3.2. Delle principali soluzioni innovative emergenti nei lavori preparatori degli statuti in materia di procedimenti normativi
Terremo qui conto, indifferentemente, degli statuti, delle delibere statutarie, delle proposte di legge o anche dei progetti provvisori (purché integrali) che siano stati approvati in assemblea o commissione (10). Non ostante l’evidente disomogeneità formale dei testi considerati - conseguenza del diverso stato di avanzamento dei lavori nei rispettivi Consigli regionali - possiamo già ricavare qualche prima osservazione, con particolare riferimento, per quanto di nostro più specifico interesse, alla disciplina dei procedimenti normativi.
In molti di questi “statuti” (11) si rinvengono, in primo luogo, norme che intendono garantire la qualità tecnica delle leggi. A Tal fine sono enunciati o espressamente garantiti i principi di semplicità e chiarezza cui la formulazione dei testi normativi si deve conformare (Abruzzo, art. 34; Campania, art. 27; Lazio, art. 35; Marche, art. 34; Molise, art. 29; Puglia, art. 37; Toscana, art. 44; Piemonte, art. 48; Umbria, art. 61). Da questi enunciati o presupposti si fa discendere, a volte, l’esplicita previsione statutaria che i progetti di legge assegnati alle Commissioni siano accompagnati da una relazione tecnica concernente l’analisi tecnico-normativa e di impatto della regolazione proposta (Marche, art. 34; Umbria, art. 61), nonché l’istituzione, a questi fini, di una struttura o organo tecnico del Consiglio già denominato in qualche caso Comitato per la legislazione (Abruzzo, art. 25; Calabria, art. 26; Marche, art. 34; Molise art. 23; Umbria, art. 61). In altri casi, invece, si fa rinvio al regolamento consiliare per la definizione delle procedure, delle modalità e degli strumenti per la valutazione preventiva della qualità e dell’impatto delle leggi (Emilia-Romagna, art. 53; Puglia, art. 37; Toscana, 45) o, quantomeno, delle modalità di redazione dei testi normativi (Campania, art. 27; Lazio, 35). In alcune regioni, inoltre, è prevista anche una valutazione ex post degli effetti prodotti dalle leggi, mediante l’inserimento nelle stesse di clausole volte a definire i tempi e le modalità di raccolta delle informazioni necessarie a verificare i risultati ottenuti nella loro applicazione in rapporto alle finalità perseguite (Emilia-Romagna, 53; Marche, art. 34; Toscana, 45; Umbria, 61).
Un altro principio fissato o presupposto è quello della facile reperibilità e conoscenza delle leggi regionali (Abruzzo, art. 33; Emilia-Romagna, art. 14; Molise, art. 38; Toscana, art. 43; Umbria, art. 38), ne deriva in alcuni casi l’espressa previsione della necessità di provvedere alle opportune forme di pubblicazione anche telematica e di pubblicità delle leggi (Abruzzo e Umbria). Più di frequente, anche a prescindere dall’espresso riferimento a questo o ad altro principio, si prevede e si disciplina la redazione di testi unici di riordino e semplificazione delle disposizioni riguardanti settori omogenei (Abruzzo, art. 47; Basilicata, art. 40; Calabria, art. 44; Campania, art. 57; Emilia-Romagna, art. 54; Lazio, art. 35; Marche, art. 32; Molise, art. 30; Toscana, art. 44; Umbria, art. 40). Inoltre, si dispone spesso - al fine di non vanificare lo sforzo di razionalizzazione e semplificazione normativa e di codificazione - che le disposizioni contenute nei testi unici possano essere abrogate solo con previsione espressa (oltre a Calabria, Lazio, Marche, Molise e Umbria v. anche Puglia, art. 37).
Una serie di altre disposizioni statutarie introducono elementi di rafforzamento del procedimento legislativo in determinati casi. Si tratta, in primo luogo, di quelli in cui si prevede che debba essere sentito il parere del Consiglio delle autonomie locali (CAL) secondo quanto previsto dall’art. 123 della Costituzione. Alcune regioni dispongono però, in più, un effetto rafforzato al parere obbligatorio dell’organo consultivo delle autonomie locali (sempre o in casi determinati e a certe condizioni): qualora il Consiglio regionale deliberi in difformità al parere del Consiglio delle autonomie lo può fare, nei casi previsti, solo a maggioranza dei suoi componenti (Calabria, art. 48; Basilicata, art. 52; Emilia-Romagna, art. 23 (12); Lazio, art. 62; Liguria, art. 68; Umbria, art. 29) (13). Inoltre, in alcuni statuti, è riconosciuto ai CAL il potere d’iniziativa legislativa (Basilicata, art. 52; Calabria, art. 48; Campania, art. 11; Lazio, art. 62; Umbria, art. 35) e in alcuni di questi casi si prevede, più in particolare, la discussione di questi progetti di legge (Lazio) - o la loro necessaria iscrizione all’ordine del giorno del Consiglio regionale con precedenza su ogni altro argomento (Campania, Umbria) - entro un preciso termine dalla data della loro presentazione.
Altri due casi di pareri obbligatori di un organo consultivo esterno al Consiglio regionale che si incardini all’interno del procedimento legislativo si rinvengono nella disposizione dello statuto della Regione Puglia con la quale si istituisce la Conferenza regionale permanente per la programmazione economica, territoriale e sociale con il compito, tra l’altro, di esprimere parere sulla legge finanziaria regionale (art. 46) e nella previsione dello statuto della Regione Veneto che istituisce il Consiglio regionale dell’economia e del lavoro conferendogli, fra le altre attribuzioni, di esprimere parere sulla legge di bilancio (art. 18).
Un’ulteriore ipotesi di rafforzamento del procedimento legislativo è quella prevista, in particolare, dallo statuto della Regione Umbria laddove si dispone che i progetti di legge relativi ad alcune materie (la modifica dello statuto, ovviamente (15), ma anche la legge elettorale, le leggi di conferimento di funzioni amministrative, le leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto, le leggi finanziarie le leggi di ratifica di intese con altre regioni, la legge sulla composizione del Consiglio delle autonomie locali) debbano essere approvati a maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea legislativa (art. 36) (16). In Piemonte, invece, per la sola legge elettorale regionale e le sue modifiche, è richiesta l’approvazione a maggioranza qualificata pari ai tre quinti dei membri consiliari (art. 16). In Calabria, infine, le leggi istitutive di enti e aziende regionali devono ottenere la maggioranza dei due terzi dei componenti (art. 54).
In quasi tutte le regioni si prevedere, inoltre, l’istituzione di organi di garanzia statutaria (17). Tra gli altri compiti ad essi assegnati spicca - e qui in particolare ci interessa - la valutazione circa la conformità allo statuto delle leggi e, molto spesso, anche dei regolamenti regionali (18). Si tratta questa, in genere, di un’ulteriore fase - consultiva - del procedimento normativo (19) che può essere, secondo i casi, facoltativa (per richiesta di soggetti determinati) o obbligatoria (per previsione normativa) e che si inserisce tra l’approvazione della delibera normativa e la sua promulgazione o emanazione (Abruzzo, art. 78; Basilicata, art. 61; Calabria, art. 57; Campania, art. 78; Emilia-Romagna, art. 69; Lazio, art. 63; Liguria, art. 76; Piemonte, art. 91; Toscana, art. 57; Umbria, art. 82) (20). L’eventuale parere di non conformità può essere superato, salvo rare eccezioni (21), da una nuova deliberazione dell’organo regionale competente (22); in alcune regioni è però disposto che questa approvazione debba avvenire a maggioranza assoluta (Calabria, Campania, Lazio e Piemonte).
Nella maggior parte dei testi statutari si trovano, inoltre, proposizioni normative concernenti la disciplina del procedimento di formazione dei regolamenti regionali. Al di là della questione della tipologia e della spettanza dei poteri regolamentari e delle condizioni e dei limiti per l’eventuale autorizzazione/delegazione di poteri regolamentari dal Consiglio alla Giunta, che per la stretta connessione coi problemi relativi alla forma di governo non teniamo in considerazione in questa sede, è da rilevare che in numerosi casi (23) si prevede che determinate tipologie di regolamenti di competenza della Giunta debbano - o possano, se previsto dalla legge - essere approvate previo parere obbligatorio, in genere, della Commissione consiliare competente ma anche, in qualche caso, dell’organo di garanzia statutaria (Emilia-Romagna e Lazio) o del Comitato per la legislazione e del Consiglio delle autonomie locali (Molise).
Le disposizioni statutarie che negli attuali testi disciplinano i procedimenti normativi non prevedono però sempre degli aggravamenti procedimentali, in qualche caso anzi sono volte alla semplificazione e abbreviazione degli stessi. In questo ambito va considerata la previsione della possibilità del ricorso, nei casi e nei modi previsti, al procedimento in commissione redigente in luogo del procedimento ordinario (Abruzzo, art. 31; Calabria, art. 30; Campania, art. 40; Emilia-Romagna, art. 51; Lazio, art. 41; Liguria, art. 47; Umbria, art. 37; Veneto, art. 55). In Campania e Piemonte si prevede anche il caso della commissione in sede deliberante (rispettivamente: art. 41 e art. 46).
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NOTE
(10) Non si terrà qui conto, dunque, del testo elaborato da un gruppo di esperti del Consiglio regionale della Lombardia.
(11) Per comodità, d’ora in avanti, chiameremo statuti tutti i testi recanti le proposizioni normative statutarie a prescindere dalla loro attuale qualificazione formale.
(12) Questo nei soli casi in cui si tratti di piani e programmi che coinvolgano l’attività degli enti locali e il conferimento di funzioni alle autonomia locali e la relativa disciplina; in tutte le altre ipotesi si prevede che l’approvazione di progetti di legge in difformità del parere del CAL sia accompagnata dall’approvazione di un ordine del giorno da trasmettere al Consiglio stesso
(13) In Toscana si dispone, invece, che gli organi regionali, in caso di parere del CAL contrario o condizionato all’accoglimento di modifiche, lo possano disattendere solo con motivazione espressa (art. 66).
(14) V. art. 54
(15) V. art. 123, co. 2, Cost.
(16) Anche in Puglia le deliberazioni concernenti materie tributarie e di bilancio non sono valide se non sono adottate dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta (art. 35).
(17) Tra i testi statutari attualmente a disposizione manca la previsione dell’istituzione di un simile organo solo in quello delle Marche.
(18) Non dispone di questo potere l’organo di garanzia previsto dal testo statutario della Regione Veneto (art. 67).
(19) Nel solo caso del Molise le pronunce di detto organo di garanzia sembrerebbero decisioni da prendere ex post, nell’ambito di un autonomo procedimento di controllo che si porrebbe al di fuori del procedimento normativo. La previsione secondo la quale “le pronunce della Consulta sono immediatamente pubblicate nel Bollettino Ufficiale della Regione e sono comunicate al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente della Giunta i quali, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, promuovono idonee iniziative per l’eventuale adeguamento” (art. 59) non sembrerebbe compatibile, infatti, con un’espressione di dette “pronunce” (e non semplici pareri di conformità) che possa essere anteriore alla promulgazione degli atti normativi contestati.
(20) Nel solo caso della Regione Puglia la particolare ipotesi della “verifica dell’incompatibilità statutaria delle proposte di legge” che lo Statuto della Regione Puglia affida al Consiglio statutario regionale (art. 47) sembrerebbe preventiva rispetto all’approvazione della deliberazione normativa.
(21) Può sempre essere superato dal Consiglio regionale in caso di deliberazione di propria competenza.
(22) E’ richiesta, in più, una deliberazione assunta “con motivata decisione” in Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia-Romagna e Piemonte.
(23) Basilicata, art. 42; Calabria, art. 43; Campania, art. 58; Emilia-Romagna, art. 56; Lazio, art. 46; Liguria, art. 50; Molise, art. 41; Piemonte, art. 27; Toscana, art. 42; Umbria, art. 39.
TRATTO DA
In molti di questi “statuti” (11) si rinvengono, in primo luogo, norme che intendono garantire la qualità tecnica delle leggi. A Tal fine sono enunciati o espressamente garantiti i principi di semplicità e chiarezza cui la formulazione dei testi normativi si deve conformare (Abruzzo, art. 34; Campania, art. 27; Lazio, art. 35; Marche, art. 34; Molise, art. 29; Puglia, art. 37; Toscana, art. 44; Piemonte, art. 48; Umbria, art. 61). Da questi enunciati o presupposti si fa discendere, a volte, l’esplicita previsione statutaria che i progetti di legge assegnati alle Commissioni siano accompagnati da una relazione tecnica concernente l’analisi tecnico-normativa e di impatto della regolazione proposta (Marche, art. 34; Umbria, art. 61), nonché l’istituzione, a questi fini, di una struttura o organo tecnico del Consiglio già denominato in qualche caso Comitato per la legislazione (Abruzzo, art. 25; Calabria, art. 26; Marche, art. 34; Molise art. 23; Umbria, art. 61). In altri casi, invece, si fa rinvio al regolamento consiliare per la definizione delle procedure, delle modalità e degli strumenti per la valutazione preventiva della qualità e dell’impatto delle leggi (Emilia-Romagna, art. 53; Puglia, art. 37; Toscana, 45) o, quantomeno, delle modalità di redazione dei testi normativi (Campania, art. 27; Lazio, 35). In alcune regioni, inoltre, è prevista anche una valutazione ex post degli effetti prodotti dalle leggi, mediante l’inserimento nelle stesse di clausole volte a definire i tempi e le modalità di raccolta delle informazioni necessarie a verificare i risultati ottenuti nella loro applicazione in rapporto alle finalità perseguite (Emilia-Romagna, 53; Marche, art. 34; Toscana, 45; Umbria, 61).
Un altro principio fissato o presupposto è quello della facile reperibilità e conoscenza delle leggi regionali (Abruzzo, art. 33; Emilia-Romagna, art. 14; Molise, art. 38; Toscana, art. 43; Umbria, art. 38), ne deriva in alcuni casi l’espressa previsione della necessità di provvedere alle opportune forme di pubblicazione anche telematica e di pubblicità delle leggi (Abruzzo e Umbria). Più di frequente, anche a prescindere dall’espresso riferimento a questo o ad altro principio, si prevede e si disciplina la redazione di testi unici di riordino e semplificazione delle disposizioni riguardanti settori omogenei (Abruzzo, art. 47; Basilicata, art. 40; Calabria, art. 44; Campania, art. 57; Emilia-Romagna, art. 54; Lazio, art. 35; Marche, art. 32; Molise, art. 30; Toscana, art. 44; Umbria, art. 40). Inoltre, si dispone spesso - al fine di non vanificare lo sforzo di razionalizzazione e semplificazione normativa e di codificazione - che le disposizioni contenute nei testi unici possano essere abrogate solo con previsione espressa (oltre a Calabria, Lazio, Marche, Molise e Umbria v. anche Puglia, art. 37).
Una serie di altre disposizioni statutarie introducono elementi di rafforzamento del procedimento legislativo in determinati casi. Si tratta, in primo luogo, di quelli in cui si prevede che debba essere sentito il parere del Consiglio delle autonomie locali (CAL) secondo quanto previsto dall’art. 123 della Costituzione. Alcune regioni dispongono però, in più, un effetto rafforzato al parere obbligatorio dell’organo consultivo delle autonomie locali (sempre o in casi determinati e a certe condizioni): qualora il Consiglio regionale deliberi in difformità al parere del Consiglio delle autonomie lo può fare, nei casi previsti, solo a maggioranza dei suoi componenti (Calabria, art. 48; Basilicata, art. 52; Emilia-Romagna, art. 23 (12); Lazio, art. 62; Liguria, art. 68; Umbria, art. 29) (13). Inoltre, in alcuni statuti, è riconosciuto ai CAL il potere d’iniziativa legislativa (Basilicata, art. 52; Calabria, art. 48; Campania, art. 11; Lazio, art. 62; Umbria, art. 35) e in alcuni di questi casi si prevede, più in particolare, la discussione di questi progetti di legge (Lazio) - o la loro necessaria iscrizione all’ordine del giorno del Consiglio regionale con precedenza su ogni altro argomento (Campania, Umbria) - entro un preciso termine dalla data della loro presentazione.
Altri due casi di pareri obbligatori di un organo consultivo esterno al Consiglio regionale che si incardini all’interno del procedimento legislativo si rinvengono nella disposizione dello statuto della Regione Puglia con la quale si istituisce la Conferenza regionale permanente per la programmazione economica, territoriale e sociale con il compito, tra l’altro, di esprimere parere sulla legge finanziaria regionale (art. 46) e nella previsione dello statuto della Regione Veneto che istituisce il Consiglio regionale dell’economia e del lavoro conferendogli, fra le altre attribuzioni, di esprimere parere sulla legge di bilancio (art. 18).
Un’ulteriore ipotesi di rafforzamento del procedimento legislativo è quella prevista, in particolare, dallo statuto della Regione Umbria laddove si dispone che i progetti di legge relativi ad alcune materie (la modifica dello statuto, ovviamente (15), ma anche la legge elettorale, le leggi di conferimento di funzioni amministrative, le leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto, le leggi finanziarie le leggi di ratifica di intese con altre regioni, la legge sulla composizione del Consiglio delle autonomie locali) debbano essere approvati a maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea legislativa (art. 36) (16). In Piemonte, invece, per la sola legge elettorale regionale e le sue modifiche, è richiesta l’approvazione a maggioranza qualificata pari ai tre quinti dei membri consiliari (art. 16). In Calabria, infine, le leggi istitutive di enti e aziende regionali devono ottenere la maggioranza dei due terzi dei componenti (art. 54).
In quasi tutte le regioni si prevedere, inoltre, l’istituzione di organi di garanzia statutaria (17). Tra gli altri compiti ad essi assegnati spicca - e qui in particolare ci interessa - la valutazione circa la conformità allo statuto delle leggi e, molto spesso, anche dei regolamenti regionali (18). Si tratta questa, in genere, di un’ulteriore fase - consultiva - del procedimento normativo (19) che può essere, secondo i casi, facoltativa (per richiesta di soggetti determinati) o obbligatoria (per previsione normativa) e che si inserisce tra l’approvazione della delibera normativa e la sua promulgazione o emanazione (Abruzzo, art. 78; Basilicata, art. 61; Calabria, art. 57; Campania, art. 78; Emilia-Romagna, art. 69; Lazio, art. 63; Liguria, art. 76; Piemonte, art. 91; Toscana, art. 57; Umbria, art. 82) (20). L’eventuale parere di non conformità può essere superato, salvo rare eccezioni (21), da una nuova deliberazione dell’organo regionale competente (22); in alcune regioni è però disposto che questa approvazione debba avvenire a maggioranza assoluta (Calabria, Campania, Lazio e Piemonte).
Nella maggior parte dei testi statutari si trovano, inoltre, proposizioni normative concernenti la disciplina del procedimento di formazione dei regolamenti regionali. Al di là della questione della tipologia e della spettanza dei poteri regolamentari e delle condizioni e dei limiti per l’eventuale autorizzazione/delegazione di poteri regolamentari dal Consiglio alla Giunta, che per la stretta connessione coi problemi relativi alla forma di governo non teniamo in considerazione in questa sede, è da rilevare che in numerosi casi (23) si prevede che determinate tipologie di regolamenti di competenza della Giunta debbano - o possano, se previsto dalla legge - essere approvate previo parere obbligatorio, in genere, della Commissione consiliare competente ma anche, in qualche caso, dell’organo di garanzia statutaria (Emilia-Romagna e Lazio) o del Comitato per la legislazione e del Consiglio delle autonomie locali (Molise).
Le disposizioni statutarie che negli attuali testi disciplinano i procedimenti normativi non prevedono però sempre degli aggravamenti procedimentali, in qualche caso anzi sono volte alla semplificazione e abbreviazione degli stessi. In questo ambito va considerata la previsione della possibilità del ricorso, nei casi e nei modi previsti, al procedimento in commissione redigente in luogo del procedimento ordinario (Abruzzo, art. 31; Calabria, art. 30; Campania, art. 40; Emilia-Romagna, art. 51; Lazio, art. 41; Liguria, art. 47; Umbria, art. 37; Veneto, art. 55). In Campania e Piemonte si prevede anche il caso della commissione in sede deliberante (rispettivamente: art. 41 e art. 46).
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NOTE
(10) Non si terrà qui conto, dunque, del testo elaborato da un gruppo di esperti del Consiglio regionale della Lombardia.
(11) Per comodità, d’ora in avanti, chiameremo statuti tutti i testi recanti le proposizioni normative statutarie a prescindere dalla loro attuale qualificazione formale.
(12) Questo nei soli casi in cui si tratti di piani e programmi che coinvolgano l’attività degli enti locali e il conferimento di funzioni alle autonomia locali e la relativa disciplina; in tutte le altre ipotesi si prevede che l’approvazione di progetti di legge in difformità del parere del CAL sia accompagnata dall’approvazione di un ordine del giorno da trasmettere al Consiglio stesso
(13) In Toscana si dispone, invece, che gli organi regionali, in caso di parere del CAL contrario o condizionato all’accoglimento di modifiche, lo possano disattendere solo con motivazione espressa (art. 66).
(14) V. art. 54
(15) V. art. 123, co. 2, Cost.
(16) Anche in Puglia le deliberazioni concernenti materie tributarie e di bilancio non sono valide se non sono adottate dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta (art. 35).
(17) Tra i testi statutari attualmente a disposizione manca la previsione dell’istituzione di un simile organo solo in quello delle Marche.
(18) Non dispone di questo potere l’organo di garanzia previsto dal testo statutario della Regione Veneto (art. 67).
(19) Nel solo caso del Molise le pronunce di detto organo di garanzia sembrerebbero decisioni da prendere ex post, nell’ambito di un autonomo procedimento di controllo che si porrebbe al di fuori del procedimento normativo. La previsione secondo la quale “le pronunce della Consulta sono immediatamente pubblicate nel Bollettino Ufficiale della Regione e sono comunicate al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente della Giunta i quali, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, promuovono idonee iniziative per l’eventuale adeguamento” (art. 59) non sembrerebbe compatibile, infatti, con un’espressione di dette “pronunce” (e non semplici pareri di conformità) che possa essere anteriore alla promulgazione degli atti normativi contestati.
(20) Nel solo caso della Regione Puglia la particolare ipotesi della “verifica dell’incompatibilità statutaria delle proposte di legge” che lo Statuto della Regione Puglia affida al Consiglio statutario regionale (art. 47) sembrerebbe preventiva rispetto all’approvazione della deliberazione normativa.
(21) Può sempre essere superato dal Consiglio regionale in caso di deliberazione di propria competenza.
(22) E’ richiesta, in più, una deliberazione assunta “con motivata decisione” in Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia-Romagna e Piemonte.
(23) Basilicata, art. 42; Calabria, art. 43; Campania, art. 58; Emilia-Romagna, art. 56; Lazio, art. 46; Liguria, art. 50; Molise, art. 41; Piemonte, art. 27; Toscana, art. 42; Umbria, art. 39.
TRATTO DA
Rapporto sulla legislazione 2003
3. PROCEDIMENTI PER L'APPROVAZIONE DEGLI STATUTI REGIONALI NONCHE' DELLE LEGGI STATUTARIE DELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE E PROVINCE AUTONOME (Antonio Ferrara)
