3.3 Delle principali soluzioni innovative emergenti nei lavori preparatori degli Statuti in materia di procedimenti normativi
Nonostante la disomogeneità dei documenti disponibili, che solo in qualche caso hanno ricevuto almeno un parziale esame nelle Commissioni consiliari competenti, possiamo già ricavare qualche prima osservazione dalle bozze di articolato nonché dagli schemi e dagli indici dei contenuti normativi elaborati dalle (o per le) Commissioni, con particolare riferimento per quanto di nostro più specifico interesse alla disciplina dei procedimenti normativi ( ).
In molte delle bozze disponibili si rinvengono, in primo luogo, ipotesi di proposizioni normative che intenderebbero garantire la qualità tecnica delle leggi. A Tal fine sono enunciati i principi di semplicità e chiarezza cui la formulazione dei testi normativi si deve conformare (Abruzzo, art. 35; Marche, art. 24; Lazio, art. 37; Umbria, art. 34). Da questi enunciati si fa discendere a volte la necessità che i progetti di legge assegnati alle Commissioni siano accompagnati da una relazione tecnica concernente l’analisi tecnico-normativa e di impatto della regolazione proposta (Abruzzo, art. 35; Marche, art. 24; Umbria, art. 35), nonché la necessità dell’istituzione, a questi fini, di una struttura o organo tecnico già denominato in qualche caso Comitato per la legislazione (Abruzzo, art. 24; Emilia-Romagna, XXXVIII, Marche, art. 24; Puglia, art. 37; Umbria, art. 34). La regione Emilia-Romagna, inoltre, intenderebbe prevedere un protocollo di intesa tra l’Ufficio di presidenza del Consiglio e la Giunta regionale contenente le regole tecniche per la redazione dei testi normativi.
Un altro principio fissato o presupposto è quello della facile reperibilità e conoscenza delle leggi regionali (Abruzzo, Emilia-Romagna, Umbria). Da questo principio è fatta derivare la necessità di provvedere alla pubblicazione anche telematica e alla pubblicità delle leggi (Abruzzo, Umbria) ma anche l’esigenza di curare la razionalizzazione della legislazione regionale vigente (Emilia-Romagna). Più spesso, anche a prescindere dall’espresso riferimento a questo o ad altro principio, si intenderebbe prevedere e disciplinare la redazione di testi unici di riordino e semplificazione delle disposizioni riguardanti settori omogenei (Abruzzo, art. 44; Calabria, art. 43; Emilia-Romagna, XXXIX; Lazio, art. 37; Umbria, art. 37) e in due casi le proposizioni normative ipotizzate, al fine di non vanificare lo sforzo di razionalizzazione e semplificazione, prevederebbero che le disposizioni contenute nei testi unici possano essere abrogate solo con previsione espressa (Calabria, art. 43; Umbria, art. 37).
Una serie di altre possibili disposizioni statutarie introdurrebbero elementi di rafforzamento del procedimento legislativo in determinati casi. Si tratta, in primo luogo, di quelli in cui si prevede che debba essere sentito il parere del Consiglio delle autonomie locali (CAL) secondo quanto previsto dall’art. 123 della Costituzione. Alcune regioni intenderebbero prevedere però, in più, un effetto rafforzato al parere dell’organo consultivo delle autonomie locali: qualora il Consiglio regionale deliberi in difformità al parere del Consiglio delle autonomie lo potrebbe fare solo a maggioranza assoluta dei suoi componenti (Emilia-Romagna, XXIX; Lazio, art. 38; Puglia, art. 35; Umbria, art. 23). Inoltre, in alcune delle attuali bozze di Statuto, ai CAL è riconosciuto il potere d’iniziativa legislativa (Calabria, art. 38; Lazio, art. 39; Marche, art. 27; Umbria, art. 30) prevedendosi, in particolare, la necessaria iscrizione di questi progetti di legge all’ordine del giorno del Consiglio regionale entro un preciso termine dalla data della loro presentazione. In Calabria e Umbria sarebbe anche garantito che tali iniziative legislative siano discusse con precedenza su ogni altro argomento (Calabria, art. 39; Umbria, art. 31).
Un altro caso di parere obbligatorio di un organo consultivo esterno al consiglio regionale che si incardini all’interno del procedimento legislativo si rinviene nella bozza di revisione dello Statuto della regione Puglia secondo la quale si intenderebbe istituire la Conferenza regionale permanente per la programmazione economica, territoriale e sociale con il compito, tra l’altro, di esprimere parere sulla legge finanziaria regionale (art. 36).
Un’ulteriore ipotesi di rafforzamento del procedimento legislativo è quella prevista dalla bozza di Statuto della regione Umbria laddove si intenderebbe prevedere che i progetti di legge relativi ad alcune materie (la modifica dello Statuto, ovviamente, ma anche legge elettorale, le leggi di conferimento di funzioni amministrative, le leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto, le leggi finanziarie le leggi di ratifica di intese con altre regioni, la legge sulla composizione del Consiglio delle autonomie locali) debbano essere approvati a maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea legislativa (art. 31).
In molte delle attuali bozze di Statuto si intenderebbe prevedere, inoltre, l’istituzione di organi di garanzia statutaria; in cinque casi su sei la valutazione circa la conformità allo Statuto delle leggi e, in qualche caso, anche dei regolamenti regionali è inserita all’interno del procedimento normativo come parere da rendere al competente organo deliberante preventivamente all’approvazione finale dell’atto normativo (Abruzzo, art. 78; Calabria, art. 56; Emilia-Romagna, XXX; Marche, art. 48; Umbria, art. 35) ( ). Si tratterebbe questa di un’ulteriore fase del procedimento che, a seconda dei casi, potrebbe essere eventuale, su richiesta, ovvero obbligatoria. In una sola ipotesi i poteri di detto organo di garanzia sarebbero previsti come decisioni da prendere ex post, nell’ambito di un autonomo procedimento di controllo che si porrebbe al di fuori del procedimento legislativo, sulle questioni di conformità che siano state sollevate dalla Giunta regionale, dal difensore civico e – in determinati casi – da un quarto dei componenti del Consiglio delle autonomie entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge (Lazio, art. 66).
Nella maggior parte degli articolati predisposti nell’ambito dei lavori preparatori dei nuovi Statuti si trovano, inoltre, proposizioni normative concernenti la disciplina del procedimento di formazione dei regolamenti regionali. Al di là della questione della tipologia e della spettanza dei poteri regolamentari e delle condizioni e dei limiti per l’eventuale autorizzazione/delegazione di poteri regolamentari dal Consiglio alla Giunta, che per la stretta connessione coi problemi relativi alla forma di governo non riteniamo di tenere in considerazione in questa sede, un’innovativa disposizione di carattere generale si rinviene senz’altro tra le ipotesi di proposizioni normative per la redazione di un progetto di Statuto della regione Emilia-Romagna dove si prevederebbe che i regolamenti debbano essere emanati dal Presidente della regione previo parere obbligatorio dell’organo di garanzia statutaria circa la conformità del regolamento allo Statuto (XLII).
Le proposizioni normative che nelle bozze di Statuto intenderebbero disciplinare i procedimenti normativi non prevedono però sempre degli aggravamenti procedimentali, in qualche caso anzi sono volte alla loro semplificazione. In questo ambito vanno considerate le ipotizzate disposizioni che intenderebbero prevedere la possibilità del ricorso, nei casi e nei modi previsti, al procedimento in Commissione redigente in luogo del procedimento ordinario (Abruzzo, art. 32; Calabria, art. 29; Emilia-Romagna, XXXVI; Lazio, art. 41; Umbria, art. 32).
TRATTO DA
In molte delle bozze disponibili si rinvengono, in primo luogo, ipotesi di proposizioni normative che intenderebbero garantire la qualità tecnica delle leggi. A Tal fine sono enunciati i principi di semplicità e chiarezza cui la formulazione dei testi normativi si deve conformare (Abruzzo, art. 35; Marche, art. 24; Lazio, art. 37; Umbria, art. 34). Da questi enunciati si fa discendere a volte la necessità che i progetti di legge assegnati alle Commissioni siano accompagnati da una relazione tecnica concernente l’analisi tecnico-normativa e di impatto della regolazione proposta (Abruzzo, art. 35; Marche, art. 24; Umbria, art. 35), nonché la necessità dell’istituzione, a questi fini, di una struttura o organo tecnico già denominato in qualche caso Comitato per la legislazione (Abruzzo, art. 24; Emilia-Romagna, XXXVIII, Marche, art. 24; Puglia, art. 37; Umbria, art. 34). La regione Emilia-Romagna, inoltre, intenderebbe prevedere un protocollo di intesa tra l’Ufficio di presidenza del Consiglio e la Giunta regionale contenente le regole tecniche per la redazione dei testi normativi.
Un altro principio fissato o presupposto è quello della facile reperibilità e conoscenza delle leggi regionali (Abruzzo, Emilia-Romagna, Umbria). Da questo principio è fatta derivare la necessità di provvedere alla pubblicazione anche telematica e alla pubblicità delle leggi (Abruzzo, Umbria) ma anche l’esigenza di curare la razionalizzazione della legislazione regionale vigente (Emilia-Romagna). Più spesso, anche a prescindere dall’espresso riferimento a questo o ad altro principio, si intenderebbe prevedere e disciplinare la redazione di testi unici di riordino e semplificazione delle disposizioni riguardanti settori omogenei (Abruzzo, art. 44; Calabria, art. 43; Emilia-Romagna, XXXIX; Lazio, art. 37; Umbria, art. 37) e in due casi le proposizioni normative ipotizzate, al fine di non vanificare lo sforzo di razionalizzazione e semplificazione, prevederebbero che le disposizioni contenute nei testi unici possano essere abrogate solo con previsione espressa (Calabria, art. 43; Umbria, art. 37).
Una serie di altre possibili disposizioni statutarie introdurrebbero elementi di rafforzamento del procedimento legislativo in determinati casi. Si tratta, in primo luogo, di quelli in cui si prevede che debba essere sentito il parere del Consiglio delle autonomie locali (CAL) secondo quanto previsto dall’art. 123 della Costituzione. Alcune regioni intenderebbero prevedere però, in più, un effetto rafforzato al parere dell’organo consultivo delle autonomie locali: qualora il Consiglio regionale deliberi in difformità al parere del Consiglio delle autonomie lo potrebbe fare solo a maggioranza assoluta dei suoi componenti (Emilia-Romagna, XXIX; Lazio, art. 38; Puglia, art. 35; Umbria, art. 23). Inoltre, in alcune delle attuali bozze di Statuto, ai CAL è riconosciuto il potere d’iniziativa legislativa (Calabria, art. 38; Lazio, art. 39; Marche, art. 27; Umbria, art. 30) prevedendosi, in particolare, la necessaria iscrizione di questi progetti di legge all’ordine del giorno del Consiglio regionale entro un preciso termine dalla data della loro presentazione. In Calabria e Umbria sarebbe anche garantito che tali iniziative legislative siano discusse con precedenza su ogni altro argomento (Calabria, art. 39; Umbria, art. 31).
Un altro caso di parere obbligatorio di un organo consultivo esterno al consiglio regionale che si incardini all’interno del procedimento legislativo si rinviene nella bozza di revisione dello Statuto della regione Puglia secondo la quale si intenderebbe istituire la Conferenza regionale permanente per la programmazione economica, territoriale e sociale con il compito, tra l’altro, di esprimere parere sulla legge finanziaria regionale (art. 36).
Un’ulteriore ipotesi di rafforzamento del procedimento legislativo è quella prevista dalla bozza di Statuto della regione Umbria laddove si intenderebbe prevedere che i progetti di legge relativi ad alcune materie (la modifica dello Statuto, ovviamente, ma anche legge elettorale, le leggi di conferimento di funzioni amministrative, le leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto, le leggi finanziarie le leggi di ratifica di intese con altre regioni, la legge sulla composizione del Consiglio delle autonomie locali) debbano essere approvati a maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea legislativa (art. 31).
In molte delle attuali bozze di Statuto si intenderebbe prevedere, inoltre, l’istituzione di organi di garanzia statutaria; in cinque casi su sei la valutazione circa la conformità allo Statuto delle leggi e, in qualche caso, anche dei regolamenti regionali è inserita all’interno del procedimento normativo come parere da rendere al competente organo deliberante preventivamente all’approvazione finale dell’atto normativo (Abruzzo, art. 78; Calabria, art. 56; Emilia-Romagna, XXX; Marche, art. 48; Umbria, art. 35) ( ). Si tratterebbe questa di un’ulteriore fase del procedimento che, a seconda dei casi, potrebbe essere eventuale, su richiesta, ovvero obbligatoria. In una sola ipotesi i poteri di detto organo di garanzia sarebbero previsti come decisioni da prendere ex post, nell’ambito di un autonomo procedimento di controllo che si porrebbe al di fuori del procedimento legislativo, sulle questioni di conformità che siano state sollevate dalla Giunta regionale, dal difensore civico e – in determinati casi – da un quarto dei componenti del Consiglio delle autonomie entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge (Lazio, art. 66).
Nella maggior parte degli articolati predisposti nell’ambito dei lavori preparatori dei nuovi Statuti si trovano, inoltre, proposizioni normative concernenti la disciplina del procedimento di formazione dei regolamenti regionali. Al di là della questione della tipologia e della spettanza dei poteri regolamentari e delle condizioni e dei limiti per l’eventuale autorizzazione/delegazione di poteri regolamentari dal Consiglio alla Giunta, che per la stretta connessione coi problemi relativi alla forma di governo non riteniamo di tenere in considerazione in questa sede, un’innovativa disposizione di carattere generale si rinviene senz’altro tra le ipotesi di proposizioni normative per la redazione di un progetto di Statuto della regione Emilia-Romagna dove si prevederebbe che i regolamenti debbano essere emanati dal Presidente della regione previo parere obbligatorio dell’organo di garanzia statutaria circa la conformità del regolamento allo Statuto (XLII).
Le proposizioni normative che nelle bozze di Statuto intenderebbero disciplinare i procedimenti normativi non prevedono però sempre degli aggravamenti procedimentali, in qualche caso anzi sono volte alla loro semplificazione. In questo ambito vanno considerate le ipotizzate disposizioni che intenderebbero prevedere la possibilità del ricorso, nei casi e nei modi previsti, al procedimento in Commissione redigente in luogo del procedimento ordinario (Abruzzo, art. 32; Calabria, art. 29; Emilia-Romagna, XXXVI; Lazio, art. 41; Umbria, art. 32).
TRATTO DA
Rapporto sulla legislazione 2002
3. PROCEDIMENTI PER L'APPROVAZIONE DEGLI STATUTI REGIONALI (Antonio Ferrara)
