Cons. St., Sez. cons.atti normativi, Ad n. 1240/05 (parere)Principio di sussidiarietà
N. della Sezione: 1240/2005
OGGETTO: Ministero delle attività produttive. Schema di d.P.C.M.: “Regolamento recante modalità di coordinamento, attuazione ed accesso al registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese, previsto dalla legge 29 luglio 2003, n. 229”.
La Sezione
Vista la relazione del Ministero procedente, Direzione generale per il commercio, le assicurazioni ed i servizi, trasmessa con nota del 9 marzo 2005, prot. n. 001763, e la documentazione allegata;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Paolo De Ioanna;
PREMESSO e CONSIDERATO:
1. L'art. 16, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (legge di semplificazione per il 2001) dispone che:
“Presso il Ministero delle attività produttive, che si avvale a questo scopo del sistema informativo delle Camere di Commercio, industria, artigianato ed agricoltura, è istituito il Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese ( …. ), il quale contiene l'elenco completo degli adempimenti amministrativi previsti dalle pubbliche amministrazioni per l'avvio e l'esercizio delle attività di impresa, nonché i dati raccolti dalle amministrazioni comunali negli archivi informatici di cui all'art. 24 , comma 2 , del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Il Registro, che si articola su base regionale, con apposite sezioni del sito informatico, fornisce, ove possibile, il supporto necessario a compilare in via informatica la relativa modulistica”.
Nel comma 3 si stabilisce che: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive e del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, sono stabilite le modalità di coordinamento, di attuazione e di accesso al registro, nonché di connessione informatica tra le diverse sezioni del sito”.
Lo schema di d.P.C.M. in esame intende dare attuazione a detta disposizione.
2. La struttura informatica di coordinamento, disciplinata nello schema in esame, si inserisce in quel processo di semplificazione degli adempimenti amministrativi necessari a promuovere iniziative d'impresa, che aveva dato vita al c.d. “sportello unico” per le attività produttive.
Questo elemento risulta confermato in modo diretto dall'art. 9, comma 4, dello schema di decreto legislativo recante: “Codice dell'amministrazione digitale”, (d'ora in avanti: “Codice”), redatto ai sensi dell'art. 10 della stessa legge n. 229 del 2003, di semplificazione per il 2001.
Su tale schema di decreto legislativo la Sezione consultiva per gli atti normativi si è già espressa nell'Adunanza del 7 febbraio 2005.
Si fa pertanto rinvio integrale alle considerazioni svolte in quella sede , sia di ordine generale, sia specificamente riferite alla sezione II, articoli da 3 a 13.
3. In via preliminare, è opportuno comunque sottolineare che l'art. 9 (ora10) dello schema di “Codice”, è specificamente dedicato allo sportello per le attività produttive: al comma 4, si stabilisce che lo Stato, nell'ambito del sistema pubblico di connettività, realizza un sistema informatizzato per le imprese relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali “e idoneo a gestire il registro informatico degli adempimenti amministrativi delle imprese di cui all'art. 16 della legge 29 luglio 2003, n. 229”.
Inoltre, l'ultimo periodo del comma 4, chiarisce che “gli sportelli unici sono realizzati assicurando l'interoperabilità con il predetto sistema”; dove il predetto sistema si ritiene sia il sistema informatizzato per le imprese, relativo sia agli adempimenti di competenza delle amministrazioni centrali, sia agli adempimenti di tutte le amministrazioni pubbliche, secondo la formulazione del citato art. 16, comma 1, della legge n. 229 del 2003.
Dunque appare di un certo rilievo sottolineare che in sede di “Codice”, il legislatore delegato ha inteso integrare il sistema informatizzato per le imprese all'interno del sistema di interoperabilità con gli sportelli unici.
4. Va altresì rilevato che il “Codice”, dopo la fase consultiva, che ha visto l'intervento del Consiglio di Stato e delle competenti Commissioni permanenti dei due rami del Parlamento, è stato riadottato dal Consiglio dei Ministri (nella seduta del 4 marzo 2005) ed è attualmente in fase di promulgazione.
Da notizie attinte direttamente presso gli uffici legislativi dei Ministeri concertanti, si è potuto conoscere che nella formulazione del “Codice” ora in fase di promulgazione, anche per aderire ad alcune indicazioni recate dal parere di questa Sezione, si è ritenuto di inserire un nuovo articolo 11 (Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese), che riproduce il testo dell'art. 16 della legge n. 229 del 2003, con l'aggiunta di un comma finale che reca la clausola di copertura, mutuata dall'art. 21, comma 2, della citata legge n. 229 del 2003.
L'articolo sullo sportello unico per le attività produttive diviene l'art.10 e nel comma 4 di questo articolo 10 si conferma la realizzazione, da parte dello Stato, di un sistema informatizzato per le imprese, relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali, “anche ai fini di quanto previsto all'art.11”, cioè anche ai fini degli adempimenti di cui alla realizzazione del Registro informatico degli adempimenti per le imprese, il cui regolamento di attuazione, relativamente alle “modalità di coordinamento, di attuazione e di accesso al Registro”, nonché di connessione informatica tra le diverse sezioni del sito, formano oggetto dello schema di d.P.C.M. in esame, secondo le modalità già previste dall'art. 16 citato, ed ora confermate (e novate quanto alla fonte), nel nuovo art. 11, inserito nel “ Codice”.
5. In termini esplicativi, ad una prima ricostruzione, sembra che dal complesso assetto disegnato dalle norme in questione, il sistema informatizzato disciplinato con lo schema di d.P.C.M. in esame si presenti come una sorta di mero elenco, segnato dal carattere della completezza, di tutti gli adempimenti che la P.A. chiede al soggetto che voglia intraprendere attività d'impresa in un determinato settore; insieme all'elenco degli adempimenti, l'interessato dovrebbe trovare anche fac similia della modulistica da utilizzare, ed in ragione della interoperabilità con gli sportelli unici, dovrebbe poter trasmettere direttamente allo sportello territorialmente competente la necessaria documentazione, con la collaborazione degli addetti al sistema informatizzato.
Il Registro informatico viene quindi ad integrarsi con lo sportello unico, con una funzione di coordinamento centrale.
Tuttavia, occorre osservare che il citato comma 4, del “Codice”, nel testo trasmesso al parere di questa Sezione, affiancava, come abbiamo detto in precedenza, al Registro informatizzato per tutti gli adempimenti amministrativi (oggetto dello schema di d.P.C.M. in esame) anche una sorta di sotto sistema, relativo ai soli procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali; e questo sottosistema, sempre nella formulazione sottoposta al parere della Sezione, avrebbe dovuto risultare idoneo a gestire anche il sistema degli adempimenti di cui allo schema in esame.
Nel testo del “Codice” in fase di promulgazione, invece, il sottosistema relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali dello Stato, viene realizzato anche ai fini della realizzazione del Registro di cui ci stiamo occupando.
E' necessario dunque approfondire e capire meglio quale è il rapporto che si instaura tra i due sistemi e tra le due fonti normative di livello differente.
E ciò, come si dirà dopo, in ragione delle delicate implicazioni costituzionali (nuovo Titolo V) che sono chiamate in gioco dalla realizzazione di un Registro che è organizzato presso il Ministero delle attività produttive, ma deve articolasi “su base regionale con apposite sezioni del sito informatico…”.
In particolare, non si comprende per quale ragione, avendo deciso di affiancare al Registro un sistema informatizzato relativo ai procedimenti di sola competenza statale, si sia ristretto il suo ambito di operatività alle amministrazioni centrali dello Stato e non anche alle amministrazioni periferiche.
Se una tale cautela riviene dal carattere regionale delle sezioni del Registro, ciò indirettamente conferma l'incertezza “costituzionale” della soluzione centralista impressa al Registro.
6. Sul piano della vigenza delle due fonti, si può rilevare che il “Codice” dovrebbe entrare in vigore con il 1° gennaio 2006, mentre lo schema di d.P.C.M. potrebbe essere operativo molto prima.
Tuttavia, essendo il “Codice” una fonte sovra ordinata, la cui funzione è qud.P.C.M. risultino coerenti con quelle adottate dal Governo in sede di esercizio della delega per la codificazione.
E ciò è tanto più necessario in quanto la Sezione ha già avuto la possibilità di conoscere delle soluzioni incorporate nel “Codice”.
La questione non ha un valore puramente storico-ricostruttivo, dal momento che chiama direttamente in gioco la stessa funzionalità giuridica di uno snodo ritenuto essenziale dal Governo per rilanciare il ruolo delle imprese e delle nuove iniziative economiche, in un fase di obiettiva difficoltà del nostro sistema produttivo.
Del resto, da notizie di fonte attendibile, nelle nuove iniziative legislative, d'urgenza ed ordinarie, che il Governo si appresta a varare in tema di competitività , dovrebbe figurare un nuovo intervento sul registro informatico, di cui al d.P.C.M. in esame.
7. Al riguardo, occorre aggiungere che non è casuale se, in sede di Conferenza unificata, mentre l'ANCI, l'UPI e l'UNCEM hanno espresso parere favorevole sul testo, le Regioni hanno espresso parere negativo, proprio richiamando le competenze costituzionali loro intestate in questa materia , e lamentando il debole ruolo per esse previsto in sede di articolazione, in sezioni regionali, del Registro informatico in questione.
Si tratta di un profilo che dovrebbe essere attentamente valutato dai Ministeri concertanti, visto l'elevato grado di conflittualità che segna, in questa fase delicata di attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, il rapporto tra Governo centrale e Governo regionale.
Sarebbe improvvido, proprio in ragione della rilevanza dell'iniziativa, affidarne il futuro sviluppo ad una formulazione caratterizzata da un elevato tasso di incertezza costituzionale.
8. Da questo punto di visto, la tesi del Ministero procedente è che l'attribuzione alle Regioni , nella fase di redazione dello schema in esame, di una funzione di cogestione operativa dell'istituendo Registro avrebbe significato “superare il contenuto del dettato normativo disposto dall'art. 16, comma 1,”, cioè della norma primaria che regge l'impianto dello schema in esame.
Tale prospettazione non appare del tutto convincente: la funzione ordinamentale della legge annuale di semplificazione consiste proprio nella determinazione precisa degli ambiti di intervento normativo che competono ai diversi soggetti politico territoriali, dotati di poteri normativi, che costituiscono la Repubblica.
E del resto, l'art. 2, comma 2, del “Codice”, solennemente chiarisce che le disposizioni da esso recate “si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, salvo che sia diversamente stabilito, nel rispetto delle loro autonomie organizzative e comunque nel rispetto del riparto di competenza di cui all'art. 117 della Costituzione”.
Si ha ragione di ritenere che l'articolazione regionale del Registro, in linea con l'attribuzione costituzionale di competenze legislative materiali alle Regioni, possa assumere anche una valenza organizzativa-gestionale.
Il punto sta nel capire se la funzione di coordinamento, di attuazione e di accesso al Registro non possa valorizzare in modo più attivo ed incisivo il ruolo delle Regioni.
E del resto il “Codice”, reintervenendo sulla materia, mentre ha opportunamente chiarito il nesso di interoperabilità con lo sportello unico, ha previsto un “nuovo” sistema informatizzato relativo ai procedimenti di competenza dell'amministrazione centrale dello Stato, in un primo momento costruito addirittura come “idoneo” a gestire anche il registro informatico, di cui all'art. 16, della legge n. 229 del 2003, mentre ora, nel testo in fase di promulgazione, sembra ci si limiti ad alludere solo ad una qualche forma di finalizzazione funzionale tra i due sistemi.
9. La Sezione ritiene che i profili di coordinammeto, di attuazione e di accesso al Registro debbano e possano trovare una compiuta soluzione, anche di segno costituzionale, nello schema in esame.
Si tratta di individuare una soluzione organizzativa che realizzi elevati gradi di interoperabilità e di integrazione funzionale ed organizzativa, avendo riguardo all'interesse primario degli operatori economici, e che, al contempo, non crei inutili conflittualità con le Regioni, che in questa materia sono certamente titolari di poteri legislativi e regolamentari.
Ora la soluzione presentata nello schema in esame offre il fianco a consistenti dubbi di costituzionalità, messi in evidenza nella posizione negativa delle Regioni sullo schema; infatti, la formulazione della norma primaria, ad avviso della Sezione, intesta al Ministero delle attività produttive una funzione di allocazione organizzativa e di coordinamento del Registro, ma non esclude un coinvolgimento diretto delle Regioni nella sua implementazione e gestione.
Trattandosi di un Registro che deve aderire alle vocazioni produttive dei diversi contesti territoriali, appare logico accentuare la funzione delle Regioni nell'alimentazione e nella gestione dei dati a livello territoriale.
In sostanza, sarebbe più opportuno risolvere tutti i nodi nell'ambito di una fonte regolamentare che, ora anche alla luce del chiaro disposto “interpretativo” del citato comma 2 dell'art. 2 del “Codice”, consente di risolvere adeguatamente tutti i nodi che derivano direttamente dal nuovo contesto costituzionale del titolo V.
Non vi è dubbio infatti che l'istituzione del Registro attiene all'attuazione di principi, di derivazione comunitaria, di libertà di stabilimento e di libera circolazione delle merci; ma un efficace implementazione di tali principi non richiede automaticamente una attrazione della loro fase organizzativa nella esclusiva o prevalente responsabilità gestionale dello Stato; al contrario, lo Stato può mantenere in materia poteri di vigilanza e di impulso, decentrando i compiti sulla base del principio generale di “sussidiarietà” economica, e a prescindere da una puntuale delimitazione di ambiti formali e materiali di competenze, legislative e regolamentari, ora in testa allo Stato ora in testa alle Regioni; la questione cruciale infatti è quella di realizzare una infrastruttura informatica efficace, economica ed agibile, nell'esclusivo interesse dei cittadini, italiani, comunitari ed extra comunitari, che intendano avviare attività d'impresa nel nostro territorio.
La questione non riguarda solo le autonomie regionali, ma anche alcune autonomie istituzionali, presidiate da meccanismi di “indipendenza”; ad esempio, nel settore dei servizi collettivi dell'energia (gas ed elettricità) e delle telecomunicazioni, occorre chiedersi se abbia senso accentrare tutte le informazioni presso un unico Registro nazionale, oppure risulti più semplice e fluido (anche in termini di aggiornamento), decentrare i siti di accesso presso le stesse Autorità indipendenti, lasciando allo Stato una funzione di vigilanza e di stimolo, d'intesa con le Regioni.
E la soluzione organizzativa scelta dall'art. 16 della legge n. 29, (il Registro si realizza attraverso il sistema informativo delle Camere di Commercio) sembra idonea a consentire il massimo di flessibilità e di coinvolgimento delle Regioni.
Tuttavia, allo stato degli atti, questa Sezione non può che prendere atto delle soluzioni offerte con lo schema in esame.
10. Per quanto riguarda la formulazione dell'articolato, si sottolinea fin da ora che il comma 2 dell'art. 8 dello schema, in linea con quanto previsto dall'art.11 del “Codice” in corso di promulgazione, dovrebbe essere riformulato nel seguente modo, per esigenze di copertura e coordinamento interministeriale:
“Con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze e del Ministro per la funzione pubblica, si provvede alla dotazione organica e tecnologica dell'unità organizzativa di cui al comma 1, nei limiti dello stanziamento di cui all'art. 21, comma 2 , della legge”.
11. La Sezione, prima di procedere nella conclusione dell'esame dello schema di d.P.C.M., ritiene necessario invitare i Ministri delle attività produttive e per l'innovazione e le tecnologie, concertanti, a voler fornire chiarimenti e delucidazioni sui profili svolti in precedenza.
P.Q.M.
Nelle considerazioni che precedono è il parere, di natura interlocutoria, della Sezione.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario dell'Adunanza
(Elvio Piccini) Visto
Il Presidente della Sezione (Livia Barberio Corsetti)
OGGETTO: Ministero delle attività produttive. Schema di d.P.C.M.: “Regolamento recante modalità di coordinamento, attuazione ed accesso al registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese, previsto dalla legge 29 luglio 2003, n. 229”.
La Sezione
Vista la relazione del Ministero procedente, Direzione generale per il commercio, le assicurazioni ed i servizi, trasmessa con nota del 9 marzo 2005, prot. n. 001763, e la documentazione allegata;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Paolo De Ioanna;
PREMESSO e CONSIDERATO:
1. L'art. 16, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (legge di semplificazione per il 2001) dispone che:
“Presso il Ministero delle attività produttive, che si avvale a questo scopo del sistema informativo delle Camere di Commercio, industria, artigianato ed agricoltura, è istituito il Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese ( …. ), il quale contiene l'elenco completo degli adempimenti amministrativi previsti dalle pubbliche amministrazioni per l'avvio e l'esercizio delle attività di impresa, nonché i dati raccolti dalle amministrazioni comunali negli archivi informatici di cui all'art. 24 , comma 2 , del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. Il Registro, che si articola su base regionale, con apposite sezioni del sito informatico, fornisce, ove possibile, il supporto necessario a compilare in via informatica la relativa modulistica”.
Nel comma 3 si stabilisce che: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive e del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, sono stabilite le modalità di coordinamento, di attuazione e di accesso al registro, nonché di connessione informatica tra le diverse sezioni del sito”.
Lo schema di d.P.C.M. in esame intende dare attuazione a detta disposizione.
2. La struttura informatica di coordinamento, disciplinata nello schema in esame, si inserisce in quel processo di semplificazione degli adempimenti amministrativi necessari a promuovere iniziative d'impresa, che aveva dato vita al c.d. “sportello unico” per le attività produttive.
Questo elemento risulta confermato in modo diretto dall'art. 9, comma 4, dello schema di decreto legislativo recante: “Codice dell'amministrazione digitale”, (d'ora in avanti: “Codice”), redatto ai sensi dell'art. 10 della stessa legge n. 229 del 2003, di semplificazione per il 2001.
Su tale schema di decreto legislativo la Sezione consultiva per gli atti normativi si è già espressa nell'Adunanza del 7 febbraio 2005.
Si fa pertanto rinvio integrale alle considerazioni svolte in quella sede , sia di ordine generale, sia specificamente riferite alla sezione II, articoli da 3 a 13.
3. In via preliminare, è opportuno comunque sottolineare che l'art. 9 (ora10) dello schema di “Codice”, è specificamente dedicato allo sportello per le attività produttive: al comma 4, si stabilisce che lo Stato, nell'ambito del sistema pubblico di connettività, realizza un sistema informatizzato per le imprese relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali “e idoneo a gestire il registro informatico degli adempimenti amministrativi delle imprese di cui all'art. 16 della legge 29 luglio 2003, n. 229”.
Inoltre, l'ultimo periodo del comma 4, chiarisce che “gli sportelli unici sono realizzati assicurando l'interoperabilità con il predetto sistema”; dove il predetto sistema si ritiene sia il sistema informatizzato per le imprese, relativo sia agli adempimenti di competenza delle amministrazioni centrali, sia agli adempimenti di tutte le amministrazioni pubbliche, secondo la formulazione del citato art. 16, comma 1, della legge n. 229 del 2003.
Dunque appare di un certo rilievo sottolineare che in sede di “Codice”, il legislatore delegato ha inteso integrare il sistema informatizzato per le imprese all'interno del sistema di interoperabilità con gli sportelli unici.
4. Va altresì rilevato che il “Codice”, dopo la fase consultiva, che ha visto l'intervento del Consiglio di Stato e delle competenti Commissioni permanenti dei due rami del Parlamento, è stato riadottato dal Consiglio dei Ministri (nella seduta del 4 marzo 2005) ed è attualmente in fase di promulgazione.
Da notizie attinte direttamente presso gli uffici legislativi dei Ministeri concertanti, si è potuto conoscere che nella formulazione del “Codice” ora in fase di promulgazione, anche per aderire ad alcune indicazioni recate dal parere di questa Sezione, si è ritenuto di inserire un nuovo articolo 11 (Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese), che riproduce il testo dell'art. 16 della legge n. 229 del 2003, con l'aggiunta di un comma finale che reca la clausola di copertura, mutuata dall'art. 21, comma 2, della citata legge n. 229 del 2003.
L'articolo sullo sportello unico per le attività produttive diviene l'art.10 e nel comma 4 di questo articolo 10 si conferma la realizzazione, da parte dello Stato, di un sistema informatizzato per le imprese, relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali, “anche ai fini di quanto previsto all'art.11”, cioè anche ai fini degli adempimenti di cui alla realizzazione del Registro informatico degli adempimenti per le imprese, il cui regolamento di attuazione, relativamente alle “modalità di coordinamento, di attuazione e di accesso al Registro”, nonché di connessione informatica tra le diverse sezioni del sito, formano oggetto dello schema di d.P.C.M. in esame, secondo le modalità già previste dall'art. 16 citato, ed ora confermate (e novate quanto alla fonte), nel nuovo art. 11, inserito nel “ Codice”.
5. In termini esplicativi, ad una prima ricostruzione, sembra che dal complesso assetto disegnato dalle norme in questione, il sistema informatizzato disciplinato con lo schema di d.P.C.M. in esame si presenti come una sorta di mero elenco, segnato dal carattere della completezza, di tutti gli adempimenti che la P.A. chiede al soggetto che voglia intraprendere attività d'impresa in un determinato settore; insieme all'elenco degli adempimenti, l'interessato dovrebbe trovare anche fac similia della modulistica da utilizzare, ed in ragione della interoperabilità con gli sportelli unici, dovrebbe poter trasmettere direttamente allo sportello territorialmente competente la necessaria documentazione, con la collaborazione degli addetti al sistema informatizzato.
Il Registro informatico viene quindi ad integrarsi con lo sportello unico, con una funzione di coordinamento centrale.
Tuttavia, occorre osservare che il citato comma 4, del “Codice”, nel testo trasmesso al parere di questa Sezione, affiancava, come abbiamo detto in precedenza, al Registro informatizzato per tutti gli adempimenti amministrativi (oggetto dello schema di d.P.C.M. in esame) anche una sorta di sotto sistema, relativo ai soli procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali; e questo sottosistema, sempre nella formulazione sottoposta al parere della Sezione, avrebbe dovuto risultare idoneo a gestire anche il sistema degli adempimenti di cui allo schema in esame.
Nel testo del “Codice” in fase di promulgazione, invece, il sottosistema relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali dello Stato, viene realizzato anche ai fini della realizzazione del Registro di cui ci stiamo occupando.
E' necessario dunque approfondire e capire meglio quale è il rapporto che si instaura tra i due sistemi e tra le due fonti normative di livello differente.
E ciò, come si dirà dopo, in ragione delle delicate implicazioni costituzionali (nuovo Titolo V) che sono chiamate in gioco dalla realizzazione di un Registro che è organizzato presso il Ministero delle attività produttive, ma deve articolasi “su base regionale con apposite sezioni del sito informatico…”.
In particolare, non si comprende per quale ragione, avendo deciso di affiancare al Registro un sistema informatizzato relativo ai procedimenti di sola competenza statale, si sia ristretto il suo ambito di operatività alle amministrazioni centrali dello Stato e non anche alle amministrazioni periferiche.
Se una tale cautela riviene dal carattere regionale delle sezioni del Registro, ciò indirettamente conferma l'incertezza “costituzionale” della soluzione centralista impressa al Registro.
6. Sul piano della vigenza delle due fonti, si può rilevare che il “Codice” dovrebbe entrare in vigore con il 1° gennaio 2006, mentre lo schema di d.P.C.M. potrebbe essere operativo molto prima.
Tuttavia, essendo il “Codice” una fonte sovra ordinata, la cui funzione è qud.P.C.M. risultino coerenti con quelle adottate dal Governo in sede di esercizio della delega per la codificazione.
E ciò è tanto più necessario in quanto la Sezione ha già avuto la possibilità di conoscere delle soluzioni incorporate nel “Codice”.
La questione non ha un valore puramente storico-ricostruttivo, dal momento che chiama direttamente in gioco la stessa funzionalità giuridica di uno snodo ritenuto essenziale dal Governo per rilanciare il ruolo delle imprese e delle nuove iniziative economiche, in un fase di obiettiva difficoltà del nostro sistema produttivo.
Del resto, da notizie di fonte attendibile, nelle nuove iniziative legislative, d'urgenza ed ordinarie, che il Governo si appresta a varare in tema di competitività , dovrebbe figurare un nuovo intervento sul registro informatico, di cui al d.P.C.M. in esame.
7. Al riguardo, occorre aggiungere che non è casuale se, in sede di Conferenza unificata, mentre l'ANCI, l'UPI e l'UNCEM hanno espresso parere favorevole sul testo, le Regioni hanno espresso parere negativo, proprio richiamando le competenze costituzionali loro intestate in questa materia , e lamentando il debole ruolo per esse previsto in sede di articolazione, in sezioni regionali, del Registro informatico in questione.
Si tratta di un profilo che dovrebbe essere attentamente valutato dai Ministeri concertanti, visto l'elevato grado di conflittualità che segna, in questa fase delicata di attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, il rapporto tra Governo centrale e Governo regionale.
Sarebbe improvvido, proprio in ragione della rilevanza dell'iniziativa, affidarne il futuro sviluppo ad una formulazione caratterizzata da un elevato tasso di incertezza costituzionale.
8. Da questo punto di visto, la tesi del Ministero procedente è che l'attribuzione alle Regioni , nella fase di redazione dello schema in esame, di una funzione di cogestione operativa dell'istituendo Registro avrebbe significato “superare il contenuto del dettato normativo disposto dall'art. 16, comma 1,”, cioè della norma primaria che regge l'impianto dello schema in esame.
Tale prospettazione non appare del tutto convincente: la funzione ordinamentale della legge annuale di semplificazione consiste proprio nella determinazione precisa degli ambiti di intervento normativo che competono ai diversi soggetti politico territoriali, dotati di poteri normativi, che costituiscono la Repubblica.
E del resto, l'art. 2, comma 2, del “Codice”, solennemente chiarisce che le disposizioni da esso recate “si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, salvo che sia diversamente stabilito, nel rispetto delle loro autonomie organizzative e comunque nel rispetto del riparto di competenza di cui all'art. 117 della Costituzione”.
Si ha ragione di ritenere che l'articolazione regionale del Registro, in linea con l'attribuzione costituzionale di competenze legislative materiali alle Regioni, possa assumere anche una valenza organizzativa-gestionale.
Il punto sta nel capire se la funzione di coordinamento, di attuazione e di accesso al Registro non possa valorizzare in modo più attivo ed incisivo il ruolo delle Regioni.
E del resto il “Codice”, reintervenendo sulla materia, mentre ha opportunamente chiarito il nesso di interoperabilità con lo sportello unico, ha previsto un “nuovo” sistema informatizzato relativo ai procedimenti di competenza dell'amministrazione centrale dello Stato, in un primo momento costruito addirittura come “idoneo” a gestire anche il registro informatico, di cui all'art. 16, della legge n. 229 del 2003, mentre ora, nel testo in fase di promulgazione, sembra ci si limiti ad alludere solo ad una qualche forma di finalizzazione funzionale tra i due sistemi.
9. La Sezione ritiene che i profili di coordinammeto, di attuazione e di accesso al Registro debbano e possano trovare una compiuta soluzione, anche di segno costituzionale, nello schema in esame.
Si tratta di individuare una soluzione organizzativa che realizzi elevati gradi di interoperabilità e di integrazione funzionale ed organizzativa, avendo riguardo all'interesse primario degli operatori economici, e che, al contempo, non crei inutili conflittualità con le Regioni, che in questa materia sono certamente titolari di poteri legislativi e regolamentari.
Ora la soluzione presentata nello schema in esame offre il fianco a consistenti dubbi di costituzionalità, messi in evidenza nella posizione negativa delle Regioni sullo schema; infatti, la formulazione della norma primaria, ad avviso della Sezione, intesta al Ministero delle attività produttive una funzione di allocazione organizzativa e di coordinamento del Registro, ma non esclude un coinvolgimento diretto delle Regioni nella sua implementazione e gestione.
Trattandosi di un Registro che deve aderire alle vocazioni produttive dei diversi contesti territoriali, appare logico accentuare la funzione delle Regioni nell'alimentazione e nella gestione dei dati a livello territoriale.
In sostanza, sarebbe più opportuno risolvere tutti i nodi nell'ambito di una fonte regolamentare che, ora anche alla luce del chiaro disposto “interpretativo” del citato comma 2 dell'art. 2 del “Codice”, consente di risolvere adeguatamente tutti i nodi che derivano direttamente dal nuovo contesto costituzionale del titolo V.
Non vi è dubbio infatti che l'istituzione del Registro attiene all'attuazione di principi, di derivazione comunitaria, di libertà di stabilimento e di libera circolazione delle merci; ma un efficace implementazione di tali principi non richiede automaticamente una attrazione della loro fase organizzativa nella esclusiva o prevalente responsabilità gestionale dello Stato; al contrario, lo Stato può mantenere in materia poteri di vigilanza e di impulso, decentrando i compiti sulla base del principio generale di “sussidiarietà” economica, e a prescindere da una puntuale delimitazione di ambiti formali e materiali di competenze, legislative e regolamentari, ora in testa allo Stato ora in testa alle Regioni; la questione cruciale infatti è quella di realizzare una infrastruttura informatica efficace, economica ed agibile, nell'esclusivo interesse dei cittadini, italiani, comunitari ed extra comunitari, che intendano avviare attività d'impresa nel nostro territorio.
La questione non riguarda solo le autonomie regionali, ma anche alcune autonomie istituzionali, presidiate da meccanismi di “indipendenza”; ad esempio, nel settore dei servizi collettivi dell'energia (gas ed elettricità) e delle telecomunicazioni, occorre chiedersi se abbia senso accentrare tutte le informazioni presso un unico Registro nazionale, oppure risulti più semplice e fluido (anche in termini di aggiornamento), decentrare i siti di accesso presso le stesse Autorità indipendenti, lasciando allo Stato una funzione di vigilanza e di stimolo, d'intesa con le Regioni.
E la soluzione organizzativa scelta dall'art. 16 della legge n. 29, (il Registro si realizza attraverso il sistema informativo delle Camere di Commercio) sembra idonea a consentire il massimo di flessibilità e di coinvolgimento delle Regioni.
Tuttavia, allo stato degli atti, questa Sezione non può che prendere atto delle soluzioni offerte con lo schema in esame.
10. Per quanto riguarda la formulazione dell'articolato, si sottolinea fin da ora che il comma 2 dell'art. 8 dello schema, in linea con quanto previsto dall'art.11 del “Codice” in corso di promulgazione, dovrebbe essere riformulato nel seguente modo, per esigenze di copertura e coordinamento interministeriale:
“Con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze e del Ministro per la funzione pubblica, si provvede alla dotazione organica e tecnologica dell'unità organizzativa di cui al comma 1, nei limiti dello stanziamento di cui all'art. 21, comma 2 , della legge”.
11. La Sezione, prima di procedere nella conclusione dell'esame dello schema di d.P.C.M., ritiene necessario invitare i Ministri delle attività produttive e per l'innovazione e le tecnologie, concertanti, a voler fornire chiarimenti e delucidazioni sui profili svolti in precedenza.
P.Q.M.
Nelle considerazioni che precedono è il parere, di natura interlocutoria, della Sezione.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario dell'Adunanza
(Elvio Piccini) Visto
Il Presidente della Sezione (Livia Barberio Corsetti)
