1.6 Le iniziative per la qualità della legislazione assunte dal consiglio e dalla giunta
Anche per il 2003, molte regioni confermano, in coerenza e in continuità con le iniziative intraprese negli anni precedenti, tra gli obiettivi prioritari, quello del miglioramento della produzione legislativa sotto il profilo redazionale e tecnico, degli approfondimenti giuridici, della documentazione e degli studi di supporto. Inoltre, forniscono informazioni sugli altri strumenti connessi al tema della qualità (progetto CAPIRe, Rapporti annuali sulla legislazione e altri strumenti di informazione sull’intera attività del consiglio). Infine, evidenziano le modifiche organizzative e il ricorso costante alla formazione del personale sui temi della semplificazione e della qualità della legislazione.
Più in particolare, quanto all’adozione del Manuale di drafting, nel Rapporto sulla legislazione del 2002 si è dato conto delle regioni che hanno formalmente adottato la versione aggiornata del Manuale, nonché delle conseguenti misure organizzative finalizzate all’applicazione delle tecniche redazionali da parte delle strutture consiliari (e anche delle giunte) che assistono il legislatore nell’iter istruttorio dei provvedimenti normativi. Alle regioni in esso indicate (Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lombardia, Marche, provincia autonoma di Trento, Piemonte, Puglia, Sicilia, Toscana, Valle d’Aosta e Veneto) si aggiunge, quest’anno, l’Abruzzo che vede l’adozione del Manuale da parte della giunta (17), mentre il consiglio continua ad utilizzare la prima versione del manuale adottato nel 1996 (18) .
Inoltre, alcune regioni (Emilia-Romagna, Lombardia e Piemonte) evidenziano “protocolli di intesa” tra strutture del consiglio e della giunta attive nel processo legislativo, al fine di dare la massima diffusione del manuale e arrivare alla piena condivisione delle regole in esso contenute. Questa modalità di lavoro risulta essere particolarmente efficace ed utile per l’individuazione e la risoluzione di problemi di sistematica, coerenza, comprensibilità e chiarezza del testo legislativo, nonché per la riformulazione di talune disposizioni.
Per quanto riguarda, invece, gli strumenti e le strutture competenti al controllo sul rispetto delle regole per la redazione dei testi normativi, alcune regioni non riferiscono particolari modifiche rispetto all’anno precedente (Marche e Valle d’Aosta). Anche il Piemonte, pur rinviando alla rilevazione del 2002, informa dell’emanazione di una circolare del presidente del consiglio regionale, nel marzo 2003, sul tema dell’istruttoria preliminare dei progetti di legge e degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo, dove oltre alle modalità di presentazione di questi atti, si fissano anche le competenze delle strutture nella fase di ricevibilità.
Nelle regioni Basilicata, Calabria, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Molise, Sardegna, Umbria, e Veneto non esiste un controllo procedimentalizzato (codificato) delle regole del manuale ma, come ha da sempre sottolineato il Friuli-Venezia Giulia, tutti i funzionari che “partecipano” al procedimento legislativo sono chiamati al rispetto delle regole in esso previste.
Altre regioni (Emilia-Romagna (19), Lombardia (20), provincia autonoma di Trento (21) e Toscana (22)) forniscono specificazioni, rispetto alle precedenti rilevazioni, sia sulla funzione che sulle strutture preposte al controllo.
Infine, Campania (23) e provincia autonoma di Bolzano (24) indicano solo l’organo e/o le strutture interessate.
Quanto alle schede di analisi giuridica, le schede economico-finanziarie e i dossier, in tutte le regioni si registrano, da tempo, iniziative in tal senso.
In particolare in Emilia-Romagna, nelle Marche, in Piemonte, in Veneto e in Lombardia, prosegue l’analisi tecnico-normativa, in alcuni casi, di tutti gli atti assegnati alle Commissioni consiliari (Piemonte), in altre, per una parte rilevante dei progetti di legge (Emilia-Romagna), utilizzando una apposita scheda dove vengono rilevati i nodi critici sia di natura formale che sostanziale. In particolare, con l’analisi tecnico-normativa vengono indagati gli aspetti riguardanti l’individuazione della materia del progetto di legge, il contesto normativo regionale, nazionale e comunitario e la verifica di conformità ai principi costituzionali. Ogni scheda di analisi tecnico-normativa è accompagnata dal dossier di documentazione. Inoltre, anche il Veneto segnala la predisposizione di dossier minimi contenenti, sia pur in modo sintetico, il quadro normativo, l’impatto amministrativo e finanziario e le relative criticità. La regione sottolinea, infine, l’impossibilità ad estendere tale esperienza a tutti i progetti di legge in mancanza di strutture organizzative adeguate. Infine, anche in Abruzzo, quale evoluzione del fascicolo di documentazione predisposto per ogni progetto di legge, al fine di fornire alle Commissioni consiliari un elaborato per l’esame istruttorio dei progetti di legge, è stata introdotta, nel maggio 2003, una scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa che cura i profili della proponibilità, ammissibilità, fattibilità e costituzionalità del progetto di legge. L’ultima parte della scheda riporta un’analisi sull’adeguamento del testo del progetto alle regole di tecnica legislativa. Rilevate eventuali discordanze, viene suggerita, quando necessario, anche una riformulazione del testo. Inoltre, sempre nell’anno di riferimento, è stata introdotta, per le leggi relative all’anno, una scheda per il monitoraggio sull’adeguamento da parte delle Commissioni consiliari ai suggerimenti fatti dal Servizio per la redazione dei testi normativi. Sono state effettuate segnalazioni sia di drafting formale del testo, che di analisi tecnico- normativa.
Alcune nuove iniziative sono, infine, segnalate dalle regioni Calabria, Emilia-Romagna e Marche. In Calabria e in Emilia-Romagna si segnalano la redazione di una scheda di sintesi che accompagna le leggi regionali approvate. Tale scheda si propone di offrire notizie sintetiche della legge in modo schematico, con un linguaggio semplice ma quanto più aderente alla lettera del testo normativo. In particolare, la regione Calabria sottolinea che obiettivo futuro è la pubblicazione delle stesse schede sul BUR, in calce al provvedimento legislativo. Nella regione Marche, è stato adottato lo schema di scheda di analisi economico-finanziaria da allegare alle proposte di legge di iniziativa consiliare. La scheda viene compilata a cura della segreteria della Commissione consiliare competente a dichiarare l’ammissibilità finanziaria delle proposte di legge. Inoltre, sono state pubblicate, sia nel sito Intranet del Consiglio, sia su supporto cartaceo le formule standard delle disposizioni legislative di uso ricorrente nella legislazione regionale, predisposte dal Servizio studi legislativi e fattibilità del Consiglio in collaborazione con l’Università degli Studi di Ancona. Le formule costituiscono un utile strumento di lavoro da parte degli operatori delle Commissioni e sono volte a garantire omogeneità alle disposizioni legislative. Il Servizio studi legislativi provvede al loro periodico aggiornamento.
Quale strumento connesso allo sviluppo della qualità della legislazione, già nel Rapporto 2002 si è dato conto del Progetto CAPIRe (Controllo delle assemble sulle Politiche e gli Interventi regionali), al quale hanno dato vita i consigli regionali dell’Emilia-Romagna, della Lombardia, del Piemonte e della Toscana, con l’obiettivo di far crescere, all’interno e all’esterno dei Consigli regionali, la funzione di controllo e gli strumenti idonei a realizzarla (25). Riferisce, in particolare, l’Emilia-Romagna che dopo una intensa attività di studio e confronto, che ha coinvolto consiglieri regionali e altri rappresentanti istituzionali, docenti universitari e ricercatori, dedicata al tema della declinazione, nei nuovi statuti, delle funzioni di controllo sull’attuazione delle leggi e la valutazione delle politiche, nel 2003 l’attività del progetto si è soprattutto concentrata sulla sperimentazione di alcuni strumenti per innescare/stimolare tali funzioni. E’ stato, quindi, realizzato un ciclo di incontri formativi, per un primo approccio al corretto uso dei principali termini e concetti legati alla valutazione delle politiche pubbliche, con l’obiettivo di sviluppare tra i tecnici del Consiglio l’abitudine a guardare alle leggi in modo critico, individuando in esse gli aspetti che possono essere oggetto di successivo controllo. Proprio nel corso di tale iniziativa formativa sono stati individuati i progetti di legge (in materia di integrazione sociale dei cittadini immigrati e in materia di ITC, sviluppo delle tecnologie di informazione e comunicazione) di particolare importanza e complessità, su cui si è svolta la sperimentazione che ha portato alla redazione di clausole valutative innovative, sia per tecnica di redazione che per contenuti. Infine, anche la Lombardia, quanto alla funzione di controllo, riferisce dell’elaborazione di una possibile formulazione di norme statutarie. Tale documento, inviato alle Commissioni Statuto dei Consigli partner di CAPIRe, è accessibile sul sito all’indirizzo www.capire.org.
Quanto ai Rapporti annuali sulla legislazione, molte regioni hanno elaborato quelli relativi al 2003 (Emilia-Romagna, Lombardia, Toscana e Piemonte). Si ricorda che, Toscana, Lombardia e Piemonte hanno elaborato il loro Primo Rapporto sulla legislazione nel 2001; Marche, Emilia–Romagna, Abruzzo e Veneto, lo hanno redatto nel 2002. I lavori evidenziano le più importanti tendenze della legislazione sotto vari profili quali la formazione delle leggi regionali, la qualità della legislazione, la sua classificazione, le scelte in sede di elaborazione statutaria, il contenzioso costituzionale, il rapporto con il Consiglio delle autonomie locali, ecc. I Rapporti elencati, pur caratterizzati da una forte eterogeneità, sia per la diversità dei dati raccolti che per le differenti metodologie di indagine utilizzate, nonché per il diverso numero di anni e di legislature esaminate, si inseriscono in quel processo di razionalizzazione dell’ordinamento regionale, avviato da anni, nel tentativo di rendere più accessibile e più comprensibile l’universo normativo non solo agli operatori del diritto ma anche ai cittadini. Per superare l’eterogeneità evidenziata, l’OLI ha predisposto una griglia comune per la raccolta dei dati quali-quantitativi per la redazione dei Rapporti sulla legislazione regionale. Infine, per completezza, occorre riferire di alcune regioni che hanno elaborato Relazioni sullo stato della legislazione, presenti già dal 1998 nella provincia autonoma di Trento, dal 2001 in Puglia e dal 2002 anche in Campania e in Umbria.
Quanto al consolidamento (ed eventuali integrazioni di compiti) delle strutture che intervengono nel procedimento legislativo, in quasi tutte le regioni si registra un consolidamento delle strutture e una conseguente integrazione dell’organico dei servizi legislativi. I dati relativi alle strutture organizzative interessate e, a volte, istituite ad hoc, forniti nei Rapporti precedenti, si integrano con quelli relativi alle regioni Calabria (26), Molise (27) e Toscana (28).
Quanto agli altri strumenti di informazione sull’intera attività del Consiglio, in quasi tutte le regioni i lavori delle commissioni consiliari sono diffusi su internet attraverso newletter, concernenti in particolare la discussione sui progetti di legge. Le newletter vengono inviate (Emilia-Romagna), inoltre, ad un elevato numero di soggetti interessati. Le iniziative segnalate, oltre a fornire un ulteriore servizio ai consiglieri, corrispondono alla finalità di diffondere la conoscenza dell’attività del Consiglio al maggior numero possibile di interessati. In questo percorso si inserisce, inoltre, la fattiva attività dedicata ai crediti formativi rivolti a studenti universitari, all’accoglienza di numerosissime scolaresche e alla presenza in consiglio, in particolare presso il servizio legislativo, di numerose borse di studio e stage formativi (Emilia-Romagna).
Quanto, infine, alla formazione del personale, quasi tutte le regioni segnalano la prosecuzione di percorsi formativi seminariali volti ad approfondire i temi dei regolamenti delle assemblee parlamentari, delle procedure e della progettazione legislativa (Lombardia, Friuli-Venezia Giulia). Alcune regioni (Molise e Toscana) riferiscono di esperienze formative sull’analisi dell’impatto della regolamentazione. In particolare, in Toscana e in Piemonte, è iniziata una attività di formazione in Consiglio regionale che ha lo scopo di permettere al medesimo una valutazione delle schede AIR presentate dalla Giunta e di elaborarne di autonome sulle proposte di legge dei consiglieri. L’attività formativa della Toscana si è conclusa con un seminario svoltosi il 12 dicembre 2003 che ha ripercorso gli stimoli ed i suggerimenti derivanti dall’esperienza condotta. Infine, in Lombardia, nell’ambito del progetto CAPIRe è stato organizzato il corso di formazione “Le clausole valutative: cosa sono, a cosa servono, come si costruiscono”, rivolto a tutto il Servizio Commissioni. Questa iniziativa ha rappresentato un utile strumento per l’elaborazione e la comprensione del significato delle clausole.
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NOTE
(17) La giunta regionale ha adottato il manuale con deliberazione n 994 del 21 novembre 2003, quale fase di attuazione dell’obiettivo della semplificazione e del miglioramento della qualità normativa, contenuto nel DPEFR 2003-2005.
(18) E’ all’ordine del giorno della I Commissione consiliare, per parere, la delibera dell’Ufficio di Presidenza n. 69 del 5 giugno 2003, relativa all’adozione del nuovo manuale di drafting.
(19) Per ogni legge, su specifica scheda appositamente predisposta del Servizio legislativo, vengono registrati gli interventi di drafting effettuati sia dalle commissioni consiliari sia dal servizio assemblea.
(20) A seguito dell’approvazione del Manuale da parte dell’Ufficio di Presidenza, sono state dettate misure organizzative finalizzate ad una efficiente e corretta applicazione delle tecniche redazionali da parte degli uffici consiliari dell’area legislativa. Ciascun progetto di legge è soggetto ad una prima verifica all’atto dell’inizio della discussione in Commissione. Nel corso dell’istruttoria la verifica tecnica è effettuata sugli emendamenti e sui testi progressivamente adottati dalla Commissione e, in particolare, sul testo finale. Al relatore e alla Commissione sono segnalate, anche attraverso l’ausilio di testi sinottici, le modifiche apportate e/o da apportare, le formulazioni migliorative, eventuali rilievi e suggerimenti. Anche per la fase di esame in Assemblea si ripetono le medesime procedure. Nel corso del 2003 sono state promosse iniziative seminariali autogestite, organizzate dai Servizi Legislativo e Commissioni, con esercitazioni pratiche e ricognizioni sul livello di applicazione delle tecniche di scritturazione nei testi legislativi approvati e pubblicati. Il Servizio Legislativo ha concentrato l’attenzione sui temi dell’abrogazione e delle norme transitorie; mentre il Servizio Commissioni ha rilevato le modalità di utilizzo delle regole più comuni di redazione e di quelle applicabili d’ufficio.
(21) Come già evidenziato nei precedenti questionari, quasi tutti i disegni di legge della giunta e la maggior parte di quelli consiliari sono scritti o controllati prima della presentazione dai competenti uffici del consiglio o della giunta, sulla base delle regole tecniche. Dopo la presentazione e nelle fasi successive del procedimento gli uffici apportano automaticamente determinate correzioni, mentre per altre (più sostanziali) chiedono l'assenso del proponente, suggeriscono emendamenti o simili. Le operazioni che gli uffici devono compiere sono predeterminate. Sono registrati i casi in cui formulazioni dubbie o difettose sono presenti nelle leggi.
(22) I settori addetti all’assistenza legislativa in Consiglio regionale elaborano su ogni proposta di legge una scheda che, oltre ad un controllo di legittimità, esprime una valutazione sulla conformità delle proposte di legge al manuale regionale di drafting. Esiste un gruppo di lavoro interno per il monitoraggio del manuale regionale di drafting. A seguito di una attività di formazione cui hanno partecipato i componenti del gruppo in questione, sono stati elaborati due nuovi strumenti di monitoraggio, assolutamente innovativi nel panorama di tutte le regioni, presentati in un apposito seminario organizzato il 19 settembre 2003. Il primo strumento è una guida per l’applicazione del manuale per creare consapevolezze ed abitudini operative sulla omogenea applicazione del manuale tra tutte le strutture che nella regione lo utilizzano. Il secondo è un indice di qualità che cerca di indicare una metodologia per misurare la conformità delle leggi al manuale.
(23) Il controllo è effettuato dal Segretario generale.
(24) Il controllo è effettuato dall’Avvocatura della provincia, per i disegni di legge approvati dalla giunta provinciale e, poi, dall’ufficio affari legislativi e legali per tutti i disegni di legge presentati in Consiglio provinciale.
(25) Il progetto intende approfondire, in particolare, tre aspetti: come si declina la funzione di controllo negli Statuti regionali; come si può sperimentare l’introduzione di clausole valutative nella legislazione regionale; come si possono attrezzare le strutture interne ai Consigli a supporto della valutazione e del controllo.
(26) Il Consiglio regionale, nel ridisegnare la propria struttura burocratica, adottata con delib. U.P. n. 173 del 23 luglio 2003, ha prestato particolare attenzione alla qualità della legislazione istituendo l’Ufficio “Segreteria del Comitato per la qualità e fattibilità delle leggi”. Inoltre, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale ha inserito, nell’ambito del Settore legislativo, l’Ufficio”Verifica della quantificazione e copertura degli oneri finanziari” cui è demandato il compito di effettuare l’analisi della quantificazione degli oneri finanziari e di altra natura, dell’adeguatezza della copertura finanziaria derivanti da progetti normativi all’esame delle commissioni consiliari, nonché studi comparativi ed analisi socio-economiche finalizzate ad individuare possibili interventi di razionalizzazione degli investimenti.
(27) Nell’ambito della riorganizzazione delle strutture del Consiglio regionale è stata attribuita, ad un apposito Servizio, la funzione di monitoraggio delle politiche e degli effetti delle leggi regionali e sono in via di adozione ulteriori misure organizzative.
(28) Nell’ambito di una ristrutturazione generale che ha investito le strutture del Consiglio regionale è stato istituito un apposito settore denominato “Tecniche legislative e documentazione statistica” dal 1° gennaio 2004. Anche se questo dato va al di là del periodo considerato viene, comunque, fornito perché l’istituzione del nuovo settore è frutto di una serie di iniziative che il Consiglio regionale ha svolto negli anni passati in materia di qualità della legislazione.
Tratto da
Rapporto sulla legislazione 2003
1. RIORDINO NORMATIVO E QUALITA' DELLA LEGISLAZIONE (Aida G. Arabia)
Più in particolare, quanto all’adozione del Manuale di drafting, nel Rapporto sulla legislazione del 2002 si è dato conto delle regioni che hanno formalmente adottato la versione aggiornata del Manuale, nonché delle conseguenti misure organizzative finalizzate all’applicazione delle tecniche redazionali da parte delle strutture consiliari (e anche delle giunte) che assistono il legislatore nell’iter istruttorio dei provvedimenti normativi. Alle regioni in esso indicate (Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lombardia, Marche, provincia autonoma di Trento, Piemonte, Puglia, Sicilia, Toscana, Valle d’Aosta e Veneto) si aggiunge, quest’anno, l’Abruzzo che vede l’adozione del Manuale da parte della giunta (17), mentre il consiglio continua ad utilizzare la prima versione del manuale adottato nel 1996 (18) .
Inoltre, alcune regioni (Emilia-Romagna, Lombardia e Piemonte) evidenziano “protocolli di intesa” tra strutture del consiglio e della giunta attive nel processo legislativo, al fine di dare la massima diffusione del manuale e arrivare alla piena condivisione delle regole in esso contenute. Questa modalità di lavoro risulta essere particolarmente efficace ed utile per l’individuazione e la risoluzione di problemi di sistematica, coerenza, comprensibilità e chiarezza del testo legislativo, nonché per la riformulazione di talune disposizioni.
Per quanto riguarda, invece, gli strumenti e le strutture competenti al controllo sul rispetto delle regole per la redazione dei testi normativi, alcune regioni non riferiscono particolari modifiche rispetto all’anno precedente (Marche e Valle d’Aosta). Anche il Piemonte, pur rinviando alla rilevazione del 2002, informa dell’emanazione di una circolare del presidente del consiglio regionale, nel marzo 2003, sul tema dell’istruttoria preliminare dei progetti di legge e degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo, dove oltre alle modalità di presentazione di questi atti, si fissano anche le competenze delle strutture nella fase di ricevibilità.
Nelle regioni Basilicata, Calabria, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Molise, Sardegna, Umbria, e Veneto non esiste un controllo procedimentalizzato (codificato) delle regole del manuale ma, come ha da sempre sottolineato il Friuli-Venezia Giulia, tutti i funzionari che “partecipano” al procedimento legislativo sono chiamati al rispetto delle regole in esso previste.
Altre regioni (Emilia-Romagna (19), Lombardia (20), provincia autonoma di Trento (21) e Toscana (22)) forniscono specificazioni, rispetto alle precedenti rilevazioni, sia sulla funzione che sulle strutture preposte al controllo.
Infine, Campania (23) e provincia autonoma di Bolzano (24) indicano solo l’organo e/o le strutture interessate.
Quanto alle schede di analisi giuridica, le schede economico-finanziarie e i dossier, in tutte le regioni si registrano, da tempo, iniziative in tal senso.
In particolare in Emilia-Romagna, nelle Marche, in Piemonte, in Veneto e in Lombardia, prosegue l’analisi tecnico-normativa, in alcuni casi, di tutti gli atti assegnati alle Commissioni consiliari (Piemonte), in altre, per una parte rilevante dei progetti di legge (Emilia-Romagna), utilizzando una apposita scheda dove vengono rilevati i nodi critici sia di natura formale che sostanziale. In particolare, con l’analisi tecnico-normativa vengono indagati gli aspetti riguardanti l’individuazione della materia del progetto di legge, il contesto normativo regionale, nazionale e comunitario e la verifica di conformità ai principi costituzionali. Ogni scheda di analisi tecnico-normativa è accompagnata dal dossier di documentazione. Inoltre, anche il Veneto segnala la predisposizione di dossier minimi contenenti, sia pur in modo sintetico, il quadro normativo, l’impatto amministrativo e finanziario e le relative criticità. La regione sottolinea, infine, l’impossibilità ad estendere tale esperienza a tutti i progetti di legge in mancanza di strutture organizzative adeguate. Infine, anche in Abruzzo, quale evoluzione del fascicolo di documentazione predisposto per ogni progetto di legge, al fine di fornire alle Commissioni consiliari un elaborato per l’esame istruttorio dei progetti di legge, è stata introdotta, nel maggio 2003, una scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa che cura i profili della proponibilità, ammissibilità, fattibilità e costituzionalità del progetto di legge. L’ultima parte della scheda riporta un’analisi sull’adeguamento del testo del progetto alle regole di tecnica legislativa. Rilevate eventuali discordanze, viene suggerita, quando necessario, anche una riformulazione del testo. Inoltre, sempre nell’anno di riferimento, è stata introdotta, per le leggi relative all’anno, una scheda per il monitoraggio sull’adeguamento da parte delle Commissioni consiliari ai suggerimenti fatti dal Servizio per la redazione dei testi normativi. Sono state effettuate segnalazioni sia di drafting formale del testo, che di analisi tecnico- normativa.
Alcune nuove iniziative sono, infine, segnalate dalle regioni Calabria, Emilia-Romagna e Marche. In Calabria e in Emilia-Romagna si segnalano la redazione di una scheda di sintesi che accompagna le leggi regionali approvate. Tale scheda si propone di offrire notizie sintetiche della legge in modo schematico, con un linguaggio semplice ma quanto più aderente alla lettera del testo normativo. In particolare, la regione Calabria sottolinea che obiettivo futuro è la pubblicazione delle stesse schede sul BUR, in calce al provvedimento legislativo. Nella regione Marche, è stato adottato lo schema di scheda di analisi economico-finanziaria da allegare alle proposte di legge di iniziativa consiliare. La scheda viene compilata a cura della segreteria della Commissione consiliare competente a dichiarare l’ammissibilità finanziaria delle proposte di legge. Inoltre, sono state pubblicate, sia nel sito Intranet del Consiglio, sia su supporto cartaceo le formule standard delle disposizioni legislative di uso ricorrente nella legislazione regionale, predisposte dal Servizio studi legislativi e fattibilità del Consiglio in collaborazione con l’Università degli Studi di Ancona. Le formule costituiscono un utile strumento di lavoro da parte degli operatori delle Commissioni e sono volte a garantire omogeneità alle disposizioni legislative. Il Servizio studi legislativi provvede al loro periodico aggiornamento.
Quale strumento connesso allo sviluppo della qualità della legislazione, già nel Rapporto 2002 si è dato conto del Progetto CAPIRe (Controllo delle assemble sulle Politiche e gli Interventi regionali), al quale hanno dato vita i consigli regionali dell’Emilia-Romagna, della Lombardia, del Piemonte e della Toscana, con l’obiettivo di far crescere, all’interno e all’esterno dei Consigli regionali, la funzione di controllo e gli strumenti idonei a realizzarla (25). Riferisce, in particolare, l’Emilia-Romagna che dopo una intensa attività di studio e confronto, che ha coinvolto consiglieri regionali e altri rappresentanti istituzionali, docenti universitari e ricercatori, dedicata al tema della declinazione, nei nuovi statuti, delle funzioni di controllo sull’attuazione delle leggi e la valutazione delle politiche, nel 2003 l’attività del progetto si è soprattutto concentrata sulla sperimentazione di alcuni strumenti per innescare/stimolare tali funzioni. E’ stato, quindi, realizzato un ciclo di incontri formativi, per un primo approccio al corretto uso dei principali termini e concetti legati alla valutazione delle politiche pubbliche, con l’obiettivo di sviluppare tra i tecnici del Consiglio l’abitudine a guardare alle leggi in modo critico, individuando in esse gli aspetti che possono essere oggetto di successivo controllo. Proprio nel corso di tale iniziativa formativa sono stati individuati i progetti di legge (in materia di integrazione sociale dei cittadini immigrati e in materia di ITC, sviluppo delle tecnologie di informazione e comunicazione) di particolare importanza e complessità, su cui si è svolta la sperimentazione che ha portato alla redazione di clausole valutative innovative, sia per tecnica di redazione che per contenuti. Infine, anche la Lombardia, quanto alla funzione di controllo, riferisce dell’elaborazione di una possibile formulazione di norme statutarie. Tale documento, inviato alle Commissioni Statuto dei Consigli partner di CAPIRe, è accessibile sul sito all’indirizzo www.capire.org.
Quanto ai Rapporti annuali sulla legislazione, molte regioni hanno elaborato quelli relativi al 2003 (Emilia-Romagna, Lombardia, Toscana e Piemonte). Si ricorda che, Toscana, Lombardia e Piemonte hanno elaborato il loro Primo Rapporto sulla legislazione nel 2001; Marche, Emilia–Romagna, Abruzzo e Veneto, lo hanno redatto nel 2002. I lavori evidenziano le più importanti tendenze della legislazione sotto vari profili quali la formazione delle leggi regionali, la qualità della legislazione, la sua classificazione, le scelte in sede di elaborazione statutaria, il contenzioso costituzionale, il rapporto con il Consiglio delle autonomie locali, ecc. I Rapporti elencati, pur caratterizzati da una forte eterogeneità, sia per la diversità dei dati raccolti che per le differenti metodologie di indagine utilizzate, nonché per il diverso numero di anni e di legislature esaminate, si inseriscono in quel processo di razionalizzazione dell’ordinamento regionale, avviato da anni, nel tentativo di rendere più accessibile e più comprensibile l’universo normativo non solo agli operatori del diritto ma anche ai cittadini. Per superare l’eterogeneità evidenziata, l’OLI ha predisposto una griglia comune per la raccolta dei dati quali-quantitativi per la redazione dei Rapporti sulla legislazione regionale. Infine, per completezza, occorre riferire di alcune regioni che hanno elaborato Relazioni sullo stato della legislazione, presenti già dal 1998 nella provincia autonoma di Trento, dal 2001 in Puglia e dal 2002 anche in Campania e in Umbria.
Quanto al consolidamento (ed eventuali integrazioni di compiti) delle strutture che intervengono nel procedimento legislativo, in quasi tutte le regioni si registra un consolidamento delle strutture e una conseguente integrazione dell’organico dei servizi legislativi. I dati relativi alle strutture organizzative interessate e, a volte, istituite ad hoc, forniti nei Rapporti precedenti, si integrano con quelli relativi alle regioni Calabria (26), Molise (27) e Toscana (28).
Quanto agli altri strumenti di informazione sull’intera attività del Consiglio, in quasi tutte le regioni i lavori delle commissioni consiliari sono diffusi su internet attraverso newletter, concernenti in particolare la discussione sui progetti di legge. Le newletter vengono inviate (Emilia-Romagna), inoltre, ad un elevato numero di soggetti interessati. Le iniziative segnalate, oltre a fornire un ulteriore servizio ai consiglieri, corrispondono alla finalità di diffondere la conoscenza dell’attività del Consiglio al maggior numero possibile di interessati. In questo percorso si inserisce, inoltre, la fattiva attività dedicata ai crediti formativi rivolti a studenti universitari, all’accoglienza di numerosissime scolaresche e alla presenza in consiglio, in particolare presso il servizio legislativo, di numerose borse di studio e stage formativi (Emilia-Romagna).
Quanto, infine, alla formazione del personale, quasi tutte le regioni segnalano la prosecuzione di percorsi formativi seminariali volti ad approfondire i temi dei regolamenti delle assemblee parlamentari, delle procedure e della progettazione legislativa (Lombardia, Friuli-Venezia Giulia). Alcune regioni (Molise e Toscana) riferiscono di esperienze formative sull’analisi dell’impatto della regolamentazione. In particolare, in Toscana e in Piemonte, è iniziata una attività di formazione in Consiglio regionale che ha lo scopo di permettere al medesimo una valutazione delle schede AIR presentate dalla Giunta e di elaborarne di autonome sulle proposte di legge dei consiglieri. L’attività formativa della Toscana si è conclusa con un seminario svoltosi il 12 dicembre 2003 che ha ripercorso gli stimoli ed i suggerimenti derivanti dall’esperienza condotta. Infine, in Lombardia, nell’ambito del progetto CAPIRe è stato organizzato il corso di formazione “Le clausole valutative: cosa sono, a cosa servono, come si costruiscono”, rivolto a tutto il Servizio Commissioni. Questa iniziativa ha rappresentato un utile strumento per l’elaborazione e la comprensione del significato delle clausole.
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NOTE
(17) La giunta regionale ha adottato il manuale con deliberazione n 994 del 21 novembre 2003, quale fase di attuazione dell’obiettivo della semplificazione e del miglioramento della qualità normativa, contenuto nel DPEFR 2003-2005.
(18) E’ all’ordine del giorno della I Commissione consiliare, per parere, la delibera dell’Ufficio di Presidenza n. 69 del 5 giugno 2003, relativa all’adozione del nuovo manuale di drafting.
(19) Per ogni legge, su specifica scheda appositamente predisposta del Servizio legislativo, vengono registrati gli interventi di drafting effettuati sia dalle commissioni consiliari sia dal servizio assemblea.
(20) A seguito dell’approvazione del Manuale da parte dell’Ufficio di Presidenza, sono state dettate misure organizzative finalizzate ad una efficiente e corretta applicazione delle tecniche redazionali da parte degli uffici consiliari dell’area legislativa. Ciascun progetto di legge è soggetto ad una prima verifica all’atto dell’inizio della discussione in Commissione. Nel corso dell’istruttoria la verifica tecnica è effettuata sugli emendamenti e sui testi progressivamente adottati dalla Commissione e, in particolare, sul testo finale. Al relatore e alla Commissione sono segnalate, anche attraverso l’ausilio di testi sinottici, le modifiche apportate e/o da apportare, le formulazioni migliorative, eventuali rilievi e suggerimenti. Anche per la fase di esame in Assemblea si ripetono le medesime procedure. Nel corso del 2003 sono state promosse iniziative seminariali autogestite, organizzate dai Servizi Legislativo e Commissioni, con esercitazioni pratiche e ricognizioni sul livello di applicazione delle tecniche di scritturazione nei testi legislativi approvati e pubblicati. Il Servizio Legislativo ha concentrato l’attenzione sui temi dell’abrogazione e delle norme transitorie; mentre il Servizio Commissioni ha rilevato le modalità di utilizzo delle regole più comuni di redazione e di quelle applicabili d’ufficio.
(21) Come già evidenziato nei precedenti questionari, quasi tutti i disegni di legge della giunta e la maggior parte di quelli consiliari sono scritti o controllati prima della presentazione dai competenti uffici del consiglio o della giunta, sulla base delle regole tecniche. Dopo la presentazione e nelle fasi successive del procedimento gli uffici apportano automaticamente determinate correzioni, mentre per altre (più sostanziali) chiedono l'assenso del proponente, suggeriscono emendamenti o simili. Le operazioni che gli uffici devono compiere sono predeterminate. Sono registrati i casi in cui formulazioni dubbie o difettose sono presenti nelle leggi.
(22) I settori addetti all’assistenza legislativa in Consiglio regionale elaborano su ogni proposta di legge una scheda che, oltre ad un controllo di legittimità, esprime una valutazione sulla conformità delle proposte di legge al manuale regionale di drafting. Esiste un gruppo di lavoro interno per il monitoraggio del manuale regionale di drafting. A seguito di una attività di formazione cui hanno partecipato i componenti del gruppo in questione, sono stati elaborati due nuovi strumenti di monitoraggio, assolutamente innovativi nel panorama di tutte le regioni, presentati in un apposito seminario organizzato il 19 settembre 2003. Il primo strumento è una guida per l’applicazione del manuale per creare consapevolezze ed abitudini operative sulla omogenea applicazione del manuale tra tutte le strutture che nella regione lo utilizzano. Il secondo è un indice di qualità che cerca di indicare una metodologia per misurare la conformità delle leggi al manuale.
(23) Il controllo è effettuato dal Segretario generale.
(24) Il controllo è effettuato dall’Avvocatura della provincia, per i disegni di legge approvati dalla giunta provinciale e, poi, dall’ufficio affari legislativi e legali per tutti i disegni di legge presentati in Consiglio provinciale.
(25) Il progetto intende approfondire, in particolare, tre aspetti: come si declina la funzione di controllo negli Statuti regionali; come si può sperimentare l’introduzione di clausole valutative nella legislazione regionale; come si possono attrezzare le strutture interne ai Consigli a supporto della valutazione e del controllo.
(26) Il Consiglio regionale, nel ridisegnare la propria struttura burocratica, adottata con delib. U.P. n. 173 del 23 luglio 2003, ha prestato particolare attenzione alla qualità della legislazione istituendo l’Ufficio “Segreteria del Comitato per la qualità e fattibilità delle leggi”. Inoltre, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale ha inserito, nell’ambito del Settore legislativo, l’Ufficio”Verifica della quantificazione e copertura degli oneri finanziari” cui è demandato il compito di effettuare l’analisi della quantificazione degli oneri finanziari e di altra natura, dell’adeguatezza della copertura finanziaria derivanti da progetti normativi all’esame delle commissioni consiliari, nonché studi comparativi ed analisi socio-economiche finalizzate ad individuare possibili interventi di razionalizzazione degli investimenti.
(27) Nell’ambito della riorganizzazione delle strutture del Consiglio regionale è stata attribuita, ad un apposito Servizio, la funzione di monitoraggio delle politiche e degli effetti delle leggi regionali e sono in via di adozione ulteriori misure organizzative.
(28) Nell’ambito di una ristrutturazione generale che ha investito le strutture del Consiglio regionale è stato istituito un apposito settore denominato “Tecniche legislative e documentazione statistica” dal 1° gennaio 2004. Anche se questo dato va al di là del periodo considerato viene, comunque, fornito perché l’istituzione del nuovo settore è frutto di una serie di iniziative che il Consiglio regionale ha svolto negli anni passati in materia di qualità della legislazione.
Tratto da
Rapporto sulla legislazione 2003
1. RIORDINO NORMATIVO E QUALITA' DELLA LEGISLAZIONE (Aida G. Arabia)
