4.1. L'influenza dell’elezione diretta dei presidenti sui procedimenti non legislativi del consiglio
Nel corso dell'anno si è stabilizzata la modificazione dell’assetto istituzionale regionale dovuta alla legge cost. n. 1 del 1999. Ai fini del presente lavoro, si deve tenere presente che in Sardegna ancora per tutto il 2003 non vi è stata l’elezione diretta del presidente, intervenuta, invece, in Friuli-Venezia Giulia e nelle province autonome con le elezioni del giugno e dell'ottobre 2003, senza aver determinato tuttavia novità significative (2).
Sebbene anche in altre regioni (Molise e Toscana) si rilevi che l’elezione diretta del presidente non abbia influito sui procedimenti non legislativi del consiglio, nelle altre regioni si conferma, invece, la tendenza a un progressivo depotenziamento dell’attività assembleare.
In particolare, come è noto, l’interpretazione prevalente dell’articolo 121 Cost. anteriore alla sentenza della Corte costituzionale n. 313 del 21 ottobre 2003 aveva trasferito il potere regolamentare alla giunta. Si è andata, in tal modo, sviluppando la potestà regolamentare regionale che ha subìto un ulteriore incremento nel corso del 2003, con un aumento di 110 unità rispetto al 2002 (3). La 'scoperta' delle fonti secondarie a livello regionale ha contribuito, peraltro, alla diminuzione dell'attività del consiglio. L'incremento dei regolamenti, infatti, è inversamente proporzionale alla diminuzione della produzione legislativa: i dati relativi al numero e all’ampiezza degli atti normativi dimostrano che, mentre nel periodo giugno 2001-dicembre 2002 i regolamenti rappresentavano quasi un terzo dell'attività normativa delle regioni (sommando leggi e regolamenti) (4), nel 2003 più di un terzo dell'intera produzione normativa regionale è stata di fonte regolamentare (5).
Anche le bozze e gli articolati dei nuovi statuti, approvati in prima o seconda deliberazione nel 2003, attribuiscono la potestà regolamentare alla giunta lasciando, in qualche caso, al consiglio tale titolarità nelle materie delegate dallo stato (6) e/o nell'attuazione degli obblighi comunitari, fattispecie riscontrate rispettivamente solo nel due e nell'un per cento della produzione regolamentare del 2003 (7).
Si è confermato inoltre un affievolimento anche dell’attività consiliare di programmazione, di alta amministrazione o comunque amministrativa, sebbene al calo e al carattere sempre più settoriale della produzione legislativa in alcuni casi corrisponda l'adozione di atti amministrativi complessi e onnicomprensivi in singoli settori, spesso in conseguenza delle scelte operate con legge regionale in sede di delegificazione (Emilia-Romagna).
In termini ancora più generali si è registrata una progressiva riduzione dell’attività deliberativa, complessivamente considerata, del consiglio regionale (8).
A fronte della loro progressiva emarginazione, i consigli sono corsi ai ripari, soprattutto, dando impulso alla propria attività consultiva (9) e ricorrendo agli strumenti di indirizzo politico e di sindacato ispettivo in loro possesso, segno che non intendono rinunciare a orientare e controllare le politiche regionali (10). La sensibilità istituzionale e politica delle giunte non sempre ha reso merito all'attività ispettiva e di indirizzo dei consigli: si è segnalata un'insufficiente dialettica tra esecutivo e Assemblea regionale sia per la scarsa partecipazione del presidente alle discussioni su atti di indirizzo (11) sia per la difficoltà ad ottenere in aula risposta agli atti di sindacato ispettivo (12).
La partecipazione alle sedute consiliari del presidente e della giunta, in realtà, dipende dalla sensibilità istituzionale dell'esecutivo, dalla composizione della giunta (soprattutto quanti assessori esterni ne facciano parte) e dalla caparbietà del consiglio nel costringere la giunta ad assolvere ai propri doveri istituzionali. Nella maggioranza delle regioni, comunque, il presidente non ha partecipato frequentemente ai lavori del consiglio e in alcune regioni lo ha fatto al solo fine di prendere la parola. Non in tutte le regioni, peraltro, è sempre stato presente ai lavori consiliari almeno un componente della giunta, in particolare in Veneto dove gli assessori sono tutti esterni. Si è provveduto in più regioni, infatti, con legge regionale o con modifiche al regolamento interno del consiglio a disciplinare lo status e le prerogative degli assessori esterni e a modificare le norme o la prassi relative al 'rapporto fiduciario'.
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NOTE
(2) Perché già in precedenza l'attività regolamentare e amministrativa era esercitata dalla giunta.
(3) Cfr. infra par. 4.3.)
(4) Nel periodo compreso tra giugno 2001-dicembre 2002 a fronte di 1.194 leggi, con 13.939 articoli e 37.114 commi sono stati approvati 524 regolamenti, con 6.484 articoli e 6.766 commi. Cfr. Rapporto del 2002.
(5) Nel 2003 sono stati approvati 378 regolamenti segnalati dalle regioni (ai quali andrebbero aggiunti i 19 approvati dalla Campania con i relativi dati) a fronte di 622 leggi. I regolamenti contengono 3811 articoli e 11077 commi a fronte 7855 articoli e 20.290 commi delle leggi. Cfr. la Tabella 1 - Numero e dimensioni delle leggi promulgate nel periodo 1° gennaio - 31 dicembre 2003, la Tabella 3 - Regolamenti emanati nel periodo 1° gennaio - 31 dicembre 2003 e la Tabella 3a - Dimensione dei regolamenti adottati.
(6) Cfr. anche il ricorso statale n. 68 del 2003 avverso la deliberazione legislativa statutaria della regione Calabria, deciso con sent. n. 2 del 2004.)
(7) Cfr. Tabella 4a - Classificazione dei regolamenti secondo la potestà normativa e la Tabella 4b - Classificazione dei regolamenti secondo la fonte che ne prevede l'emanazione (vincoli).
(8) In Lombardia, per esempio, da 309 atti deliberati nel 2002 si è passati ai 242 del 2003. Nei primi 3 anni e mezzo di questa legislatura il consiglio ha approvato 947 deliberazioni a fronte delle 1108 del corrispondente periodo della legislatura precedente.
(9) Cfr. infra par. 4.3 e 4.4.
(10) Cfr. infra par. 4.2
(11) In Abruzzo si segnala che alla discussione sulle 37 mozioni adottate dal consiglio il presidente ha preso la parola solo tre volte e mai in occasione delle 3 mozioni votate.
(12) In Sicilia, ad esempio, è stata introdotta nel regolamento interno una procedura che trasforma l’interrogazione in risposta scritta qualora sia trascorso un certo lasso di tempo senza che sia stata data risposta orale.
TRATTO DA
Sebbene anche in altre regioni (Molise e Toscana) si rilevi che l’elezione diretta del presidente non abbia influito sui procedimenti non legislativi del consiglio, nelle altre regioni si conferma, invece, la tendenza a un progressivo depotenziamento dell’attività assembleare.
In particolare, come è noto, l’interpretazione prevalente dell’articolo 121 Cost. anteriore alla sentenza della Corte costituzionale n. 313 del 21 ottobre 2003 aveva trasferito il potere regolamentare alla giunta. Si è andata, in tal modo, sviluppando la potestà regolamentare regionale che ha subìto un ulteriore incremento nel corso del 2003, con un aumento di 110 unità rispetto al 2002 (3). La 'scoperta' delle fonti secondarie a livello regionale ha contribuito, peraltro, alla diminuzione dell'attività del consiglio. L'incremento dei regolamenti, infatti, è inversamente proporzionale alla diminuzione della produzione legislativa: i dati relativi al numero e all’ampiezza degli atti normativi dimostrano che, mentre nel periodo giugno 2001-dicembre 2002 i regolamenti rappresentavano quasi un terzo dell'attività normativa delle regioni (sommando leggi e regolamenti) (4), nel 2003 più di un terzo dell'intera produzione normativa regionale è stata di fonte regolamentare (5).
Anche le bozze e gli articolati dei nuovi statuti, approvati in prima o seconda deliberazione nel 2003, attribuiscono la potestà regolamentare alla giunta lasciando, in qualche caso, al consiglio tale titolarità nelle materie delegate dallo stato (6) e/o nell'attuazione degli obblighi comunitari, fattispecie riscontrate rispettivamente solo nel due e nell'un per cento della produzione regolamentare del 2003 (7).
Si è confermato inoltre un affievolimento anche dell’attività consiliare di programmazione, di alta amministrazione o comunque amministrativa, sebbene al calo e al carattere sempre più settoriale della produzione legislativa in alcuni casi corrisponda l'adozione di atti amministrativi complessi e onnicomprensivi in singoli settori, spesso in conseguenza delle scelte operate con legge regionale in sede di delegificazione (Emilia-Romagna).
In termini ancora più generali si è registrata una progressiva riduzione dell’attività deliberativa, complessivamente considerata, del consiglio regionale (8).
A fronte della loro progressiva emarginazione, i consigli sono corsi ai ripari, soprattutto, dando impulso alla propria attività consultiva (9) e ricorrendo agli strumenti di indirizzo politico e di sindacato ispettivo in loro possesso, segno che non intendono rinunciare a orientare e controllare le politiche regionali (10). La sensibilità istituzionale e politica delle giunte non sempre ha reso merito all'attività ispettiva e di indirizzo dei consigli: si è segnalata un'insufficiente dialettica tra esecutivo e Assemblea regionale sia per la scarsa partecipazione del presidente alle discussioni su atti di indirizzo (11) sia per la difficoltà ad ottenere in aula risposta agli atti di sindacato ispettivo (12).
La partecipazione alle sedute consiliari del presidente e della giunta, in realtà, dipende dalla sensibilità istituzionale dell'esecutivo, dalla composizione della giunta (soprattutto quanti assessori esterni ne facciano parte) e dalla caparbietà del consiglio nel costringere la giunta ad assolvere ai propri doveri istituzionali. Nella maggioranza delle regioni, comunque, il presidente non ha partecipato frequentemente ai lavori del consiglio e in alcune regioni lo ha fatto al solo fine di prendere la parola. Non in tutte le regioni, peraltro, è sempre stato presente ai lavori consiliari almeno un componente della giunta, in particolare in Veneto dove gli assessori sono tutti esterni. Si è provveduto in più regioni, infatti, con legge regionale o con modifiche al regolamento interno del consiglio a disciplinare lo status e le prerogative degli assessori esterni e a modificare le norme o la prassi relative al 'rapporto fiduciario'.
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NOTE
(2) Perché già in precedenza l'attività regolamentare e amministrativa era esercitata dalla giunta.
(3) Cfr. infra par. 4.3.)
(4) Nel periodo compreso tra giugno 2001-dicembre 2002 a fronte di 1.194 leggi, con 13.939 articoli e 37.114 commi sono stati approvati 524 regolamenti, con 6.484 articoli e 6.766 commi. Cfr. Rapporto del 2002.
(5) Nel 2003 sono stati approvati 378 regolamenti segnalati dalle regioni (ai quali andrebbero aggiunti i 19 approvati dalla Campania con i relativi dati) a fronte di 622 leggi. I regolamenti contengono 3811 articoli e 11077 commi a fronte 7855 articoli e 20.290 commi delle leggi. Cfr. la Tabella 1 - Numero e dimensioni delle leggi promulgate nel periodo 1° gennaio - 31 dicembre 2003, la Tabella 3 - Regolamenti emanati nel periodo 1° gennaio - 31 dicembre 2003 e la Tabella 3a - Dimensione dei regolamenti adottati.
(6) Cfr. anche il ricorso statale n. 68 del 2003 avverso la deliberazione legislativa statutaria della regione Calabria, deciso con sent. n. 2 del 2004.)
(7) Cfr. Tabella 4a - Classificazione dei regolamenti secondo la potestà normativa e la Tabella 4b - Classificazione dei regolamenti secondo la fonte che ne prevede l'emanazione (vincoli).
(8) In Lombardia, per esempio, da 309 atti deliberati nel 2002 si è passati ai 242 del 2003. Nei primi 3 anni e mezzo di questa legislatura il consiglio ha approvato 947 deliberazioni a fronte delle 1108 del corrispondente periodo della legislatura precedente.
(9) Cfr. infra par. 4.3 e 4.4.
(10) Cfr. infra par. 4.2
(11) In Abruzzo si segnala che alla discussione sulle 37 mozioni adottate dal consiglio il presidente ha preso la parola solo tre volte e mai in occasione delle 3 mozioni votate.
(12) In Sicilia, ad esempio, è stata introdotta nel regolamento interno una procedura che trasforma l’interrogazione in risposta scritta qualora sia trascorso un certo lasso di tempo senza che sia stata data risposta orale.
TRATTO DA
Rapporto sulla legislazione 2003
4. RAPPORTI TRA GIUNTA E CONSIGLIO (Laura Ronchetti)
