Cons. St., Sez. cons., n. 335/2003 (parere)
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 10 febbraio 2003
N. della Sezione: 335/2003
OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Schema di regolamento con cui si dispongono modifiche al decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante “Regolamento generale per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone”.
La Sezione
Vista la relazione trasmessa con la nota del 14 gennaio 2003, prot. n. 72 (6) 56.00, pervenuta a questo Consiglio il successivo 27 gennaio,
con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Dipartimento dei trasporti terrestri e per i sistemi informativi e statistici) ha chiesto il parere sullo schema di regolamento in oggetto Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Maurizio Meschino.
PREMESSO
1. Il decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante “Regolamento generale per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone”, dispone, nell’articolo 7 (relativo ai requisiti del ‘Tracciato e profilo della linea” e collocato nella Parte III del decreto concernente le “Norme di progetto e di costruzione”), che “La zona di terreno che interessa la stabilità delle opere e la sicurezza dell'esercizio è immune, per caratteristiche naturali o opere artificiali, dal pericolo di frane o valanghe. L'accertamento preliminare è effettuato dalle autorità competenti per l'assetto del territorio” (comma 6).
Riferisce l’Amministrazione che nello schema di decreto in esame si sostituisce il comma ora citato, distinguendo gli aspetti geologico e geotecnico da quello nivologico ed introducendo, per quest’ultimo, la possibilità di adottare i ‘piani di intervento per il distacco artificiale e controllato delle masse nevose (PIDA)’, essendosi concordata tale modifica in riunioni tenute con tecnici rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome, ed avendo poi acquisito su di essa il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni, reso nella seduta del 30 maggio 2002 (allegato in atti), “attesa la competenza degli Enti locali in materia…anche allo scopo di dare una soluzione il più possibile uniforme sul territorio nazionale”
L’Amministrazione motiva la suddetta modifica osservando che la dichiarazione di “immunità dal pericolo” di cui al comma 6 nel testo vigente, rilasciata dai competenti enti locali ed acquisita agli atti di progetto da parte del Ministero ai fini del rilascio del nulla osta tecnico di sicurezza, è stata talvolta emessa suscitando perplessità nell’Ufficio competente, in quanto riferita a ragionevoli previsioni e non a caratteristiche naturali o opere artificiali, e che, sulla scorta di recenti ricerche, sono stati sperimentati i PIDA sopra citati, la cui gestione “aggiunge sicurezza alle opere artificiali realizzate oppure, nel caso di documentata impossibilità alla realizzazione di opere, può costituire un efficace sistema di prevenzione dell’insorgere del pericolo”.
2. Lo schema consta di un unico articolo, recante la integrale sostituzione del citato comma 6, prevedendosi in particolare, nel nuovo testo, che “qualora l’area ricada in siti a rischio”: a) per gli aspetti geologico e geotecnico: si applica la legge 2 febbraio 1974, n. 64 (‘Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche’); b) per quanto riguarda la materia nivologica: devono anzitutto essere adottati interventi di difesa dalle valanghe delle strutture fisse; si può altresì provvedere, previa approvazione da parte delle Regioni e Province autonome di un ‘Piano di gestione della sicurezza’, in alternativa alle dette opere di difesa, al distacco artificiale e controllato di masse nevose, e comunque, se il rischio riguardi il solo tracciato dell’impianto, alla chiusura dell’impianto a scopo preventivo sino al superamento della situazione di rischio. Si individuano quindi i contenuti del suddetto ‘Piano di gestione della sicurezza’ e i responsabili del medesimo e della sua gestione, con i relativi requisiti, e si dispone che la dichiarazione di immunità dal pericolo di valanga, ovvero, l’efficacia degli interventi proposti, sia verificata ed approvata dalle Regioni e dalle Province autonome secondo i rispettivi ordinamenti.
CONSIDERATO
1. Nelle premesse del provvedimento in esame si afferma:
“Vista la competenza degli Enti locali in materia nonché il mutato quadro istituzionale di riferimento a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione;
Acquisito, per i motivi di cui al punto precedente ed a conclusione delle riunioni del gruppo di lavoro misto Stato-Regioni e Province autonome costituito da esperti del settore, il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni Rep.atti del 30 maggio 2002”.
Al riguardo si osserva che, diversamente da quanto presupposto nelle premesse ora citate, l’intesa fra lo Stato e le Regioni non può ritenersi sufficiente a modificare la disciplina del riparto di competenze sulla rispettiva potestà regolamentare, trattandosi di disciplina non disponibile in quanto stabilita in modo diretto e completo dalla Costituzione nel nuovo testo del Titolo V; l’intesa perciò, pur raggiunta nella sede della apposita Conferenza, non può valere di per sé a fondare l’esercizio della potestà regolamentare dello Stato su materie non riservate alla sua competenza legislativa esclusiva, non essendo tale potestà comunque esercitabile, anche se attribuita da una legge approvata in vigenza del precedente testo del Titolo V (vedi Adunanza Generale di questo Consiglio n. 5 del 2002).
Nella fattispecie in esame, peraltro, il richiamo nei termini sopra visti alla suddetta intesa, pur se opportuno, non risulta necessario, poiché il fondamento della potestà regolamentare dello Stato può essere rinvenuto direttamente nella normativa costituzionale, riguardando la materia trattata competenze riservate dalla Costituzione alla legislazione statale esclusiva non soltanto per profili specifici, come quelli riferibili alla “tutela dell’ambiente”, ma in quanto propriamente attinente alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, prevista dall’articolo 117, comma 2, lettera m); norma, questa, che può dirsi concernente non “materie in senso stretto” ma “più esattamente competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie”, come precisato di recente dalla Corte costituzionale riguardo alla successiva lettera s) (sulla ‘tutela dell’ambiente’: sentenze n. 407 e n. 536 del 2002), con giudizio qui analogicamente applicabile.
Ai sensi della norma di cui alla lettera m), rafforzata nell’articolo 120, comma 2, è infatti compito dello Stato individuare il nucleo dei diversi diritti civili e sociali (concernenti per loro natura più materie) e apprestarne la garanzia uniforme, così che il contenuto di questi diritti sia precisato nella sua nozione essenziale, tale da sostanziarne la effettività, e sia in questi termini concretamente assicurato in condizioni eguali in tutto il territorio nazionale. Resta comunque fermo l’intervento normativo delle Regioni e delle Province autonome per soddisfare, nell’ambito delle proprie competenze, “ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato”(Corte cost., sentenza n. 407/2002, citata).
In questo quadro è di certo compreso tra i diritti civili il fondamentale e indisponibile diritto alla vita e alla integrità fisica (basato sugli articoli 2 e 32 della Costituzione), da assumersi nella fattispecie quale diritto del privato a fruire di un servizio pubblico in condizioni di incolumità, con il conseguente potere-dovere dello Stato di garantire in tutto il territorio nazionale le condizioni identiche della sua tutela essenziale, ponendo, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, le necessarie normative comuni di protezione e di sicurezza, sia legislative che regolamentari. In tale quadro certamente si colloca, di conseguenza, la normativa in esame, in quanto relativa all’esercizio in servizio pubblico delle funicolari di trasporto di persone e recante interventi tali da configurarsi come prestazioni essenziali di sicurezza del servizio, e dunque da applicarsi nell’intero territorio nazionale a garanzia della imprescindibile protezione, in questo settore, del richiamato diritto civile alla vita e alla integrità fisica.
Ciò considerato, il testo delle premesse al provvedimento in esame deve essere modificato espungendo il periodo che recita “Vista la competenza degli Enti locali in materia nonché il mutato quadro istituzionale di riferimento a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione;” e citando esclusivamente il parere della Conferenza Stato – Regioni e Province autonome nel modo seguente: “Visto il parere favorevole della Conferenza Stato – Regioni e Province autonome reso nella seduta del 30 maggio 2002-Rep. Atti n. 1450”.
2. Quanto al testo si osserva:
- la nozione di “ragionevoli previsioni”, di cui al primo periodo del nuovo comma 6, risulta giuridicamente indeterminata, dovendosi precisare che le previsioni in oggetto, relative all’essenziale requisito della immunità del sito dal pericolo di frane o valanghe, devono essere rese da un organo tecnico pubblico da individuarsi, nella stessa norma in esame, fra quelli titolati in materia;
- non appare chiara la distinzione, che dovrebbe perciò essere meglio precisata, fra i compiti del ‘Responsabile della gestione del Piano, del suo sostituto e delle figure necessarie all’attuazione del Piano”, di cui al punto 6.2, lettera d), e quelli afferenti alla “responsabilità del Piano di gestione della Sicurezza”, che è “dell’Esercente e del suo Responsabile della Sicurezza Valanghe” ai sensi della successiva lettera f);
- si segnala infine per il profilo formale: a) come prescritto nella circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2001 (‘Guida alla redazione dei testi normativi’) l’alinea della novella in questione, in quanto recante la sostituzione integrale del testo vigente, deve essere così formulato: “1. Il comma 6 dell’articolo 7 del decreto ministeriale 4 agosto 1998, n. 400, è sostituito dal seguente:”; b) l’opportunità, la cui valutazione si rimette all’amministrazione riferente, di numerare il testo proposto quale articolo aggiuntivo 7 bis, considerate la lunghezza e specificità del nuovo testo nell’ambito dell’articolo 7; c) l’esistenza nelle premesse del provvedimento di due imprecisioni, relative alla mancanza del numero “3” nella citazione del relativo comma dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988 e all’uso della preposizione “del” in luogo di quella “al” nella citazione della comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri richiesta, per i decreti ministeriali, dal medesimo comma 3 dell’articolo 17 della legge n. 400.
P. Q.M.
Esprime parere favorevole con le osservazioni di cui in motivazione.
Per estratto dal Verbale
IL SEGRETARIO DELL’ADUNANZA
(Maria Barbagallo)
Visto:
IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE
(Pasquale de Lise)
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 10 febbraio 2003
N. della Sezione: 335/2003
OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Schema di regolamento con cui si dispongono modifiche al decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante “Regolamento generale per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone”.
La Sezione
Vista la relazione trasmessa con la nota del 14 gennaio 2003, prot. n. 72 (6) 56.00, pervenuta a questo Consiglio il successivo 27 gennaio,
con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Dipartimento dei trasporti terrestri e per i sistemi informativi e statistici) ha chiesto il parere sullo schema di regolamento in oggetto Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Maurizio Meschino.
PREMESSO
1. Il decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante “Regolamento generale per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone”, dispone, nell’articolo 7 (relativo ai requisiti del ‘Tracciato e profilo della linea” e collocato nella Parte III del decreto concernente le “Norme di progetto e di costruzione”), che “La zona di terreno che interessa la stabilità delle opere e la sicurezza dell'esercizio è immune, per caratteristiche naturali o opere artificiali, dal pericolo di frane o valanghe. L'accertamento preliminare è effettuato dalle autorità competenti per l'assetto del territorio” (comma 6).
Riferisce l’Amministrazione che nello schema di decreto in esame si sostituisce il comma ora citato, distinguendo gli aspetti geologico e geotecnico da quello nivologico ed introducendo, per quest’ultimo, la possibilità di adottare i ‘piani di intervento per il distacco artificiale e controllato delle masse nevose (PIDA)’, essendosi concordata tale modifica in riunioni tenute con tecnici rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome, ed avendo poi acquisito su di essa il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni, reso nella seduta del 30 maggio 2002 (allegato in atti), “attesa la competenza degli Enti locali in materia…anche allo scopo di dare una soluzione il più possibile uniforme sul territorio nazionale”
L’Amministrazione motiva la suddetta modifica osservando che la dichiarazione di “immunità dal pericolo” di cui al comma 6 nel testo vigente, rilasciata dai competenti enti locali ed acquisita agli atti di progetto da parte del Ministero ai fini del rilascio del nulla osta tecnico di sicurezza, è stata talvolta emessa suscitando perplessità nell’Ufficio competente, in quanto riferita a ragionevoli previsioni e non a caratteristiche naturali o opere artificiali, e che, sulla scorta di recenti ricerche, sono stati sperimentati i PIDA sopra citati, la cui gestione “aggiunge sicurezza alle opere artificiali realizzate oppure, nel caso di documentata impossibilità alla realizzazione di opere, può costituire un efficace sistema di prevenzione dell’insorgere del pericolo”.
2. Lo schema consta di un unico articolo, recante la integrale sostituzione del citato comma 6, prevedendosi in particolare, nel nuovo testo, che “qualora l’area ricada in siti a rischio”: a) per gli aspetti geologico e geotecnico: si applica la legge 2 febbraio 1974, n. 64 (‘Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche’); b) per quanto riguarda la materia nivologica: devono anzitutto essere adottati interventi di difesa dalle valanghe delle strutture fisse; si può altresì provvedere, previa approvazione da parte delle Regioni e Province autonome di un ‘Piano di gestione della sicurezza’, in alternativa alle dette opere di difesa, al distacco artificiale e controllato di masse nevose, e comunque, se il rischio riguardi il solo tracciato dell’impianto, alla chiusura dell’impianto a scopo preventivo sino al superamento della situazione di rischio. Si individuano quindi i contenuti del suddetto ‘Piano di gestione della sicurezza’ e i responsabili del medesimo e della sua gestione, con i relativi requisiti, e si dispone che la dichiarazione di immunità dal pericolo di valanga, ovvero, l’efficacia degli interventi proposti, sia verificata ed approvata dalle Regioni e dalle Province autonome secondo i rispettivi ordinamenti.
CONSIDERATO
1. Nelle premesse del provvedimento in esame si afferma:
“Vista la competenza degli Enti locali in materia nonché il mutato quadro istituzionale di riferimento a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione;
Acquisito, per i motivi di cui al punto precedente ed a conclusione delle riunioni del gruppo di lavoro misto Stato-Regioni e Province autonome costituito da esperti del settore, il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni Rep.atti del 30 maggio 2002”.
Al riguardo si osserva che, diversamente da quanto presupposto nelle premesse ora citate, l’intesa fra lo Stato e le Regioni non può ritenersi sufficiente a modificare la disciplina del riparto di competenze sulla rispettiva potestà regolamentare, trattandosi di disciplina non disponibile in quanto stabilita in modo diretto e completo dalla Costituzione nel nuovo testo del Titolo V; l’intesa perciò, pur raggiunta nella sede della apposita Conferenza, non può valere di per sé a fondare l’esercizio della potestà regolamentare dello Stato su materie non riservate alla sua competenza legislativa esclusiva, non essendo tale potestà comunque esercitabile, anche se attribuita da una legge approvata in vigenza del precedente testo del Titolo V (vedi Adunanza Generale di questo Consiglio n. 5 del 2002).
Nella fattispecie in esame, peraltro, il richiamo nei termini sopra visti alla suddetta intesa, pur se opportuno, non risulta necessario, poiché il fondamento della potestà regolamentare dello Stato può essere rinvenuto direttamente nella normativa costituzionale, riguardando la materia trattata competenze riservate dalla Costituzione alla legislazione statale esclusiva non soltanto per profili specifici, come quelli riferibili alla “tutela dell’ambiente”, ma in quanto propriamente attinente alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, prevista dall’articolo 117, comma 2, lettera m); norma, questa, che può dirsi concernente non “materie in senso stretto” ma “più esattamente competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie”, come precisato di recente dalla Corte costituzionale riguardo alla successiva lettera s) (sulla ‘tutela dell’ambiente’: sentenze n. 407 e n. 536 del 2002), con giudizio qui analogicamente applicabile.
Ai sensi della norma di cui alla lettera m), rafforzata nell’articolo 120, comma 2, è infatti compito dello Stato individuare il nucleo dei diversi diritti civili e sociali (concernenti per loro natura più materie) e apprestarne la garanzia uniforme, così che il contenuto di questi diritti sia precisato nella sua nozione essenziale, tale da sostanziarne la effettività, e sia in questi termini concretamente assicurato in condizioni eguali in tutto il territorio nazionale. Resta comunque fermo l’intervento normativo delle Regioni e delle Province autonome per soddisfare, nell’ambito delle proprie competenze, “ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato”(Corte cost., sentenza n. 407/2002, citata).
In questo quadro è di certo compreso tra i diritti civili il fondamentale e indisponibile diritto alla vita e alla integrità fisica (basato sugli articoli 2 e 32 della Costituzione), da assumersi nella fattispecie quale diritto del privato a fruire di un servizio pubblico in condizioni di incolumità, con il conseguente potere-dovere dello Stato di garantire in tutto il territorio nazionale le condizioni identiche della sua tutela essenziale, ponendo, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, le necessarie normative comuni di protezione e di sicurezza, sia legislative che regolamentari. In tale quadro certamente si colloca, di conseguenza, la normativa in esame, in quanto relativa all’esercizio in servizio pubblico delle funicolari di trasporto di persone e recante interventi tali da configurarsi come prestazioni essenziali di sicurezza del servizio, e dunque da applicarsi nell’intero territorio nazionale a garanzia della imprescindibile protezione, in questo settore, del richiamato diritto civile alla vita e alla integrità fisica.
Ciò considerato, il testo delle premesse al provvedimento in esame deve essere modificato espungendo il periodo che recita “Vista la competenza degli Enti locali in materia nonché il mutato quadro istituzionale di riferimento a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione;” e citando esclusivamente il parere della Conferenza Stato – Regioni e Province autonome nel modo seguente: “Visto il parere favorevole della Conferenza Stato – Regioni e Province autonome reso nella seduta del 30 maggio 2002-Rep. Atti n. 1450”.
2. Quanto al testo si osserva:
- la nozione di “ragionevoli previsioni”, di cui al primo periodo del nuovo comma 6, risulta giuridicamente indeterminata, dovendosi precisare che le previsioni in oggetto, relative all’essenziale requisito della immunità del sito dal pericolo di frane o valanghe, devono essere rese da un organo tecnico pubblico da individuarsi, nella stessa norma in esame, fra quelli titolati in materia;
- non appare chiara la distinzione, che dovrebbe perciò essere meglio precisata, fra i compiti del ‘Responsabile della gestione del Piano, del suo sostituto e delle figure necessarie all’attuazione del Piano”, di cui al punto 6.2, lettera d), e quelli afferenti alla “responsabilità del Piano di gestione della Sicurezza”, che è “dell’Esercente e del suo Responsabile della Sicurezza Valanghe” ai sensi della successiva lettera f);
- si segnala infine per il profilo formale: a) come prescritto nella circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2001 (‘Guida alla redazione dei testi normativi’) l’alinea della novella in questione, in quanto recante la sostituzione integrale del testo vigente, deve essere così formulato: “1. Il comma 6 dell’articolo 7 del decreto ministeriale 4 agosto 1998, n. 400, è sostituito dal seguente:”; b) l’opportunità, la cui valutazione si rimette all’amministrazione riferente, di numerare il testo proposto quale articolo aggiuntivo 7 bis, considerate la lunghezza e specificità del nuovo testo nell’ambito dell’articolo 7; c) l’esistenza nelle premesse del provvedimento di due imprecisioni, relative alla mancanza del numero “3” nella citazione del relativo comma dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988 e all’uso della preposizione “del” in luogo di quella “al” nella citazione della comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri richiesta, per i decreti ministeriali, dal medesimo comma 3 dell’articolo 17 della legge n. 400.
P. Q.M.
Esprime parere favorevole con le osservazioni di cui in motivazione.
Per estratto dal Verbale
IL SEGRETARIO DELL’ADUNANZA
(Maria Barbagallo)
Visto:
IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE
(Pasquale de Lise)
