Circolare n. 23/2005 del 20 giugno 2005 del Dipartimento Affari interni e territoriali del Ministero dell'interno (sul d-l 44/2005 convertito in l. 31.5.2005 n. 88)
AI PREFETTI DELLA REPUBBLICA - LORO SEDI
AL PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA VALLE D'AOSTA - 11100 AOSTA
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO - 38100 TRENTO
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO - 39100 BOLZANO
e, per conoscenza:
AL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE DI COORDINAMENTO DELLA VALLE D'AOSTA - 11100 AOSTA
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO NELLA REGIONE FRIULI VENEZIA GIULIA - 34100 TRIESTE
AL COMMISSARIO DELLO STATO NELLA REGIONE SICILIANA - 90100 PALERMO
AL RAPPRESENTANTE DEL GOVERNO NELLA REGIONE SARDA - 09100 CAGLIARI
ALL'A.N.C.I. - Via dei Prefetti, n. 46 - 00186 00186 R O M A
ALL’U.P.I. – Piazza Cardelli, 4 00186 R O M A
ALL’U.N.C.E.M. – Via Palestro, 30 00185 R O M A
OGGETTO: Conversione in legge con modificazioni del decreto legge del 31 marzo 2005 n. 44 recante: “Disposizioni urgenti in materia di enti locali”.
1) Premessa
Nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 31 maggio 2005, serie generale, è stato pubblicato il testo del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, coordinato con le modifiche introdotte dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88. Il provvedimento contiene numerose disposizioni di interesse per gli enti locali, sia di carattere transitorio che a regime, toccando temi propri dell’ordinamento istituzionale, nonchè altri temi di carattere finanziario e gestionale.
Di seguito sono illustrate, in relazione alle competenze ed attribuzioni di questo Ministero, le principali innovazioni apportate dal decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44 e dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88.
2) Decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44
2a) Differimento del termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l’anno 2004.
L’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, ha previsto l’ulteriore differimento – al 31 maggio 2005 – del termine per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l’anno 2005. Il termine, ordinariamente fissato al 31 dicembre dell’anno precedente, era stato già differito al 31 marzo u.s., con decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314 recante proroga dei termini e convertito con modificazioni in legge 1° marzo 2005, n. 26. Per quanto riguarda l’articolo 1, comma 2 del decreto legge viene prevista anche per l’anno in corso l’applicazione della procedura sostitutiva stabilita dall’articolo 1 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito dalla legge 24 aprile 2002, n. 75, nei casi di mancata approvazione del bilancio di previsione entro il termine di legge e di mancata adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio di bilancio, da parte degli enti locali. La predetta procedura è evocata indirettamente con il rinvio operato dall’art. 1, comma 1-bis, del decreto legge 30 dicembre 2004, n. 314, convertito dalla legge 1° marzo 2005, n. 26, alle disposizioni di cui all’art. 1, commi 2 e 3, del decreto legge 29 marzo 2004, n. 80, convertito dalla legge 28 maggio 2004, n. 140. Quest’ultimo decreto disponeva a sua volta il ricorso, nell’anno 2004, alla procedura sostitutiva prevista dall’art. 1 del decreto legge n. 13/2002 per ovviare sia alla mancata approvazione del bilancio sia alla mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio di bilancio, ai sensi dell’art. 193 del testo unico degli enti locali (T.U.E.L.).
Pertanto, nel caso in cui i Consigli degli enti locali non abbiano approvato il bilancio entro il 31 maggio 2005 e qualora gli statuti degli enti locali non abbiano previsto l’organo deputato a intervenire in via sostitutiva, le prefetture competenti dovranno provvedere:
- ad assegnare al consiglio, con atto notificato ai consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per l’adozione della relativa deliberazione, nel caso in cui lo schema di bilancio sia stato già predisposto dalla giunta;
- a nominare un commissario per la predisposizione dell’atto e quindi assegnare al Consiglio un termine per la sua deliberazione, nell’ipotesi di mancata predispo- sizione dello schema di bilancio da parte della giunta.
In tutte e due le circostanze, la diffida deve comunque recare l’esplicita avvertenza che in caso di omissione dell’adempimento, si procederà in via sostitutiva.
Trascorso infruttuosamente il termine assegnato senza che il Consiglio abbia approvato il bilancio, il commissario ad acta si sostituirà all’amministrazione inadempiente nell’approvazione del fondamentale atto contabile e verrà avviata la procedura di scioglimento del Consiglio.
Qualora la procedura sostitutiva sia stata condotta dal commissario ad acta individuato dallo statuto dell’ente locale, l’ente dovrà dare tempestiva comunicazione della conclusione dell’intervento sostitutivo interno alla Prefettura, che avvierà la procedura di scioglimento del Consiglio.
La stessa procedura, con le modalità di intervento sopra esposte, dovrà essere seguita, nell’anno in corso, nel caso in cui, accertata la mancanza degli equilibri generali del bilancio, l’organo consiliare non abbia assunto i provvedimenti necessari mediante l’approvazione della deliberazione per la salvaguardia degli equilibri di bilancio.
2b) Conguagli sui proventi dell’addizionale sui consumi di energia elettrica
L’articolo 2 del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, prevede che il recupero a valere sui trasferimenti erariali delle maggiori somme corrisposte in via presuntiva ai comuni dal Ministero dell’Interno per gli anni 2004 e precedenti, ai sensi dell’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133, sia effettuato, a decorrere dall’anno 2005, in cinque esercizi finanziari. Al riguardo, si precisa che con l’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133, è stata riformata la disciplina delle addizionali sui consumi di energia elettrica, attribuendo ai comuni la quota di addizionale relativa ai consumi delle utenze abitative ed alle province la quota di addizionale relativa ai consumi delle utenze diverse (commerciali, industriali, ecc.).
Il comma 11 del citato articolo 10 ha stabilito, inoltre, che i trasferimenti erariali ai comuni fossero variati in diminuzione o in aumento, in misura pari alla somma del maggiore o minore gettito derivante dalla revisione delle addizionali di cui trattasi.
Tale modifica (in aumento o in diminuzione) dei trasferimenti erariali è stata operata nel corso dell’anno 2003, in via provvisoria, per gli anni precedenti, utilizzando dati stimati, forniti dai competenti uffici. Sulla base dei dati ottenuti nel corso dell’anno 2004, si è evidenziato uno scostamento negativo tra gli importi effettivamente spettanti e quelli provvisoriamente attribuiti, con la conseguente necessità, eccetto che per un limitato numero di casi, di disporre recuperi di somme a carico di numerosi Comuni, in alcuni casi di ingente importo, in quanto riferiti a più esercizi.
Come detto il Governo, con il decreto-legge che si commenta, all’articolo 2, ha previsto che il recupero a valere sui trasferimenti erariali delle maggiori somme corrisposte, in via presuntiva ai comuni, sia effettuato, a decorrere dall’anno 2005, per cinque esercizi finanziari.
Con tale norma si è inteso diluire il recupero del credito in argomento, in un periodo quinquennale, in modo da attutire gli effetti negativi che tale operazione può avere sui bilanci degli enti locali.
Tale disposizione è stata peraltro modificata dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88, che ha previsto ulteriori agevolazioni a favore dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. (Si veda il punto 3g) pag. 10).
3. Legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88.
3a) Modifiche al patto di stabilità
- Modifica alla legge 30 dicembre 2004, n. 311, in materia di limiti di spesa in conto capitale per enti locali.
L’articolo 1-bis, introdotto dalla legge di conversione, aggiunge, al comma 26 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005, una disposizione che consente un diverso calcolo del limite di spesa per gli enti locali che hanno registrato per l’esercizio 2004 un ammontare di impegni di spesa in conto capitale superiore del 100 per cento al corrispondente ammontare della spesa annua mediamente impegnata nel triennio 2001-2003.
- Modifica alla legge 30 dicembre 2004, n. 311, in materia di criteri per la definizione dei limiti di spesa per enti locali
L’articolo 1-ter esonera i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti e le unioni di comuni, nonchè le comunità montane e le comunità isolane con popolazione fino a 50.000 abitanti dal rispetto del patto di stabilità limitatamente all’anno 2005.
Con tale norma il legislatore ha voluto agevolare i comuni di minori dimensioni che gestiscono bilanci meno flessibili.
- Modifica alla legge 30 dicembre 2004, n. 311, in materia di calcolo del complesso delle spese di regioni ed enti locali.
Al fine di assecondare le esigenze rappresentate da numerosi enti in materia di rispetto del patto di stabilità, è stata ampliata la casistica delle spese che non vanno considerate per il calcolo della base di riferimento ai fini del rispetto del Patto di stabilità di cui ai commi 22 e 23 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
L’articolo 1-quater della legge di conversione aggiunge infatti, al comma 24, lettera f) della legge finanziaria 2005, le seguenti lettere: f-bis), concernente le spese derivanti dall’esercizio di funzioni trasferite o delegate da parte delle regioni ed esercitate dagli enti locali a partire dal 1° gennaio 2004, nei limiti dei corrispondenti trasferimenti finanziari attribuiti dall’amministrazione regionale; f-ter) concernente spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio; f-quater) concernente spese sostenute dai comuni per la bonifica di siti inquinati con azione sostitutiva dei diretti responsabili.
3b) Disposizioni per la salvaguardia finanziaria dei comuni.
L’articolo 1-quinquies della legge di conversione prevede una nuova disposizione per la determinazione della rendita catastale. La problematica trattata in detto articolo era stata già prevista dal comma 540 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005, concernente la rideterminazione della rendita catastale di opifici ed immobili per attività industriale, comma poi abrogato dal decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito in legge 14 maggio 2005, n. 80. Si segnala che la disposizione contenuta nel sopracitato articolo 1-quinquies ripropone il citato comma 540 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005 abrogato, precisando però che la disposizione in esso contenuta è applicabile limitatamente alle centrali elettriche. Conseguentemente, poichè dall’applicazione della norma gli enti locali interessati ricaveranno maggiori introiti per l’imposta comunale sugli immobili, il Ministero procederà per questi stessi enti ad un recupero di trasferimenti erariali.
Al riguardo si fa riserva di fornire ulteriori chiarimenti in ordine all’entità ed alle modalità dei recuperi, previa intesa con il competente Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le Politiche Fiscali.
3c) Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di contrazione di aperture di credito da parte degli enti locali.
La legge finanziaria 2005, al comma 68 dell’articolo 1, ha previsto una nuova forma di indebitamento da parte degli enti locali, consistente nella possibilità di ricorrere ad aperture di credito, aggiungendo all’articolo 205 del testo unico, l’articolo 205-bis.
L’articolo 1-sexies della legge di conversione introduce ulteriori modifiche al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ed in particolare prevede la sostituzione di questo articolo 205-bis, recentemente introdotto.
Il nuovo testo dell’articolo 205-bis, contempla anche la soppressione dei commi 2 e 3 del precedente testo e trova la propria ratio nell’esigenza di dare organicità alle norme e di inserire le modifiche in modo armonioso nell’ambito del T.U.E.L., al fine di evitare che la lettura delle norme in esso contenute sia incompleta e che, quindi, si renda necessario ricercare aliunde altre disposizioni concernenti il medesimo oggetto. Per tale motivo i commi soppressi dal nuovo testo dell’articolo 205-bis del T.U.E.L. trovano riscontro il primo, nell’attuale formulazione dell’articolo 183 del T.U.E.L. (impegno di spesa) e in parte dell’articolo 189, comma 2 (residui attivi) ed il secondo nell’attuale formulazione dell’articolo 204.
I criteri di determinazione della misura massima del tasso applicabile alla apertura di credito saranno stabiliti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge che si commenta.
3d) Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 in materia di risanamento degli enti locali dissestati.
L’articolo 1-septies della legge di conversione ha apportato ulteriori modifiche al decreto legislativo n. 267 del 2000 in tema di enti dissestati. Sono stati modificati, infatti, gli articoli 255, 268 bis e 268 ter del Testo Unico enti locali.
Con la modifica dell’articolo 255, ai fini del perseguimento del reale risanamento finanziario degli enti, e, nell’ottica di evitare il procrastinarsi della durata della procedura della liquidazione, l’accesso al fondo speciale a partire da quello relativo all’anno 2003, è riservato esclusivamente agli Enti locali dissestati semprechè l’Organo di liquidazione abbia approvato il rendiconto della gestione, in modo da destinare le esigue risorse derivanti dal fondo, ai soli enti che per casi eccezionali non riescono con le proprie forze a chiudere le passività del dissesto.
Sono state tuttavia salvaguardate le posizioni degli enti locali, non ancora tornati in bonis, che hanno presentato domanda per il fondo dell’anno 2002 entro i termini previsti dal decreto ministeriale 7 giugno 2004.
Per il riparto dei fondi futuri sarà, invece, emanato apposito decreto ministeriale per la fissazione delle modalità e dei parametri per il relativo accesso e riparto, i cui contenuti saranno successivamente illustrati con apposita circolare.
Quanto alle modifiche all’articolo 268 bis e 268 ter, è stato innanzitutto previsto che in caso di situazioni eccezionali la commissione per la prosecuzione del dissesto finanziario prevista al comma 3, dell’articolo 268-bis, può durare in carica un ulteriore anno se l’ente presenti richiesta motivata.
In secondo luogo è stata estesa la procedura straordinaria per la prosecuzione del dissesto anche agli enti dissestati per i quali gli organi della liquidazione hanno già approvato il rendiconto della liquidazione, ai sensi dell’art. 256, comma 11, del testo unico.
La nuova norma considera i casi in cui gli enti dissestati, anche dopo la chiusura della liquidazione da parte dell’O.S.L., nonostante siano formalmente tornati in bonis, come ribadito da costante giurisprudenza di Cassazione, in realtà si trovano in una grave situazione di paralisi amministrativo-contabile, derivante dal deficit finanziario che, non coperto con i fondi della liquidazione, si ripercuote, in via automatica, sul bilancio dell’ente locale. Detta partita negativa risulta dai debiti derivanti da sentenze successive alla chiusura della liquidazione, dalla mancata realizzazione effettiva delle poste inserite nella massa attiva (mancata riscossione dei residui attivi, inalienabilità dei beni patrimoniali, ecc,), nonchè dalla differenza non finanziabile del piano di estinzione e dagli interessi che, chiusa la procedura, ritornano esigibili ai sensi dell’art. 248 del T.U.
Coerentemente con il principio che il risanamento finanziario, ordinariamente, debba concludersi con la soddisfazione di tutti i creditori, dopo la presentazione del rendiconto finale da parte dell’O.S.L., l’eventuale massa debitoria che non trova copertura nella liquidazione straordinaria deve essere inserita nel bilancio comunale nel quale, onde evitare la determinazione di uno squilibrio, devono essere parimenti indicate le poste in entrata per la relativa copertura finanziaria (accensione di un mutuo, applicazione dell’avanzo di amministrazione ecc.).
Per garantire il reale risanamento dell’ente locale che si traduce nell’equilibrio finanziario, sia in termini di cassa che di competenza, il legislatore, alla luce delle obiettive difficoltà in taluni casi riscontrate, ha conseguentemente esteso la procedura straordinaria per fronteggiare le ulteriori passività anche agli enti i cui organi straordinari della liquidazione hanno già approvato il rendiconto di gestione.
La prosecuzione della procedura del dissesto, inevitabilmente, comporta una compressione delle legittime aspettative dei creditori che nuovamente vedono limitato il proprio diritto alla liquidazione. Di conseguenza, la richiesta formulata in tal senso dall’Ente deve essere particolarmente motivata e documentata, sia nella dimostrazione dell’effettivo mancato raggiungimento del reale risanamento finanziario che nelle modalità che l’Ente intende attivare con i piani di impegno previsti dal comma 5 dell’articolo 268 bis.
Si ritiene far presente che appare necessario che la richiesta del Sindaco sia accompagnata dalla delibera consiliare, dal parere del Responsabile del Servizio finanziario e dell’Organo di revisione e l’impegno finanziario debba essere non semplice manifestazione d’intenti, ma espressione di un atto formale di indirizzo (inserimento dell’onere a carico del bilancio annuale e pluriennale in sede di approvazione o variazione degli stessi) che verrà verificato ed approvato con decreto del Ministro dell’Interno e periodicamente monitorato al fine della verifica del raggiungimento degli obiettivi finanziari prefissati.
3e) Anticipazione a favore di enti locali in condizioni di difficoltà.
L’articolo 1 octies introdotto dalla legge di conversione, ha previsto, in deroga alla normativa vigente, che ai comuni, i cui organi sono stati sciolti per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso (articolo 143 TUEL), su proposta della commissione straordinaria nominata ai sensi dell’articolo 144 del citato testo unico, il Ministero dell’Interno provveda ad erogare in unica soluzione i trasferimenti erariali correnti e la quota di compartecipazione al gettito dell’IRPEF spettanti per l’anno 2005.
Va evidenziato che il risanamento e la gestione degli enti locali sciolti in conseguenza di fenomeni di infiltrazione mafiosa sono oltremodo complessi, non solo per le difficili condizioni di degrado ambientali, ma anche per le difficoltà finanziarie in cui versano gli enti stessi. Infatti, le commissioni straordinarie statali, chiamate alla delicata gestione, si trovano a dover affrontare emergenze operative avendo a disposizione bilanci che non consentono un’adeguata disponibilità di cassa, specie sotto l’aspetto della riscossione delle entrate pregresse.
Con tale disposizione il legislatore ha voluto, quindi, dare un ulteriore segnale di attenzione verso queste delicate situazioni prevedendo a favore dei comuni sciolti per infiltrazioni mafiose l’erogazione anticipata, a specifica richiesta, dell’intera annualità di trasferimenti erariali dovuta nell’anno 2005.
3f) Modifiche all’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente.
L’ art. 1 novies della Legge 31/5/2005 n. 88 identifica l’INA quale strumento della funzione di vigilanza anagrafica il cui esercizio è demandato a questo Ministero e, segnatamente, alle SS.LL. Al fine di consentirne il corretto utilizzo, la norma richiamata impone ai comuni di alimentarlo con tutti i dati anagrafici in possesso e di aggiornarlo costantemente al fine di rendere i dati in esso contenuti sempre aderenti alla realtà territoriale.
Tale norma si collega all’art. 7-vicies ter comma 2 della Legge 31/3/2005, n. 43 il quale dispone che, dal 1° gennaio 2006, la carta di identità su supporto cartaceo è sostituita, in caso di primo rilascio o del rinnovo del documento, dalla carta d’identità elettronica, disponendo che i comuni che non vi abbiano ancora ottemperato, provvedano entro il 31 ottobre 2005 alla predisposizione dei necessari collegamenti all’Indice nazionale delle anagrafi (INA) presso il Centro nazionale per i servizi demografici (CNSD) ed alla redazione del piano di sicurezza per la gestione delle postazioni di emissione secondo le regole tecniche fornite dal Ministero dell’Interno”.
Come si è avuto modo di informare le SS.LL. con precedenti direttive, la legge 28 febbraio 2001, n. 26 ha istituito, presso il Ministero dell’Interno, l’Indice Nazionale delle Anagrafi (INA), per un migliore esercizio della funzione statale di vigilanza e di gestione dei dati anagrafici.
L’INA è l’infrastruttura nazionale di riferimento dei Comuni, delle Prefetture e delle PP.AA. per la individuazione del Comune di residenza dei cittadini italiani e stranieri iscritti all’ anagrafe.
Il continuo e costante aggiornamento dell’INA è garantito dalle comunicazioni di variazione anagrafica inviate dai Comuni, tramite il S.A.I.A. (Sistema di Accesso ed Interscambio Anagrafico).
Il S.A.I.A. consente ai Comuni di scambiare telematicamente, tra loro e con le altre Pubbliche Amministrazioni locali e centrali, le variazioni anagrafiche, garantendo la certificazione dei dati anagrafici e l’utilizzo di procedure condivise a livello nazionale.
A titolo esemplificativo, si evidenziano i principali vantaggi che derivano dalla integrazione delle anagrafi comunali nel sistema INA-SAIA:
- emissione C.I.E.,
- semplificazione/accelerazione procedimenti stato civile, elettorale, statistica,
- riduzione, eliminazione procedimento di confronto censimento popolazione e abitazioni/anagrafe,
- riduzione dei possibili errori anagrafici,
- riduzione dei tempi necessari per la gestione delle pratiche migratorie,
- riduzione dei tempi necessari per la erogazione di alcuni servizi ai cittadini.
In tale contesto normativo ed organizzativo, si rendono necessarie una serie di operazioni a carico dei Comuni che sono descritte nell’ allegato tecnico alla presente circolare, al fine di informatizzare le anagrafi, predisporre i necessari collegamenti all’INA, popolare l’Indice con i dati anagrafici, allineando i codici fiscali con l’Agenzia delle Entrate, ed, infine, tenere costantemente aggiornati tali dati, inviando le necessarie variazioni anagrafiche all’INA.
A tal fine, si richiama la cortese attenzione delle SS.LL. sulla particolare delicatezza, nel contesto appena richiamato,della funzione di sostegno e vigilanza sull’attività dei Comuni, che dovrà essere assicurata dalle Prefetture, a livello provinciale. Elementi di conoscenza sull’ attività dei comuni potranno essere raccolti nell’ambito degli approfondimenti svolti dai gruppi di lavoro costituiti presso le Prefetture e, se del caso, attraverso le Conferenze permanenti .
Si pregano, pertanto, le SS.LL. di voler adottare tutte le iniziative, anche di ordine ispettivo e sostitutivo, utili a garantire l’esatto svolgimento della funzione anagrafica, delegata ai signori Sindaci, nonché il monitoraggio, a cadenza mensile, dello stato di avanzamento dei lavori, delle azioni da realizzare e delle eventuali “criticità”rilevate.
A tale scopo, si comunica che sul sito web di questo Dipartimento - Direzione Centrale per i Servizi demografici- ( www.servizidemografici.interno.it) è disponibile nell’ Area Ina Saia la funzione che abilita il Dirigente dell’Area Enti locali a verificare lo stato di avanzamento dell’ attività dei comuni della propria provincia e la funzione di controllo e gestione dei disallineamenti fra dati anagrafici e quelli relativi ai codici fiscali.
In particolare, i Signori Prefetti avranno cura di verificare che i comuni svolgano, nei tempi previsti dall’ allegato tecnico, i seguenti adempimenti :
1) nomina del responsabile comunale per la sicurezza degli accessi al CNSD (punto 3 dell’ allegato);
2) attivazione della Porta di accesso ai servizi applicativi del CNSD (punto 6 dell’allegato tecnico);
3) attivazione del collegamento all’ INA (punto 8 dell’ Allegato tecnico);
4) popolamento ed aggiornamento dell’INA (punto 9 dell’ Allegato tecnico);
Il regolamento di gestione dell’INA, già previsto dalla richiamata Legge 28.2.01, n. 26, e sostituito dalla Legge 31.5.05, n. 88, la cui adozione da parte del Ministero dell’Interno sarà tempestivamente comunicata alle SS.LL., completerà il quadro normativo relativo all’utilizzo delle informazioni presenti in INA da parte dei soggetti autorizzati all’accesso.
3g) Conguagli sui proventi dell’addizionale sui consumi di energia elettrica.
La legge di conversione ha previsto un ulteriore agevolazione a favore dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che dovranno restituire le somme percepite a titolo di conguaglio per maggiori introiti trasferiti ed incassati non più in cinque esercizi finanziari, come previsto dal decreto-legge, ma in otto esercizi finanziari a decorrere sempre dall’anno 2005.
Si sottolinea, al riguardo, che in relazione a questa disposizione gli uffici ministeriali hanno già ricalcolato le spettanze 2005 a favore di detti Comuni e che le stesse sono consultabili sul sito internet della Direzione centrale della finanza locale.
Le differenze tra le maggiori somme trattenute (un quinto dell’intero importo) e quelle da trattenere (un ottavo dell’intero importo) saranno corrisposte in sede di erogazione della terza rata.
3h) Capacità dell’ente locale di stare in giudizio attraverso il dirigente.
Il legislatore con l’articolo 3-bis della legge di conversione interviene sul processo tributario, relativamente ai giudizi che coinvolgono gli enti locali con una norma chiarificatrice.
Il comma 1 del precitato articolo, sostituendo la precedente previsione del comma 3 dell’articolo 11 del d. lgs. n. 546/1992, il quale stabiliva che l’ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso sta in giudizio mediante l’organo di rappresentanza previsto dal proprio ordinamento, prevede che l’ente locale possa stare in giudizio anche mediante il dirigente dell’ufficio tributi, ovvero, per gli enti privi di figura dirigenziale, mediante il titolare della posizione organizzativa in cui è collocato l’ufficio.
Il successivo comma 2 sancisce l’applicabilità della norma anche ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge.
Con la norma in esame, facendo chiarezza sul concetto di rappresentanza giuridica dell’ente nel processo, concetto che aveva dato non pochi problemi interpretativi e prodotto della giurisprudenza contrastante, si è introdotto il principio, così come era stato già previsto dall’articolo 417-bis del c.p.c. per il processo del lavoro che coinvolga dipendenti pubblici, che le pubbliche amministrazioni possano difendersi utilizzando propri funzionari.
La norma introdotta, nel fare riferimento alle strutture organizzative degli enti, prevede che intervenga in giudizio il dipendente di profilo apicale esistente nella struttura, identificandolo nel dipendente in possesso della qualifica dirigenziale o, per gli enti privi di dirigenza , nel titolare della posizione organizzativa. Ne deriva, che potrà essere affidata la rappresentanza in giudizio solo a dipendenti muniti dei predetti profili professionali. Peraltro, in tal senso ha già previsto l’articolo 15 del C.C.N.L. in data 22 gennaio 2004, il quale aveva sancito che negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale, i responsabili delle strutture apicali secondo l’ordinamento organizzativo dell’ente, sono titolari delle posizioni organizzative disciplinate dagli art. 8 e seguenti del C.C.N.L. del 31.3.1999.
3i) Modifica della legge 20 luglio 2004, n. 215, in materia di incompatibilità.
Con l’articolo 3-ter della legge di conversione si chiarisce la portata della norma di cui all’art. 2, comma 1, lettera a), della legge 20 luglio 2004, n. 215 che vieta ai titolari di cariche di governo di “ricoprire cariche o uffici pubblici diversi dal mandato parlamentare …”. L’ampia formulazione usata dal legislatore poteva infatti indurre a far ritenere che la preclusione concernesse anche la titolarità di cariche elettive locali. Con la modifica introdotta si rende pertanto esplicito che le cariche di amministratore locale indicate all’art. 77, comma 2, del Testo unico degli enti locali, non sono comprese fra le cariche pubbliche precluse al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai Ministri, ai Vice Ministri e ai Sottosegretari di Stato, e che, quindi, non sussiste incompatibilità tra le cariche di governo e di amministratore locale.
3l) Deroga all’articolo 10, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 265.
Con l’articolo 3-quater della legge di conversione viene modificata parzialmente la disciplina posta dall’art. 10 del D.P.R. n. 465/1997 in materia di convenzioni di segreteria, superando il limite per cui tutti i comuni che vogliano accedere a tale strumento debbano necessariamente essere ricompresi nell’ambito della competenza territoriale della medesima sezione regionale dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.
La deroga, tuttavia, presuppone la sussistenza delle condizioni indicate dalla norma:
- la classe demografica (fino a 5000 abitanti);
- la collocazione del territorio comunale in posizione di confine con l’altra regione ove insiste il territorio del comune col quale si decide di stipulare la convenzione per il servizio di segreteria;
L’intendimento del legislatore è quello di consentire accordi per l’esercizio associato dell’ufficio di segreteria tra comuni che, pur appartenendo a regioni diverse, per le specifiche collocazioni geografiche e per le specifiche condizioni territoriali, quali l’esistenza di dirette vie di comunicazione, rendono agevole l’esercizio associato di funzioni.
La novità apportata in parola non comporta alcuna modifica sulla restante disciplina delle convenzioni, per cui, anche a quelle stipulate nelle ipotesi qui descritte, si applica la specifica disciplina descritta dal medesimo art. 11 del D.P.R. n. 465/1997.
4. Conclusioni
In considerazione delle rilevanti novità per gli enti locali recate dal decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44 e dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88, commentata nei precedenti paragrafi, si ritiene utile evidenziare che eventuali quesiti o richieste di chiarimento potranno essere indirizzati :
- per le materie attinenti all’ordinamento istituzionale degli enti locali alla Direzione Centrale delle Autonomie;
- per le materie attinenti all’Indice Nazionale delle Anagrafi (INA) alla Direzione centrale per i servizi demografici
- per le materie attinenti alla finanza locale ed all’ordinamento finanziario e contabile alla Direzione Centrale della finanza locale, anche all’indirizzo di posta elettronica: finloc@interno.it.
Si pregano i Sig. Prefetti in indirizzo di voler trasmettere la presente circolare agli enti locali con la massima cortese urgenza.
Roma, lì 20 giugno 2005
IL CAPO DIPARTIMENTO
(Malinconico)
ALLEGATO TECNICO
AL PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA VALLE D'AOSTA - 11100 AOSTA
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO - 38100 TRENTO
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO - 39100 BOLZANO
e, per conoscenza:
AL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE DI COORDINAMENTO DELLA VALLE D'AOSTA - 11100 AOSTA
AL COMMISSARIO DEL GOVERNO NELLA REGIONE FRIULI VENEZIA GIULIA - 34100 TRIESTE
AL COMMISSARIO DELLO STATO NELLA REGIONE SICILIANA - 90100 PALERMO
AL RAPPRESENTANTE DEL GOVERNO NELLA REGIONE SARDA - 09100 CAGLIARI
ALL'A.N.C.I. - Via dei Prefetti, n. 46 - 00186 00186 R O M A
ALL’U.P.I. – Piazza Cardelli, 4 00186 R O M A
ALL’U.N.C.E.M. – Via Palestro, 30 00185 R O M A
OGGETTO: Conversione in legge con modificazioni del decreto legge del 31 marzo 2005 n. 44 recante: “Disposizioni urgenti in materia di enti locali”.
1) Premessa
Nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 31 maggio 2005, serie generale, è stato pubblicato il testo del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, coordinato con le modifiche introdotte dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88. Il provvedimento contiene numerose disposizioni di interesse per gli enti locali, sia di carattere transitorio che a regime, toccando temi propri dell’ordinamento istituzionale, nonchè altri temi di carattere finanziario e gestionale.
Di seguito sono illustrate, in relazione alle competenze ed attribuzioni di questo Ministero, le principali innovazioni apportate dal decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44 e dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88.
2) Decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44
2a) Differimento del termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l’anno 2004.
L’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, ha previsto l’ulteriore differimento – al 31 maggio 2005 – del termine per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l’anno 2005. Il termine, ordinariamente fissato al 31 dicembre dell’anno precedente, era stato già differito al 31 marzo u.s., con decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314 recante proroga dei termini e convertito con modificazioni in legge 1° marzo 2005, n. 26. Per quanto riguarda l’articolo 1, comma 2 del decreto legge viene prevista anche per l’anno in corso l’applicazione della procedura sostitutiva stabilita dall’articolo 1 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito dalla legge 24 aprile 2002, n. 75, nei casi di mancata approvazione del bilancio di previsione entro il termine di legge e di mancata adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio di bilancio, da parte degli enti locali. La predetta procedura è evocata indirettamente con il rinvio operato dall’art. 1, comma 1-bis, del decreto legge 30 dicembre 2004, n. 314, convertito dalla legge 1° marzo 2005, n. 26, alle disposizioni di cui all’art. 1, commi 2 e 3, del decreto legge 29 marzo 2004, n. 80, convertito dalla legge 28 maggio 2004, n. 140. Quest’ultimo decreto disponeva a sua volta il ricorso, nell’anno 2004, alla procedura sostitutiva prevista dall’art. 1 del decreto legge n. 13/2002 per ovviare sia alla mancata approvazione del bilancio sia alla mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio di bilancio, ai sensi dell’art. 193 del testo unico degli enti locali (T.U.E.L.).
Pertanto, nel caso in cui i Consigli degli enti locali non abbiano approvato il bilancio entro il 31 maggio 2005 e qualora gli statuti degli enti locali non abbiano previsto l’organo deputato a intervenire in via sostitutiva, le prefetture competenti dovranno provvedere:
- ad assegnare al consiglio, con atto notificato ai consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per l’adozione della relativa deliberazione, nel caso in cui lo schema di bilancio sia stato già predisposto dalla giunta;
- a nominare un commissario per la predisposizione dell’atto e quindi assegnare al Consiglio un termine per la sua deliberazione, nell’ipotesi di mancata predispo- sizione dello schema di bilancio da parte della giunta.
In tutte e due le circostanze, la diffida deve comunque recare l’esplicita avvertenza che in caso di omissione dell’adempimento, si procederà in via sostitutiva.
Trascorso infruttuosamente il termine assegnato senza che il Consiglio abbia approvato il bilancio, il commissario ad acta si sostituirà all’amministrazione inadempiente nell’approvazione del fondamentale atto contabile e verrà avviata la procedura di scioglimento del Consiglio.
Qualora la procedura sostitutiva sia stata condotta dal commissario ad acta individuato dallo statuto dell’ente locale, l’ente dovrà dare tempestiva comunicazione della conclusione dell’intervento sostitutivo interno alla Prefettura, che avvierà la procedura di scioglimento del Consiglio.
La stessa procedura, con le modalità di intervento sopra esposte, dovrà essere seguita, nell’anno in corso, nel caso in cui, accertata la mancanza degli equilibri generali del bilancio, l’organo consiliare non abbia assunto i provvedimenti necessari mediante l’approvazione della deliberazione per la salvaguardia degli equilibri di bilancio.
2b) Conguagli sui proventi dell’addizionale sui consumi di energia elettrica
L’articolo 2 del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, prevede che il recupero a valere sui trasferimenti erariali delle maggiori somme corrisposte in via presuntiva ai comuni dal Ministero dell’Interno per gli anni 2004 e precedenti, ai sensi dell’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133, sia effettuato, a decorrere dall’anno 2005, in cinque esercizi finanziari. Al riguardo, si precisa che con l’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133, è stata riformata la disciplina delle addizionali sui consumi di energia elettrica, attribuendo ai comuni la quota di addizionale relativa ai consumi delle utenze abitative ed alle province la quota di addizionale relativa ai consumi delle utenze diverse (commerciali, industriali, ecc.).
Il comma 11 del citato articolo 10 ha stabilito, inoltre, che i trasferimenti erariali ai comuni fossero variati in diminuzione o in aumento, in misura pari alla somma del maggiore o minore gettito derivante dalla revisione delle addizionali di cui trattasi.
Tale modifica (in aumento o in diminuzione) dei trasferimenti erariali è stata operata nel corso dell’anno 2003, in via provvisoria, per gli anni precedenti, utilizzando dati stimati, forniti dai competenti uffici. Sulla base dei dati ottenuti nel corso dell’anno 2004, si è evidenziato uno scostamento negativo tra gli importi effettivamente spettanti e quelli provvisoriamente attribuiti, con la conseguente necessità, eccetto che per un limitato numero di casi, di disporre recuperi di somme a carico di numerosi Comuni, in alcuni casi di ingente importo, in quanto riferiti a più esercizi.
Come detto il Governo, con il decreto-legge che si commenta, all’articolo 2, ha previsto che il recupero a valere sui trasferimenti erariali delle maggiori somme corrisposte, in via presuntiva ai comuni, sia effettuato, a decorrere dall’anno 2005, per cinque esercizi finanziari.
Con tale norma si è inteso diluire il recupero del credito in argomento, in un periodo quinquennale, in modo da attutire gli effetti negativi che tale operazione può avere sui bilanci degli enti locali.
Tale disposizione è stata peraltro modificata dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88, che ha previsto ulteriori agevolazioni a favore dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. (Si veda il punto 3g) pag. 10).
3. Legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88.
3a) Modifiche al patto di stabilità
- Modifica alla legge 30 dicembre 2004, n. 311, in materia di limiti di spesa in conto capitale per enti locali.
L’articolo 1-bis, introdotto dalla legge di conversione, aggiunge, al comma 26 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005, una disposizione che consente un diverso calcolo del limite di spesa per gli enti locali che hanno registrato per l’esercizio 2004 un ammontare di impegni di spesa in conto capitale superiore del 100 per cento al corrispondente ammontare della spesa annua mediamente impegnata nel triennio 2001-2003.
- Modifica alla legge 30 dicembre 2004, n. 311, in materia di criteri per la definizione dei limiti di spesa per enti locali
L’articolo 1-ter esonera i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti e le unioni di comuni, nonchè le comunità montane e le comunità isolane con popolazione fino a 50.000 abitanti dal rispetto del patto di stabilità limitatamente all’anno 2005.
Con tale norma il legislatore ha voluto agevolare i comuni di minori dimensioni che gestiscono bilanci meno flessibili.
- Modifica alla legge 30 dicembre 2004, n. 311, in materia di calcolo del complesso delle spese di regioni ed enti locali.
Al fine di assecondare le esigenze rappresentate da numerosi enti in materia di rispetto del patto di stabilità, è stata ampliata la casistica delle spese che non vanno considerate per il calcolo della base di riferimento ai fini del rispetto del Patto di stabilità di cui ai commi 22 e 23 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
L’articolo 1-quater della legge di conversione aggiunge infatti, al comma 24, lettera f) della legge finanziaria 2005, le seguenti lettere: f-bis), concernente le spese derivanti dall’esercizio di funzioni trasferite o delegate da parte delle regioni ed esercitate dagli enti locali a partire dal 1° gennaio 2004, nei limiti dei corrispondenti trasferimenti finanziari attribuiti dall’amministrazione regionale; f-ter) concernente spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio; f-quater) concernente spese sostenute dai comuni per la bonifica di siti inquinati con azione sostitutiva dei diretti responsabili.
3b) Disposizioni per la salvaguardia finanziaria dei comuni.
L’articolo 1-quinquies della legge di conversione prevede una nuova disposizione per la determinazione della rendita catastale. La problematica trattata in detto articolo era stata già prevista dal comma 540 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005, concernente la rideterminazione della rendita catastale di opifici ed immobili per attività industriale, comma poi abrogato dal decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito in legge 14 maggio 2005, n. 80. Si segnala che la disposizione contenuta nel sopracitato articolo 1-quinquies ripropone il citato comma 540 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2005 abrogato, precisando però che la disposizione in esso contenuta è applicabile limitatamente alle centrali elettriche. Conseguentemente, poichè dall’applicazione della norma gli enti locali interessati ricaveranno maggiori introiti per l’imposta comunale sugli immobili, il Ministero procederà per questi stessi enti ad un recupero di trasferimenti erariali.
Al riguardo si fa riserva di fornire ulteriori chiarimenti in ordine all’entità ed alle modalità dei recuperi, previa intesa con il competente Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le Politiche Fiscali.
3c) Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di contrazione di aperture di credito da parte degli enti locali.
La legge finanziaria 2005, al comma 68 dell’articolo 1, ha previsto una nuova forma di indebitamento da parte degli enti locali, consistente nella possibilità di ricorrere ad aperture di credito, aggiungendo all’articolo 205 del testo unico, l’articolo 205-bis.
L’articolo 1-sexies della legge di conversione introduce ulteriori modifiche al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ed in particolare prevede la sostituzione di questo articolo 205-bis, recentemente introdotto.
Il nuovo testo dell’articolo 205-bis, contempla anche la soppressione dei commi 2 e 3 del precedente testo e trova la propria ratio nell’esigenza di dare organicità alle norme e di inserire le modifiche in modo armonioso nell’ambito del T.U.E.L., al fine di evitare che la lettura delle norme in esso contenute sia incompleta e che, quindi, si renda necessario ricercare aliunde altre disposizioni concernenti il medesimo oggetto. Per tale motivo i commi soppressi dal nuovo testo dell’articolo 205-bis del T.U.E.L. trovano riscontro il primo, nell’attuale formulazione dell’articolo 183 del T.U.E.L. (impegno di spesa) e in parte dell’articolo 189, comma 2 (residui attivi) ed il secondo nell’attuale formulazione dell’articolo 204.
I criteri di determinazione della misura massima del tasso applicabile alla apertura di credito saranno stabiliti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge che si commenta.
3d) Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 in materia di risanamento degli enti locali dissestati.
L’articolo 1-septies della legge di conversione ha apportato ulteriori modifiche al decreto legislativo n. 267 del 2000 in tema di enti dissestati. Sono stati modificati, infatti, gli articoli 255, 268 bis e 268 ter del Testo Unico enti locali.
Con la modifica dell’articolo 255, ai fini del perseguimento del reale risanamento finanziario degli enti, e, nell’ottica di evitare il procrastinarsi della durata della procedura della liquidazione, l’accesso al fondo speciale a partire da quello relativo all’anno 2003, è riservato esclusivamente agli Enti locali dissestati semprechè l’Organo di liquidazione abbia approvato il rendiconto della gestione, in modo da destinare le esigue risorse derivanti dal fondo, ai soli enti che per casi eccezionali non riescono con le proprie forze a chiudere le passività del dissesto.
Sono state tuttavia salvaguardate le posizioni degli enti locali, non ancora tornati in bonis, che hanno presentato domanda per il fondo dell’anno 2002 entro i termini previsti dal decreto ministeriale 7 giugno 2004.
Per il riparto dei fondi futuri sarà, invece, emanato apposito decreto ministeriale per la fissazione delle modalità e dei parametri per il relativo accesso e riparto, i cui contenuti saranno successivamente illustrati con apposita circolare.
Quanto alle modifiche all’articolo 268 bis e 268 ter, è stato innanzitutto previsto che in caso di situazioni eccezionali la commissione per la prosecuzione del dissesto finanziario prevista al comma 3, dell’articolo 268-bis, può durare in carica un ulteriore anno se l’ente presenti richiesta motivata.
In secondo luogo è stata estesa la procedura straordinaria per la prosecuzione del dissesto anche agli enti dissestati per i quali gli organi della liquidazione hanno già approvato il rendiconto della liquidazione, ai sensi dell’art. 256, comma 11, del testo unico.
La nuova norma considera i casi in cui gli enti dissestati, anche dopo la chiusura della liquidazione da parte dell’O.S.L., nonostante siano formalmente tornati in bonis, come ribadito da costante giurisprudenza di Cassazione, in realtà si trovano in una grave situazione di paralisi amministrativo-contabile, derivante dal deficit finanziario che, non coperto con i fondi della liquidazione, si ripercuote, in via automatica, sul bilancio dell’ente locale. Detta partita negativa risulta dai debiti derivanti da sentenze successive alla chiusura della liquidazione, dalla mancata realizzazione effettiva delle poste inserite nella massa attiva (mancata riscossione dei residui attivi, inalienabilità dei beni patrimoniali, ecc,), nonchè dalla differenza non finanziabile del piano di estinzione e dagli interessi che, chiusa la procedura, ritornano esigibili ai sensi dell’art. 248 del T.U.
Coerentemente con il principio che il risanamento finanziario, ordinariamente, debba concludersi con la soddisfazione di tutti i creditori, dopo la presentazione del rendiconto finale da parte dell’O.S.L., l’eventuale massa debitoria che non trova copertura nella liquidazione straordinaria deve essere inserita nel bilancio comunale nel quale, onde evitare la determinazione di uno squilibrio, devono essere parimenti indicate le poste in entrata per la relativa copertura finanziaria (accensione di un mutuo, applicazione dell’avanzo di amministrazione ecc.).
Per garantire il reale risanamento dell’ente locale che si traduce nell’equilibrio finanziario, sia in termini di cassa che di competenza, il legislatore, alla luce delle obiettive difficoltà in taluni casi riscontrate, ha conseguentemente esteso la procedura straordinaria per fronteggiare le ulteriori passività anche agli enti i cui organi straordinari della liquidazione hanno già approvato il rendiconto di gestione.
La prosecuzione della procedura del dissesto, inevitabilmente, comporta una compressione delle legittime aspettative dei creditori che nuovamente vedono limitato il proprio diritto alla liquidazione. Di conseguenza, la richiesta formulata in tal senso dall’Ente deve essere particolarmente motivata e documentata, sia nella dimostrazione dell’effettivo mancato raggiungimento del reale risanamento finanziario che nelle modalità che l’Ente intende attivare con i piani di impegno previsti dal comma 5 dell’articolo 268 bis.
Si ritiene far presente che appare necessario che la richiesta del Sindaco sia accompagnata dalla delibera consiliare, dal parere del Responsabile del Servizio finanziario e dell’Organo di revisione e l’impegno finanziario debba essere non semplice manifestazione d’intenti, ma espressione di un atto formale di indirizzo (inserimento dell’onere a carico del bilancio annuale e pluriennale in sede di approvazione o variazione degli stessi) che verrà verificato ed approvato con decreto del Ministro dell’Interno e periodicamente monitorato al fine della verifica del raggiungimento degli obiettivi finanziari prefissati.
3e) Anticipazione a favore di enti locali in condizioni di difficoltà.
L’articolo 1 octies introdotto dalla legge di conversione, ha previsto, in deroga alla normativa vigente, che ai comuni, i cui organi sono stati sciolti per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso (articolo 143 TUEL), su proposta della commissione straordinaria nominata ai sensi dell’articolo 144 del citato testo unico, il Ministero dell’Interno provveda ad erogare in unica soluzione i trasferimenti erariali correnti e la quota di compartecipazione al gettito dell’IRPEF spettanti per l’anno 2005.
Va evidenziato che il risanamento e la gestione degli enti locali sciolti in conseguenza di fenomeni di infiltrazione mafiosa sono oltremodo complessi, non solo per le difficili condizioni di degrado ambientali, ma anche per le difficoltà finanziarie in cui versano gli enti stessi. Infatti, le commissioni straordinarie statali, chiamate alla delicata gestione, si trovano a dover affrontare emergenze operative avendo a disposizione bilanci che non consentono un’adeguata disponibilità di cassa, specie sotto l’aspetto della riscossione delle entrate pregresse.
Con tale disposizione il legislatore ha voluto, quindi, dare un ulteriore segnale di attenzione verso queste delicate situazioni prevedendo a favore dei comuni sciolti per infiltrazioni mafiose l’erogazione anticipata, a specifica richiesta, dell’intera annualità di trasferimenti erariali dovuta nell’anno 2005.
3f) Modifiche all’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente.
L’ art. 1 novies della Legge 31/5/2005 n. 88 identifica l’INA quale strumento della funzione di vigilanza anagrafica il cui esercizio è demandato a questo Ministero e, segnatamente, alle SS.LL. Al fine di consentirne il corretto utilizzo, la norma richiamata impone ai comuni di alimentarlo con tutti i dati anagrafici in possesso e di aggiornarlo costantemente al fine di rendere i dati in esso contenuti sempre aderenti alla realtà territoriale.
Tale norma si collega all’art. 7-vicies ter comma 2 della Legge 31/3/2005, n. 43 il quale dispone che, dal 1° gennaio 2006, la carta di identità su supporto cartaceo è sostituita, in caso di primo rilascio o del rinnovo del documento, dalla carta d’identità elettronica, disponendo che i comuni che non vi abbiano ancora ottemperato, provvedano entro il 31 ottobre 2005 alla predisposizione dei necessari collegamenti all’Indice nazionale delle anagrafi (INA) presso il Centro nazionale per i servizi demografici (CNSD) ed alla redazione del piano di sicurezza per la gestione delle postazioni di emissione secondo le regole tecniche fornite dal Ministero dell’Interno”.
Come si è avuto modo di informare le SS.LL. con precedenti direttive, la legge 28 febbraio 2001, n. 26 ha istituito, presso il Ministero dell’Interno, l’Indice Nazionale delle Anagrafi (INA), per un migliore esercizio della funzione statale di vigilanza e di gestione dei dati anagrafici.
L’INA è l’infrastruttura nazionale di riferimento dei Comuni, delle Prefetture e delle PP.AA. per la individuazione del Comune di residenza dei cittadini italiani e stranieri iscritti all’ anagrafe.
Il continuo e costante aggiornamento dell’INA è garantito dalle comunicazioni di variazione anagrafica inviate dai Comuni, tramite il S.A.I.A. (Sistema di Accesso ed Interscambio Anagrafico).
Il S.A.I.A. consente ai Comuni di scambiare telematicamente, tra loro e con le altre Pubbliche Amministrazioni locali e centrali, le variazioni anagrafiche, garantendo la certificazione dei dati anagrafici e l’utilizzo di procedure condivise a livello nazionale.
A titolo esemplificativo, si evidenziano i principali vantaggi che derivano dalla integrazione delle anagrafi comunali nel sistema INA-SAIA:
- emissione C.I.E.,
- semplificazione/accelerazione procedimenti stato civile, elettorale, statistica,
- riduzione, eliminazione procedimento di confronto censimento popolazione e abitazioni/anagrafe,
- riduzione dei possibili errori anagrafici,
- riduzione dei tempi necessari per la gestione delle pratiche migratorie,
- riduzione dei tempi necessari per la erogazione di alcuni servizi ai cittadini.
In tale contesto normativo ed organizzativo, si rendono necessarie una serie di operazioni a carico dei Comuni che sono descritte nell’ allegato tecnico alla presente circolare, al fine di informatizzare le anagrafi, predisporre i necessari collegamenti all’INA, popolare l’Indice con i dati anagrafici, allineando i codici fiscali con l’Agenzia delle Entrate, ed, infine, tenere costantemente aggiornati tali dati, inviando le necessarie variazioni anagrafiche all’INA.
A tal fine, si richiama la cortese attenzione delle SS.LL. sulla particolare delicatezza, nel contesto appena richiamato,della funzione di sostegno e vigilanza sull’attività dei Comuni, che dovrà essere assicurata dalle Prefetture, a livello provinciale. Elementi di conoscenza sull’ attività dei comuni potranno essere raccolti nell’ambito degli approfondimenti svolti dai gruppi di lavoro costituiti presso le Prefetture e, se del caso, attraverso le Conferenze permanenti .
Si pregano, pertanto, le SS.LL. di voler adottare tutte le iniziative, anche di ordine ispettivo e sostitutivo, utili a garantire l’esatto svolgimento della funzione anagrafica, delegata ai signori Sindaci, nonché il monitoraggio, a cadenza mensile, dello stato di avanzamento dei lavori, delle azioni da realizzare e delle eventuali “criticità”rilevate.
A tale scopo, si comunica che sul sito web di questo Dipartimento - Direzione Centrale per i Servizi demografici- ( www.servizidemografici.interno.it) è disponibile nell’ Area Ina Saia la funzione che abilita il Dirigente dell’Area Enti locali a verificare lo stato di avanzamento dell’ attività dei comuni della propria provincia e la funzione di controllo e gestione dei disallineamenti fra dati anagrafici e quelli relativi ai codici fiscali.
In particolare, i Signori Prefetti avranno cura di verificare che i comuni svolgano, nei tempi previsti dall’ allegato tecnico, i seguenti adempimenti :
1) nomina del responsabile comunale per la sicurezza degli accessi al CNSD (punto 3 dell’ allegato);
2) attivazione della Porta di accesso ai servizi applicativi del CNSD (punto 6 dell’allegato tecnico);
3) attivazione del collegamento all’ INA (punto 8 dell’ Allegato tecnico);
4) popolamento ed aggiornamento dell’INA (punto 9 dell’ Allegato tecnico);
Il regolamento di gestione dell’INA, già previsto dalla richiamata Legge 28.2.01, n. 26, e sostituito dalla Legge 31.5.05, n. 88, la cui adozione da parte del Ministero dell’Interno sarà tempestivamente comunicata alle SS.LL., completerà il quadro normativo relativo all’utilizzo delle informazioni presenti in INA da parte dei soggetti autorizzati all’accesso.
3g) Conguagli sui proventi dell’addizionale sui consumi di energia elettrica.
La legge di conversione ha previsto un ulteriore agevolazione a favore dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che dovranno restituire le somme percepite a titolo di conguaglio per maggiori introiti trasferiti ed incassati non più in cinque esercizi finanziari, come previsto dal decreto-legge, ma in otto esercizi finanziari a decorrere sempre dall’anno 2005.
Si sottolinea, al riguardo, che in relazione a questa disposizione gli uffici ministeriali hanno già ricalcolato le spettanze 2005 a favore di detti Comuni e che le stesse sono consultabili sul sito internet della Direzione centrale della finanza locale.
Le differenze tra le maggiori somme trattenute (un quinto dell’intero importo) e quelle da trattenere (un ottavo dell’intero importo) saranno corrisposte in sede di erogazione della terza rata.
3h) Capacità dell’ente locale di stare in giudizio attraverso il dirigente.
Il legislatore con l’articolo 3-bis della legge di conversione interviene sul processo tributario, relativamente ai giudizi che coinvolgono gli enti locali con una norma chiarificatrice.
Il comma 1 del precitato articolo, sostituendo la precedente previsione del comma 3 dell’articolo 11 del d. lgs. n. 546/1992, il quale stabiliva che l’ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso sta in giudizio mediante l’organo di rappresentanza previsto dal proprio ordinamento, prevede che l’ente locale possa stare in giudizio anche mediante il dirigente dell’ufficio tributi, ovvero, per gli enti privi di figura dirigenziale, mediante il titolare della posizione organizzativa in cui è collocato l’ufficio.
Il successivo comma 2 sancisce l’applicabilità della norma anche ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge.
Con la norma in esame, facendo chiarezza sul concetto di rappresentanza giuridica dell’ente nel processo, concetto che aveva dato non pochi problemi interpretativi e prodotto della giurisprudenza contrastante, si è introdotto il principio, così come era stato già previsto dall’articolo 417-bis del c.p.c. per il processo del lavoro che coinvolga dipendenti pubblici, che le pubbliche amministrazioni possano difendersi utilizzando propri funzionari.
La norma introdotta, nel fare riferimento alle strutture organizzative degli enti, prevede che intervenga in giudizio il dipendente di profilo apicale esistente nella struttura, identificandolo nel dipendente in possesso della qualifica dirigenziale o, per gli enti privi di dirigenza , nel titolare della posizione organizzativa. Ne deriva, che potrà essere affidata la rappresentanza in giudizio solo a dipendenti muniti dei predetti profili professionali. Peraltro, in tal senso ha già previsto l’articolo 15 del C.C.N.L. in data 22 gennaio 2004, il quale aveva sancito che negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale, i responsabili delle strutture apicali secondo l’ordinamento organizzativo dell’ente, sono titolari delle posizioni organizzative disciplinate dagli art. 8 e seguenti del C.C.N.L. del 31.3.1999.
3i) Modifica della legge 20 luglio 2004, n. 215, in materia di incompatibilità.
Con l’articolo 3-ter della legge di conversione si chiarisce la portata della norma di cui all’art. 2, comma 1, lettera a), della legge 20 luglio 2004, n. 215 che vieta ai titolari di cariche di governo di “ricoprire cariche o uffici pubblici diversi dal mandato parlamentare …”. L’ampia formulazione usata dal legislatore poteva infatti indurre a far ritenere che la preclusione concernesse anche la titolarità di cariche elettive locali. Con la modifica introdotta si rende pertanto esplicito che le cariche di amministratore locale indicate all’art. 77, comma 2, del Testo unico degli enti locali, non sono comprese fra le cariche pubbliche precluse al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai Ministri, ai Vice Ministri e ai Sottosegretari di Stato, e che, quindi, non sussiste incompatibilità tra le cariche di governo e di amministratore locale.
3l) Deroga all’articolo 10, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 265.
Con l’articolo 3-quater della legge di conversione viene modificata parzialmente la disciplina posta dall’art. 10 del D.P.R. n. 465/1997 in materia di convenzioni di segreteria, superando il limite per cui tutti i comuni che vogliano accedere a tale strumento debbano necessariamente essere ricompresi nell’ambito della competenza territoriale della medesima sezione regionale dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.
La deroga, tuttavia, presuppone la sussistenza delle condizioni indicate dalla norma:
- la classe demografica (fino a 5000 abitanti);
- la collocazione del territorio comunale in posizione di confine con l’altra regione ove insiste il territorio del comune col quale si decide di stipulare la convenzione per il servizio di segreteria;
L’intendimento del legislatore è quello di consentire accordi per l’esercizio associato dell’ufficio di segreteria tra comuni che, pur appartenendo a regioni diverse, per le specifiche collocazioni geografiche e per le specifiche condizioni territoriali, quali l’esistenza di dirette vie di comunicazione, rendono agevole l’esercizio associato di funzioni.
La novità apportata in parola non comporta alcuna modifica sulla restante disciplina delle convenzioni, per cui, anche a quelle stipulate nelle ipotesi qui descritte, si applica la specifica disciplina descritta dal medesimo art. 11 del D.P.R. n. 465/1997.
4. Conclusioni
In considerazione delle rilevanti novità per gli enti locali recate dal decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44 e dalla legge di conversione 31 maggio 2005, n. 88, commentata nei precedenti paragrafi, si ritiene utile evidenziare che eventuali quesiti o richieste di chiarimento potranno essere indirizzati :
- per le materie attinenti all’ordinamento istituzionale degli enti locali alla Direzione Centrale delle Autonomie;
- per le materie attinenti all’Indice Nazionale delle Anagrafi (INA) alla Direzione centrale per i servizi demografici
- per le materie attinenti alla finanza locale ed all’ordinamento finanziario e contabile alla Direzione Centrale della finanza locale, anche all’indirizzo di posta elettronica: finloc@interno.it.
Si pregano i Sig. Prefetti in indirizzo di voler trasmettere la presente circolare agli enti locali con la massima cortese urgenza.
Roma, lì 20 giugno 2005
IL CAPO DIPARTIMENTO
(Malinconico)
ALLEGATO TECNICO
