Corte dei Conti – Sez. Autonomie, Del. n. 6/AUT/2006 del 28 aprile 2006 (Approvazione delle Linee guida per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali)
“Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali”
1. I commi 166 e seguenti della legge finanziaria per il 2006 introducono, in tema di controllo della Corte dei conti sulla gestione degli Enti locali, innovazioni che rispondono ad una linea coerente di evoluzione del controllo ed in sostanza rendono più stretto il rapporto tra le Sezioni regionali di controllo e gli organi di controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, consentendo una diffusione generalizzata delle verifiche sul ciclo di bilancio.
La nuova disciplina, correttamente interpretata, intende infatti fornire strumenti di attuazione della legge n. 131 del 2003, permanendo nel quadro di un controllo di carattere collaborativo, compatibile con l’autonomia degli enti, costituzionalmente tutelata.
La norma che riguarda i rapporti con il collegio dei revisori dei conti riveste rilievo centrale, in quanto viene incontro alle esigenze della Corte di stabilire con gli organi di controllo interno un rapporto diretto, finalizzato ad accertamenti generalizzati in ordine al rispetto delle norme contabili che garantiscono gli equilibri di bilancio.
Ne risultano accresciuti i compiti degli organi di revisione, che hanno l’obbligo di trasmettere alle Sezioni regionali una relazione sul bilancio preventivo e una sul rendiconto.
Le relazioni dei revisori dei conti, ovviamente differenziate da quelle indirizzate agli organi rappresentativi degli Enti, devono fornire dati oggettivi da cui emerga l’esistenza o meno di “gravi irregolarità contabili”; esse devono inoltre consentire alle Sezioni regionali di valutare, anche con l’ausilio eventuale di altri strumenti informativi, il profilarsi di situazioni di rischio inerenti al conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio.
Delle relazioni stesse è previsto un contenuto minimo: esse devono infatti quanto meno dar conto del rispetto degli obiettivi annuali del patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’art. 119 della Costituzione e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alla quale l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione.
2. Premesso che i criteri e le linee guida di redazione delle relazioni devono essere previsti unitariamente dalla Corte dei conti, occorre chiarire che la gravità della irregolarità contabile, della quale la legge pretende la segnalazione, non è tanto da valutare alla stregua delle modalità e/o del grado di scostamento dalla norma, quanto, soprattutto, tenendo conto del rischio di ripercussioni sugli equilibri di bilancio. Il corpo delle nuove norme ha, infatti, la finalità esclusiva di consentire alle Sezioni regionali, nel quadro del controllo disciplinato dalla legge n. 131, di segnalare tempestivamente agli Enti interessati, per le necessarie misure correttive, situazioni che per l’appunto riguardino gli equilibri di bilancio.
Le disposizioni della legge finanziaria sono d’altronde espressamente motivate da esigenze di tutela dell’unità economica della Repubblica e di coordinamento della finanza pubblica. E’ evidente, dunque, che nella nozione di gravi irregolarità non possono essere ascritte generiche disfunzioni gestionali e che un’eventuale pronuncia in merito della Corte non dovrebbe essere rivolta a censurare aspetti che riguardano meramente l’inefficienza o inefficacia dell’azione amministrativa, ma solo questioni strettamente finanziarie e contabili e di rilievo tale da mettere in forse l’equilibrio di bilancio e non consentire all’Ente di concorrere alla realizzazione degli obiettivi generali della finanza pubblica.
Può ulteriormente aggiungersi, tuttavia, che una minaccia al conseguimento o tenuta degli equilibri può anche derivare, al di là del formale conseguimento, da parte del bilancio, degli equilibri ed il formale rispetto del patto di stabilità e dei limiti all’indebitamento, dalla errata collocazione contabile di alcune poste strategicamente rilevanti (oneri di urbanizzazione, proventi contravvenzionali etc.), dalla quantificazione di entrate in misura ripetutamente rivelatasi esuberante nei precedenti esercizi, dalla conservazione di residui attivi di dubbia esigibilità, dal decisivo ricorso a poste di non ripetibile utilizzazione (avanzo di amministrazione, entrate straordinarie, indebitamento etc.).
Anche a tali profili deve pertanto ritenersi esteso l’obbligo di segnalazione, allorché il rischio riguardi gli equilibri, come anche alla eventuale presenza di oneri sommersi derivanti, ad esempio, dalla gestione di società partecipate, o resi altrimenti sintomaticamente probabili dall’emergere di cospicui debiti fuori bilancio.
I quesiti relativi alle società partecipate, in particolare, che non interessano i comuni demograficamente minori, non intendono ovviamente estendere il controllo della Corte alla gestione delle società, né, tanto meno, sottendere valutazioni sulle scelte in tal campo autonomamente adottate dagli Enti, ma mirano soltanto a raccogliere informazioni preliminari su situazioni che rischiano di incidere pesantemente sui conti degli Enti locali, ma il cui profilarsi può essere colto anche in sede di esame delle relazioni sul bilancio preventivo.
I fondamentali parametri di riferimento per l’esercizio del controllo sono dunque costituiti dal rispetto del quadro delle compatibilità generali di finanza pubblica poste dall’Unione europea ed alla base della manovra statale di bilancio. E le nuove modalità di controllo si fondano su un modello già accreditato, esplicando potenzialità già insite nella legge n. 131. Alle istruttorie che le Sezioni regionali annualmente programmano ed effettuano sull’intero panorama gestionale di singoli Enti, trasparentemente pre-individuati, le nuove norme affiancano alcune verifiche specifiche, ovviamente non programmabili ex ante, se non nella loro complessiva tipologia, aventi ad oggetto la effettività e stabilità degli equilibri di bilancio. Le inerenti segnalazioni agli organi rappresentativi interessati completano il quadro dei controlli di carattere collaborativo che le Sezioni regionali sono chiamate a svolgere nell’interesse precipuo di tutte le autonomie territoriali.
Limitatamente ai profili di regolarità indicati, il controllo delle Sezioni regionali da eventuale diviene necessario; e ne viene stabilito un procedimento di attuazione che realizza una verifica sul ciclo del bilancio.
Il meccanismo individuato dalle disposizioni dall’ art. 1, commi 166 e seguenti, della legge finanziaria 2006 si inserisce pertanto nella prospettiva del rafforzamento della collaborazione tra le Sezioni regionali della Corte dei conti e gli enti locali. La rilevazione del mancato rispetto del patto di stabilità o di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria da parte delle Sezioni regionali ha come risultato obbligato il referto ai Consigli comunali e provinciali, dopo la necessaria istruttoria in contraddittorio con le amministrazioni interessate, al fine di consentire agli enti di organizzare gli interventi correttivi necessari a ristabilire la sana gestione finanziaria e contabile.
3. Lo scopo in questa sede perseguito è quello di determinare i criteri e le linee guida delle relazioni che gli organi di revisione contabile sono tenuti a trasmettere alle Sezioni regionali, nei riguardi del bilancio preventivo degli Enti.
Con successiva deliberazione si provvederà parimenti per la relazione concernente il rendiconto.
La presente deliberazione, che sarà resa disponibile nel sito web della Corte dei conti, offre agli organi di revisione contabile formulari di risposta, distintamente predisposti per le province, per i comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti e per quelli di minori dimensioni. Da parte dei revisori di quest’ultimi, si ritiene quest’anno sufficiente una relazione assai ridotta, non eccedente sostanzialmente i contenuti minimi previsti dalla legge. E’ per ora rinviato ogni approfondimento in ordine all’estensione possibile dell’obbligo legislativo anche alle Comunità montane con popolazione superiore ai 50.000 abitanti.
La legge non prevede obblighi di uniforme predisposizione delle relazioni ed è anche ovvio che i revisori possono proficuamente accompagnare le segnalazioni effettuate, o alcune di esse, con l’esposizione degli elementi di informazione aggiuntivi; si ritiene utile in ogni caso che i questionari qui allegati vengano rispettati almeno nelle linee fondamentali di impostazione, le quali tengono anche conto delle difficoltà, quantomeno in alcune sedi, e soprattutto in prima applicazione, di provvedere con la dovuta tempestività all’esame di un numero assai elevato di documenti.
I questionari allegati prevedono infatti a tal fine:
a) che siano preliminarmente forniti i dati di identificazione dell’Ente e quantificate le sue dimensioni demografiche (XXXX);
b) che siano poi fornite risposte ad alcune prioritarie ed elementari domande, (Sezione prima), affinché possa essere impostata dalle Sezioni regionali una prima e provvisoria selezione dei casi in cui sia dalle relazioni, dichiarata o ritenuta probabile, la presenza di gravi irregolarità e nei quali occorra, pertanto, avviare celermente la segnalazione agli Enti e le istruttorie di controllo. La risposta da fornire ad alcune delle domande preliminari presuppone, tuttavia, la previa compilazione di prospetti contenuti nella Sezione seconda;
c) che siano anche fornite risposte, forniti dati e compilati prospetti (Sezione seconda) finalizzati ad un esame più approfondito, da parte delle Sezioni regionali, dei casi in cui non siano segnalate gravi irregolarità, ma dalla combinazione di alcuni fattori possano desumersi situazioni di rischio inerenti al mantenimento degli equilibri di bilancio.
