1.8 Le iniziative per la qualità (formale e sostanziale) della legislazione assunte dal Consiglio e dalla Giunta
Emerge, anche rispetto alla qualità della legislazione, l’impegno regionale a proseguire nel miglioramento formale e sostanziale degli atti emanati. Numerose (e anche differenti) sono in tal senso le iniziative intraprese. Le regioni descrivono, nei dettagli, strumenti e procedure avviate, soffermandosi anche sulle strutture organizzative interessate e, a volte, istituite ad hoc. Tutte le regioni forniscono anche elementi in tema di formazione del personale maggiormente coinvolto nel processo legislativo e nelle problematiche ad esso connesse e, in particolare, informano della partecipazione a corsi e gruppi di lavoro in tema di drafting e fattibilità delle leggi, nonché, più in generale, di delegificazione e semplificazione.
In Abruzzo, il Servizio Legislativo del Consiglio regionale, a partire dall’inizio della VII legislatura, predispone, per ogni progetto di legge presentato all’Ufficio di Presidenza del Consiglio, un fascicolo di documentazione al fine di fornire alle Commissioni consiliari ed a tutti gli interessati al procedimento normativo un elaborato per l’esame istruttorio dell’articolato. Il fascicolo è costituito dai riferimenti normativi regionali, statali e comunitari ed è accompagnato da una relazione del Servizio relativa ai profili della proponibilità, ammissibilità, fattibilità e costituzionalità del progetto di legge. La relazione contiene anche un controllo di conformità del progetto di legge alle regole dettate dal “Manuale unico” e dalle recenti direttive stabilite con la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2 maggio 2001 n. 1.1.1.26/1088/9.92 “Guida alla redazione dei testi normativi”.
In Campania, le proposte e i disegni di legge sono corredati del parere del Settore legislativo del Consiglio e della Giunta sotto il profilo dell’ammissibilità e della costituzionalità; le Commissioni consiliari completano i provvedimenti legislativi con i riferimenti normativi e redigono il testo per l’esame dell’aula.
In Emilia-Romagna proseguono le iniziative relative alla qualità formale e sostanziale della legislazione. In particolare, per quanto riguarda quest’ultima, prosegue l’esperienza, in materia di analisi di fattibilità dei progetti di legge, del gruppo di lavoro costituito dal 1997 e successivamente sviluppatosi con la collaborazione dell’Università di Bologna. Si sta svolgendo (dopo un corso di formazione promosso dal Formez, gennaio-febbraio 2002) la sperimentazione della procedura di Analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La sperimentazione coinvolge personale tecnico sia della Giunta che del Consiglio. Per quanto attiene al consolidamento delle iniziative sviluppatesi nel corso degli anni, dal gennaio 2002, a seguito dei provvedimenti di riorganizzazione delle strutture consiliari, è operante una nuova struttura “Servizio Legislativo e qualità della legislazione”, con competenze giuridiche, statistiche, economico-finanziarie, che interviene sia nella fase di progettazione degli interventi, sia nel corso del successivo iter legislativo.
In Lombardia, per quanto riguarda il profilo tecnico-giuridico è proseguita la fornitura di “schede giuridiche” su singoli progetti di legge. Si segnala, inoltre che, nel corso del periodo osservato si è consolidata, in via di fatto, la prassi di costituire “tavoli” composti da funzionari delle varie strutture coinvolte (Servizio Commissioni e Servizio legislativo del Consiglio, Servizio Legislativo e Settori della Giunta regionale) al fine di seguire i testi dei progetti di legge nel corso del loro iter.
Nella regione Marche, è stata approvata, con decreto n. 4 del 2002 del Direttore del dipartimento competente in materia di programmazione e bilancio, la scheda di analisi economico finanziaria da allegare, ai sensi dell’art. 8, comma 2, della l.r. 11 dicembre 2001, n. 31 (Ordinamento contabile della regione Marche e strumenti di programmazione) alle proposte di legge (di iniziativa della Giunta) che comportano l’erogazione di spese a carico del bilancio regionale. La scheda, predisposta dalla struttura regionale competente per materia, deve evidenziare la coerenza economico-finanziaria della proposta rispetto al bilancio. Per quanto attiene alle proposte di legge di iniziativa consiliare, è all’esame dei competenti organi politici, la delibera di adozione della scheda economico finanziaria. Infine, occorre segnalare la predisposizione, da parte delle competenti strutture del Consiglio, in collaborazione con le Università degli Studi marchigiani, delle “formule standard delle disposizioni legislative di uso ricorrente nella legislazione regionale”.
Nella provincia autonoma di Bolzano, risulta che solo il Consiglio provinciale abbia intrapreso iniziative per la qualità della legislazione. Con deliberazione 11 dicembre 2001, n. 7, infatti, ha approvato modifiche al proprio regolamento interno, proposte dalla Presidente del Consiglio provinciale, e tra queste alcune disposizioni dirette a garantire il rispetto di un adeguato standard di tecnica legislativa e una migliore qualità della legislazione provinciale ( ).
In Piemonte, è stato attivato un nuovo protocollo d’intesa tra le strutture del Consiglio e della Giunta attive nel processo legislativo che oltre a definire regole per la trasmissione elettronica dei testi e del relativo flusso procedurale stabilisce le specifiche competenze in materia di drafting; inoltre, è stato realizzato il “dossier virtuale” delle leggi per la completa informatizzazione della documentazione relativa all’iter legislativo in forma ipertestuale; infine, è in fase di sperimentazione l’AIR sia in Giunta che in Consiglio.
In Sicilia, un primo controllo finalizzato alla stampa del testo in forma corretta per la sua diffusione, viene effettuato dal Servizio delle Commissioni e dell’attività legislativa che ha il compito di ricevere i testi e di proporne la trasmissione alle Commissioni competenti. Ulteriore controllo è, poi, realizzato dal funzionario addetto alla Commissione quando il provvedimento è posto all’ordine del giorno dei lavori della Commissione medesima. In tale fase vengono forniti ai deputati elementi di documentazione e di supporto alla loro attività, quali raccolte dei riferimenti normativi e talvolta anche di dottrina e di giurisprudenza costituzionale in materia. Successivamente, nella fase di discussione del disegno di legge in Aula, anche a seguito di una recente modifica regolamentare che ha introdotto il termine di 24 ore dalla chiusura della discussione generale per la presentazione degli emendamenti (raccolti dall’ufficio per l’attività legislativa in un unico fascicolo). Per quanto attiene al controllo successivo all’approvazione del disegno di legge da parte dell’Assemblea regionale, il Servizio delle Commissioni e dell’attività legislativa, introducendo gli emendamenti nel testo e verificando che tale inserimento non comporti la necessità di correzioni formali, svolge un’intensa attività di drafting.
In Toscana, l’idea di prevedere alcune regole sulla qualità legislativa da inserire nel nuovo Statuto regionale in corso di perfezionamento, ha trovato una sua realizzazione nelle schede istruttorie di approfondimento preparate da un gruppo tecnico nominato dalla Commissione Statuto per la preparazione dello Statuto medesimo. In esse c’è un’intera parte dedicata alle possibili norme in materia di qualità normativa, con particolare riferimento ai Testi unici, alla previsione di una legge organica sulla normazione, all’osservanza delle regole sul drafting, all’omogeneità normativa. E’ previsto che le proposte di legge, che non rispettino le norme sulla qualità, possano essere dichiarate improcedibili dal Presidente del Consiglio regionale. E’ anche previsto un Organo di garanzia statutaria che dovrebbe rilevare, tra l’altro, anche l’eventuale contrasto tra le leggi in corso di approvazione e le norme statutarie a tutela della qualità normativa. Si prevede, infine, l’obbligo di motivazione delle leggi. Il Servizio qualità della legislazione del Consiglio, in collaborazione con il Servizio atti consiliari e le Aree legislative, ha pubblicato il primo Rapporto regionale sulla legislazione, relativo al periodo maggio 2000-novembre 2001. Il volume, articolato in tre parti (il procedimento legislativo, la qualità della legislazione e i rapporti degli uffici di consulenza tecnico- legislativa) è uno strumento diretto ad individuare caratteristiche e tendenze della legislazione regionale, al fine del miglioramento della stessa. Il prossimo Rapporto sarà integrato con altri argomenti e vedrà il coinvolgimento di altri servizi del Consiglio. Esiste un’apposita struttura di riferimento per l’elaborazione del Rapporto che è il Servizio qualità della legislazione (recentemente rafforzata) che provvede (attraverso l’Osservatorio legislativo interregionale) anche ad un opportuno collegamento con gli altri Consigli regionali che stanno elaborando analoghi rapporti o inserito nei loro programmi tale obiettivo.
In Umbria, il 22 ottobre 2002, il Consiglio regionale ha approvato una mozione concernente il programma di razionalizzazione e riassetto legislativo regionale. E’ in itinere un protocollo d’intesa tra la Giunta e il Consiglio.
Nella Valle d’Aosta, nel periodo di riferimento, il servizio legislativo del Consiglio, oltre alla consueta attività di analisi dal punto di vista formale e sostanziale di tutti i progetti di legge presentati al Consiglio regionale, ha continuato a redigere, per ogni progetto di legge, appositi dossier di accompagnamento o schede di analisi, a supporto dei consiglieri nell’istruttoria legislativa. Più in particolare, questi materiali contengono il testo del progetto di legge e della relazione illustrativa; una serie di tabelle che riportano, su testo a fronte, le disposizioni richiamate dal progetto di legge; le disposizioni comunitarie, statali e regionali (già intervenute nella materia oggetto di disciplina); nonchè la giurisprudenza e la dottrina più significativa sui temi oggetto del progetto di legge.
Infine, quale strumento connesso allo sviluppo della qualità della legislazione, si segnala che i Consigli regionali dell’Emilia-Romagna, della Lombardia, del Piemonte e della Toscana hanno dato vita ad un progetto denominato CAPIRe (Controllo delle assemblee sulle Politiche e gli Interventi regionali) con l’obiettivo di far crescere, all’interno e all’esterno dei Consigli regionali, la funzione di controllo e gli strumenti idonei a realizzarla. Il progetto intende approfondire, in particolare, tre aspetti: come si declina la funzione di controllo negli Statuti regionali; come si può sperimentare l’introduzione di clausole valutative nella legislazione regionale; come si possono attrezzare le strutture interne ai Consigli a supporto della valutazione e del controllo. Il progetto, avviato nel 2002, è coordinato da un Comitato di indirizzo, composto da due consiglieri per ogni regione coinvolta, che decide le linee-guida, e da un Comitato tecnico, composto da dirigenti dei quattro Consigli e dallo staff dell’ASVAPP (Associazione per lo sviluppo della valutazione e l’analisi delle politiche pubbliche). L’attività di ricerca è curata da “Progetto Valutazione”, braccio operativo dell’ASVAPP.
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In Abruzzo, il Servizio Legislativo del Consiglio regionale, a partire dall’inizio della VII legislatura, predispone, per ogni progetto di legge presentato all’Ufficio di Presidenza del Consiglio, un fascicolo di documentazione al fine di fornire alle Commissioni consiliari ed a tutti gli interessati al procedimento normativo un elaborato per l’esame istruttorio dell’articolato. Il fascicolo è costituito dai riferimenti normativi regionali, statali e comunitari ed è accompagnato da una relazione del Servizio relativa ai profili della proponibilità, ammissibilità, fattibilità e costituzionalità del progetto di legge. La relazione contiene anche un controllo di conformità del progetto di legge alle regole dettate dal “Manuale unico” e dalle recenti direttive stabilite con la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2 maggio 2001 n. 1.1.1.26/1088/9.92 “Guida alla redazione dei testi normativi”.
In Campania, le proposte e i disegni di legge sono corredati del parere del Settore legislativo del Consiglio e della Giunta sotto il profilo dell’ammissibilità e della costituzionalità; le Commissioni consiliari completano i provvedimenti legislativi con i riferimenti normativi e redigono il testo per l’esame dell’aula.
In Emilia-Romagna proseguono le iniziative relative alla qualità formale e sostanziale della legislazione. In particolare, per quanto riguarda quest’ultima, prosegue l’esperienza, in materia di analisi di fattibilità dei progetti di legge, del gruppo di lavoro costituito dal 1997 e successivamente sviluppatosi con la collaborazione dell’Università di Bologna. Si sta svolgendo (dopo un corso di formazione promosso dal Formez, gennaio-febbraio 2002) la sperimentazione della procedura di Analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La sperimentazione coinvolge personale tecnico sia della Giunta che del Consiglio. Per quanto attiene al consolidamento delle iniziative sviluppatesi nel corso degli anni, dal gennaio 2002, a seguito dei provvedimenti di riorganizzazione delle strutture consiliari, è operante una nuova struttura “Servizio Legislativo e qualità della legislazione”, con competenze giuridiche, statistiche, economico-finanziarie, che interviene sia nella fase di progettazione degli interventi, sia nel corso del successivo iter legislativo.
In Lombardia, per quanto riguarda il profilo tecnico-giuridico è proseguita la fornitura di “schede giuridiche” su singoli progetti di legge. Si segnala, inoltre che, nel corso del periodo osservato si è consolidata, in via di fatto, la prassi di costituire “tavoli” composti da funzionari delle varie strutture coinvolte (Servizio Commissioni e Servizio legislativo del Consiglio, Servizio Legislativo e Settori della Giunta regionale) al fine di seguire i testi dei progetti di legge nel corso del loro iter.
Nella regione Marche, è stata approvata, con decreto n. 4 del 2002 del Direttore del dipartimento competente in materia di programmazione e bilancio, la scheda di analisi economico finanziaria da allegare, ai sensi dell’art. 8, comma 2, della l.r. 11 dicembre 2001, n. 31 (Ordinamento contabile della regione Marche e strumenti di programmazione) alle proposte di legge (di iniziativa della Giunta) che comportano l’erogazione di spese a carico del bilancio regionale. La scheda, predisposta dalla struttura regionale competente per materia, deve evidenziare la coerenza economico-finanziaria della proposta rispetto al bilancio. Per quanto attiene alle proposte di legge di iniziativa consiliare, è all’esame dei competenti organi politici, la delibera di adozione della scheda economico finanziaria. Infine, occorre segnalare la predisposizione, da parte delle competenti strutture del Consiglio, in collaborazione con le Università degli Studi marchigiani, delle “formule standard delle disposizioni legislative di uso ricorrente nella legislazione regionale”.
Nella provincia autonoma di Bolzano, risulta che solo il Consiglio provinciale abbia intrapreso iniziative per la qualità della legislazione. Con deliberazione 11 dicembre 2001, n. 7, infatti, ha approvato modifiche al proprio regolamento interno, proposte dalla Presidente del Consiglio provinciale, e tra queste alcune disposizioni dirette a garantire il rispetto di un adeguato standard di tecnica legislativa e una migliore qualità della legislazione provinciale ( ).
In Piemonte, è stato attivato un nuovo protocollo d’intesa tra le strutture del Consiglio e della Giunta attive nel processo legislativo che oltre a definire regole per la trasmissione elettronica dei testi e del relativo flusso procedurale stabilisce le specifiche competenze in materia di drafting; inoltre, è stato realizzato il “dossier virtuale” delle leggi per la completa informatizzazione della documentazione relativa all’iter legislativo in forma ipertestuale; infine, è in fase di sperimentazione l’AIR sia in Giunta che in Consiglio.
In Sicilia, un primo controllo finalizzato alla stampa del testo in forma corretta per la sua diffusione, viene effettuato dal Servizio delle Commissioni e dell’attività legislativa che ha il compito di ricevere i testi e di proporne la trasmissione alle Commissioni competenti. Ulteriore controllo è, poi, realizzato dal funzionario addetto alla Commissione quando il provvedimento è posto all’ordine del giorno dei lavori della Commissione medesima. In tale fase vengono forniti ai deputati elementi di documentazione e di supporto alla loro attività, quali raccolte dei riferimenti normativi e talvolta anche di dottrina e di giurisprudenza costituzionale in materia. Successivamente, nella fase di discussione del disegno di legge in Aula, anche a seguito di una recente modifica regolamentare che ha introdotto il termine di 24 ore dalla chiusura della discussione generale per la presentazione degli emendamenti (raccolti dall’ufficio per l’attività legislativa in un unico fascicolo). Per quanto attiene al controllo successivo all’approvazione del disegno di legge da parte dell’Assemblea regionale, il Servizio delle Commissioni e dell’attività legislativa, introducendo gli emendamenti nel testo e verificando che tale inserimento non comporti la necessità di correzioni formali, svolge un’intensa attività di drafting.
In Toscana, l’idea di prevedere alcune regole sulla qualità legislativa da inserire nel nuovo Statuto regionale in corso di perfezionamento, ha trovato una sua realizzazione nelle schede istruttorie di approfondimento preparate da un gruppo tecnico nominato dalla Commissione Statuto per la preparazione dello Statuto medesimo. In esse c’è un’intera parte dedicata alle possibili norme in materia di qualità normativa, con particolare riferimento ai Testi unici, alla previsione di una legge organica sulla normazione, all’osservanza delle regole sul drafting, all’omogeneità normativa. E’ previsto che le proposte di legge, che non rispettino le norme sulla qualità, possano essere dichiarate improcedibili dal Presidente del Consiglio regionale. E’ anche previsto un Organo di garanzia statutaria che dovrebbe rilevare, tra l’altro, anche l’eventuale contrasto tra le leggi in corso di approvazione e le norme statutarie a tutela della qualità normativa. Si prevede, infine, l’obbligo di motivazione delle leggi. Il Servizio qualità della legislazione del Consiglio, in collaborazione con il Servizio atti consiliari e le Aree legislative, ha pubblicato il primo Rapporto regionale sulla legislazione, relativo al periodo maggio 2000-novembre 2001. Il volume, articolato in tre parti (il procedimento legislativo, la qualità della legislazione e i rapporti degli uffici di consulenza tecnico- legislativa) è uno strumento diretto ad individuare caratteristiche e tendenze della legislazione regionale, al fine del miglioramento della stessa. Il prossimo Rapporto sarà integrato con altri argomenti e vedrà il coinvolgimento di altri servizi del Consiglio. Esiste un’apposita struttura di riferimento per l’elaborazione del Rapporto che è il Servizio qualità della legislazione (recentemente rafforzata) che provvede (attraverso l’Osservatorio legislativo interregionale) anche ad un opportuno collegamento con gli altri Consigli regionali che stanno elaborando analoghi rapporti o inserito nei loro programmi tale obiettivo.
In Umbria, il 22 ottobre 2002, il Consiglio regionale ha approvato una mozione concernente il programma di razionalizzazione e riassetto legislativo regionale. E’ in itinere un protocollo d’intesa tra la Giunta e il Consiglio.
Nella Valle d’Aosta, nel periodo di riferimento, il servizio legislativo del Consiglio, oltre alla consueta attività di analisi dal punto di vista formale e sostanziale di tutti i progetti di legge presentati al Consiglio regionale, ha continuato a redigere, per ogni progetto di legge, appositi dossier di accompagnamento o schede di analisi, a supporto dei consiglieri nell’istruttoria legislativa. Più in particolare, questi materiali contengono il testo del progetto di legge e della relazione illustrativa; una serie di tabelle che riportano, su testo a fronte, le disposizioni richiamate dal progetto di legge; le disposizioni comunitarie, statali e regionali (già intervenute nella materia oggetto di disciplina); nonchè la giurisprudenza e la dottrina più significativa sui temi oggetto del progetto di legge.
Infine, quale strumento connesso allo sviluppo della qualità della legislazione, si segnala che i Consigli regionali dell’Emilia-Romagna, della Lombardia, del Piemonte e della Toscana hanno dato vita ad un progetto denominato CAPIRe (Controllo delle assemblee sulle Politiche e gli Interventi regionali) con l’obiettivo di far crescere, all’interno e all’esterno dei Consigli regionali, la funzione di controllo e gli strumenti idonei a realizzarla. Il progetto intende approfondire, in particolare, tre aspetti: come si declina la funzione di controllo negli Statuti regionali; come si può sperimentare l’introduzione di clausole valutative nella legislazione regionale; come si possono attrezzare le strutture interne ai Consigli a supporto della valutazione e del controllo. Il progetto, avviato nel 2002, è coordinato da un Comitato di indirizzo, composto da due consiglieri per ogni regione coinvolta, che decide le linee-guida, e da un Comitato tecnico, composto da dirigenti dei quattro Consigli e dallo staff dell’ASVAPP (Associazione per lo sviluppo della valutazione e l’analisi delle politiche pubbliche). L’attività di ricerca è curata da “Progetto Valutazione”, braccio operativo dell’ASVAPP.
Tratto da
Rapporto sulla legislazione 2002
1. RIORDINO NORMATIVO E QUALITA' DELLA LEGISLAZIONE (Aida Giulia Arabia)
