Consiglio di Stato - Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza del 6 dicembre 2004 (parere sul DM 220/05)
CONSIGLIO DI STATO
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 6 dicembre 2004
N. della Sezione: 11838/04
OGGETTO:
Ministero dell’interno.
Schema di regolamento di organizzazione e di funzionamento dell’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, adottato ai sensi dell’ar-ticolo 154, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
La Sezione
Vista la relazione del Ministero procedente, trasmessa con nota n. 6926, in data 24 novembre 2005, del Dipartimento degli affari interni e territoriali e la documentazione allegata;
Esaminati gli atti ed udito il relatore ed estensore Consigliere Paolo De Ioanna;
PREMESSO E CONSIDERATO:
1. Il decreto legislativo 18 luglio 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, all’articolo 154 ha riproposto, con limitate modifiche relative ad una più precisa imputazione degli oneri finanziari, l’articolo 109 del decreto legislativo n. 77 del 1995 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), che aveva istituito l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali.
L’Osservatorio (articolo 154, comma 2, del testo unico) ha il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l’applicazione dei principî contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili. L’Osservatorio adotta iniziative di divulgazione e di approfondimento finalizzate ad agevolare l’applicazione ed il recepimento delle norme.
La struttura dell’organo, che svolge essenzialmente compiti di studio, indirizzo e proposta e che dura in carica cinque anni, è disciplinata direttamente dal testo unico (articolo 154, comma 4); il presidente ed i componenti, in numero non superiore a diciotto, sono nominati dal Ministro dell’interno con proprio decreto tra: funzionari dello Stato o di altre pubbliche amministrazioni, professori e ricercatori universitari ed esperti. L’UPI, l’ANCI e l’UNCEM designano ciascuna un proprio rappresentante.
Il Ministro dell’interno può assegnare ulteriori funzioni nell’ambito delle finalità generali prima indicate ed emanare norme di funzionamento e di organizzazione.
La composizione dell’Osservatorio è stata determinata con un primo decreto del Ministro dell’interno, in data 18 gennaio 1999 e da ultimo rinnovata con decreto del 20 marzo 2004; tale ultimo decreto ha assegnato all’Osservatorio i seguenti ulteriori compiti: studio della distribuzione delle risorse erariali agli enti locali; studio di un ulteriore ampliamento dell’autonomia finanziaria degli enti locali; studio dei parametri gestionali per i controlli interni degli enti locali.
Il decreto del 20 marzo 2004 accentua quindi le funzioni di studio ed analisi dell’organo, in linea con l’impostazione iniziale e con il nuovo contesto costituzionale, di cui diremo brevemente nel successivo paragrafo 2.
2. Lo schema in esame intende dare svolgimento ad un potere regolamentare ministeriale, in materia di organizzazione e funzionamento dell’Osservatorio, che si radica nella previsione recata dal comma 5 dell’articolo 154 del testo unico.
Lo scopo dichiarato è quello di introdurre elementi di agilità e maggior funzionalità nell’attività dell’organo.
Prima di esaminare i tratti salienti delle soluzioni organizzative che vengono proposte è necessario saggiare la tenuta del potere regolamentare che viene esercitato, alla luce del nuovo riparto di competenze normative stabilito dal titolo V della Costituzione.
Al riguardo non sembra vi siano dubbi sul fatto che nel caso de quo si tratta di disciplinare l’organizzazione interna ed il funzionamento di un organo collegiale, collocato all’interno dell’apparato ministeriale preposto alla cura dei rapporti tra Stato ed enti locali, organo che svolge compiti di studio ed indirizzo e che non esercita alcuna funzione direttamente pervasiva della sfera di attribuzioni intestate agli enti locali, costituzionalmente protette.
In altri termini, non versiamo nell’area dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: ma più semplicemente in quella fase di studio ed analisi che precede e prepara il concreto esercizio dei poteri di armonizzazione e coordinamento, esercizio che ricade invece nella sfera materiale delle competenze concorrenti, ai sensi dell’articolo 117, comma terzo, della Costituzione.
Lo Stato, in sostanza, può ben darsi strumenti di studio ed analisi delle questioni relative alle concrete modalità di attuazione degli assetti di autonomia finanziaria degli enti locali, strumenti che hanno specificamente la valenza di implementare una fase di ricerca vieppiù necessaria ove si intenda dare attuazione concreta alla nuova prospettiva di autonomia fiscale scritta in Costituzione per gli enti locali. E del resto la formulazione delle norme primarie e dello schema regolamentare in esame ben sottolineano che si tratta di un organo complesso organizzativamente e funzionalmente, collocato dal punto di vista finanziario interamente dentro l’assetto burocratico di una Direzione generale di un Dipartimento dell’Interno. E peraltro in questa collocazione risulta evidente che la funzione di proposta è diretta essenzialmente nei confronti del titolare politico del Dicastero dell’Interno.
3. Lo schema in esame disciplina in particolare: l’organizzazione e la durata dell’organismo (articolo 2); il suo funzionamento (articolo 3); la programmazione delle sue attività (articolo 4); il funzionamento della segreteria tecnica (articolo 5).
In particolare, l’articolo 3 disciplina il funzionamento dell’Osservatorio, chiarendo i poteri del presidente ed i quorum necessari per l’adozione delle deliberazioni. Ai fini della validità delle riunioni è necessaria la presenza di almeno la maggioranza dei componenti in carica; le decisioni sono adottate a maggioranza semplice dei presenti.
Nel complesso, le soluzioni proposte appaiono in linea con il disposto delle norme primarie; tuttavia appare pleonastica e possibile fonte di equivoci la qualificazione (“semplice”) della maggioranza (dei presenti) necessaria ad assumere decisioni, dal momento che poi, a maggioranza assoluta dei componenti, l’Osservatorio disciplina le modalità di convocazione e di svolgimento delle proprie riunioni.
In altri termini, è chiaro che la maggioranza dei presenti alle riunioni deve esprimersi in senso favorevole alla proposta all’ordine del giorno; peraltro, è in sede di disciplina dei propri lavori, disciplina da adottare a maggioranza assoluta dei componenti dell’organo, che dovrà essere stabilito se coloro che intendono astenersi sono computati tra i presenti o sono scomputati da tale base di calcolo della maggioranza; la questione non è irrilevante nella definizione delle modalità di computo della maggioranza dei presenti.
Inoltre, al fine di incrementare il livello del raccordo e dello scambio di informazioni con il sistema delle autonomie locali, sarebbe forse utile prevedere che il programma annuale delle attività e la relazione sulla attività svolta (articolo 4), fossero trasmesse, con finalità conoscitive, oltre che al Ministro dell’Interno, anche alle Conferenze Stato Città, Stato Regioni ed “Unificata”; a tale incombenza potrebbe provvedere lo stesso Ministro dell’interno; in questa stessa ottica potrebbe valutarsi l’opportunità che, sempre a cura del Ministro dell’interno, “programma” e “relazione” venissero anche trasmessi all’Alta Commissione per l’attuazione del federalismo fiscale, istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze.
4. Sul piano della redazione testuale dell’articolato, si propongono le sotto elencate modifiche:
- Il comma 1 dell’ articolo 1 appare sistematicamente pleonastico; la natura dell’Osservatorio è nelle disposizioni primarie; i commi 1 e 2 possono essere così unificati, sotto l’oggetto: “Sede dell’Osservatorio e copertura degli oneri di funzionamento”:
“1. L’Osservatorio per la finanza e la contabilità ha sede in Roma, presso il Ministero dell’Interno e si avvale, per il suo regolare funzionamento, delle strutture e dell’organizzazione della Direzione Centrale della finanza locale del Dipartimento per gli affari interni e territoriali alla quale sono trasmesse tutte le deliberazioni da cui discendono esigenze operative ed oneri finanziari. La Direzione Centrale della Finanza locale provvede ai locali ed alle attrezzature necessarie, in misura adeguata al proficuo svolgimento dei compiti assegnati all’Osservatorio”.
Di conseguenza sono soppressi il comma 4 dell’articolo 3 ed il comma 3 dell’articolo 5.
P.Q.M.
La Sezione esprime parere favorevole al corso ulteriore dello schema di regolamento in esame, con le osservazioni svolte in precedenza.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario dell’Adunanza
(Elvio Piccini)
Visto:
Il Presidente della Sezione
(Livia Barberio Corsetti)
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 6 dicembre 2004
N. della Sezione: 11838/04
OGGETTO:
Ministero dell’interno.
Schema di regolamento di organizzazione e di funzionamento dell’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, adottato ai sensi dell’ar-ticolo 154, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
La Sezione
Vista la relazione del Ministero procedente, trasmessa con nota n. 6926, in data 24 novembre 2005, del Dipartimento degli affari interni e territoriali e la documentazione allegata;
Esaminati gli atti ed udito il relatore ed estensore Consigliere Paolo De Ioanna;
PREMESSO E CONSIDERATO:
1. Il decreto legislativo 18 luglio 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, all’articolo 154 ha riproposto, con limitate modifiche relative ad una più precisa imputazione degli oneri finanziari, l’articolo 109 del decreto legislativo n. 77 del 1995 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), che aveva istituito l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali.
L’Osservatorio (articolo 154, comma 2, del testo unico) ha il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l’applicazione dei principî contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili. L’Osservatorio adotta iniziative di divulgazione e di approfondimento finalizzate ad agevolare l’applicazione ed il recepimento delle norme.
La struttura dell’organo, che svolge essenzialmente compiti di studio, indirizzo e proposta e che dura in carica cinque anni, è disciplinata direttamente dal testo unico (articolo 154, comma 4); il presidente ed i componenti, in numero non superiore a diciotto, sono nominati dal Ministro dell’interno con proprio decreto tra: funzionari dello Stato o di altre pubbliche amministrazioni, professori e ricercatori universitari ed esperti. L’UPI, l’ANCI e l’UNCEM designano ciascuna un proprio rappresentante.
Il Ministro dell’interno può assegnare ulteriori funzioni nell’ambito delle finalità generali prima indicate ed emanare norme di funzionamento e di organizzazione.
La composizione dell’Osservatorio è stata determinata con un primo decreto del Ministro dell’interno, in data 18 gennaio 1999 e da ultimo rinnovata con decreto del 20 marzo 2004; tale ultimo decreto ha assegnato all’Osservatorio i seguenti ulteriori compiti: studio della distribuzione delle risorse erariali agli enti locali; studio di un ulteriore ampliamento dell’autonomia finanziaria degli enti locali; studio dei parametri gestionali per i controlli interni degli enti locali.
Il decreto del 20 marzo 2004 accentua quindi le funzioni di studio ed analisi dell’organo, in linea con l’impostazione iniziale e con il nuovo contesto costituzionale, di cui diremo brevemente nel successivo paragrafo 2.
2. Lo schema in esame intende dare svolgimento ad un potere regolamentare ministeriale, in materia di organizzazione e funzionamento dell’Osservatorio, che si radica nella previsione recata dal comma 5 dell’articolo 154 del testo unico.
Lo scopo dichiarato è quello di introdurre elementi di agilità e maggior funzionalità nell’attività dell’organo.
Prima di esaminare i tratti salienti delle soluzioni organizzative che vengono proposte è necessario saggiare la tenuta del potere regolamentare che viene esercitato, alla luce del nuovo riparto di competenze normative stabilito dal titolo V della Costituzione.
Al riguardo non sembra vi siano dubbi sul fatto che nel caso de quo si tratta di disciplinare l’organizzazione interna ed il funzionamento di un organo collegiale, collocato all’interno dell’apparato ministeriale preposto alla cura dei rapporti tra Stato ed enti locali, organo che svolge compiti di studio ed indirizzo e che non esercita alcuna funzione direttamente pervasiva della sfera di attribuzioni intestate agli enti locali, costituzionalmente protette.
In altri termini, non versiamo nell’area dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: ma più semplicemente in quella fase di studio ed analisi che precede e prepara il concreto esercizio dei poteri di armonizzazione e coordinamento, esercizio che ricade invece nella sfera materiale delle competenze concorrenti, ai sensi dell’articolo 117, comma terzo, della Costituzione.
Lo Stato, in sostanza, può ben darsi strumenti di studio ed analisi delle questioni relative alle concrete modalità di attuazione degli assetti di autonomia finanziaria degli enti locali, strumenti che hanno specificamente la valenza di implementare una fase di ricerca vieppiù necessaria ove si intenda dare attuazione concreta alla nuova prospettiva di autonomia fiscale scritta in Costituzione per gli enti locali. E del resto la formulazione delle norme primarie e dello schema regolamentare in esame ben sottolineano che si tratta di un organo complesso organizzativamente e funzionalmente, collocato dal punto di vista finanziario interamente dentro l’assetto burocratico di una Direzione generale di un Dipartimento dell’Interno. E peraltro in questa collocazione risulta evidente che la funzione di proposta è diretta essenzialmente nei confronti del titolare politico del Dicastero dell’Interno.
3. Lo schema in esame disciplina in particolare: l’organizzazione e la durata dell’organismo (articolo 2); il suo funzionamento (articolo 3); la programmazione delle sue attività (articolo 4); il funzionamento della segreteria tecnica (articolo 5).
In particolare, l’articolo 3 disciplina il funzionamento dell’Osservatorio, chiarendo i poteri del presidente ed i quorum necessari per l’adozione delle deliberazioni. Ai fini della validità delle riunioni è necessaria la presenza di almeno la maggioranza dei componenti in carica; le decisioni sono adottate a maggioranza semplice dei presenti.
Nel complesso, le soluzioni proposte appaiono in linea con il disposto delle norme primarie; tuttavia appare pleonastica e possibile fonte di equivoci la qualificazione (“semplice”) della maggioranza (dei presenti) necessaria ad assumere decisioni, dal momento che poi, a maggioranza assoluta dei componenti, l’Osservatorio disciplina le modalità di convocazione e di svolgimento delle proprie riunioni.
In altri termini, è chiaro che la maggioranza dei presenti alle riunioni deve esprimersi in senso favorevole alla proposta all’ordine del giorno; peraltro, è in sede di disciplina dei propri lavori, disciplina da adottare a maggioranza assoluta dei componenti dell’organo, che dovrà essere stabilito se coloro che intendono astenersi sono computati tra i presenti o sono scomputati da tale base di calcolo della maggioranza; la questione non è irrilevante nella definizione delle modalità di computo della maggioranza dei presenti.
Inoltre, al fine di incrementare il livello del raccordo e dello scambio di informazioni con il sistema delle autonomie locali, sarebbe forse utile prevedere che il programma annuale delle attività e la relazione sulla attività svolta (articolo 4), fossero trasmesse, con finalità conoscitive, oltre che al Ministro dell’Interno, anche alle Conferenze Stato Città, Stato Regioni ed “Unificata”; a tale incombenza potrebbe provvedere lo stesso Ministro dell’interno; in questa stessa ottica potrebbe valutarsi l’opportunità che, sempre a cura del Ministro dell’interno, “programma” e “relazione” venissero anche trasmessi all’Alta Commissione per l’attuazione del federalismo fiscale, istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze.
4. Sul piano della redazione testuale dell’articolato, si propongono le sotto elencate modifiche:
- Il comma 1 dell’ articolo 1 appare sistematicamente pleonastico; la natura dell’Osservatorio è nelle disposizioni primarie; i commi 1 e 2 possono essere così unificati, sotto l’oggetto: “Sede dell’Osservatorio e copertura degli oneri di funzionamento”:
“1. L’Osservatorio per la finanza e la contabilità ha sede in Roma, presso il Ministero dell’Interno e si avvale, per il suo regolare funzionamento, delle strutture e dell’organizzazione della Direzione Centrale della finanza locale del Dipartimento per gli affari interni e territoriali alla quale sono trasmesse tutte le deliberazioni da cui discendono esigenze operative ed oneri finanziari. La Direzione Centrale della Finanza locale provvede ai locali ed alle attrezzature necessarie, in misura adeguata al proficuo svolgimento dei compiti assegnati all’Osservatorio”.
Di conseguenza sono soppressi il comma 4 dell’articolo 3 ed il comma 3 dell’articolo 5.
P.Q.M.
La Sezione esprime parere favorevole al corso ulteriore dello schema di regolamento in esame, con le osservazioni svolte in precedenza.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario dell’Adunanza
(Elvio Piccini)
Visto:
Il Presidente della Sezione
(Livia Barberio Corsetti)
