Corte cost. n. 505/02 (sent.)
SENTENZA N.505
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n.3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), promosso con ordinanza del 30 novembre 2001 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da Ecograf s.p.a. contro la Provincia di Treviso ed altri, iscritta al n. 111 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell’anno 2002.
Visti l’atto di costituzione della Sita Italia s.p.a. (già Ecograf s.p.a.), nonché gli atti di intervento della Regione Veneto e della Geo Nova s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2002 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi gli avvocati Massimo Malvestio per la Sita Italia s.p.a. (già Ecograf s.p.a.), Giorgio Orsoni per la Regione Veneto, Franco Zambelli e Mario Ettore Verino per la Geo Nova s.p.a.
Ritenuto in fatto
1. - Con l’ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha sollevato d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), ritenendolo in contrasto con gli articoli 3, 11, 41, 117 e 120 della Costituzione, nonché con l’art. 22 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), <>.
L’ordinanza è stata resa nel corso del giudizio introdotto dalla s.p.a Ecograf (poi divenuta Sita Italia s.p.a.) contro la Provincia di Treviso e la Regione Veneto, per ottenere l’annullamento del provvedimento provinciale, con il quale era stata imposto il limite del 15% della capacità residua allo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale nello stabilimento di proprietà della ricorrente, nonché di una circolare regionale contenente i primi indirizzi operativi di applicazione e degli atti connessi, ed inoltre il risarcimento del conseguente danno.
Il rimettente riferisce: che la società ricorrente è proprietaria di un impianto per lo smaltimento di rifiuti speciali, approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale del 26 luglio 1990 ed autorizzato all’esercizio con decreti provinciali; che l’impianto era stato realizzato in previsione dello smaltimento di una quantità minima giornaliera di rifiuti speciali e la sua attività, essendo insufficiente l’offerta di smaltimento di rifiuti provenienti dalla Regione Veneto, si era basata per circa l’80% sullo smaltimento di rifiuti provenienti da altre regioni; che improvvisamente, con decreto 21 agosto 2000, la Provincia di Treviso, in dichiarata applicazione dell’art. 33, commi 2, 3 e 4, della legge della Regione Veneto n. 3 del 2000, aveva introdotto il divieto di smaltimento nell’impianto di rifiuti provenienti da fuori della Regione <>, così privando la ricorrente, dopo anni dal suo inizio, della possibilità di svolgere una parte essenziale e vitale della propria attività e di sopravvivere sul mercato; che il provvedimento doveva reputarsi illegittimo, secondo la prospettazione principale della ricorrente, in quanto la legge regionale poteva trovare applicazione solo alle discariche nuove, e secondo la sua prospettazione subordinata, in quanto applicativo di una disposizione legislativa in contrasto con gli articoli 3, 11, 32, 41 e 117 della Costituzione; che le amministrazioni resistenti si sono costituite chiedendo la reiezione del ricorso e nel giudizio è intervenuta ad adiuvandum la s.r.l. Vidori Servizi Ambientali, società esercente la stessa attività della ricorrente, aderendo alla sollevata eccezione di illegittimità costituzionale; che la causa è stata posta in decisione all’udienza del 4 luglio 2001.
Il rimettente, disattesa la prospettazione principale della ricorrente, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la subordinata questione di costituzionalità, proposta dalla ricorrente in riferimento agli artt. 11 e 117 Cost. (in quanto vi sarebbe lesione degli interessi nazionali e dei principi della materia, fissati con il d.lgs. n. 22 del 1997, di ricezione delle direttive comunitarie, nonché delle competenze di programmazione nazionale spettanti allo Stato), all’art. 3 Cost. (per disparità di trattamento fra operatori di diverse regioni), all’art. 41 Cost. (per lesione della libertà di iniziativa economica) ed all’art. 120 Cost. (per imposizione di ostacoli e limitazioni alla libera circolazione di cose).
Secondo il giudice rimettente la prospettazione della ricorrente sarebbe suffragata dalla giurisprudenza di questa Corte, dalla quale emergerebbero i seguenti principi: a) per i rifiuti urbani non pericolosi e per quelli speciali assimilabili, la sentenza n. 196 del 1998 avrebbe stabilito il principio della prossimità ed il divieto di smaltimento extraregionale; b) per i rifiuti pericolosi e per quelli tossici nocivi, la sentenza n. 281 del 2000 avrebbe stabilito il principio dello smaltimento presso impianti specializzati, che supererebbe quello di vicinanza e determinerebbe l’impossibilità di imposizione di veti allo smaltimento extraregionale; c) per i rifiuti speciali non pericolosi la sentenza n. 335 del 2001 avrebbe parimenti stabilito la cedevolezza del principio della vicinanza di fronte alla necessità di smaltimento in impianti specializzati.
Pertanto il caso in esame si porrebbe nell’ambito delle stesse fattispecie già scrutinate.
D’altro canto, la norma non potrebbe essere ritenuta legittima - come vorrebbero le amministrazioni resistenti - né per il fatto che non prevede un divieto assoluto allo smaltimento extraregionale e che la situazione non sarebbe, pertanto, assimilabile a quella esaminata dalla sentenza n. 281 del 2000, né per il fatto che al rimettente sarebbe inibito di censurare la misura della quantità smaltibile, in quanto afferente alla discrezionalità legislativa. Infatti, la misura prescelta sarebbe illegittima <>, poichè la norma riserva la percentuale del 15% non in relazione alla capacità complessiva della discarica, bensì con riferimento a quella residua alla data di entrata in vigore della legge. La quota di riserva sarebbe così <>.
Il principio di prossimità, del resto, potrebbe essere coniugato con quello della specialità <> in caso di <>.
2. - Si è costituita in giudizio la parte ricorrente del giudizio a quo s.p.a Sita Italia, già Ecograf s.p.a., insistendo per l’accoglimento della questione, sia nel presupposto dell’assimilabilità della fattispecie a quelle scrutinate dalla Corte con le sentenze n. 281 del 2000 e 335 del 2001, sia perché essa, come quelle, riguarda impianti di smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, sia perché la norma censurata ha introdotto un divieto o comunque un limite ex lege allo smaltimento negli impianti veneti di rifiuti speciali di ogni tipologia provenienti da fuori regione. L’elemento di differenziazione sarebbe costituito solo dalla previsione della modesta percentuale del 15% per la possibilità di smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale, che sarebbe stata introdotta <> e, tuttavia, non sarebbe idoneo a raggiungere questo obbiettivo, in quanto le ragioni poste alla base delle suddette decisioni sarebbero sussistenti <>.
La memoria, quindi, sostiene che il nostro sistema legislativo sarebbe pienamente rispettoso dei principi del diritto comunitario e segnatamente di quello della prossimità dello smaltimento, in quanto per i rifiuti speciali il d.lgs. n. 22 del 1997 avrebbe fatto applicazione di tale principio in modo coerente con le specificità di tali rifiuti. In particolare, la previsione del ricorso ad una rete integrata di impianti di smaltimento assicurerebbe una prossimità spaziale e darebbe soddisfazione al requisito della vicinanza, il quale non significherebbe "prossimità regionale", dovendosi considerare, d’altronde, che il principio comunitario di autosufficienza mira a garantire che i rifiuti non vengano portati al di fuori della Comunità Europea ed all’interno di essa che non avvengano spedizioni per lo smaltimento fra gli Stati membri e che il rifiuto, secondo la giurisprudenza comunitaria e della Corte, è un "prodotto", il quale come tale gode delle libertà comunitarie fondamentali della libera circolazione dei servizi e delle merci.
D’altro canto, la legittimità della norma censurata non potrebbe neppure farsi discendere dalla previsione, da parte della legislazione nazionale, dell’adozione di Piani Regionali, organizzatori del servizio secondo bacini di utenza, poiché il fatto che in relazione ad essi debba, in base alle potenzialità di produzione dei rifiuti, autorizzarsi l’apertura di una o più discariche di smaltimento di rifiuti speciali, serve ad assicurare al "produttore" di rifiuti la possibilità di smaltirli vicino e dunque a costi accessibili, <>.
Ancora con riferimento al limite degli interessi nazionali, se ne assume la violazione, in quanto i principi di pianificazione, autosufficienza e vicinanza dello smaltimento potrebbero giustificare una norma che inibisse lo smaltimento negli impianti veneti di rifiuti extraregionali e contemporaneamente l’esportazione in altre Regioni dei rifiuti prodotti nel Veneto.
Con riferimento alla violazione degli artt. 3 e 41 Cost., essa discenderebbe dal fatto che la norma censurata ha posto un divieto per i gestori delle discariche operanti nell’ambito regionale senza incidere in alcun modo sugli imprenditori produttori di rifiuti, che così possono liberamente indirizzarsi verso altri ambiti territoriali, consentendosi, in tal modo, una "fuga" dei rifiuti veneti con possibile carenza forzata di mercato per l’imprenditore veneto gestore delle discariche, il quale sarebbe esposto a subire la concorrenza di tutti gli imprenditori vicini ed anche degli imprenditori stranieri, i quali, privi di limiti territoriali di esercizio della loro attività, sarebbero in condizioni di <>. Il sacrificio della libertà di iniziativa economica privata, del resto, nella specie non sarebbe nemmeno giustificato da esigenze di tutela dell’ambiente e della salute pubblica, ma semmai pregiudicherebbe tali esigenze, tenuto conto della segnalata situazione in cui si trova quasi la metà delle regioni italiane.
Con riguardo alla violazione dell’art. 120 Cost., si sostiene che il divieto di smaltimento nelle discariche regionali di rifiuti speciali di provenienza extraregionale sarebbe stato ritenuto un illegittimo ostacolo alla libera circolazione delle cose tra le Regioni dalle sentenze della Corte n. 281 del 2000 e n. 335 del 2001 e che, dunque, la norma censurata anche sotto tale profilo sarebbe incostituzionale.
3.- Si è costituita, altresì, la Regione Veneto, sostenendo l’infondatezza della questione. Dopo avere rilevato che l’art. 5 del d.lgs. n. 22 del 1997, accogliendo la nuova classificazione dei rifiuti in urbani e speciali, pone per i primi il principio di autosufficienza e per i secondi quello di specializzazione, la Regione richiama la previsione del suo comma 6 - secondo cui dal 1° gennaio 2000 è vietato lo smaltimento di qualsivoglia rifiuto diverso dai rifiuti inerti, i rifiuti individuati da specifiche norme tecniche ed i rifiuti che residuano dalle operazioni di riciclaggio, di recupero e di smaltimento - e sostiene che essa sarebbe in linea con quella del comma 1, lettere b) e c), <>. Proprio al comma 6 farebbe riferimento la norma regionale, la quale introdurrebbe <>. Tali criteri sarebbero espressione dei poteri di regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti riconosciuti alla Regione dall’art. 19, comma 1, lett. b).
La norma regionale, <> la movimentazione di rifiuti speciali provenienti da altre Regioni con il parametro numerico rapportato in percentuale alla capacità ricettiva dell’impianto e non assoluto, non avrebbe fatto altro che realizzare quel contemperamento, con una disposizione per nulla assimilabile a quella dichiarata illegittima con la sentenza n. 281 del 2000, che, invece, prevedeva un divieto generalizzato. D’altro canto, sarebbe fuorviante il richiamo operato dal rimettente alla sentenza della Corte n. 335 del 2001, in quanto la norma della Regione Friuli-Venezia Giulia da essa dichiarata illegittima conteneva una preclusione assoluta ed estendeva ai rifiuti speciali il principio dell’autosufficienza, applicabile, invece, a quelli urbani non pericolosi.
Nemmeno sarebbe fondata la violazione degli artt. 3 e 41 Cost., in quanto la norma non determinerebbe alcuna disparità di trattamento tra operatori economici residenti in differenti Regioni, giacché essa mirerebbe a garantire la tutela dell’ambiente, attraverso la regolamentazione dell’esercizio dell’attività di gestione dei rifiuti speciali ed una volta considerato che, se è vero che i rifiuti sono un "prodotto" del quale non può in alcun modo essere inibita la circolazione, <>, come avrebbe ritenuto anche la Corte di Giustizia CE, affermando - nella sentenza 23 maggio 2000, resa nella causa C 209/98 - che nessun ostacolo può esser posto alla libera circolazione dei rifiuti, in quanto merci, sulla base del richiamo a finalità di tutela dell’ambiente <>: in tal modo, secondo la deducente, si sarebbe inteso supportare <>.
4. - E’ intervenuta nel giudizio la s.p.a. Geo Nova per sostenere le ragioni dell’accoglimento della questione, argomentando preliminarmente le ragioni che giustificherebbero l’ammissibilità del suo intervento e nel merito aderendo alle motivazioni dell’ordinanza, nonché enunciando ampiamente rilievi in sostanza non dissimili da quelli della memoria della Ecograf.
5. - Il giudizio, già fissato a ruolo per l’udienza pubblica del 9 luglio 2002, è stato rinviato a nuovo ruolo per l’udienza indicata in epigrafe.
In vista dell’udienza del 9 luglio, la s.p.a. Sita Italia aveva depositato memoria illustrativa, nella quale, oltre a rinviare agli argomenti svolti nella memoria di costituzione, sostiene che l’introduzione nella norma censurata della soglia del 15% fornirebbe una mera "illusione" di ragionevolezza, ma non eliminerebbe il suo contrasto con i principi in materia affermati dalla Corte nelle sentenze n. 281 del 2000 e n. 335 del 2001.
L’illegittimità costituzionale sussisterebbe <> che detti rifiuti possano trovare spazio di smaltimento negli impianti appropriati più vicini. Il richiamo che la Regione Veneto fa all’art. 19, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 22 del 1997 sarebbe del tutto inconferente, in quanto tale norma non riguarderebbe il principio della libera circolazione dei rifiuti speciali in funzione dello smaltimento negli impianti appropriati ed anzi andrebbe letta proprio nel senso che deve essere consentita la libera circolazione fra le Regioni a quello scopo.
Nell’imminenza della pubblica udienza dell’8 ottobre 2002, hanno depositato memorie la Regione Veneto e l’interveniente s.p.a. Geo Nova.
La Regione Veneto, dopo avere ripercorso lo sviluppo della giurisprudenza della Corte, assume che infondatamente il rimettente avrebbe sollevato la questione di costituzionalità assimilando la norma ora denunciata, di carattere meramente organizzativo, a quella a suo tempo scrutinata dalla sentenza n. 335 del 2001. In particolare, la norma denunciata non inibirebbe il conferimento negli impianti veneti di rifiuti prodotti in altre Regioni, ma conterrebbe <>. Essa non limiterebbe il numero degli impianti, ma tenderebbe <> e dovrebbe essere letta <>, esigenze sottolineate dalla lettera c) del terzo comma del decreto Ronchi, laddove impone di garantire "un alto grado di protezione" degli stessi.
Non sarebbe dubbio, d’altro canto, avendolo riconosciuto la sentenza n. 281 del 2000, che alle Regioni competa un bilanciamento tra le esigenze di salvaguardare l’ambiente e la salute pubblica (art. 2, comma 1, del citato decreto) e quella dello smaltimento dei rifiuti speciali in impianti specializzati. E la norma denunciata avrebbe assolto a questa funzione, laddove ha provveduto a regolare la ricettività degli impianti specializzati in proporzione alla loro capacità.
Si ribadisce ancora che la norma censurata troverebbe fondamento nell’art. 22 del decreto citato, laddove esso riconosce alle Regioni <>, nell’ambito dei poteri di cui all’art. 19, comma 1, lettera b).
Si sottolinea, inoltre, che i parametri degli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione, sarebbero stati evocati infondatamente, in quanto l’esigenza di considerare i rifiuti come un prodotto, rilevata tanto dalla sentenza n. 335 del 2001, quanto dalla giurisprudenza comunitaria dovrebbe fare i conti con quella di tutela della salute e dell’ambiente.
La memoria, infine, si diffonde a sostenere l’inammissibilità dell’intervento della Geo Nova s.p.a.
L’interveniente s.p.a. Geo Nova ha depositato in pari data due memorie, la prima delle quali, recando la data del 29 giugno 2002, era stata evidentemente predisposta per la prima fissazione a ruolo della causa. In esse insiste sull’ammissibilità del suo intervento e sulla fondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), per contrasto con gli articoli 3, 11, 41, 117 e 120 della Costituzione, nonché con l’art. 22 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), <>.
L’articolo 33 - dopo avere indicato nel comma 1 quali soggetti possono realizzare nuove discariche per rifiuti speciali, e disposto nel comma 2 che in esse una quota non superiore al venticinque per cento della capacità ricettiva è riservata allo smaltimento di rifiuti speciali conferiti da altri soggetti - stabilisce nel comma 3 che in tali discariche <>, considerata alla stregua di particolari criteri. Il successivo comma 4 prevede che <>.
Il rimettente ritiene che la previsione del limite del quindici per cento - del quale il comma 4 dispone l’applicabilità per le discariche in servizio in relazione alla capacità ricettiva residua, esistente all’atto dell’intervento della legge regionale - violi gli artt. 11 e 117 della Costituzione, per lesione degli interessi nazionali e dei principi fondamentali della legislazione statale fissati, in adempimento di normativa comunitaria, dal decreto legislativo n. 22 del 1997; l’art. 3 della Costituzione, per disparità di trattamento fra operatori di diverse regioni; l’art. 41 della Costituzione, per lesione della libertà di iniziativa economica; e l’art. 120 della Costituzione, per lesione del divieto, imposto alle regioni, di ostacolare la libera circolazione delle cose.
2. - L’intervento della s.p.a. Geo Nova è stato dichiarato inammissibile con ordinanza pronunciata nell’udienza pubblica, che si allega alla presente.
3. - La questione è fondata.
Questa Corte è già intervenuta in tema di limiti imposti dalla legislazione regionale allo smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale. Ed in particolare ha precisato che il principio dell’autosufficienza locale nello smaltimento dei rifiuti in ambiti territoriali ottimali vale, ai sensi dell’art. 5, comma 3, lettera a) del citato decreto legislativo n. 22 del 1997, per i soli rifiuti urbani non pericolosi (ai quali fa riferimento l’articolo 7, commi 1 e 4, dello stesso d.lgs.) e non anche per altri tipi di rifiuti, per i quali vige invece il diverso criterio della vicinanza di impianti di smaltimento appropriati, per ridurre il movimento dei rifiuti stessi, correlato a quello della necessità di impianti specializzati per il loro smaltimento, ai sensi della lettera b) del medesimo comma 3: a siffatto criterio sono stati ritenuti soggetti i rifiuti speciali (definiti dall’articolo 7, commi 3 e 4), sia pericolosi (sentenza n. 281 del 2000) che non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001).
Sulla base di questi rilievi, una legge della Regione Friuli-Venezia Giulia che vietava lo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale è stata, nella parte relativa a rifiuti diversi da quelli urbani non pericolosi, ritenuta dalla citata sentenza n. 335 del 2001 in contrasto con l’art. 120 della Costituzione, sotto il profilo dell’introduzione di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le regioni (considerando che la Corte di giustizia delle Comunità europee ha qualificato i rifiuti come "prodotti"), oltre che con i principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotte dal decreto legislativo n. 22 del 1997.
4. - L’impugnata legge regionale pone allo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non assoluto, ma relativo, commisurato cioè ad una percentuale della capacità ricettiva delle discariche, peraltro diversamente calcolata secondo che si tratti di discariche nuove o già esistenti. Ma questa particolarità non giustifica una valutazione diversa da quella riservata dalle citate sentenze alle norme allora scrutinate, che imponevano un divieto assoluto.
L’art. 3, commi 3 e 4, (censurato dal rimettente solo con riguardo alle discariche già esistenti all’atto dell’entrata in vigore della legge regionale) – in quanto prevede limitazioni, seppur relative, all’introduzione di rifiuti speciali nel territorio della regione - viola infatti l’art. 120 della Costituzione, il quale - sia nel testo originario, sia in quello introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, <> - vieta alle regioni di adottare provvedimenti ostacolanti la libera circolazione delle cose; e così pone un limite assoluto, correlato ai beni in quanto tali e non soltanto ad una loro quantità, che la norma impugnata determina del resto in misura decisamente esigua.
Il rilevato contrasto della norma impugnata con l’articolo 120 della Costituzione è determinante al fine di ritenere infondate le contrarie argomentazioni che la Regione ricava dagli articoli 19, comma 1, lettera b), e 22 del decreto legislativo n. 22 del 1997.
5. – Conclusivamente, l’articolo 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui dispone che i rifiuti speciali di provenienza extraregionale possono essere conferiti in discariche ubicate nel Veneto e già in servizio all’entrata in vigore della legge regionale, solo entro il limite del quindici per cento della loro capacità ricettiva residua a quella data esistente.
Rimane assorbito ogni altro profilo di censura.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), nella parte in cui dispone che i rifiuti speciali di provenienza extraregionale possono essere conferiti in discariche ubicate nel Veneto e già in servizio all’entrata in vigore della legge regionale, solo entro il limite del quindici per cento della loro capacità ricettiva residua a quella data esistente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Franco BILE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2002.
Allegato:
ordinanza letta all’udienza dell’8 ottobre 2002
O R D I N A N Z A
Ritenuto che l’intervento spiegato da chi non è stato parte del giudizio a quo è inammissibile, a nulla rilevando l’eventuale partecipazione ad altri giudizi di identico o analogo oggetto nei quali la questione non sia stata rimessa alla Corte costituzionale,
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile l’intervento della s.p.a. Geo Nova nel presente giudizio.
Firmato: Cesare Ruperto, Presidente
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n.3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), promosso con ordinanza del 30 novembre 2001 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da Ecograf s.p.a. contro la Provincia di Treviso ed altri, iscritta al n. 111 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell’anno 2002.
Visti l’atto di costituzione della Sita Italia s.p.a. (già Ecograf s.p.a.), nonché gli atti di intervento della Regione Veneto e della Geo Nova s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2002 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi gli avvocati Massimo Malvestio per la Sita Italia s.p.a. (già Ecograf s.p.a.), Giorgio Orsoni per la Regione Veneto, Franco Zambelli e Mario Ettore Verino per la Geo Nova s.p.a.
Ritenuto in fatto
1. - Con l’ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha sollevato d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), ritenendolo in contrasto con gli articoli 3, 11, 41, 117 e 120 della Costituzione, nonché con l’art. 22 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), <
L’ordinanza è stata resa nel corso del giudizio introdotto dalla s.p.a Ecograf (poi divenuta Sita Italia s.p.a.) contro la Provincia di Treviso e la Regione Veneto, per ottenere l’annullamento del provvedimento provinciale, con il quale era stata imposto il limite del 15% della capacità residua allo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale nello stabilimento di proprietà della ricorrente, nonché di una circolare regionale contenente i primi indirizzi operativi di applicazione e degli atti connessi, ed inoltre il risarcimento del conseguente danno.
Il rimettente riferisce: che la società ricorrente è proprietaria di un impianto per lo smaltimento di rifiuti speciali, approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale del 26 luglio 1990 ed autorizzato all’esercizio con decreti provinciali; che l’impianto era stato realizzato in previsione dello smaltimento di una quantità minima giornaliera di rifiuti speciali e la sua attività, essendo insufficiente l’offerta di smaltimento di rifiuti provenienti dalla Regione Veneto, si era basata per circa l’80% sullo smaltimento di rifiuti provenienti da altre regioni; che improvvisamente, con decreto 21 agosto 2000, la Provincia di Treviso, in dichiarata applicazione dell’art. 33, commi 2, 3 e 4, della legge della Regione Veneto n. 3 del 2000, aveva introdotto il divieto di smaltimento nell’impianto di rifiuti provenienti da fuori della Regione <
Il rimettente, disattesa la prospettazione principale della ricorrente, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la subordinata questione di costituzionalità, proposta dalla ricorrente in riferimento agli artt. 11 e 117 Cost. (in quanto vi sarebbe lesione degli interessi nazionali e dei principi della materia, fissati con il d.lgs. n. 22 del 1997, di ricezione delle direttive comunitarie, nonché delle competenze di programmazione nazionale spettanti allo Stato), all’art. 3 Cost. (per disparità di trattamento fra operatori di diverse regioni), all’art. 41 Cost. (per lesione della libertà di iniziativa economica) ed all’art. 120 Cost. (per imposizione di ostacoli e limitazioni alla libera circolazione di cose).
Secondo il giudice rimettente la prospettazione della ricorrente sarebbe suffragata dalla giurisprudenza di questa Corte, dalla quale emergerebbero i seguenti principi: a) per i rifiuti urbani non pericolosi e per quelli speciali assimilabili, la sentenza n. 196 del 1998 avrebbe stabilito il principio della prossimità ed il divieto di smaltimento extraregionale; b) per i rifiuti pericolosi e per quelli tossici nocivi, la sentenza n. 281 del 2000 avrebbe stabilito il principio dello smaltimento presso impianti specializzati, che supererebbe quello di vicinanza e determinerebbe l’impossibilità di imposizione di veti allo smaltimento extraregionale; c) per i rifiuti speciali non pericolosi la sentenza n. 335 del 2001 avrebbe parimenti stabilito la cedevolezza del principio della vicinanza di fronte alla necessità di smaltimento in impianti specializzati.
Pertanto il caso in esame si porrebbe nell’ambito delle stesse fattispecie già scrutinate.
D’altro canto, la norma non potrebbe essere ritenuta legittima - come vorrebbero le amministrazioni resistenti - né per il fatto che non prevede un divieto assoluto allo smaltimento extraregionale e che la situazione non sarebbe, pertanto, assimilabile a quella esaminata dalla sentenza n. 281 del 2000, né per il fatto che al rimettente sarebbe inibito di censurare la misura della quantità smaltibile, in quanto afferente alla discrezionalità legislativa. Infatti, la misura prescelta sarebbe illegittima <
Il principio di prossimità, del resto, potrebbe essere coniugato con quello della specialità <
2. - Si è costituita in giudizio la parte ricorrente del giudizio a quo s.p.a Sita Italia, già Ecograf s.p.a., insistendo per l’accoglimento della questione, sia nel presupposto dell’assimilabilità della fattispecie a quelle scrutinate dalla Corte con le sentenze n. 281 del 2000 e 335 del 2001, sia perché essa, come quelle, riguarda impianti di smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, sia perché la norma censurata ha introdotto un divieto o comunque un limite ex lege allo smaltimento negli impianti veneti di rifiuti speciali di ogni tipologia provenienti da fuori regione. L’elemento di differenziazione sarebbe costituito solo dalla previsione della modesta percentuale del 15% per la possibilità di smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale, che sarebbe stata introdotta <
La memoria, quindi, sostiene che il nostro sistema legislativo sarebbe pienamente rispettoso dei principi del diritto comunitario e segnatamente di quello della prossimità dello smaltimento, in quanto per i rifiuti speciali il d.lgs. n. 22 del 1997 avrebbe fatto applicazione di tale principio in modo coerente con le specificità di tali rifiuti. In particolare, la previsione del ricorso ad una rete integrata di impianti di smaltimento assicurerebbe una prossimità spaziale e darebbe soddisfazione al requisito della vicinanza, il quale non significherebbe "prossimità regionale", dovendosi considerare, d’altronde, che il principio comunitario di autosufficienza mira a garantire che i rifiuti non vengano portati al di fuori della Comunità Europea ed all’interno di essa che non avvengano spedizioni per lo smaltimento fra gli Stati membri e che il rifiuto, secondo la giurisprudenza comunitaria e della Corte, è un "prodotto", il quale come tale gode delle libertà comunitarie fondamentali della libera circolazione dei servizi e delle merci.
D’altro canto, la legittimità della norma censurata non potrebbe neppure farsi discendere dalla previsione, da parte della legislazione nazionale, dell’adozione di Piani Regionali, organizzatori del servizio secondo bacini di utenza, poiché il fatto che in relazione ad essi debba, in base alle potenzialità di produzione dei rifiuti, autorizzarsi l’apertura di una o più discariche di smaltimento di rifiuti speciali, serve ad assicurare al "produttore" di rifiuti la possibilità di smaltirli vicino e dunque a costi accessibili, <
Ancora con riferimento al limite degli interessi nazionali, se ne assume la violazione, in quanto i principi di pianificazione, autosufficienza e vicinanza dello smaltimento potrebbero giustificare una norma che inibisse lo smaltimento negli impianti veneti di rifiuti extraregionali e contemporaneamente l’esportazione in altre Regioni dei rifiuti prodotti nel Veneto.
Con riferimento alla violazione degli artt. 3 e 41 Cost., essa discenderebbe dal fatto che la norma censurata ha posto un divieto per i gestori delle discariche operanti nell’ambito regionale senza incidere in alcun modo sugli imprenditori produttori di rifiuti, che così possono liberamente indirizzarsi verso altri ambiti territoriali, consentendosi, in tal modo, una "fuga" dei rifiuti veneti con possibile carenza forzata di mercato per l’imprenditore veneto gestore delle discariche, il quale sarebbe esposto a subire la concorrenza di tutti gli imprenditori vicini ed anche degli imprenditori stranieri, i quali, privi di limiti territoriali di esercizio della loro attività, sarebbero in condizioni di <
Con riguardo alla violazione dell’art. 120 Cost., si sostiene che il divieto di smaltimento nelle discariche regionali di rifiuti speciali di provenienza extraregionale sarebbe stato ritenuto un illegittimo ostacolo alla libera circolazione delle cose tra le Regioni dalle sentenze della Corte n. 281 del 2000 e n. 335 del 2001 e che, dunque, la norma censurata anche sotto tale profilo sarebbe incostituzionale.
3.- Si è costituita, altresì, la Regione Veneto, sostenendo l’infondatezza della questione. Dopo avere rilevato che l’art. 5 del d.lgs. n. 22 del 1997, accogliendo la nuova classificazione dei rifiuti in urbani e speciali, pone per i primi il principio di autosufficienza e per i secondi quello di specializzazione, la Regione richiama la previsione del suo comma 6 - secondo cui dal 1° gennaio 2000 è vietato lo smaltimento di qualsivoglia rifiuto diverso dai rifiuti inerti, i rifiuti individuati da specifiche norme tecniche ed i rifiuti che residuano dalle operazioni di riciclaggio, di recupero e di smaltimento - e sostiene che essa sarebbe in linea con quella del comma 1, lettere b) e c), <
La norma regionale, <
Nemmeno sarebbe fondata la violazione degli artt. 3 e 41 Cost., in quanto la norma non determinerebbe alcuna disparità di trattamento tra operatori economici residenti in differenti Regioni, giacché essa mirerebbe a garantire la tutela dell’ambiente, attraverso la regolamentazione dell’esercizio dell’attività di gestione dei rifiuti speciali ed una volta considerato che, se è vero che i rifiuti sono un "prodotto" del quale non può in alcun modo essere inibita la circolazione, <
4. - E’ intervenuta nel giudizio la s.p.a. Geo Nova per sostenere le ragioni dell’accoglimento della questione, argomentando preliminarmente le ragioni che giustificherebbero l’ammissibilità del suo intervento e nel merito aderendo alle motivazioni dell’ordinanza, nonché enunciando ampiamente rilievi in sostanza non dissimili da quelli della memoria della Ecograf.
5. - Il giudizio, già fissato a ruolo per l’udienza pubblica del 9 luglio 2002, è stato rinviato a nuovo ruolo per l’udienza indicata in epigrafe.
In vista dell’udienza del 9 luglio, la s.p.a. Sita Italia aveva depositato memoria illustrativa, nella quale, oltre a rinviare agli argomenti svolti nella memoria di costituzione, sostiene che l’introduzione nella norma censurata della soglia del 15% fornirebbe una mera "illusione" di ragionevolezza, ma non eliminerebbe il suo contrasto con i principi in materia affermati dalla Corte nelle sentenze n. 281 del 2000 e n. 335 del 2001.
L’illegittimità costituzionale sussisterebbe <
Nell’imminenza della pubblica udienza dell’8 ottobre 2002, hanno depositato memorie la Regione Veneto e l’interveniente s.p.a. Geo Nova.
La Regione Veneto, dopo avere ripercorso lo sviluppo della giurisprudenza della Corte, assume che infondatamente il rimettente avrebbe sollevato la questione di costituzionalità assimilando la norma ora denunciata, di carattere meramente organizzativo, a quella a suo tempo scrutinata dalla sentenza n. 335 del 2001. In particolare, la norma denunciata non inibirebbe il conferimento negli impianti veneti di rifiuti prodotti in altre Regioni, ma conterrebbe <
Non sarebbe dubbio, d’altro canto, avendolo riconosciuto la sentenza n. 281 del 2000, che alle Regioni competa un bilanciamento tra le esigenze di salvaguardare l’ambiente e la salute pubblica (art. 2, comma 1, del citato decreto) e quella dello smaltimento dei rifiuti speciali in impianti specializzati. E la norma denunciata avrebbe assolto a questa funzione, laddove ha provveduto a regolare la ricettività degli impianti specializzati in proporzione alla loro capacità.
Si ribadisce ancora che la norma censurata troverebbe fondamento nell’art. 22 del decreto citato, laddove esso riconosce alle Regioni <
Si sottolinea, inoltre, che i parametri degli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione, sarebbero stati evocati infondatamente, in quanto l’esigenza di considerare i rifiuti come un prodotto, rilevata tanto dalla sentenza n. 335 del 2001, quanto dalla giurisprudenza comunitaria dovrebbe fare i conti con quella di tutela della salute e dell’ambiente.
La memoria, infine, si diffonde a sostenere l’inammissibilità dell’intervento della Geo Nova s.p.a.
L’interveniente s.p.a. Geo Nova ha depositato in pari data due memorie, la prima delle quali, recando la data del 29 giugno 2002, era stata evidentemente predisposta per la prima fissazione a ruolo della causa. In esse insiste sull’ammissibilità del suo intervento e sulla fondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), per contrasto con gli articoli 3, 11, 41, 117 e 120 della Costituzione, nonché con l’art. 22 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), <
L’articolo 33 - dopo avere indicato nel comma 1 quali soggetti possono realizzare nuove discariche per rifiuti speciali, e disposto nel comma 2 che in esse una quota non superiore al venticinque per cento della capacità ricettiva è riservata allo smaltimento di rifiuti speciali conferiti da altri soggetti - stabilisce nel comma 3 che in tali discariche <>, considerata alla stregua di particolari criteri. Il successivo comma 4 prevede che <
Il rimettente ritiene che la previsione del limite del quindici per cento - del quale il comma 4 dispone l’applicabilità per le discariche in servizio in relazione alla capacità ricettiva residua, esistente all’atto dell’intervento della legge regionale - violi gli artt. 11 e 117 della Costituzione, per lesione degli interessi nazionali e dei principi fondamentali della legislazione statale fissati, in adempimento di normativa comunitaria, dal decreto legislativo n. 22 del 1997; l’art. 3 della Costituzione, per disparità di trattamento fra operatori di diverse regioni; l’art. 41 della Costituzione, per lesione della libertà di iniziativa economica; e l’art. 120 della Costituzione, per lesione del divieto, imposto alle regioni, di ostacolare la libera circolazione delle cose.
2. - L’intervento della s.p.a. Geo Nova è stato dichiarato inammissibile con ordinanza pronunciata nell’udienza pubblica, che si allega alla presente.
3. - La questione è fondata.
Questa Corte è già intervenuta in tema di limiti imposti dalla legislazione regionale allo smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale. Ed in particolare ha precisato che il principio dell’autosufficienza locale nello smaltimento dei rifiuti in ambiti territoriali ottimali vale, ai sensi dell’art. 5, comma 3, lettera a) del citato decreto legislativo n. 22 del 1997, per i soli rifiuti urbani non pericolosi (ai quali fa riferimento l’articolo 7, commi 1 e 4, dello stesso d.lgs.) e non anche per altri tipi di rifiuti, per i quali vige invece il diverso criterio della vicinanza di impianti di smaltimento appropriati, per ridurre il movimento dei rifiuti stessi, correlato a quello della necessità di impianti specializzati per il loro smaltimento, ai sensi della lettera b) del medesimo comma 3: a siffatto criterio sono stati ritenuti soggetti i rifiuti speciali (definiti dall’articolo 7, commi 3 e 4), sia pericolosi (sentenza n. 281 del 2000) che non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001).
Sulla base di questi rilievi, una legge della Regione Friuli-Venezia Giulia che vietava lo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale è stata, nella parte relativa a rifiuti diversi da quelli urbani non pericolosi, ritenuta dalla citata sentenza n. 335 del 2001 in contrasto con l’art. 120 della Costituzione, sotto il profilo dell’introduzione di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le regioni (considerando che la Corte di giustizia delle Comunità europee ha qualificato i rifiuti come "prodotti"), oltre che con i principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotte dal decreto legislativo n. 22 del 1997.
4. - L’impugnata legge regionale pone allo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non assoluto, ma relativo, commisurato cioè ad una percentuale della capacità ricettiva delle discariche, peraltro diversamente calcolata secondo che si tratti di discariche nuove o già esistenti. Ma questa particolarità non giustifica una valutazione diversa da quella riservata dalle citate sentenze alle norme allora scrutinate, che imponevano un divieto assoluto.
L’art. 3, commi 3 e 4, (censurato dal rimettente solo con riguardo alle discariche già esistenti all’atto dell’entrata in vigore della legge regionale) – in quanto prevede limitazioni, seppur relative, all’introduzione di rifiuti speciali nel territorio della regione - viola infatti l’art. 120 della Costituzione, il quale - sia nel testo originario, sia in quello introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, <
Il rilevato contrasto della norma impugnata con l’articolo 120 della Costituzione è determinante al fine di ritenere infondate le contrarie argomentazioni che la Regione ricava dagli articoli 19, comma 1, lettera b), e 22 del decreto legislativo n. 22 del 1997.
5. – Conclusivamente, l’articolo 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui dispone che i rifiuti speciali di provenienza extraregionale possono essere conferiti in discariche ubicate nel Veneto e già in servizio all’entrata in vigore della legge regionale, solo entro il limite del quindici per cento della loro capacità ricettiva residua a quella data esistente.
Rimane assorbito ogni altro profilo di censura.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), nella parte in cui dispone che i rifiuti speciali di provenienza extraregionale possono essere conferiti in discariche ubicate nel Veneto e già in servizio all’entrata in vigore della legge regionale, solo entro il limite del quindici per cento della loro capacità ricettiva residua a quella data esistente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Franco BILE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2002.
Allegato:
ordinanza letta all’udienza dell’8 ottobre 2002
O R D I N A N Z A
Ritenuto che l’intervento spiegato da chi non è stato parte del giudizio a quo è inammissibile, a nulla rilevando l’eventuale partecipazione ad altri giudizi di identico o analogo oggetto nei quali la questione non sia stata rimessa alla Corte costituzionale,
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile l’intervento della s.p.a. Geo Nova nel presente giudizio.
Firmato: Cesare Ruperto, Presidente
