6.3.3 Alcune indicazioni sui contenuti delle leggi finanziarie approvate
Le informazioni a cui sopra si è fatto riferimento non sono ovviamente di per sé sufficienti a definire il ruolo che ciascuna regione attribuisce alla legge finanziaria. Per questo, con il questionario trasmesso alle regioni sono stati posti ulteriori quesiti volti a far emergere i contenuti effettivi di questi provvedimenti.
In particolare è stato chiesto alle regioni di precisare:
a) se la legge finanziaria del periodo osservato introduce innovazioni o modifiche di carattere non strettamente finanziario relative a forme di intervento già esistenti; se modifica competenze attribuite ad organi della regione o interviene sull'assetto organizzativo dell'amministrazione regionale o modifica quelli esistenti; se interviene sulla disciplina del personale della regione o di organismi ad essa collegati;
b) se la legge finanziaria del periodo osservato introduce nuove forme di intervento della regione, anche attraverso rinvii a successive deliberazioni o regolamenti;
c) se la legge finanziaria è accompagnata da altri atti o documenti che integrano la manovra di bilancio;
d) se la legge finanziaria del periodo osservato disciplina i rapporti finanziari della regione con gli enti locali.
Per quanto riguarda il punto a), alcune regioni e province autonome - Abruzzo, Bolzano, Trento, Sardegna e Sicilia - affermano esplicitamente che la legge finanziaria contiene numerose disposizioni di carattere organizzatorio ed ordinamentale ( ). A queste regioni bisogna aggiungere il Friuli-Venezia Giulia (che, con la finanziaria, ha disposto in materia di delega di funzioni alle province), la Valle d'Aosta (che, in materia di personale, ha determinato la dotazione organica dell'amministrazione regionale e ha stabilito l'ammontare delle risorse per necessarie per il rinnovo contrattuale) e la Basilicata (che, con la finanziaria, è intervenuta sull'assetto organizzativo dell'amministrazione regionale dettando disposizioni in materia di uffici e personale e ha modificato organismi regionali esistenti come l'Ufficio legale, posto alle dipendenze del Comitato Interdipartimentale di Coordinamento Organizzativo). Negli altri casi sembra, invece, che le leggi finanziarie del periodo in esame si siano limitate a garantire gli equilibri di bilancio con interventi sulle entrate - e in particolare sui tributi propri - e sulle autorizzazioni di spesa già previste da precedenti provvedimenti legislativi.
La situazione sopra descritta risulta poi confermata dalle risposte al punto b), ma con qualche contraddizione. Ad esempio ciò vale per la Liguria ed il Veneto. Dalle risposte della prima emerge che, con la finanziaria, sono stati previsti nuovi incentivi alle forme associative tra gli enti locali e l'istituzione di un nuovo fondo per gli investimenti regionali destinati al finanziamento di programmi di investimento comunitari, nazionali e regionali. Per il Veneto con la legge finanziaria per il 2002 sono stati previsti, tra l'altro: contributi per i comuni montani (sopra i 400 metri) per l'esercizio delle funzioni; un fondo di rotazione per finanziamenti agevolati alle imprese artigiane; contributi per l'accessibilità delle strutture aperte al pubblico nel centro storico di Venezia; contributi a favore delle persone non autosufficienti assistite a domicilio. Le risposte a tale quesito, inoltre, mettono in evidenza che, dove la legge finanziaria assume le caratteristiche di un provvedimento omnibus, le disposizioni di carattere organizzatorio e/o ordinamentale nella maggior parte dei casi rinviano a successive deliberazioni o regolamenti di Giunta per la definizione delle procedure e delle modalità di attuazione. Indubbiamente ciò contribuisce a ridurre ancora i poteri di vigilanza e di controllo sull'attività della Giunta da parte del Consiglio regionale. Di particolare interesse, da questo punto di vista, è la risposta fornita dalla regione Sardegna secondo la quale "sembra potersi affermare che, con l'abolizione del controllo governativo sulle leggi, conseguente alla riforma del Titolo V della Costituzione, il legislatore regionale abbia assunto un atteggiamento abbastanza disinibito rispetto al rilievo, frequente sotto il previgente regime, di «illegittimità per eccesso di delega legislativa all'esecutivo», con ciò favorendo, tuttavia, una ulteriore erosione del proprio ruolo".
Interessanti sono anche le risposte al punto c) in quanto da esse emerge che la finanziaria, nelle regioni in cui essa non interviene direttamente per disciplinare nuove forme di intervento o per modificare l'organizzazione della regione e degli enti dipendenti, in qualche caso rinvia l'emanazione di norme in materia a provvedimenti collegati, da definire in momenti successivi. Una conferma di quanto appena detto viene fornita dalla Calabria e dalla provincia di Trento. In Calabria, la finanziaria - per la prima volta nel 2002 di tipo snello - è stata accompagnata da 4 provvedimenti collegati (in materia di personale, agricoltura, norme ordinamentali e procedurali, sanità). Per Trento, invece, come sottolinea la stessa provincia, "finché le leggi finanziarie sono state accompagnate da collegati, esse sono state piuttosto magre. Da quando non sono più previste leggi collegate, sostituite dalle leggi di adeguamento (fuori manovra di bilancio), le leggi finanziarie sono ridivenute complesse. Le finanziarie approvate nel 2002 (l.p. n. 9 e n. 15) hanno già questa impostazione, anche se non è stata approvata (ma solo presentata) una legge di adeguamento".
Quella appena indicata non è, però una regola generale. Ad esempio in Liguria, Toscana ed Emilia-Romagna, le rispettive leggi finanziarie, pur trattandosi sicuramente di provvedimenti snelli, non prevedono il rinvio a collegati e, tranne che in Emilia-Romagna, non sono neppure accompagnate o precedute da documenti di programmazione economica ( ). D'altra parte in Basilicata e in Veneto le leggi finanziarie per il 2002, pur essendo molto articolate, sono state accompagnate da provvedimenti collegati: 4 nella prima (mercato del lavoro, residenti in Argentina, Uffici e personale, sanità) e 9 nella seconda.
Per quanto riguarda infine il punto d) tutte le regioni speciali, date anche le loro maggiori competenze in questo campo, hanno risposto in modo affermativo. Anzi risulta che tale normativa è un punto di riferimento essenziale per gli enti locali, dato che stabilisce l'ammontare dei trasferimenti correnti ed in conto capitale ad essi destinati e dato che in questi casi i trasferimenti della regione (o della provincia autonoma) rappresentano la loro principale forma di finanziamento diversa dalle entrate proprie. Anche in alcune regioni ordinarie - ed in particolare in Abruzzo, Liguria, Marche e Veneto - si riscontrano, tuttavia, norme in questo campo. Ad esempio il Veneto con la finanziaria per il 2002 all'art. 7 ha disposto il finanziamento delle funzioni conferite agli enti locali ai sensi della l.r. 11/2001 "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112".
TRATTO DA
In particolare è stato chiesto alle regioni di precisare:
a) se la legge finanziaria del periodo osservato introduce innovazioni o modifiche di carattere non strettamente finanziario relative a forme di intervento già esistenti; se modifica competenze attribuite ad organi della regione o interviene sull'assetto organizzativo dell'amministrazione regionale o modifica quelli esistenti; se interviene sulla disciplina del personale della regione o di organismi ad essa collegati;
b) se la legge finanziaria del periodo osservato introduce nuove forme di intervento della regione, anche attraverso rinvii a successive deliberazioni o regolamenti;
c) se la legge finanziaria è accompagnata da altri atti o documenti che integrano la manovra di bilancio;
d) se la legge finanziaria del periodo osservato disciplina i rapporti finanziari della regione con gli enti locali.
Per quanto riguarda il punto a), alcune regioni e province autonome - Abruzzo, Bolzano, Trento, Sardegna e Sicilia - affermano esplicitamente che la legge finanziaria contiene numerose disposizioni di carattere organizzatorio ed ordinamentale ( ). A queste regioni bisogna aggiungere il Friuli-Venezia Giulia (che, con la finanziaria, ha disposto in materia di delega di funzioni alle province), la Valle d'Aosta (che, in materia di personale, ha determinato la dotazione organica dell'amministrazione regionale e ha stabilito l'ammontare delle risorse per necessarie per il rinnovo contrattuale) e la Basilicata (che, con la finanziaria, è intervenuta sull'assetto organizzativo dell'amministrazione regionale dettando disposizioni in materia di uffici e personale e ha modificato organismi regionali esistenti come l'Ufficio legale, posto alle dipendenze del Comitato Interdipartimentale di Coordinamento Organizzativo). Negli altri casi sembra, invece, che le leggi finanziarie del periodo in esame si siano limitate a garantire gli equilibri di bilancio con interventi sulle entrate - e in particolare sui tributi propri - e sulle autorizzazioni di spesa già previste da precedenti provvedimenti legislativi.
La situazione sopra descritta risulta poi confermata dalle risposte al punto b), ma con qualche contraddizione. Ad esempio ciò vale per la Liguria ed il Veneto. Dalle risposte della prima emerge che, con la finanziaria, sono stati previsti nuovi incentivi alle forme associative tra gli enti locali e l'istituzione di un nuovo fondo per gli investimenti regionali destinati al finanziamento di programmi di investimento comunitari, nazionali e regionali. Per il Veneto con la legge finanziaria per il 2002 sono stati previsti, tra l'altro: contributi per i comuni montani (sopra i 400 metri) per l'esercizio delle funzioni; un fondo di rotazione per finanziamenti agevolati alle imprese artigiane; contributi per l'accessibilità delle strutture aperte al pubblico nel centro storico di Venezia; contributi a favore delle persone non autosufficienti assistite a domicilio. Le risposte a tale quesito, inoltre, mettono in evidenza che, dove la legge finanziaria assume le caratteristiche di un provvedimento omnibus, le disposizioni di carattere organizzatorio e/o ordinamentale nella maggior parte dei casi rinviano a successive deliberazioni o regolamenti di Giunta per la definizione delle procedure e delle modalità di attuazione. Indubbiamente ciò contribuisce a ridurre ancora i poteri di vigilanza e di controllo sull'attività della Giunta da parte del Consiglio regionale. Di particolare interesse, da questo punto di vista, è la risposta fornita dalla regione Sardegna secondo la quale "sembra potersi affermare che, con l'abolizione del controllo governativo sulle leggi, conseguente alla riforma del Titolo V della Costituzione, il legislatore regionale abbia assunto un atteggiamento abbastanza disinibito rispetto al rilievo, frequente sotto il previgente regime, di «illegittimità per eccesso di delega legislativa all'esecutivo», con ciò favorendo, tuttavia, una ulteriore erosione del proprio ruolo".
Interessanti sono anche le risposte al punto c) in quanto da esse emerge che la finanziaria, nelle regioni in cui essa non interviene direttamente per disciplinare nuove forme di intervento o per modificare l'organizzazione della regione e degli enti dipendenti, in qualche caso rinvia l'emanazione di norme in materia a provvedimenti collegati, da definire in momenti successivi. Una conferma di quanto appena detto viene fornita dalla Calabria e dalla provincia di Trento. In Calabria, la finanziaria - per la prima volta nel 2002 di tipo snello - è stata accompagnata da 4 provvedimenti collegati (in materia di personale, agricoltura, norme ordinamentali e procedurali, sanità). Per Trento, invece, come sottolinea la stessa provincia, "finché le leggi finanziarie sono state accompagnate da collegati, esse sono state piuttosto magre. Da quando non sono più previste leggi collegate, sostituite dalle leggi di adeguamento (fuori manovra di bilancio), le leggi finanziarie sono ridivenute complesse. Le finanziarie approvate nel 2002 (l.p. n. 9 e n. 15) hanno già questa impostazione, anche se non è stata approvata (ma solo presentata) una legge di adeguamento".
Quella appena indicata non è, però una regola generale. Ad esempio in Liguria, Toscana ed Emilia-Romagna, le rispettive leggi finanziarie, pur trattandosi sicuramente di provvedimenti snelli, non prevedono il rinvio a collegati e, tranne che in Emilia-Romagna, non sono neppure accompagnate o precedute da documenti di programmazione economica ( ). D'altra parte in Basilicata e in Veneto le leggi finanziarie per il 2002, pur essendo molto articolate, sono state accompagnate da provvedimenti collegati: 4 nella prima (mercato del lavoro, residenti in Argentina, Uffici e personale, sanità) e 9 nella seconda.
Per quanto riguarda infine il punto d) tutte le regioni speciali, date anche le loro maggiori competenze in questo campo, hanno risposto in modo affermativo. Anzi risulta che tale normativa è un punto di riferimento essenziale per gli enti locali, dato che stabilisce l'ammontare dei trasferimenti correnti ed in conto capitale ad essi destinati e dato che in questi casi i trasferimenti della regione (o della provincia autonoma) rappresentano la loro principale forma di finanziamento diversa dalle entrate proprie. Anche in alcune regioni ordinarie - ed in particolare in Abruzzo, Liguria, Marche e Veneto - si riscontrano, tuttavia, norme in questo campo. Ad esempio il Veneto con la finanziaria per il 2002 all'art. 7 ha disposto il finanziamento delle funzioni conferite agli enti locali ai sensi della l.r. 11/2001 "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112".
TRATTO DA
Rapporto sulla legislazione 2002
6. ALCUNI ASPETTI DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE IN MATERIA DI FINANZA E CONTABILITA' (Enrico Buglione)
