3.4. Le leggi di disciplina del referendum popolare confermativo degli statuti ordinari e delle leggi statutarie concernenti la forma di governo e il sistema elettorale delle regioni speciali
Sono sei le regioni ordinarie che hanno già approvato la legge di disciplina del referendum sulle leggi regionali statutarie ai sensi dell’art. 123 della Costituzione (Emilia Romagna, l.r. 25 ottobre 2000, n. 29; Calabria, l.r. 10 dicembre 2001, n. 35; Marche, l.r. 23 dicembre 2002, n. 28; Toscana, l.r. 17 gennaio 2003, n. 6; Veneto, l.r. 7 novembre 2003, n. 28; Abruzzo, l.r. 23 gennaio 2004, n. 5) ma si tratta di un adempimento che, con ogni probabilità, tutte le regioni di diritto comune sentiranno la necessità di compiere preliminarmente all’approvazione degli statuti in quanto trattasi di un istituto nuovo per il quale manca un’apposita disciplina e per il quale non può essere sufficiente riferirsi in via analogica, per quanto (limitatamente) applicabile, alla disciplina concernente i referendum regionali già previsti prima della novella costituzionale del 1999 (32).
Tutte le regioni speciali e le province autonome hanno invece già preliminarmente approvato l’apposita legge di disciplina del referendum popolare confermativo delle c.d. leggi statutarie ai sensi di quanto previsto dai rispettivi statuti così come modificati dalla l.cost. 31 gennaio 2001, n. 2 (Sicilia, l.r. 23 ottobre 2001, n. 14; Friuli-Venezia Giulia, l.r. 27 novembre 2001, n. 29; Val d’Aosta, l.r. 22 aprile 2002, n. 4; Bolzano, l.p. 17 luglio 2002, n. 10; Trento, l.p. 1 ottobre 2002, n. 13; Sardegna, l.r. 28 ottobre 2002, n. 21).
Alcune delle leggi in questione hanno fissato le regole per risolvere la delicata questione della sovrapposizione temporale del procedimento referendario con quello concernente il giudizio di legittimità costituzionale, dato che i termini per l’iniziativa referendaria decorrono dalla stessa data di quelli fissati per il ricorso governativo (rispettivamente: tre mesi e trenta giorni dalla pubblicazione notiziale) (33).
Emilia-Romagna, Marche, Provincia di Trento, Toscana e Veneto hanno disposto che, qualora il Governo promuova la questione di legittimità costituzionale, il termine per la richiesta del referendum popolare è interrotto (o sospeso) e comincia nuovamente a decorrere dalla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della decisione della Corte costituzionale. Le attività e le operazioni eventualmente compiute prima dell’interruzione/sospensione conservano validità solo in caso di rigetto del ricorso (34).
Si differenziano le soluzioni escogitate dalle predette regioni e province autonome, invece, nel caso in cui la legge statutaria sia dichiarata solo parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale. Emilia-Romagna e Marche prevedono che il Consiglio regionale possa deliberare di apportare modifiche derivanti da esigenze di mero coordinamento testuale senza che la deliberazione in questione debba essere nuovamente approvata secondo il procedimento previsto dall’art. 123 Cost. (per quanto riguarda gli statuti delle regioni ordinarie). Le regioni Toscana e Veneto, nonché la Provincia di Trento, prevedono invece che nel caso in cui la deliberazione legislativa statutaria sia dichiarata anche solo parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale ciò determina l’estinzione del procedimento referendario e le operazioni già eventualmente compiute perdono efficacia. La sola Provincia di Trento prevede, inoltre, che la delibera legislativa debba essere nuovamente pubblicata, sempre ai fini della richiesta del referendum, nel testo risultante a seguito della sentenza o a seguito delle modifiche introdotte consequenzialmente dal Consiglio (cui è concesso, a tal fine, un termine di tre mesi intercorrente tra la data di pubblicazione della sentenza e la data per la nuova pubblicazione della delibera legislativa statutaria).
Queste previsioni normative pongono una serie di delicate questioni interpretative che non possono essere approfondite in questa sede, tuttavia è necessario quantomeno accennare al fatto che le varie disposizioni richiamate regolano aspetti diversi della stessa questione e non debbono necessariamente considerasi in contrasto tra loro. Le norme fissate dalle regioni Emilia-Romagna e Marche intendono escludere che un semplice coordinamento formale (come ad es. una nuova numerazione degli articoli) debba comportare una nuova doppia deliberazione consiliare a intervallo non minore di due mesi. Le disposizioni dettate dalle regioni Toscana e Veneto, nonché dalla Provincia di Trento, invece, valgono ad escludere che un procedimento referendario avviato da una richiesta concernente una delibera legislativa statutaria possa proseguire con riferimento ad un testo anche solo parzialmente diverso. E’ soltanto la Provincia di Trento, però, che prevede espressamente la necessità di una nuova pubblicazione della delibera legislativa statutaria, nel testo modificato a seguito della sentenza della Corte costituzionale, al fine di consentire il computo di un nuovo termine per un’eventuale nuova richiesta di referendum.
Soluzione diversa e originale, per il coordinamento del procedimento referendario con quello concernente il giudizio di legittimità costituzionale, è quella adottata dalla Regione Abruzzo. Si prevede in questo caso, infatti, non l’interruzione/sospensione dell’eventuale procedimento referendario già avviato nel caso in cui sia stata promossa la questione di legittimità costituzionale ma si dispone una doppia pubblicazione della delibera legislativa statutaria: la prima al fine di consentire l’eventuale impugnazione da parte del Governo; la seconda, decorso inutilmente il termine per il ricorso governativo o dopo la sentenza della Corte costituzionale e le eventuali deliberazioni consequenziali del Consiglio regionale, al fine della richiesta del referendum popolare confermativo.
Altre disposizioni di rilievo che riteniamo di segnalare nella legislazione regionale di disciplina del referendum popolare confermativo delle leggi statutarie sono:
a) La possibilità concessa al Presidente della Regione Emilia-Romagna e al Presidente della Provincia di Trento, qualora prima dell’indizione del referendum già richiesto sia intervenuta la pubblicazione del testo di un’altra deliberazione legislativa statutaria, di ritardare fino a sei mesi il termine previsto per l’indizione dello stesso in modo che l’eventuale ulteriore referendum sulla nuova deliberazione legislativa possa svolgersi contemporaneamente al primo (Emilia-Romagna, art. 5; Trento, art. 8);
b) La possibilità concessa al Consiglio provinciale di Trento e al Consiglio regionale dell’Emilia-Romagna di modificare o revocare la deliberazione legislativa statutaria già approvata anche durante la decorrenza del termine di tre mesi dalla pubblicazione notiziale del suo testo sul Bollettino ufficiale della regione ai fini della richiesta di referendum (Trento, art. 17; Emilia-Romagna, art. 12);
c) La sospensione delle operazioni referendarie in caso di scioglimento del Consiglio regionale in Abruzzo e in Toscana (Abruzzo, art. 13; Toscana, art. 13);
d) Il rinvio normativo operato dalle regioni Val d’Aosta (art. 23) e Friuli-Venezia Giulia (art. 21), per quanto non disposto dalla legge regionale e in quanto applicabili, alle disposizioni della legge di disciplina del referendum costituzionale e degli altri referendum statali previsti dalla Costituzione (legge 25 maggio 1970, n. 352).
Un ulteriore elemento di valutazione di cui si può tenere conto consiste nel verificare se e in che modo la questione della revisione statutaria e del suo relativo procedimento, con particolare riferimento al procedimento popolare confermativo, è stato tenuto in considerazione negli statuti o nei testi statutari fin qui approvati o in itinere.
Per quanto riguarda le previsioni statutarie concernenti il referendum popolare confermativo dello statuto approvato dal Consiglio regionale, ai sensi di quanto previsto dall’art 123 Cost., gli attuali testi rimettono alla legge regionale, spesso rinviandovi espressamente (35), di disciplinare le modalità di svolgimento del c.d. referendum statutario. Al di là dell’eventuale mero rinvio alla legge, solo alcune regioni dettano direttamente a livello statutario ulteriori disposizioni. Le regioni Abruzzo e Liguria regolano le modalità di coordinamento del procedimento referendario con l’eventuale giudizio di legittimità costituzionale: disponendo la prima - come abbiamo già visto nella legge regionale di disciplina - una caratteristica doppia pubblicazione della delibera legislativa statutaria (art. 86) (36) e prevedendo, ellitticamente, la seconda che, nel caso in cui il Governo abbia promosso la questione di legittimità costituzionale, il referendum - il cui procedimento risulta evidentemente sospeso - ha luogo successivamente alla decisione della Corte costituzionale (art. 77). La Regione Emilia-Romagna, invece, fissa il principio secondo il quale deve essere sottoposto a referendum l’intero testo approvato dal Consiglio regionale, sul quale si esprime un voto unico (art. 22) (37).
Per quanto riguarda, più in generale, la disciplina della revisione statutaria. In molti dei testi statutari si dispone, con previsione di rilievo autonomo e originale rispetto alle disposizioni costituzionali, che l’abrogazione totale dello statuto non è valida se non è contestuale alla deliberazione del nuovo statuto (38). La Calabria e il Molise (39) prevedono, inoltre, che le proposte di revisione dello statuto non approvate dal Consiglio (40) non possano essere ripresentate prima che sia trascorso un anno dalla loro reiezione o – secondo quanto diversamente previsto dal Piemonte – nel corso della stessa legislatura.
_________________________________________
NOTE
(32) Le Regioni Lombardia, Molise, Piemonte e Umbria hanno avviato il procedimento di elaborazione dell’apposita disciplina del referendum confermativo dello Statuto. In Liguria è prevista l’approvazione di una legge regionale specifica. In Basilicata, Campania e Lazio non è ancora stato dato inizio a questo procedimento legislativo, né attualmente se ne discute. E’ da registrare, infine, che il Consiglio regionale della Regione Puglia ha approvato la delibera legislativa statutaria in seconda deliberazione (con pubblicazione notiziale del 11 febbraio 2004) e il Presidente della Giunta regionale ha promulgato il nuovo statuto (pubblicato il 12 maggio 2004) non ostante la mancanza di una specifica disciplina legislativa regionale delle modalità di svolgimento del referendum popolare previsto dall’art. 123, co. 3, della Costituzione.
(33) Il dubbio circa la natura preventiva o successiva, rispetto alla promulgazione dello statuto, dell’eventuale giudizio di legittimità costituzionale è stato chiarito dalla Corte costituzionale, con sent. 3 luglio 2002, n. 304, la quale ha interpretativamente ricavato dall’art. 123 cost. che il controllo di legittimità costituzionale delle deliberazioni statutarie ha natura preventiva e deve essere proposto con ricorso governativo nei trenta giorni dalla pubblicazione notiziale di queste deliberazioni sul bollettino ufficiale della regione e non dalla (eventuale) pubblicazione successiva alla promulgazione dello statuto o della legge di revisione statutaria.
(34) L.r. Emilia-Romagna, art. 11; l.r. Marche, art. 17-18; l.r. Toscana, art. 4; l.p. Trento, art. 16; l.r. Veneto, art. 19.
(35) Basilicata, art. 63; Calabria, art. 59; Campania, art. 79; Emilia-Romagna, artt. 22 e 73; Lazio, art. 69; Marche, art. 56; Piemonte, art. 99; Puglia, art. 17; Umbria, art. 84.
(36) La prima, successiva all’approvazione consiliare, al fine dell’eventuale ricorso governativo e la seconda, successiva all’eventuale sentenza, allo scopo di rendere possibile la richiesta referendaria.
(37) Quando si tratti di modifiche relative a più argomenti, il referendum è articolato in più quesiti formulati, per temi omogenei, dall’organo di garanzia statutaria.
(38) Basilicata, art. 60; Calabria, art. 58; Emilia-Romagna, art. 73; Marche, art. 56; Molise, art. 56; Piemonte, art. 99; Toscana, art. 79; Umbria, art. 84
(39) Art. 61.
(40) La stessa limitazione del potere di iniziativa legislativa non è, almeno esplicitamente, disposta per il caso dell’eventuale reiezione popolare espressa mediante il referendum.
TRATTO DA
Tutte le regioni speciali e le province autonome hanno invece già preliminarmente approvato l’apposita legge di disciplina del referendum popolare confermativo delle c.d. leggi statutarie ai sensi di quanto previsto dai rispettivi statuti così come modificati dalla l.cost. 31 gennaio 2001, n. 2 (Sicilia, l.r. 23 ottobre 2001, n. 14; Friuli-Venezia Giulia, l.r. 27 novembre 2001, n. 29; Val d’Aosta, l.r. 22 aprile 2002, n. 4; Bolzano, l.p. 17 luglio 2002, n. 10; Trento, l.p. 1 ottobre 2002, n. 13; Sardegna, l.r. 28 ottobre 2002, n. 21).
Alcune delle leggi in questione hanno fissato le regole per risolvere la delicata questione della sovrapposizione temporale del procedimento referendario con quello concernente il giudizio di legittimità costituzionale, dato che i termini per l’iniziativa referendaria decorrono dalla stessa data di quelli fissati per il ricorso governativo (rispettivamente: tre mesi e trenta giorni dalla pubblicazione notiziale) (33).
Emilia-Romagna, Marche, Provincia di Trento, Toscana e Veneto hanno disposto che, qualora il Governo promuova la questione di legittimità costituzionale, il termine per la richiesta del referendum popolare è interrotto (o sospeso) e comincia nuovamente a decorrere dalla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della decisione della Corte costituzionale. Le attività e le operazioni eventualmente compiute prima dell’interruzione/sospensione conservano validità solo in caso di rigetto del ricorso (34).
Si differenziano le soluzioni escogitate dalle predette regioni e province autonome, invece, nel caso in cui la legge statutaria sia dichiarata solo parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale. Emilia-Romagna e Marche prevedono che il Consiglio regionale possa deliberare di apportare modifiche derivanti da esigenze di mero coordinamento testuale senza che la deliberazione in questione debba essere nuovamente approvata secondo il procedimento previsto dall’art. 123 Cost. (per quanto riguarda gli statuti delle regioni ordinarie). Le regioni Toscana e Veneto, nonché la Provincia di Trento, prevedono invece che nel caso in cui la deliberazione legislativa statutaria sia dichiarata anche solo parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale ciò determina l’estinzione del procedimento referendario e le operazioni già eventualmente compiute perdono efficacia. La sola Provincia di Trento prevede, inoltre, che la delibera legislativa debba essere nuovamente pubblicata, sempre ai fini della richiesta del referendum, nel testo risultante a seguito della sentenza o a seguito delle modifiche introdotte consequenzialmente dal Consiglio (cui è concesso, a tal fine, un termine di tre mesi intercorrente tra la data di pubblicazione della sentenza e la data per la nuova pubblicazione della delibera legislativa statutaria).
Queste previsioni normative pongono una serie di delicate questioni interpretative che non possono essere approfondite in questa sede, tuttavia è necessario quantomeno accennare al fatto che le varie disposizioni richiamate regolano aspetti diversi della stessa questione e non debbono necessariamente considerasi in contrasto tra loro. Le norme fissate dalle regioni Emilia-Romagna e Marche intendono escludere che un semplice coordinamento formale (come ad es. una nuova numerazione degli articoli) debba comportare una nuova doppia deliberazione consiliare a intervallo non minore di due mesi. Le disposizioni dettate dalle regioni Toscana e Veneto, nonché dalla Provincia di Trento, invece, valgono ad escludere che un procedimento referendario avviato da una richiesta concernente una delibera legislativa statutaria possa proseguire con riferimento ad un testo anche solo parzialmente diverso. E’ soltanto la Provincia di Trento, però, che prevede espressamente la necessità di una nuova pubblicazione della delibera legislativa statutaria, nel testo modificato a seguito della sentenza della Corte costituzionale, al fine di consentire il computo di un nuovo termine per un’eventuale nuova richiesta di referendum.
Soluzione diversa e originale, per il coordinamento del procedimento referendario con quello concernente il giudizio di legittimità costituzionale, è quella adottata dalla Regione Abruzzo. Si prevede in questo caso, infatti, non l’interruzione/sospensione dell’eventuale procedimento referendario già avviato nel caso in cui sia stata promossa la questione di legittimità costituzionale ma si dispone una doppia pubblicazione della delibera legislativa statutaria: la prima al fine di consentire l’eventuale impugnazione da parte del Governo; la seconda, decorso inutilmente il termine per il ricorso governativo o dopo la sentenza della Corte costituzionale e le eventuali deliberazioni consequenziali del Consiglio regionale, al fine della richiesta del referendum popolare confermativo.
Altre disposizioni di rilievo che riteniamo di segnalare nella legislazione regionale di disciplina del referendum popolare confermativo delle leggi statutarie sono:
a) La possibilità concessa al Presidente della Regione Emilia-Romagna e al Presidente della Provincia di Trento, qualora prima dell’indizione del referendum già richiesto sia intervenuta la pubblicazione del testo di un’altra deliberazione legislativa statutaria, di ritardare fino a sei mesi il termine previsto per l’indizione dello stesso in modo che l’eventuale ulteriore referendum sulla nuova deliberazione legislativa possa svolgersi contemporaneamente al primo (Emilia-Romagna, art. 5; Trento, art. 8);
b) La possibilità concessa al Consiglio provinciale di Trento e al Consiglio regionale dell’Emilia-Romagna di modificare o revocare la deliberazione legislativa statutaria già approvata anche durante la decorrenza del termine di tre mesi dalla pubblicazione notiziale del suo testo sul Bollettino ufficiale della regione ai fini della richiesta di referendum (Trento, art. 17; Emilia-Romagna, art. 12);
c) La sospensione delle operazioni referendarie in caso di scioglimento del Consiglio regionale in Abruzzo e in Toscana (Abruzzo, art. 13; Toscana, art. 13);
d) Il rinvio normativo operato dalle regioni Val d’Aosta (art. 23) e Friuli-Venezia Giulia (art. 21), per quanto non disposto dalla legge regionale e in quanto applicabili, alle disposizioni della legge di disciplina del referendum costituzionale e degli altri referendum statali previsti dalla Costituzione (legge 25 maggio 1970, n. 352).
Un ulteriore elemento di valutazione di cui si può tenere conto consiste nel verificare se e in che modo la questione della revisione statutaria e del suo relativo procedimento, con particolare riferimento al procedimento popolare confermativo, è stato tenuto in considerazione negli statuti o nei testi statutari fin qui approvati o in itinere.
Per quanto riguarda le previsioni statutarie concernenti il referendum popolare confermativo dello statuto approvato dal Consiglio regionale, ai sensi di quanto previsto dall’art 123 Cost., gli attuali testi rimettono alla legge regionale, spesso rinviandovi espressamente (35), di disciplinare le modalità di svolgimento del c.d. referendum statutario. Al di là dell’eventuale mero rinvio alla legge, solo alcune regioni dettano direttamente a livello statutario ulteriori disposizioni. Le regioni Abruzzo e Liguria regolano le modalità di coordinamento del procedimento referendario con l’eventuale giudizio di legittimità costituzionale: disponendo la prima - come abbiamo già visto nella legge regionale di disciplina - una caratteristica doppia pubblicazione della delibera legislativa statutaria (art. 86) (36) e prevedendo, ellitticamente, la seconda che, nel caso in cui il Governo abbia promosso la questione di legittimità costituzionale, il referendum - il cui procedimento risulta evidentemente sospeso - ha luogo successivamente alla decisione della Corte costituzionale (art. 77). La Regione Emilia-Romagna, invece, fissa il principio secondo il quale deve essere sottoposto a referendum l’intero testo approvato dal Consiglio regionale, sul quale si esprime un voto unico (art. 22) (37).
Per quanto riguarda, più in generale, la disciplina della revisione statutaria. In molti dei testi statutari si dispone, con previsione di rilievo autonomo e originale rispetto alle disposizioni costituzionali, che l’abrogazione totale dello statuto non è valida se non è contestuale alla deliberazione del nuovo statuto (38). La Calabria e il Molise (39) prevedono, inoltre, che le proposte di revisione dello statuto non approvate dal Consiglio (40) non possano essere ripresentate prima che sia trascorso un anno dalla loro reiezione o – secondo quanto diversamente previsto dal Piemonte – nel corso della stessa legislatura.
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NOTE
(32) Le Regioni Lombardia, Molise, Piemonte e Umbria hanno avviato il procedimento di elaborazione dell’apposita disciplina del referendum confermativo dello Statuto. In Liguria è prevista l’approvazione di una legge regionale specifica. In Basilicata, Campania e Lazio non è ancora stato dato inizio a questo procedimento legislativo, né attualmente se ne discute. E’ da registrare, infine, che il Consiglio regionale della Regione Puglia ha approvato la delibera legislativa statutaria in seconda deliberazione (con pubblicazione notiziale del 11 febbraio 2004) e il Presidente della Giunta regionale ha promulgato il nuovo statuto (pubblicato il 12 maggio 2004) non ostante la mancanza di una specifica disciplina legislativa regionale delle modalità di svolgimento del referendum popolare previsto dall’art. 123, co. 3, della Costituzione.
(33) Il dubbio circa la natura preventiva o successiva, rispetto alla promulgazione dello statuto, dell’eventuale giudizio di legittimità costituzionale è stato chiarito dalla Corte costituzionale, con sent. 3 luglio 2002, n. 304, la quale ha interpretativamente ricavato dall’art. 123 cost. che il controllo di legittimità costituzionale delle deliberazioni statutarie ha natura preventiva e deve essere proposto con ricorso governativo nei trenta giorni dalla pubblicazione notiziale di queste deliberazioni sul bollettino ufficiale della regione e non dalla (eventuale) pubblicazione successiva alla promulgazione dello statuto o della legge di revisione statutaria.
(34) L.r. Emilia-Romagna, art. 11; l.r. Marche, art. 17-18; l.r. Toscana, art. 4; l.p. Trento, art. 16; l.r. Veneto, art. 19.
(35) Basilicata, art. 63; Calabria, art. 59; Campania, art. 79; Emilia-Romagna, artt. 22 e 73; Lazio, art. 69; Marche, art. 56; Piemonte, art. 99; Puglia, art. 17; Umbria, art. 84.
(36) La prima, successiva all’approvazione consiliare, al fine dell’eventuale ricorso governativo e la seconda, successiva all’eventuale sentenza, allo scopo di rendere possibile la richiesta referendaria.
(37) Quando si tratti di modifiche relative a più argomenti, il referendum è articolato in più quesiti formulati, per temi omogenei, dall’organo di garanzia statutaria.
(38) Basilicata, art. 60; Calabria, art. 58; Emilia-Romagna, art. 73; Marche, art. 56; Molise, art. 56; Piemonte, art. 99; Toscana, art. 79; Umbria, art. 84
(39) Art. 61.
(40) La stessa limitazione del potere di iniziativa legislativa non è, almeno esplicitamente, disposta per il caso dell’eventuale reiezione popolare espressa mediante il referendum.
TRATTO DA
Rapporto sulla legislazione 2003
3. PROCEDIMENTI PER L'APPROVAZIONE DEGLI STATUTI REGIONALI NONCHE' DELLE LEGGI STATUTARIE DELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE E PROVINCE AUTONOME (Antonio Ferrara)
