CONSIGLIO DI STATO
Consiglio di Stato
Adunanza Generale dell’11 aprile 2002

Gab. n. 1/2002
N. della Sezione: 67/02
OGGETTO
Schema di D.M. concernente l’individuazione della figura professionale e
relativo profilo professionale dell’odontotecnico

Il CONSIGLIO

Vista la relazione n. prot. DIRP/III/OCFB/OU-13/2002 trasmessa in data 4 gennaio
2002, con la quale il
Ministero della salute chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di
DM indicato in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere Livia Barberio Corsetti;
PREMESSO
Il Ministero della salute ha chiesto al Consiglio di Stato di esprimere parere,
ai sensi dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988, su uno schema di
regolamento ministeriale rivolto ad identificare la nuova "professione
sanitaria" di odontotecnico, precisandone i contenuti ed i requisiti culturali e
professionali richiesti.
L’iniziativa del Ministero si fonda sull’articolo 6, comma 3, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, che riserva al Ministro della sanità (oggi
della salute) l’individuazione, con normativa regolamentare delle figure
professionali, con i relativi profili, che operano nel comparto sanitario.
In applicazione della citata norma – come si legge nella relazione - sono state
individuate, con vari decreti ministeriali, ventidue figure professionali, per
sedici delle quali si è anche provveduto alla definizione degli ordinamenti
didattici dei relativi corsi di formazione in ambito universitario.
Successivamente, facendo chiarezza in relazione a qualche punto ambiguo della
disciplina del 1992 citata, si è disposto, (convalidando così taluni regolamenti
ministeriali chiamati a regolare come professioni sanitarie talune attività in
precedenza qualificate "professioni sanitarie ausiliarie") che le professioni
sanitarie ausiliarie del precedente regime dovevano ritenersi soppresse e che le
stesse avrebbero dovuto essere disciplinate, d’ora innanzi come professioni
sanitarie vere e proprie.
La figura dell’odontotecnico, rientra tra le "arti ausiliarie" delle professioni
sanitarie (regio decreto 31 maggio 1928, n. 1334). Il percorso formativo
dell’odontotecnico è previsto – con i decreti ministeriali 23 aprile 1992 e 28
ottobre 1992 - a livello di istruzione secondaria superiore o di formazione
professionale regionale.
Il Ministero ha riconosciuto tuttavia, che anche l’attività di odontotecnico –
pur se qualificata "arte sanitaria ausiliaria" e non "professione sanitaria
ausiliaria"- potesse essere ricondotta tra le professioni sanitarie: e ciò,
verosimilmente, nel presupposto che la soppressione delle professioni sanitarie
ausiliarie implicasse pure il venir meno dell’analoga categoria delle "arti
sanitarie ausiliarie".
Su questa base si è dato vita, perciò, al regolamento in esame che configura
l’attività dell’odontotecnico come professione sanitaria a tutti gli effetti.
Passando in rassegna il contenuto delle singole norme dello schema regolamentare
va rilevato che gli articoli 1 e 2 definiscono le attività che l’odontotecnico
può esercitare in via autonoma e quelle che può esplicare sotto la direttiva ed
il controllo dell’odontoiatra.
L’articolo 3 fissa l’iter formativo dei nuovi operatori sanitari, che dovrà
ricomprendere non solo discipline mediche, ma anche discipline tecniche
riconducibili alle scienze fisiche. La formazione richiesta agli odontotecnici
viene elevata a livello universitario, riconoscendosi alla laurea valore
abilitante ai fini dell’esercizio della professione.
L’articolo 4 - oltre a disporre, nel presupposto del carattere di normativa
regolamentare "autorizzata" delle nuove disposizioni, il venir meno della
disciplina di cui al R.D. n. 1334 del 1928 (regolamento governativo) -
stabilisce che va salvaguardata, in ogni caso, l’attuale disciplina della
formazione per gli allievi già iscritti ai corsi di abilitazione in atto.
La relazione ministeriale precisa, infine, che sullo schema di regolamento
concordano le rappresentanze della Federazione nazionale dei medici e
odontoiatri e le associazioni professionali degli odontotecnici e che su di essa
si è pronunciato, favorevolmente, nell’adunanza del 30 ottobre-14 novembre 2001,
il Consiglio superiore di sanità.
CONSIDERATO
Lo schema di regolamento sul quale viene chiesto il parere si propone di
istituire e regolare la professione di odontotecnico, già disciplinata, quale
"arte sanitaria ausiliaria", nel R.D. n.1334 del 1928.
La nuova disciplina trova base, come si è accennato in narrativa, nell’articolo
6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (come sostituito
dall’articolo 7 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517) e nell’articolo
1 della successiva legge 22 febbraio 1999 n.42.
Entrambe le dette normative – da leggere in stretta connessione tra di loro-
affidano ai regolamenti ministeriali l’individuazione e la disciplina dei
contenuti delle professioni sanitarie. (In particolare, la legge n. 42 del 1999,
all’art. 1, comma 2, così testualmente dispone: "Il campo proprio di attività e
di responsabilità delle professioni sanitarie di cui all'articolo 6, comma 3,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni e
integrazioni, è determinato dai contenuti dei decreti ministeriali istitutivi
dei relativi profili professionali e degli ordinamenti didattici dei rispettivi
corsi di diploma universitario e di formazione post-base…".
La seconda di tali norme stabilisce inoltre, facendo venir meno così la
precedente distinzione fra "professioni sanitarie" e "professioni sanitarie
ausiliarie", che queste ultime siano disciplinate come professioni sanitarie.
Nell’implicito presupposto, poi, della assimilabilità delle "arti sanitarie"
ausiliarie alle professioni sanitarie ausiliarie, si è provveduto a dar vita al
regolamento in esame che configura l’attività dell’odontotecnico come
professione sanitaria a tutti gli effetti.
Ciò premesso, l’Adunanza generale deve, in via preliminare, rilevare che le
disposizioni sopra riferite, attributive della potestà regolamentare al Ministro
della sanità (oggi della salute), debbono ritenersi venute meno a seguito della
emanazione del nuovo titolo V della Costituzione che, iscrivendo la materia
delle "professioni" e della "salute" tra quelle di legislazione concorrente,
esclude che lo Stato possa disciplinare le materie predette nella loro intera
estensione e, per giunta, a livello regolamentare.
Nel nuovo sistema di legislazione concorrente spetta, invero, allo Stato solo il
potere di determinare i tratti della disciplina che richiedono, per gli
interessi indivisibili da realizzare, un assetto unitario (i cosiddetti principi
fondamentali).
Va riconosciuto, invece, alla legge regionale (legittimata, nel nuovo sistema,
ad avvalersi, per i tratti della disciplina di sua spettanza, anche di
regolamenti regionali di attuazione) il compito di dare vita a discipline
diversificate che si innestino nel tronco dell’assetto unitario espresso a
livello di principi fondamentali.
Alla luce delle nuove disposizioni costituzionali rientrano, pertanto,
nell’ambito statale i tratti concernenti l’individuazione delle varie
professioni, dei loro contenuti (rilevanti anche per definire la fattispecie
dell’esercizio abusivo della professione), i titoli richiesti per l’accesso
all’attività professionale (significativi anche sotto il profilo della tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie).
Il potere statale di intervento, in relazione alle professioni sanitarie, va
pertanto, esercitato non più con regolamento, ma in via legislativa, con
principi fondamentali, tale essendo il livello prescritto dall’articolo 117
della Costituzione.
Né possono ritenersi consentiti, almeno in questo caso, fino alla emanazione dei
principi fondamentali, interventi della normazione regionale fondati sul
presupposto dell’esistenza di una professione che non è stata ancora istituita
dalla legislazione statale, fermo restando invece il potere delle Regioni di
continuare ad intervenire nel settore della formazione degli odontotecnici in
quanto esercenti un’arte ausiliaria, nei limiti consentiti dalla legislazione
vigente.
E’ vero che, secondo una linea interpretativa maturata negli anni ’70, in
occasione del trasferimento delle funzioni dallo Stato alle regioni, si è
riconosciuto a queste ultime la facoltà di dar vita – pur in assenza di
un’espressa formulazione di principi statali - alle norme di propria competenza,
ispirando la disciplina regionale a principi desunti allo "stato fluido" nella
normativa statale di settore. Tale interpretazione – suscettibile di ottenere
conferma anche in relazione alle nuove competenze conseguite dalle regioni in
virtù del nuovo Titolo V della Costituzione - non può, peraltro, trovare
applicazione nel caso di specie, nel quale, in materia concorrente, è proprio il
principio unificatore che deve essere ancora definito.
Nel caso della professione di odontotecnico non si rinvengono, infatti,
nell’ordinamento principi di rango legislativo statale di definizione della
professione.
Il regolamento in questione non può, quindi, ritenersi strumento idoneo
all’esplicazione della competenza spettante allo Stato.
P.Q.M.
Nei sensi sopracitati è il parere del Consiglio di Stato.

Per estratto al verbale
IL SEGRETARIO GENERALE
Visto:
IL PRESIDENTE