Cons. St., Sez. cons. atti normativi, Ad. n. 3581/05 (parere) Determinazione livelli essenziali in materia di istruzione
Consiglio di Stato
Sezione consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 29 agosto 2005
N. della Sezione: 3581/05 (parere)
La Sezione
OGGETTO:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA.
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri avente ad oggetto “Proroga per l’anno accademico 2005-2006 del d.P.C.M. 9 aprile 2001 recante disposizioni per l’uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari, a norma dell’articolo 4 della legge 2 dicembre 1991, n. 390”.
Vista la nota prot. n. 3647/19/05 del 28 luglio 2005, pervenuta a questa Sezione il 12 agosto 2005, con la quale il Ministero dell' istruzione, dell’università e della ricerca ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Maurizio Meschino;
PREMESSO:
1. L’articolo 4 della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (‘Norme sul diritto agli studi universitari’) dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (oggi Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca), sentiti il Consiglio universitario nazionale (CUN) e la Consulta nazionale per il diritto agli studi universitari, sono stabiliti ogni tre anni: a) i criteri per la determinazione del merito e delle condizioni economiche degli studenti (che vanno individuate sulla base della natura e dell’ammontare del reddito imponibile e dell’ampiezza del nucleo familiare), nonché per la definizione delle procedure di selezione, ai fini dell’accesso ai servizi e del godimento degli interventi di cui alla legge medesima non destinati alla generalità degli studenti; b) le tipologie minime e i relativi livelli degli interventi di competenza regionale (volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari); c) gli indirizzi per la graduale riqualificazione della spesa a favore degli interventi riservati ai capaci e meritevoli privi di mezzi. Il decreto è adottato sei mesi prima dell’inizio del primo dei tre anni accademici di riferimento, acquisito il parere della Conferenza permanente Stato-Regioni.
2. L’amministrazione riferisce che a seguito della modifica recata con il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione al riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di diritto allo studio universitario, per cui spetta allo Stato definire i livelli essenziali, deve essere rivista la legge n. 390 del 1991, e che a ciò si sta provvedendo essendo stata redatta in sede tecnica una bozza di disegno di legge attualmente in corso di perfezionamento.
In attesa della definizione del nuovo testo legislativo deve però essere assicurata, prosegue l’amministrazione, l’attuazione del diritto allo studio con l’assegnazione delle borse di studio. Con il D.P.C.M. 23 luglio 2004 sono state perciò prorogate per l’anno accademico 2004-2005 le disposizioni contenute nel precedente D.P.C.M. 9 aprile 2001, valide fino all’anno accademico 2003-2004, e per l’anno accademico 2005-2006 si provvede con lo schema di decreto in esame. In questo si introducono anche alcune modifiche del testo vigente necessarie, argomenta l’amministrazione, “al fine di rendere il più possibile aderente al dettato costituzionale la disciplina vigente in materia” poiché, ai sensi dell’articolo 34, comma 3, della Costituzione, il diritto allo studio universitario si configura come un diritto civile che deve essere garantito a tutti i capaci e i meritevoli -e perciò l’erogazione delle borse di studio si configura come livello essenziale di tale diritto- mentre questo obiettivo non è attualmente conseguito essendo le risorse disponibili insufficienti ad assicurare le borse di studio a tutti gli studenti risultati idonei; e ciò a seguito dell’applicazione dei criteri di merito e di reddito vigenti che si risolvono a vantaggio di quelli relativi al reddito favorendo gli studenti meno capaci ma più indigenti a danno di quelli più capaci. Allo scopo di garantire la corresponsione della borsa a tutti gli studenti capaci e meritevoli sono volte in particolare, precisa infine l’amministrazione, le modifiche proposte con il testo in esame agli articoli 3 e 6 del D.P.C.M. del 9 aprile 2001 con le quali si prevede, rispettivamente, che le borse siano concesse soltanto agli studenti in corso e che i criteri per la determinazione del merito siano più rigorosi rispetto a quelli prima previsti.
3. L’amministrazione riferisce anche che: sullo schema in esame la Conferenza Stato-Regioni ha espresso, il 26 maggio 2005, parere negativo (acquisito in atti), motivato dal mancato accoglimento della richiesta dei Presidenti delle Regioni di disporre l’applicazione nell’anno accademico 2005-2006 di quanto previsto dal D.P.C.M. 9 aprile 2001 senza apportarvi modifiche; tale parere è stato condiviso dal Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, con nota prot. n.1002/30/8/19 dell’8 luglio 2005 (in atti), nella quale, richiamata la limitazione della potestà legislativa statale in materia alla sola determinazione dei livelli essenziali, si esprimono “forti perplessità in merito alla legittimità del provvedimento in esame, attesa la sua natura di fonte secondaria non riconosciuta, in capo allo Stato, dalla Costituzione nelle materie di competenza regionale” e si giudica possibile l’intervento normativo nei soli limiti della proroga del D.P.C.M. del 1991 in applicazione del principio di continuità dell’ordinamento; perplessità sulla proroga con modifiche del detto D.P.C.M. ha espresso anche il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio “segnalando l’opportunità di acquisire in merito il parere del Consiglio di Stato”.
L’amministrazione precisa poi, nella relazione illustrativa del provvedimento anche acquisita in atti, che lo schema di D.P.C.M. in esame era stato sottoposto lo scorso anno al parere del Consiglio nazionale degli studenti universitari e del Consiglio Universitario Nazionale prima di giungere alla sola proroga del D.P.C.M. del 9 aprile 1991 e che pertanto si è ritenuto di non dover acquisire un nuovo parere di tali organi allegando quelli resi allora, rispettivamente, il 13 febbraio e il 15 aprile 2004. Sono in atti pertanto i detti pareri, il primo dei quali reca valutazioni e proposte di merito puntuali, che appaiono peraltro riferite ad un testo più ampio di quello in esame, e il secondo, che appare anche in tale caso non compiutamente riferibile alla struttura del testo in esame, è dato favorevole con osservazioni “a condizione che le modifiche che il provvedimento reca, si applichino solo agli studenti immatricolati per la prima volta nell’a.a. 2004/2005” e con riserva del Consiglio “di formulare un più articolato parere allorché gli sarà sottoposto il testo dell’annunciato DPCM redatto ai sensi dell’art. 4 della L. 390 del 2 dicembre 1991”.
4. Il testo all’esame reca un articolo unico con il quale si stabilisce che le disposizioni contenute nel D.P.C.M. 9 aprile 2001 si applicano nell’anno accademico 2005-2006 con talune modifiche, le più rilevanti delle quali riguardano: il comma 4 dell’art. 3, con la previsione che i benefici di cui al decreto sono concessi agli studenti per un periodo pari alla durata prevista dagli ordinamenti didattici per i diversi corsi individuati; l’art. 6, con la variazione del numero dei crediti cui sono subordinate l’assegnazione, il mantenimento e la revoca delle borse di studio; l’art. 10, con l’aumento dell’importo mensile minimo della borsa assegnata per la mobilità internazionale degli studenti (da 500 a 550 euro) e del rimborso delle spese di viaggio per i Paesi europei (da 100 a 200 euro); l’art. 16, relativo ai criteri di riparto tra le Regioni e le Province autonome del Fondo integrativo per la concessione di prestiti d’onore e di borse di studio per il 2005, con la variazione delle percentuali correlate alla spesa per le borse di studio e al numero di idonei nelle graduatorie, nonché del peso da dare alla situazione degli studenti pendolari o fuori sede e con la previsione che i nuovi criteri di riparto si applicano esclusivamente alle Regioni e alle Province autonome che abbiano bandito i concorsi per l’accesso alle borse di studio nel rispetto delle disposizioni introdotte con il decreto in esame.
CONSIDERATO:
La Sezione ritiene che debba essere anzitutto trattata la questione preliminare della sussistenza della competenza statale ad adottare il provvedimento in esame alla luce del riparto di competenze stabilito in materia nel Titolo V della parte seconda della Costituzione; questione richiamata anche dall’amministrazione e nei pareri resi dalla Conferenza Stato-Regioni e dal Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio, nonché considerata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della medesima Presidenza nei termini riportati in premessa.
Al riguardo si svolgono le seguenti osservazioni.
Il provvedimento disciplina innovativamente il diritto allo studio che rientra fra i diritti civili e sociali, per i quali spetta oggi allo Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione, la competenza legislativa esclusiva alla determinazione dei livelli essenziali delle relative prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale. Tale competenza legislativa esclusiva, come chiarito dalla Corte costituzionale (sentenza n. 88 del 2003, nonché n. 282 del 2003 e n. 6 del 2004), è correlata alla idoneità degli interventi in questione “ad investire tutte le materie” (sentenza n. 282 del 2002), con conseguente forte incidenza “sull’esercizio delle funzioni assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regioni e delle Province autonome” (sentenza n. 88 del 2003), ed alla necessità quindi che le relative scelte “almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge” (sentenza ora citata). La garanzia che il nucleo costitutivo dei diritti civili e sociali venga assicurato in modo uguale su tutto il territorio nazionale è dunque data, nel contesto del nuovo Titolo V, attribuendone la determinazione allo Stato, in quanto unico ente della Repubblica titolare di competenze riferibili al detto territorio, ed assegnandola alla sua potestà legislativa esclusiva, per evitare il rischio di una differenziazione territoriale della garanzia stessa, ponendosi così la ulteriore articolazione normativa di tali diritti, con fonte diversa da quella della legge statale, in riferimento al presupposto della determinazione dei livelli essenziali.
In tale contesto si colloca anche l’intervento in materia di norme statali secondarie, possibile in quanto tale determinazione dei livelli essenziali si riscontri operata nella legislazione statale vigente e quindi volto alla disciplina di attuazione di tale normativa primaria; quadro questo cui non appare correlarsi il caso di specie, per il quale la stessa amministrazione richiama la insufficienza della vigente legge n. 390 del 1991 al fine della determinazione dei livelli essenziali, con la conseguente necessità della sua modifica, peraltro già in corso, precisando anche che le innovazioni recate con il testo qui proposto “costituiscono un primo passo verso la nuova legge di revisione della legge n. 390 del 1991”, e configurandosi il provvedimento in esame, di conseguenza, quale anticipazione con norma secondaria dei contenuti di una disciplina non ancora disposta con la norma primaria.
La Sezione ritiene perciò che si debba pervenire con la massima celerità possibile alla definizione della nuova legge statale di revisione della legge n. 390 del 1991 provvedendo l’amministrazione nel frattempo alla sola proroga, senza modifiche, del D.P.C.M. del 9 aprile 2001 per l’anno accademico 2005-2006, a fini di continuità, poiché, altrimenti, l’interruzione della erogazione delle borse di studio porterebbe alla inattuazione, temporanea ma radicale, dello stesso dettato di cui all’art. 34 della Costituzione.
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario dell’adunanza
(Francesca Albanesi)
Visto
Il Presidente della Sezione
(Livia Barberio Corsetti)
Sezione consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 29 agosto 2005
N. della Sezione: 3581/05 (parere)
La Sezione
OGGETTO:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA.
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri avente ad oggetto “Proroga per l’anno accademico 2005-2006 del d.P.C.M. 9 aprile 2001 recante disposizioni per l’uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari, a norma dell’articolo 4 della legge 2 dicembre 1991, n. 390”.
Vista la nota prot. n. 3647/19/05 del 28 luglio 2005, pervenuta a questa Sezione il 12 agosto 2005, con la quale il Ministero dell' istruzione, dell’università e della ricerca ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Maurizio Meschino;
PREMESSO:
1. L’articolo 4 della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (‘Norme sul diritto agli studi universitari’) dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (oggi Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca), sentiti il Consiglio universitario nazionale (CUN) e la Consulta nazionale per il diritto agli studi universitari, sono stabiliti ogni tre anni: a) i criteri per la determinazione del merito e delle condizioni economiche degli studenti (che vanno individuate sulla base della natura e dell’ammontare del reddito imponibile e dell’ampiezza del nucleo familiare), nonché per la definizione delle procedure di selezione, ai fini dell’accesso ai servizi e del godimento degli interventi di cui alla legge medesima non destinati alla generalità degli studenti; b) le tipologie minime e i relativi livelli degli interventi di competenza regionale (volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari); c) gli indirizzi per la graduale riqualificazione della spesa a favore degli interventi riservati ai capaci e meritevoli privi di mezzi. Il decreto è adottato sei mesi prima dell’inizio del primo dei tre anni accademici di riferimento, acquisito il parere della Conferenza permanente Stato-Regioni.
2. L’amministrazione riferisce che a seguito della modifica recata con il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione al riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di diritto allo studio universitario, per cui spetta allo Stato definire i livelli essenziali, deve essere rivista la legge n. 390 del 1991, e che a ciò si sta provvedendo essendo stata redatta in sede tecnica una bozza di disegno di legge attualmente in corso di perfezionamento.
In attesa della definizione del nuovo testo legislativo deve però essere assicurata, prosegue l’amministrazione, l’attuazione del diritto allo studio con l’assegnazione delle borse di studio. Con il D.P.C.M. 23 luglio 2004 sono state perciò prorogate per l’anno accademico 2004-2005 le disposizioni contenute nel precedente D.P.C.M. 9 aprile 2001, valide fino all’anno accademico 2003-2004, e per l’anno accademico 2005-2006 si provvede con lo schema di decreto in esame. In questo si introducono anche alcune modifiche del testo vigente necessarie, argomenta l’amministrazione, “al fine di rendere il più possibile aderente al dettato costituzionale la disciplina vigente in materia” poiché, ai sensi dell’articolo 34, comma 3, della Costituzione, il diritto allo studio universitario si configura come un diritto civile che deve essere garantito a tutti i capaci e i meritevoli -e perciò l’erogazione delle borse di studio si configura come livello essenziale di tale diritto- mentre questo obiettivo non è attualmente conseguito essendo le risorse disponibili insufficienti ad assicurare le borse di studio a tutti gli studenti risultati idonei; e ciò a seguito dell’applicazione dei criteri di merito e di reddito vigenti che si risolvono a vantaggio di quelli relativi al reddito favorendo gli studenti meno capaci ma più indigenti a danno di quelli più capaci. Allo scopo di garantire la corresponsione della borsa a tutti gli studenti capaci e meritevoli sono volte in particolare, precisa infine l’amministrazione, le modifiche proposte con il testo in esame agli articoli 3 e 6 del D.P.C.M. del 9 aprile 2001 con le quali si prevede, rispettivamente, che le borse siano concesse soltanto agli studenti in corso e che i criteri per la determinazione del merito siano più rigorosi rispetto a quelli prima previsti.
3. L’amministrazione riferisce anche che: sullo schema in esame la Conferenza Stato-Regioni ha espresso, il 26 maggio 2005, parere negativo (acquisito in atti), motivato dal mancato accoglimento della richiesta dei Presidenti delle Regioni di disporre l’applicazione nell’anno accademico 2005-2006 di quanto previsto dal D.P.C.M. 9 aprile 2001 senza apportarvi modifiche; tale parere è stato condiviso dal Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, con nota prot. n.1002/30/8/19 dell’8 luglio 2005 (in atti), nella quale, richiamata la limitazione della potestà legislativa statale in materia alla sola determinazione dei livelli essenziali, si esprimono “forti perplessità in merito alla legittimità del provvedimento in esame, attesa la sua natura di fonte secondaria non riconosciuta, in capo allo Stato, dalla Costituzione nelle materie di competenza regionale” e si giudica possibile l’intervento normativo nei soli limiti della proroga del D.P.C.M. del 1991 in applicazione del principio di continuità dell’ordinamento; perplessità sulla proroga con modifiche del detto D.P.C.M. ha espresso anche il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio “segnalando l’opportunità di acquisire in merito il parere del Consiglio di Stato”.
L’amministrazione precisa poi, nella relazione illustrativa del provvedimento anche acquisita in atti, che lo schema di D.P.C.M. in esame era stato sottoposto lo scorso anno al parere del Consiglio nazionale degli studenti universitari e del Consiglio Universitario Nazionale prima di giungere alla sola proroga del D.P.C.M. del 9 aprile 1991 e che pertanto si è ritenuto di non dover acquisire un nuovo parere di tali organi allegando quelli resi allora, rispettivamente, il 13 febbraio e il 15 aprile 2004. Sono in atti pertanto i detti pareri, il primo dei quali reca valutazioni e proposte di merito puntuali, che appaiono peraltro riferite ad un testo più ampio di quello in esame, e il secondo, che appare anche in tale caso non compiutamente riferibile alla struttura del testo in esame, è dato favorevole con osservazioni “a condizione che le modifiche che il provvedimento reca, si applichino solo agli studenti immatricolati per la prima volta nell’a.a. 2004/2005” e con riserva del Consiglio “di formulare un più articolato parere allorché gli sarà sottoposto il testo dell’annunciato DPCM redatto ai sensi dell’art. 4 della L. 390 del 2 dicembre 1991”.
4. Il testo all’esame reca un articolo unico con il quale si stabilisce che le disposizioni contenute nel D.P.C.M. 9 aprile 2001 si applicano nell’anno accademico 2005-2006 con talune modifiche, le più rilevanti delle quali riguardano: il comma 4 dell’art. 3, con la previsione che i benefici di cui al decreto sono concessi agli studenti per un periodo pari alla durata prevista dagli ordinamenti didattici per i diversi corsi individuati; l’art. 6, con la variazione del numero dei crediti cui sono subordinate l’assegnazione, il mantenimento e la revoca delle borse di studio; l’art. 10, con l’aumento dell’importo mensile minimo della borsa assegnata per la mobilità internazionale degli studenti (da 500 a 550 euro) e del rimborso delle spese di viaggio per i Paesi europei (da 100 a 200 euro); l’art. 16, relativo ai criteri di riparto tra le Regioni e le Province autonome del Fondo integrativo per la concessione di prestiti d’onore e di borse di studio per il 2005, con la variazione delle percentuali correlate alla spesa per le borse di studio e al numero di idonei nelle graduatorie, nonché del peso da dare alla situazione degli studenti pendolari o fuori sede e con la previsione che i nuovi criteri di riparto si applicano esclusivamente alle Regioni e alle Province autonome che abbiano bandito i concorsi per l’accesso alle borse di studio nel rispetto delle disposizioni introdotte con il decreto in esame.
CONSIDERATO:
La Sezione ritiene che debba essere anzitutto trattata la questione preliminare della sussistenza della competenza statale ad adottare il provvedimento in esame alla luce del riparto di competenze stabilito in materia nel Titolo V della parte seconda della Costituzione; questione richiamata anche dall’amministrazione e nei pareri resi dalla Conferenza Stato-Regioni e dal Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio, nonché considerata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della medesima Presidenza nei termini riportati in premessa.
Al riguardo si svolgono le seguenti osservazioni.
Il provvedimento disciplina innovativamente il diritto allo studio che rientra fra i diritti civili e sociali, per i quali spetta oggi allo Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione, la competenza legislativa esclusiva alla determinazione dei livelli essenziali delle relative prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale. Tale competenza legislativa esclusiva, come chiarito dalla Corte costituzionale (sentenza n. 88 del 2003, nonché n. 282 del 2003 e n. 6 del 2004), è correlata alla idoneità degli interventi in questione “ad investire tutte le materie” (sentenza n. 282 del 2002), con conseguente forte incidenza “sull’esercizio delle funzioni assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regioni e delle Province autonome” (sentenza n. 88 del 2003), ed alla necessità quindi che le relative scelte “almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge” (sentenza ora citata). La garanzia che il nucleo costitutivo dei diritti civili e sociali venga assicurato in modo uguale su tutto il territorio nazionale è dunque data, nel contesto del nuovo Titolo V, attribuendone la determinazione allo Stato, in quanto unico ente della Repubblica titolare di competenze riferibili al detto territorio, ed assegnandola alla sua potestà legislativa esclusiva, per evitare il rischio di una differenziazione territoriale della garanzia stessa, ponendosi così la ulteriore articolazione normativa di tali diritti, con fonte diversa da quella della legge statale, in riferimento al presupposto della determinazione dei livelli essenziali.
In tale contesto si colloca anche l’intervento in materia di norme statali secondarie, possibile in quanto tale determinazione dei livelli essenziali si riscontri operata nella legislazione statale vigente e quindi volto alla disciplina di attuazione di tale normativa primaria; quadro questo cui non appare correlarsi il caso di specie, per il quale la stessa amministrazione richiama la insufficienza della vigente legge n. 390 del 1991 al fine della determinazione dei livelli essenziali, con la conseguente necessità della sua modifica, peraltro già in corso, precisando anche che le innovazioni recate con il testo qui proposto “costituiscono un primo passo verso la nuova legge di revisione della legge n. 390 del 1991”, e configurandosi il provvedimento in esame, di conseguenza, quale anticipazione con norma secondaria dei contenuti di una disciplina non ancora disposta con la norma primaria.
La Sezione ritiene perciò che si debba pervenire con la massima celerità possibile alla definizione della nuova legge statale di revisione della legge n. 390 del 1991 provvedendo l’amministrazione nel frattempo alla sola proroga, senza modifiche, del D.P.C.M. del 9 aprile 2001 per l’anno accademico 2005-2006, a fini di continuità, poiché, altrimenti, l’interruzione della erogazione delle borse di studio porterebbe alla inattuazione, temporanea ma radicale, dello stesso dettato di cui all’art. 34 della Costituzione.
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario dell’adunanza
(Francesca Albanesi)
Visto
Il Presidente della Sezione
(Livia Barberio Corsetti)
