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N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 agosto 2006. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 7 agosto 2006 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 38 del 20-9-2006) |
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato nei confronti della
Regione autonoma della Sardegna, in persona del presidente della
giunta regionale per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge della Regione autonoma della Sardegna 23
maggio 2006, n. 7, pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 1° giugno, recante
«istituzione attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo
statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo», negli articoli
1, 2 e 3 in relazione agli articoli 1, 3, 4, 50, 54 dello statuto
speciale ed agli articoli 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, comma 1 e
comma 2, lettere a), d), h), l), 132, 133, 138 della Costituzione.
La legge 23 maggio 2006, n. 7 della Regione autonoma della
Sardegna concerne l'istituzione e la disciplina di una Consulta per
il nuovo statuto regionale.
Tale legge, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 28
luglio 2006, viene impugnata nelle sottoindicate disposizioni.
1. - L'art. 1, comma 1, prevede l'istituzione di una Consulta per
l'elaborazione di un progetto organico di nuovo statuto di autonomia
e di sovranita' deli popolo sardo, al fine di assicurare la piu'
ampia partecipazione della comunita' regionale e dei sardi residenti
fuori dell'isola ed il concorso delle autonomie locali.
Compito della Consulta e' quello di elaborare il progetto di
base, di procedere quindi ad una consultazione istituzionale e
sociale come previsto nel comma 2 dello stesso art. 1 e nell'art. 8,
ed infine di trasmetterlo al Consiglio regionale, la cui prima
Commissione permanente, sulla base di esso, e' tenuta a presentare
una proposta di legge di nuovo statuto, per il suo esame secondo il
normale iter legislativo.
L'art. 2, comma 2, stabilisce che l'articolato del progetto di
nuovo statuto deve considerare indicativamente una serie di
argomenti, tra cui «principi e caratteri della identita' regionale:
ragioni fondanti dell'autonomia e sovranita', conseguenti obblighi di
Stato e regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee
forme per promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a
condizioni connesse con la specificita' dell'isola» (lett a).
L'art. 2, comma 3, prevede che il progetto possa indicare, oltre
a quelli elencati nel comma 2 dell'art. 2, ogni altro argomento
ritenuto rilevante al fine di definire autonomia ed elementi di
sovranita' regionale e formulare proposte ad essa relative.
2. - Le disposizioni citate, al pari del titolo della legge, la
cui legittimita' ugualmente si contesta, fanno tutte uso del termine
sovranita', a quanto sembra, peraltro, non in modo univoco.
Esse parlano di statuto di autonomia e di sovranita' del popolo
sardo, di statuto regionale e di autonomia e sovranita' regionale. Ma
sovranita' del popolo sardo e sovranita' regionale non significano la
stessa cosa, attenendo la prima ad una (del tutto identificanda,
secondo non precisati criteri) comunita' sarda e la seconda ad un
ente (la Regione Sardegna) positivamente considerato come componente
della Repubblica italiana secondo la Costituzione di questa.
In ogni caso, qualunque sia lo specifico contenuto che il
legislatore regionale ha inteso attribuire alle espressioni normative
in questione, esse, sul piano del diritto - in quanto volte alla
considerazione e valorizzazione di elementi etnici, culturali,
ambientali al fine di definire situazioni soggettive privilegiate per
una categoria di soggetti dell'ordinamento nazionale e di rivendicare
poteri dell'ente Regione a livello di indipendenza e comunque di
svincolo da condizionamenti ordinamentali nell'ambito dell'assetto
della Repubblica risultante dall'attuale Carta costituzionale -
alterano la logica dello statuto speciale di autonomia, contrastano
con l'art. 54 dello statuto e con l'art. 138 Cost. e non sembrano
compatibili con i principi fondanti della stessa Carta costituzionale
italiana.
3. - Una prima annotazione appare gia' risolutiva: l'art. 116
Cost. prevede che la Sardegna (come la Sicilia, il Trentino-Alto
Adige, il Friuli-Venezia Giulia e la Valle d'Aosta) dispone di forme
e condizioni particolari di autonomia, secondo il rispettivo statuto
speciale adottato con legge costituzionale. Non e' stato approvato,
in esito al recente referendum popolare, il nuovo testo di legge
costituzionale che, con integrazione modificativa del contenuto
sostanziale dell'art. 116, prevedeva l'adozione dello statuto
speciale «previa intesa» con la Regione interessata (sul testo
approvato dalle Camere in prima deliberazione). Ne consegue che la
stessa definizione dello statuto, su cui fonda l'intero ordinamento
regionale, sul piano giuridico e' interamente attribuita al
Parlamento nazionale.
In particolare, ai sensi dell'art. 54 dell'attuale statuto
speciale (quale risulta a seguito delle modifiche di cui alla l.c.
2/2001), per le modificazioni dello statuto si applica il
procedimento stabilito dalla Costituzione per le leggi
costituzionali. Sui progetti di iniziativa governativa e parlamentare
il Consiglio regionale e' chiamato ad esprimere solo un «parere»; in
caso di parere contrario in ordine ad un progetto approvato in prima
deliberazione da una delle Camere, il Presidente della regione puo'
indire un referendum meramente «consultivo».
4. - In termini generali, l'art. 114 Cost., nel comma secondo,
precisa che i comuni, le province, le citta' metropolitane e le
regioni sono enti autonomi.
La Costituzione, fonte primaria che riconosce e definisce le
modalita' di esercizio della sovranita', fa dunque riferimento alle
regioni (e ai relativi statuti) sempre e solo in termini di
autonomia, mai in termini di sovranita'. Essa, invero, riferisce la
sovranita' esclusivamente al «popolo» inteso come intera comunita'
nazionale, che la esercita nelle forme e nei limiti della stessa
Costituzione (art. 1).
Coerente e costante e' l'insegnamento al riguardo della Corte
(cfr. sentenze nn. 245/1995, 66/64, 49/63) circa la netta distinzione
tra livello di sovranita' statale e livello di autonomia regionale.
Non si ignorano certo alcuni passaggi delle sentenze n. 106/2002
e 29/2003 (successive alla legge costituzionale 3/2001 modificativa
dell'assetto dei rapporti tra Stato e regioni), che ad una non
meditata lettura sembrerebbero offrire spunti diversi. Esse in
realta', se escludono che nel Parlamento possa individuarsi l'unica
sede di esercizio della sovranita', con riguardo agli enti
territoriali hanno inteso solo affermare che proprio dalla sovranita'
popolare esercitata attraverso la riforma costituzionale di cui alla
l.c. n. 3/2001, secondo le regole quindi di uno Stato di diritto,
discendono l'estensione ed il potenziamento delle autonomie
territoriali, che costituiscono affermazione del principio
democratico.
In ogni caso, la piu' recente pronunzia n. 274/2003 rimarca la
profonda diversita' del livello dei poteri di cui dispongono gli enti
indicati nell'art. 114 Cost. e, in particolare, l'insussistenza di
un'equiordinazione, e comunque l'impossibilita' di un'equiparazione,
delle regioni allo Stato pur dopo il ribaltamento del criterio di
ripartizione delle competenze legislative, che fissa in elenco
specifico quelle spettanti allo Stato e stabilisce una clausola
residuale in favore delle Regioni secondo le previsioni dell'art. 117
Cost. (di cui le regioni a statuto speciale possono giovarsi ai sensi
dell'art. 10 della citata l.c. n. 3/2001).
La Costituzione riserva invero una posizione peculiare ed
esclusiva allo Stato, espressione, nelle sue varie articolazioni
istituzionali e di potere (certo non solo nel Parlamento), della
intera comunita' nazionale per cui conto ed in cui nome esercita la
sovranita' in tutte le manifestazioni ed in tutti gli aspetti di
questa.
5. - Le conclusioni che precedono trovano conferma nella
considerazione sia di una serie ulteriore di disposizioni statutarie
e costituzionali sia dei connotati sostanziali della sovranita'.
Il potere di revisione costituzionale e di adottare leggi
costituzionali, ivi comprese quelle concernenti gli statuti speciali
di autonomia regionale, spetta esclusivamente allo Stato (art. 138
Cost.). Poiche' ogni esplicazione di sovranita' non puo' che avvenire
nelle forme previste della Costituzione (art. 1), e' solo il
Parlamento nazionale che ne puo' prevedere delle nuove o modificare
quelle esistenti.
L'art. 5 Cost., al quale sono coerenti i gia' citati artt. 116 e
114, proclama il principio dell'unicita' ed indivisibilita' della
Repubblica, che riconosce e promuove le autonomie locali.
Tale principio e' ugualmente affermato nell'art. 1 dello statuto
speciale, secondo il quale la Sardegna e' costituita in regione
autonoma entro l'unita' politica della Repubblica italiana, una e
indivisibile, sulla base dei principi della costituzione.
Caratteristica della sovranita', come riconosciuta ed organizzata
dalla Carta costituzionale, e' dunque la sua esclusivita' ed
indivisibilita' riferita all'intera comunita' nazionale, rispetto
alla quale nell'ambito regionale, sul piano giuridico ed
ordinamentale, possono configurarsi solo forme piu' o meno accentuate
di autonomia. Per quanto concerne in particolare le regioni a statuto
speciale, la stessa definizione dello statuto su cui fonda l'intero
ordinamento regionale, e', come gia' accennato giuridicamente
attribuita al Parlamento nazionale.
6. - Nell'assetto costituzionale e' inoltre ripetuta l'evocazione
di un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo, come limite di
tutte le potesta' legislative, al rispetto della costituzione nonche'
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, limiti, cioe', che trovano la loro fonte immediata o
indiretta in atti e impegni dello Stato cui la Regione soggiace
(artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, comma primo, cost.) e che
possono essere fatti valere comunque dallo Stato nei confronti della
Regione (cfr. sentenza n. 274/03).
7. - Emblematica della sovranita' esclusiva dello Stato e' la
previsione dell'art. 120 Cost., che, in riconoscimento dell'esigenza
di tutelare l'unita' giuridica ed economica e/o di fronteggiare
emergenze o inadempienze, attribuisce ad un organo statale (il
Governo) poteri sostitutivi di organi regionali. Presupposti e
contenuti dell'intervento sono apprezzati dallo stesso organo statale
(cfr. anche art. 117, comma quinto ultima parte).
Con tale manifestazione della sovranita' dello Stato, che decide
sullo stato di eccezione, si ha la riprova della subordinazione
dell'ordinamento regionale.
8. - In ogni caso, con specifico riguardo alla regione autonoma
della Sardegna appare risolutivo riferirsi all'art. 50 dello statuto
speciale (come modificato dalla l.c. 2/2001), secondo il quale con
decreto motivato del Presidente della Repubblica, previa delibera del
Consiglio dei ministri, sentita la Commissione permanente per le
questioni regionali, puo' essere sciolto il Consiglio regionale - con
contestuale nomina di una Commissione per l'ordinaria amministrazione
e gli atti improrogabili - quando compia atti contrari alla
Costituzione o allo statuto o, malgrado la segnalazione del Governo,
non proceda alla sostituzione della Giunta regionale o del Presidente
che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni o comunque per
ragioni di sicurezza nazionale. Ugualmente puo' essere rimosso il
Presidente della regione se eletto a suffragio universale e diretto.
Ne' puo' essere trascurato il rilievo dell'ultimo comma
dell'art. 54 dello statuto, secondo il quale, sia pure «sentita» la
regione, possono essere modificate con leggi ordinarie le
disposizioni del Titolo III dello statuto, che concernono la
fondamentale materia «Finanze-Demanio-Patrimonio».
9. - Lo Stato, se attraverso il suo potere di revisione
costituzionale esercitato con la l.c. n. 3/2001 ha ampliato gli spazi
di autonomia delle regioni a statuto ordinario, attribuendo ad esse
piu' estesi poteri legislativi, che per le regioni a statuto speciale
possono aggiungersi a quelli gia' previsti dai rispettivi statuti
(art. 10 l.c. citata), rimane tuttavia l'unico garante
dell'effettivita' dei diritti dei cittadini.
Esso, in particolare, ha mantenuto il monopolio esclusivo, oltre
che delle relazioni internazionali, dell'uso della forza attraverso
le apposite organizzazioni (polizia ed esercito) e della titolarita'
ed esercizio dell'essenziale funzione giurisdizionale, che nessuno
puo' escludere ed alla quale nessuno puo' sottrarsi (art. 2 delle
norme di attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 348/1979; art.
117, comma 2, lettere d), h), l) Cost.). Il che propriamente, anche
per tale verso, esclude la possibilita' di riferirsi alla Regione in
termini di sovranita'.
10. - Proprio l'art. 101 Cost., in base al quale la giustizia e'
amministrata in nome del popolo, cioe' del soggetto cui appartiene in
via esclusiva la sovranita' (art. 1), costituisce conferma che questo
va individuato nell'intera, ed a tali fini non scindibile, comunita'
nazionale.
E appena il caso di aggiungere che i soggetti dell'ordinamento
statale sono tutti i cittadini, il cui insieme - cioe'
l'universalita' dei cittadini di cui sono predicate e promosse la
liberta' e l'uguaglianza (art. 3) - costituisce il popolo di cui
all'art. 1 Cost., mentre i soggetti dell'ordinamento regionale sono
(con gli elettori regionali) i residenti, il cui insieme costituisce
la popolazione di cui agli art. 132 e 133 Cost.
In ogni caso, il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 cost.
impedisce che possano darsi status civitatis diversi nell'ambito dei
soggetti dell'ordinamento statale e comunque che possano attribuirsi
tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse etnie,
suscettibili anche di determinare (indirettamente) discriminazioni in
base alla nazionalita', vietate dall'art. 12 del Trattato CE,
ancorche' dissimulate in quanto formalmente riferite a criteri
diversi (in contrasto, quindi, con l'art. 1, lett. a), Cost.).
11. - Impedisce inoltre che il territorio regionale possa
configurarsi come luogo della sovranita' regionale, entro il quale
sia esercitabile uno ius escludendi alios, la disposizione
dell'art. 16 Cost., per la quale ogni cittadino puo' circolare e
soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio (nazionale
simmetricamente, nel territorio regionale non puo accordarsi diritto
di asilo in ragione della riserva statale di cui all'art. 117, comma
2, lett. a);.
12. - Riepilogando ed in sintesi:
nessuna norma della Costituzione ne' dello statuto speciale
prevede ed organizza nelle sue forme di esercizio una sovranita' del
popolo sardo, salvo ad intendere questa in senso riduttivo ed
improprio in relazione al principio di rappresentativita' del
Consiglio regionale ed alle inerenti conseguenze di cui all'art. 15
dello statuto; certamente, peraltro, non e' in tale significato - che
riguarderebbe, del resto, tutte le Regioni (anche a statuto
ordinario) - che le disposizioni in questa sede censurate intendono
riferirsi alla sovranita'.
nessuna norma costituzionale attribuisce o consente di
attribuire alla Regione autonoma Sardegna ed alle sue istituzioni
poteri assolutamente indipendenti il cui esercizio non incontri
condizionamenti e limiti nel superiore ordinamento statale; ne'
prevede che le istituzioni regionali (o il «popolo sardo») prendano
parte con potere decisionale ai procedimenti di revisione
costituzionale ancorche' riguardanti le loro attribuzioni;
nell'attuale assetto costituzionale il connotato giuridico
della sovranita' pertiene esclusivamente all'universalita' dei
cittadini e trova espressione esclusivamente nelle istituzioni dello
Stato (per tale ragione ente sovrano) che per conto di essa agiscono
ed esercitano gli inerenti poteri.
Un'ultima considerazione: oggetto della presente impugnativa e'
una «legge regionale» che si pone a monte di un qualsiasi progetto e
procedimento di revisione dello statuto speciale di autonomia, nella
quale non e' un alcun modo legittimo richiamare, far valere ed
assumere a riferimento elementi e ragioni di «sovranita» che non
risultano costituzionalmente affermati.
P. Q. M.
Si conclude pertanto perche' sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge della Regione autonoma della Sardegna 23
maggio 2006 n. 7 negli articoli 1, 2 e 3 in relazione agli articoli
1, 3, 4, 50, 54 dello statuto speciale ed agli articoli 1, 3, 5, 16,
101, 114, 116, 117, comma 1 e comma 2, lettere a), d), h), l), 132,
133, 138 della costituzione per le ragioni e come sopra precisato.
Roma, addi' 28 luglio 2006
L'Avvocato dello Stato: Giorgio D'Amato
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