Cons. St., Sez. I, n. 765/02 (parere fac.)
Adunanza della Sezione Prima 10 Ottobre 2002
N. Sezione 765/2000 La Sezione
________________
OGGETTO:
Regione Molise.
Quesito circa assunzione oneri di difesa sopportati da componenti di Commissioni mediche di cui alla legge 295/90.
Visto il quesito trasmesso dalla Regione Molise con nota del 27 giugno 2000;
ESAMINATI gli atti e udito il relatore-estensore Consigliere Livia Barberio Corsetti;
PREMESSO:
Con nota del 27 giugno 2000 la Regione Molise ha sottoposto al Consiglio di Stato un quesito relativo all'individuazione dell'autorità competente a disporre il rimborso delle spese processuali sostenute in relazione a procedimenti penali connessi con l'attività di componente delle commissioni mediche per l'accertamento delle invalidità, operanti presso le unità sanitarie locali.
Rappresenta la Regione che "la ASL n. 3 di Campobasso, sede di commissione e, per di più amministrazione di appartenenza di un medico richiedente, ha ritenuto di non poter riconoscere al richiedente stesso il beneficio del patrocinio legale, previsto per i dipendenti del servizio sanitario dall'articolo 41 del d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, nella considerazione che il provvedimento regionale di nomina non appare direttamente collegato alla qualità di medico dipendente dall'ASL n. 3 di Campobasso e che le attività svolte quale componente della Commissione non sembrano connesse direttamente ai compiti d'Ufficio in quanto effettuate fuori dell'orario di servizio e retribuite con gettone di presenza. Successivamente la stessa ASL confermava integralmente l'assunto e invitava il richiedente ad inoltrare l'istanza di rimborso alla Regione, titolare del potere di nomina della Commissione".
Ricorda la Regione che "la questione dell'assunzione da parte della Regione delle spese legali sopportate dai componenti di un proprio organo amministrativo è stata positivamente risolta nel passato (con soluzione condivisa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato), muovendo dai medesimi presupposti che, sulla base di un parere reso dal Consiglio di Stato (Sez. I, par. n. 1466/95 del 24 maggio 1995) legittimano l'assunzione degli oneri di difesa a favore degli amministratori.
Si è infatti ritenuto che i medesimi presupposti, consistenti, in sostanza, nella relazione ed immedesimazione tra l'ente ed un suo organo, che agisce ed opera attraverso la persona fisica che ricopre l'ufficio, sussistono indubbiamente anche per i componenti degli organi collegiali, a prescindere dalla specifica origine del sotteso rapporto di servizio e, quindi, dalla sua natura professionale o onoraria".
E' tuttavia opinione della Regione "che nella fattispecie difetti proprio un simile rapporto di immedesimazione con la Regione. Non pare, infatti, che l'attività dei componenti delle commissioni per l'accertamento delle invalidità sia prestata a favore o per conto dell'amministrazione regionale, trattandosi di funzioni che alla Regione non fanno certamente capo. Precise indicazioni sull'allocazione delle funzioni in materia sono state fornite dalla Corte Costituzionale, che con sentenza 13-20 maggio 1996, n. 156, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 5, d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, che attribuiva alle Regioni la legittimazione passiva nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli accertamenti sanitari di che trattasi, svolti dalle commissioni mediche presso le unità sanitarie locali. La Corte Costituzionale ha affermato in proposito che una simile responsabilità non può competere alla Regione, non conseguendo ad una funzione che ad essa faccia capo, ed ha precisato che le funzioni relative al riconoscimento delle invalidità sono di sicura spettanza statale, mentre i compiti affidati alle commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali traggono origine dalla competenza riconosciuta in via generale a queste ultime nella materia degli accertamenti, delle certificazioni e delle altre prestazioni medico legali spettanti al servizio sanitario nazionale già dall'art. 14, terzo comma, lettera q) della legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833.
Quanto alla Regione, essa ha in materia competenze alquanto ridotte, limitate agli aspetti che involgono la diversa materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, e consistenti nella potestà di emanare norme per l'organizzazione, la gestione ed il funzionamento delle unità sanitarie locali e dei loro servizi oltre, ovviamente, ai connessi poteri di vigilanza.
E, infatti, la legge della Regione Molise 11 febbraio 1999, n. 6, abrogando la precedente normativa, si pone espressamente lo scopo di disciplinare la nomina, la composizione e il funzionamento delle commissioni (art. 1) e stabilisce la misura del compenso da corrispondere ai componenti, facendo gravare il relativo onere direttamente sulle aziende sanitarie locali mediante l'impiego delle somme assegnate, quale quota corrente, del Fondo sanitario nazionale (art. 8)".
Per completezza la Regione precisa che la precedente normativa regionale (l.reg. 16 giugno 1983, n. 15, art. 8, così come sostituito dalla l. reg. 12 agosto 1987, n. 11, art. 3), ora abrogata, poneva a carico della Regione una quota del solo gettone di presenza.
Conseguentemente, a parere della Regione " le commissioni mediche in questione possono essere considerate organi tecnici delle unità sanitarie locali (cui fanno capo le funzioni medico legali, di accertamento e di certificazione) o, tutt'al più del Ministero del tesoro, titolare delle funzioni relative al riconoscimento degli stati di invalidità (e organo cui indirizzare eventuali ricorsi "contro gli accertamenti sanitari effettuati dalle unità sanitarie locali"- l. 15 ottobre 1990, n. 295, art. 1, comma 8) ma non certo della Regione.
A nulla rileva, poi, la circostanza richiamata dalla ASL n. 3 di Campobasso per motivare un'asserita competenza regionale e cioè il potere regionale di nomina delle commissioni, trattandosi di potere che non è certo sufficiente ad incardinare l'organo stesso nella Regione".
Poiché la questione appare delicata e suscettibile di assumere notevoli dimensioni, in considerazione del fatto che la richiesta da cui trae origine il quesito non è isolata e che ulteriori richieste potrebbero pervenire alla chiusura dei numerosi procedimenti penali avviati in materia di accertamenti degli stati di invalidità, la Regione ritiene di dover assumere in merito il parere del Consiglio di Stato.
CONSIDERATO:
La soluzione del quesito, tutt'altro che semplice, rende necessario da un lato l'esame della normativa in materia di rimborso delle spese di giudizio ai dipendenti delle amministrazioni che abbiano dovuto difendersi in processi penali relativi a fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio in esito ai quali sia stata esclusa la loro responsabilità e, dall'altro, l'esame della normativa statale e regionale che presiede alla disciplina delle commissioni per l'invalidità civile.
Non esiste un'unica disposizione in materia di rimborso.
Ai dipendenti delle amministrazioni statali si applica l'articolo 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67 (conv, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135); ai dipendenti del Servizio sanitario nazionale, si applicava l'articolo 41 del d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, disapplicato ora dall'accordo 20 settembre 2001, che all'articolo 26 contiene peraltro una analoga disposizione; ai dipendenti delle Regioni e degli enti locali si applica l'accordo del 14 settembre 2000, articolo 28.
La normativa contrattuale che ha sostituito le previgenti disposizioni di legge è stata ritenuta legittima dalla Corte dei conti che ha riconosciuto al rimborso la natura di corrispettivo retributivo.
Appurato che il rimborso è previsto per i dipendenti di amministrazioni statali, regionali e del servizio sanitario nazionale, occorre ora stabilire se possa esserne destinatario un componente di una commissione per l'invalidità civile, rispetto al quale non può trovare applicazione l'interpretazione estensiva in favore degli amministratori (C.St., Sez. I, par. n. 1466/95 del 24 maggio 1995), che riguarda solo gli amministratori eletti.
In materia di Commissioni per il riconoscimento dell'invalidità civile si sono susseguite dal 1971 ad oggi molte nuove norme: la disciplina attuale è contenuta nella legge 15 ottobre 1990, n. 295 e nel d.m. 5 agosto 1991, n. 387, in forza dei quali gli accertamenti sanitari per l'invalidità sono effettuati dalle unità sanitarie locali per mezzo di commissioni mediche composte da medici dipendenti o convenzionati della unità sanitaria locale territorialmente competente. Le modalità della nomina sono rimesse alle leggi regionali.
La Corte Costituzionale, con la sentenza citata dalla Regione Molise, ha ritenuto: a) che le funzioni svolte dalle Commissioni traggono origine dalla competenza riconosciuta in via generale alle ASL in materia di accertamenti, certificazioni e altre prestazioni medico-legali già dalla legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833; b) che la procedura intesa al riconoscimento delle invalidità rientra nella competenza statale; c) che la potestà di emanare norme per l'organizzazione, la gestione e il funzionamento delle unità sanitarie locali e dei loro servizi rientra nella materia "assistenza sanitaria e ospedaliera" di competenza regionale; d) che non spetta alla Regione la legittimazione passiva nei giudizi aventi ad oggetto l'impugnazione degli accertamenti sanitari ove l'atto sia stato adottate dalle commissioni mediche operanti presso le ASL, in quanto le Regioni entrano nel procedimento solo per la parte relativa agli accertamenti tecnici sanitari, ma non sono titolari della funzione di riconoscimento dell'invalidità.
Da tale sentenza la Regione ritiene di poter dedurre che la materia del rimborso di spese processuali deve anch'essa fare capo allo Stato, titolare della funzione o al massimo alla Azienda sanitaria.
Il dipartimento per gli Affari regionali, interpellato sul punto, ha mostrato di condividere tale conclusione nel senso che l'intera procedura va imputata all'amministrazione statale. Ha però espresso perplessità sull'ipotesi che, in difetto di espressa previsione normativa, spetti allo Stato assumere gli oneri della difesa sopportati dal medico componente la Commissione medica. Il Ministero della sanità ha espresso il parere che all'eventuale rimborso debba provvedere il Ministero del tesoro se si tratta di funzioni rientranti nelle attribuzioni statali e, nella opposta alternativa, l'Azienda sanitaria.
La Sezione, sulla base della normativa citata in premessa ritiene che le Commissioni per l'invalidità civile siano organi tecnici delle ASL e che non è possibile configurare un loro rapporto di dipendenza diretta dalla Regione o dallo Stato. La funzione che esse svolgono è infatti tipicamente sanitaria e coincidente con la funzione certificativa tipica del servizio sanitario nazionale. Nell'esercizio di tale funzione le commissioni devono essere qualificate come organi tecnici delle ASL, con autonoma responsabilità professionale, rispetto alla quale non è ipotizzabile alcuna dipendenza gerarchica. L'accertamento dell'invalidità costituisce il primo passo per ottenere taluni benefici economici direttamente erogati dallo Stato, ma è anche il presupposto per esenzioni dalla partecipazione alla spesa sanitaria, per ottenere talune prestazioni sanitarie domiciliari, per avere diritto alla fornitura di ausilii e protesi sanitarie, per ottenere il contrassegno per il posteggio in aree riservate, per il collocamento obbligatorio e così via. In altri termini, il giudizio delle Commissioni interessa per un verso la funzione statale, ma per altri versi la funzione sanitaria delle ASL e la funzione assistenziale dei Comuni.
Ma v'è di più. Dopo la ricordata sentenza della Corte Costituzionale è intervenuto il d.lgs, 112/1998, che all'articolo 130 ha così stabilito: "1. A decorrere dal centoventesimo giorno dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, la funzione di erogazione di pensioni, assegni e indennità spettanti, ai sensi della vigente disciplina, agli invalidi civili è trasferita ad un apposito fondo di gestione istituito presso l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). 2. Le funzioni di concessione dei nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili sono trasferite alle Regioni, che, secondo il criterio di integrale copertura, provvedono con risorse proprie alla eventuale concessione di benefìci aggiuntivi rispetto a quelli determinati con legge dello Stato, per tutto il territorio nazionale. 3. Fermo restando il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefìci economici, di cui all'articolo 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nei procedimenti giurisdizionali ed esecutivi, relativi alla concessione delle prestazioni e dei servizi, attivati a decorrere dal termine di cui al comma 1 del presente articolo, la legittimazione passiva spetta alle Regioni ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze concesse dalle Regioni stesse ed all'INPS negli altri casi, anche relativamente a provvedimenti concessori antecedenti al termine di cui al medesimo comma 1".
Ne discende che titolare della funzione di concessione è ormai la Regione, ma che la pretesa all'ottenimento dei benefici economici può essere fatta valere in giudizio solo nei confronti dell'INPS, anche relativamente ai provvedimenti concessori antecedenti l'entrata in vigore delle nuove disposizioni.
Tale innovazione legislativa non sposta peraltro la conclusione sopra illustrata. Ritiene infatti la Sezione che la funzione di certificazione sia una funzione autonoma, che tale resta anche se si inserisce, come presupposto, in altri procedimenti e nell'esercizio di altre funzioni. E ciò sembra confermato dal comma 3 dell'articolo sopra citato, quando fa salvo "il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici".
Si deve inoltre ricordare che la materia dell'assistenza sociale e dei relativi servizi non è stata attribuita dal nuovo titolo V della Costituzione né alla competenza esclusiva dello Stato, né alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, onde essa rientra nella competenza generale residuale delle Regioni.
Conforta la conclusione in merito alla competenza delle ASL la legge regionale 11 febbraio 1999, n. 6, con la quale la Regione Molise ha previsto che i componenti delle Commissioni siano compensati con oneri a carico della ASL mediante l'impiego delle somme assegnate, quale quota corrente, dal Fondo sanitario nazionale (art. 8, c. 5).
Ora se è vero che il rimborso delle spese processuali ha natura di corrispettivo retributivo -natura che ha consentito alla Corte dei conti di ritenere legittimo il suo inserimento nella contrattazione collettiva- non c'è dubbio che l'onere debba far carico all'amministrazione che corrisponde la retribuzione.
Per i dipendenti delle ASL chiamati a far parte delle Commissioni per l'invalidità nella Regione Molise non v'è pertanto dubbio che il rimborso delle spese processuali debba far carico alla ASL di appartenenza. Nel caso della Regione Molise v'è da aggiungere che la legge regionale prevede per i membri delle commissioni un compenso aggiuntivo che non viene corrisposto se la funzione è svolta nell'orario di servizio. Ciò dimostra vieppiù che la funzione di accertamento dell'invalidità è considerata funzione "istituzionale" della ASL, al punto che per i dipendenti può essere compensata con la retribuzione per l'esercizio delle funzioni ordinarie.
Solo per completezza, si ricorda che su una analoga questione si è recentemente pronunciata la Corte di Cassazione (Sez. I, 23 aprile 2002, n. 5914) la quale ha confermato una sentenza di rigetto della domanda di rimborso avanzata da un componente "laico", vale dire non "dipendente" dal Comune, di una Commissione edilizia comunale affermando: a) che i membri della Commissione edilizia non possono essere compresi tra gli amministratori in quanto non sono eletti; b) che le disposizioni sul rimborso contenute negli accordi collettivi conservano la loro natura contrattuale e non è ad essi applicabile l'articolo 12 delle preleggi, riguardante i principi in tema di interpretazione analogica, con conseguente inapplicabilità nei confronti dei membri "laici" di una commissione edilizia; c) che gli accordi collettivi si applicano esclusivamente alle categorie per le quali sono stati stipulati e non possono pertanto estendersi automaticamente a soggetti ad esse estranei. Da tale sentenza è estrapolabile il principio che, laddove vi sia un rapporto di dipendenza e la funzione svolta sia compresa tra quelle istituzionali dell'ente, sia pure all'interno di un organo dotato di autonomia, il rimborso delle spese processuali deve essere corrisposto.
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere
Per estratto dal verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)
Visto
Il Presidente della Sezione
(Salvatore Giacchetti)
- 8 -
Consiglio di Stato
ag
N. Sezione 765/2000 La Sezione
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OGGETTO:
Regione Molise.
Quesito circa assunzione oneri di difesa sopportati da componenti di Commissioni mediche di cui alla legge 295/90.
Visto il quesito trasmesso dalla Regione Molise con nota del 27 giugno 2000;
ESAMINATI gli atti e udito il relatore-estensore Consigliere Livia Barberio Corsetti;
PREMESSO:
Con nota del 27 giugno 2000 la Regione Molise ha sottoposto al Consiglio di Stato un quesito relativo all'individuazione dell'autorità competente a disporre il rimborso delle spese processuali sostenute in relazione a procedimenti penali connessi con l'attività di componente delle commissioni mediche per l'accertamento delle invalidità, operanti presso le unità sanitarie locali.
Rappresenta la Regione che "la ASL n. 3 di Campobasso, sede di commissione e, per di più amministrazione di appartenenza di un medico richiedente, ha ritenuto di non poter riconoscere al richiedente stesso il beneficio del patrocinio legale, previsto per i dipendenti del servizio sanitario dall'articolo 41 del d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, nella considerazione che il provvedimento regionale di nomina non appare direttamente collegato alla qualità di medico dipendente dall'ASL n. 3 di Campobasso e che le attività svolte quale componente della Commissione non sembrano connesse direttamente ai compiti d'Ufficio in quanto effettuate fuori dell'orario di servizio e retribuite con gettone di presenza. Successivamente la stessa ASL confermava integralmente l'assunto e invitava il richiedente ad inoltrare l'istanza di rimborso alla Regione, titolare del potere di nomina della Commissione".
Ricorda la Regione che "la questione dell'assunzione da parte della Regione delle spese legali sopportate dai componenti di un proprio organo amministrativo è stata positivamente risolta nel passato (con soluzione condivisa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato), muovendo dai medesimi presupposti che, sulla base di un parere reso dal Consiglio di Stato (Sez. I, par. n. 1466/95 del 24 maggio 1995) legittimano l'assunzione degli oneri di difesa a favore degli amministratori.
Si è infatti ritenuto che i medesimi presupposti, consistenti, in sostanza, nella relazione ed immedesimazione tra l'ente ed un suo organo, che agisce ed opera attraverso la persona fisica che ricopre l'ufficio, sussistono indubbiamente anche per i componenti degli organi collegiali, a prescindere dalla specifica origine del sotteso rapporto di servizio e, quindi, dalla sua natura professionale o onoraria".
E' tuttavia opinione della Regione "che nella fattispecie difetti proprio un simile rapporto di immedesimazione con la Regione. Non pare, infatti, che l'attività dei componenti delle commissioni per l'accertamento delle invalidità sia prestata a favore o per conto dell'amministrazione regionale, trattandosi di funzioni che alla Regione non fanno certamente capo. Precise indicazioni sull'allocazione delle funzioni in materia sono state fornite dalla Corte Costituzionale, che con sentenza 13-20 maggio 1996, n. 156, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 5, d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, che attribuiva alle Regioni la legittimazione passiva nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli accertamenti sanitari di che trattasi, svolti dalle commissioni mediche presso le unità sanitarie locali. La Corte Costituzionale ha affermato in proposito che una simile responsabilità non può competere alla Regione, non conseguendo ad una funzione che ad essa faccia capo, ed ha precisato che le funzioni relative al riconoscimento delle invalidità sono di sicura spettanza statale, mentre i compiti affidati alle commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali traggono origine dalla competenza riconosciuta in via generale a queste ultime nella materia degli accertamenti, delle certificazioni e delle altre prestazioni medico legali spettanti al servizio sanitario nazionale già dall'art. 14, terzo comma, lettera q) della legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833.
Quanto alla Regione, essa ha in materia competenze alquanto ridotte, limitate agli aspetti che involgono la diversa materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, e consistenti nella potestà di emanare norme per l'organizzazione, la gestione ed il funzionamento delle unità sanitarie locali e dei loro servizi oltre, ovviamente, ai connessi poteri di vigilanza.
E, infatti, la legge della Regione Molise 11 febbraio 1999, n. 6, abrogando la precedente normativa, si pone espressamente lo scopo di disciplinare la nomina, la composizione e il funzionamento delle commissioni (art. 1) e stabilisce la misura del compenso da corrispondere ai componenti, facendo gravare il relativo onere direttamente sulle aziende sanitarie locali mediante l'impiego delle somme assegnate, quale quota corrente, del Fondo sanitario nazionale (art. 8)".
Per completezza la Regione precisa che la precedente normativa regionale (l.reg. 16 giugno 1983, n. 15, art. 8, così come sostituito dalla l. reg. 12 agosto 1987, n. 11, art. 3), ora abrogata, poneva a carico della Regione una quota del solo gettone di presenza.
Conseguentemente, a parere della Regione " le commissioni mediche in questione possono essere considerate organi tecnici delle unità sanitarie locali (cui fanno capo le funzioni medico legali, di accertamento e di certificazione) o, tutt'al più del Ministero del tesoro, titolare delle funzioni relative al riconoscimento degli stati di invalidità (e organo cui indirizzare eventuali ricorsi "contro gli accertamenti sanitari effettuati dalle unità sanitarie locali"- l. 15 ottobre 1990, n. 295, art. 1, comma 8) ma non certo della Regione.
A nulla rileva, poi, la circostanza richiamata dalla ASL n. 3 di Campobasso per motivare un'asserita competenza regionale e cioè il potere regionale di nomina delle commissioni, trattandosi di potere che non è certo sufficiente ad incardinare l'organo stesso nella Regione".
Poiché la questione appare delicata e suscettibile di assumere notevoli dimensioni, in considerazione del fatto che la richiesta da cui trae origine il quesito non è isolata e che ulteriori richieste potrebbero pervenire alla chiusura dei numerosi procedimenti penali avviati in materia di accertamenti degli stati di invalidità, la Regione ritiene di dover assumere in merito il parere del Consiglio di Stato.
CONSIDERATO:
La soluzione del quesito, tutt'altro che semplice, rende necessario da un lato l'esame della normativa in materia di rimborso delle spese di giudizio ai dipendenti delle amministrazioni che abbiano dovuto difendersi in processi penali relativi a fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio in esito ai quali sia stata esclusa la loro responsabilità e, dall'altro, l'esame della normativa statale e regionale che presiede alla disciplina delle commissioni per l'invalidità civile.
Non esiste un'unica disposizione in materia di rimborso.
Ai dipendenti delle amministrazioni statali si applica l'articolo 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67 (conv, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135); ai dipendenti del Servizio sanitario nazionale, si applicava l'articolo 41 del d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, disapplicato ora dall'accordo 20 settembre 2001, che all'articolo 26 contiene peraltro una analoga disposizione; ai dipendenti delle Regioni e degli enti locali si applica l'accordo del 14 settembre 2000, articolo 28.
La normativa contrattuale che ha sostituito le previgenti disposizioni di legge è stata ritenuta legittima dalla Corte dei conti che ha riconosciuto al rimborso la natura di corrispettivo retributivo.
Appurato che il rimborso è previsto per i dipendenti di amministrazioni statali, regionali e del servizio sanitario nazionale, occorre ora stabilire se possa esserne destinatario un componente di una commissione per l'invalidità civile, rispetto al quale non può trovare applicazione l'interpretazione estensiva in favore degli amministratori (C.St., Sez. I, par. n. 1466/95 del 24 maggio 1995), che riguarda solo gli amministratori eletti.
In materia di Commissioni per il riconoscimento dell'invalidità civile si sono susseguite dal 1971 ad oggi molte nuove norme: la disciplina attuale è contenuta nella legge 15 ottobre 1990, n. 295 e nel d.m. 5 agosto 1991, n. 387, in forza dei quali gli accertamenti sanitari per l'invalidità sono effettuati dalle unità sanitarie locali per mezzo di commissioni mediche composte da medici dipendenti o convenzionati della unità sanitaria locale territorialmente competente. Le modalità della nomina sono rimesse alle leggi regionali.
La Corte Costituzionale, con la sentenza citata dalla Regione Molise, ha ritenuto: a) che le funzioni svolte dalle Commissioni traggono origine dalla competenza riconosciuta in via generale alle ASL in materia di accertamenti, certificazioni e altre prestazioni medico-legali già dalla legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833; b) che la procedura intesa al riconoscimento delle invalidità rientra nella competenza statale; c) che la potestà di emanare norme per l'organizzazione, la gestione e il funzionamento delle unità sanitarie locali e dei loro servizi rientra nella materia "assistenza sanitaria e ospedaliera" di competenza regionale; d) che non spetta alla Regione la legittimazione passiva nei giudizi aventi ad oggetto l'impugnazione degli accertamenti sanitari ove l'atto sia stato adottate dalle commissioni mediche operanti presso le ASL, in quanto le Regioni entrano nel procedimento solo per la parte relativa agli accertamenti tecnici sanitari, ma non sono titolari della funzione di riconoscimento dell'invalidità.
Da tale sentenza la Regione ritiene di poter dedurre che la materia del rimborso di spese processuali deve anch'essa fare capo allo Stato, titolare della funzione o al massimo alla Azienda sanitaria.
Il dipartimento per gli Affari regionali, interpellato sul punto, ha mostrato di condividere tale conclusione nel senso che l'intera procedura va imputata all'amministrazione statale. Ha però espresso perplessità sull'ipotesi che, in difetto di espressa previsione normativa, spetti allo Stato assumere gli oneri della difesa sopportati dal medico componente la Commissione medica. Il Ministero della sanità ha espresso il parere che all'eventuale rimborso debba provvedere il Ministero del tesoro se si tratta di funzioni rientranti nelle attribuzioni statali e, nella opposta alternativa, l'Azienda sanitaria.
La Sezione, sulla base della normativa citata in premessa ritiene che le Commissioni per l'invalidità civile siano organi tecnici delle ASL e che non è possibile configurare un loro rapporto di dipendenza diretta dalla Regione o dallo Stato. La funzione che esse svolgono è infatti tipicamente sanitaria e coincidente con la funzione certificativa tipica del servizio sanitario nazionale. Nell'esercizio di tale funzione le commissioni devono essere qualificate come organi tecnici delle ASL, con autonoma responsabilità professionale, rispetto alla quale non è ipotizzabile alcuna dipendenza gerarchica. L'accertamento dell'invalidità costituisce il primo passo per ottenere taluni benefici economici direttamente erogati dallo Stato, ma è anche il presupposto per esenzioni dalla partecipazione alla spesa sanitaria, per ottenere talune prestazioni sanitarie domiciliari, per avere diritto alla fornitura di ausilii e protesi sanitarie, per ottenere il contrassegno per il posteggio in aree riservate, per il collocamento obbligatorio e così via. In altri termini, il giudizio delle Commissioni interessa per un verso la funzione statale, ma per altri versi la funzione sanitaria delle ASL e la funzione assistenziale dei Comuni.
Ma v'è di più. Dopo la ricordata sentenza della Corte Costituzionale è intervenuto il d.lgs, 112/1998, che all'articolo 130 ha così stabilito: "1. A decorrere dal centoventesimo giorno dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, la funzione di erogazione di pensioni, assegni e indennità spettanti, ai sensi della vigente disciplina, agli invalidi civili è trasferita ad un apposito fondo di gestione istituito presso l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). 2. Le funzioni di concessione dei nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili sono trasferite alle Regioni, che, secondo il criterio di integrale copertura, provvedono con risorse proprie alla eventuale concessione di benefìci aggiuntivi rispetto a quelli determinati con legge dello Stato, per tutto il territorio nazionale. 3. Fermo restando il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefìci economici, di cui all'articolo 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nei procedimenti giurisdizionali ed esecutivi, relativi alla concessione delle prestazioni e dei servizi, attivati a decorrere dal termine di cui al comma 1 del presente articolo, la legittimazione passiva spetta alle Regioni ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze concesse dalle Regioni stesse ed all'INPS negli altri casi, anche relativamente a provvedimenti concessori antecedenti al termine di cui al medesimo comma 1".
Ne discende che titolare della funzione di concessione è ormai la Regione, ma che la pretesa all'ottenimento dei benefici economici può essere fatta valere in giudizio solo nei confronti dell'INPS, anche relativamente ai provvedimenti concessori antecedenti l'entrata in vigore delle nuove disposizioni.
Tale innovazione legislativa non sposta peraltro la conclusione sopra illustrata. Ritiene infatti la Sezione che la funzione di certificazione sia una funzione autonoma, che tale resta anche se si inserisce, come presupposto, in altri procedimenti e nell'esercizio di altre funzioni. E ciò sembra confermato dal comma 3 dell'articolo sopra citato, quando fa salvo "il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici".
Si deve inoltre ricordare che la materia dell'assistenza sociale e dei relativi servizi non è stata attribuita dal nuovo titolo V della Costituzione né alla competenza esclusiva dello Stato, né alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, onde essa rientra nella competenza generale residuale delle Regioni.
Conforta la conclusione in merito alla competenza delle ASL la legge regionale 11 febbraio 1999, n. 6, con la quale la Regione Molise ha previsto che i componenti delle Commissioni siano compensati con oneri a carico della ASL mediante l'impiego delle somme assegnate, quale quota corrente, dal Fondo sanitario nazionale (art. 8, c. 5).
Ora se è vero che il rimborso delle spese processuali ha natura di corrispettivo retributivo -natura che ha consentito alla Corte dei conti di ritenere legittimo il suo inserimento nella contrattazione collettiva- non c'è dubbio che l'onere debba far carico all'amministrazione che corrisponde la retribuzione.
Per i dipendenti delle ASL chiamati a far parte delle Commissioni per l'invalidità nella Regione Molise non v'è pertanto dubbio che il rimborso delle spese processuali debba far carico alla ASL di appartenenza. Nel caso della Regione Molise v'è da aggiungere che la legge regionale prevede per i membri delle commissioni un compenso aggiuntivo che non viene corrisposto se la funzione è svolta nell'orario di servizio. Ciò dimostra vieppiù che la funzione di accertamento dell'invalidità è considerata funzione "istituzionale" della ASL, al punto che per i dipendenti può essere compensata con la retribuzione per l'esercizio delle funzioni ordinarie.
Solo per completezza, si ricorda che su una analoga questione si è recentemente pronunciata la Corte di Cassazione (Sez. I, 23 aprile 2002, n. 5914) la quale ha confermato una sentenza di rigetto della domanda di rimborso avanzata da un componente "laico", vale dire non "dipendente" dal Comune, di una Commissione edilizia comunale affermando: a) che i membri della Commissione edilizia non possono essere compresi tra gli amministratori in quanto non sono eletti; b) che le disposizioni sul rimborso contenute negli accordi collettivi conservano la loro natura contrattuale e non è ad essi applicabile l'articolo 12 delle preleggi, riguardante i principi in tema di interpretazione analogica, con conseguente inapplicabilità nei confronti dei membri "laici" di una commissione edilizia; c) che gli accordi collettivi si applicano esclusivamente alle categorie per le quali sono stati stipulati e non possono pertanto estendersi automaticamente a soggetti ad esse estranei. Da tale sentenza è estrapolabile il principio che, laddove vi sia un rapporto di dipendenza e la funzione svolta sia compresa tra quelle istituzionali dell'ente, sia pure all'interno di un organo dotato di autonomia, il rimborso delle spese processuali deve essere corrisposto.
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere
Per estratto dal verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)
Visto
Il Presidente della Sezione
(Salvatore Giacchetti)
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Consiglio di Stato
ag
