Il quadro istituzionale della democrazia locale

Applicazione dell'Articolo 3.2 della Carta
basato sul 5° rapporto generale sul monitoraggio dell'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale

Raccomandazione discussa e approvata dalla Camera dei poteri locali il 5 giugno 2002 e adottata dalla Commissione Permanente del Congresso il 6 giugno 2002 (ved. doc CPL (9) 2 riv., progetto di raccomandazione presentato dal Sig. Knape, relatore)

NONA SESSIONE
(Strasburgo 4 - 6 giugno 2002)


Il Congresso, vista la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Considerando l'Articolo 3.2 della Carta europea dell'autonomia locale (qui appresso "la Carta");

2. Notando che la Carta è a tutt'oggi l'unico trattato internazionale che definisca le caratteristiche essenziali e il quadro istituzionale dell'autonomia locale, segnatamente nell'Articolo 3.2;

3. Visto il 5° rapporto generale sul monitoraggio politico dell'applicazione della Carta, relativo al quadro istituzionale dell'autonomia locale (Articolo 3.2) (qui appresso "il 5° rapporto"), presentato dal Sig. Anders KNAPE (Svezia) con l'assistenza del Gruppo degli Esperti indipendenti sulla Carta che fa capo alla Commissione istituzionale del Congresso;

4. Convinto che i diritti nell'ambito dell'autonomia locale debbano essere esercitati da autorità elette democraticamente;

5. Sottolineando che tutte le forme di governo democratico presuppongono l'esistenza di assemblee rappresentative elette direttamente dalla popolazione (con o senza organi esecutivi subordinati), che, ai sensi dell'Articolo 3.2, non devono influire sulla possibilità di ricorrere a delle assemblee di cittadini, referendum o qualsiasi altra forma di partecipazione diretta della popolazione, ove è consentito dalla legge;

6. Notando che gli ordinamenti legislativi degli Stati membri contemplano una gran varietà di procedure relative ai metodi per l'elezione o la designazione degli organi esecutivi e per l'organizzazione delle relazioni tra le assemblee rappresentative e l'organo esecutivo;

7. Ossevando che nella gran maggioranza degli Stati membri l'organo esecutivo locale viene eletto o dall'assemblea rappresentativa locale, oppure direttamente dalla popolazione;

8. Notando inoltre che l'elezione diretta del sindaco da parte della popolazione sta diventando un metodo sempre più frequente di scelta dell'esecutivo negli Stati membri del Consiglio d'Europa;

9. Notando con soddisfazione le tendenze negli ordinamenti legislativi e nella prassi degli Stati membri, che dimostrano come l'elezione dell'esecutivo locale stia diventando una pratica sempre più diffusa;

10. Considerando che l'elezione dell'esecutivo locale è la procedura più appropriata;

11. Considerando che, in qualsiasi circostanza, tutti gli organi esecutivi, qualunque sia il modo in cui vengono eletti o designati, hanno l'obbligo di rendere conto, ad interalli regolari, di come esercitano la loro autorità;

12. Ritenendo che le disposizioni legislative nazionali debbano garantire che le assemblee rappresentative dispongano dei mezzi per una verifica efficace dell'operato dell'esecutivo, in virtù dell'Articolo 3.2 della Carta e che possano esercitare tale verifica, tra gli altri, mediante il voto del bilancio locale e delle politiche fiscali locali, l'approvazione dei rapporti relativi al bilancio o ai programmi di pianificazione urbana e l'adozione delle politiche locali per tutta la durata del loro mandato;

13. Considerando che la responsabilità degli organi esecutivi nei confronti delle assemblee composte di rappresentanti eletti, ai sensi dell'Articolo 3.2 della Carta, possono assumere diverse forme, a seconda, in particolare, dei metodi di elezione o di nomina dell'esecutivo;

14. Notando che la gestione di grandi città e la natura tecnica delle decisioni che ne conseguono richiede spesso una notevole disponibilità da parte dell'esecutivo;

15. Convinto, d'altro canto, che gli amministratori professionali debbano svolgere i loro compiti sotto il controllo dell'istanza eletta;

16. Considerando che la popolazione debba essere consultata ogni qualvolta si riveli possibile, quando vengono prese delle decisioni su questioni importanti che interessano la cittadinanza;

17. Considerando inoltre che, come affermato nel preambolo della Raccomandazione N°. R (96) 2 del Comitato dei Ministri rivolta agli Stati membri del Consiglio d'Europa, i referendum locali "possono essere considerati uno strumento di partecipazione diretta che conferisce la responsabilità a tutti i cittadini e può fornire delle soluzioni democratiche nelle situazioni conflittuali ed aiutare a rafforzare l'autonomia locale";

18. Vista la Raccomandazione (2001) 19 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulla partecipazione dei cittadini alla vita pubblica locale;

19. Ricordando che, per quanto riguarda i cambiamenti nei confini delle circoscrizioni amministrative locali, l'Articolo 5 della Carta prevede che tali cambiamenti "non vengano posti in essere senza previa consultazione delle comunità locali interessate, se possibile mediante referendum quando è consentito dallo statuto";

20. Facendo osservare che la presente raccomandazione costituisce un contributo del Congresso al progetto integrato del Consiglio d'Europa "Far funzionare le istituzioni democratiche";

21. Invita gli Stati membri a tener conto delle osservazioni e delle raccomandazioni del Congresso, esposte nel testo allegato alla presente raccomandazione, ogni qualvolta debbano prendere delle decisioni che hanno delle incidenze sull'organizzazione degli enti locali;

22. Invita gli Stati membri che non lo avessero ancora fatto a firmare e/o ratificare la Carta europea dell'autonomia locale (ETS No. 122);

23. Invita gli Stati membri che non lo avessero ancora fatto a firmare e a ratificare la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale (ETS No. 144) e ad adoperarsi per promuovere la Carta europea sulla partecipazione dei giovani alla vita comunale e regionale.

Allegato

Principi che stabiliscono le relazioni tra il pubblico, le assemblee rappresentative locali e gli organi esecutivi nel quadro della democrazia locale

1. Democrazia locale rappresentativa e diretta

a) Il 5° rapporto nota che in tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa la democrazia locale poggia sul principio della rappresentanza della comunità locale da parte di un'assemblea eletta direttamente dalla popolazione. Si tratta di un principio fondamentale che è consolidato da tempo in molti Stati.

b) Nel contempo, nella gran maggioranza dei comuni europei, la democrazia diretta nella sua espressioni più pura, ossia una riunione della popolazione per gestire gli affari locali è oggi, nella maggior parte dei casi, resa impossibile sia dal numero degli abitanti, che dalla complessità delle questioni da trattare.

c) Il Congresso ritiene che per le questioni importanti di interesse generale si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di ricorrere ad un referendum ogni qualvolta si riveli possibile. Questa forma di consultazione comporta una procedura secondo la quale viene richiesto alla popolazione locale di prendere una vera decisione che ha carattere vincolante per le autorità locali. Anche per le questioni di minor importanza si può prevedere una consultazione popolare, ossia una procedura mediante la quale si richiede alla popolazione di esprimere la propria opinione che però non è vincolante per i rappresentanti eletti, cui spetta la decisione finale in tali casi.

d) Il Congresso ha riscontrato segni allarmanti di un alto livello di astensionismo nelle elezioni locali. E' convinto che le campagne elettorali e il diritto di voto siano delle opportunità uniche grazie alle quali i cittadini hanno la possibilità di esprimere la propria opinione in merito a questioni relative al processo decisionale locale.

2. Partecipazione del pubblico

a) E' essenziale per un buon funzionamento della democrazia locale che i legami tra le autorità locali, i rappresentanti eletti e il pubblico vengano rafforzati.

b) Tale finalità può essere conseguita, tra gli altri, istituendo e promuovendo dei consigli consultivi (degli stranieri, dei giovani, degli anziani, dei bambini, ecc) o dei consigli di quartiere, che rispecchino l'insieme degli interessi della popolazione locale, purché la decisione finale spetti all'organo rappresentativo eletto, tranne quando gli affari pubblici sono gestiti dalle assemblee dei cittadini, o quando la legge prevede qualsiasi altra forma di coinvolgimento popolare nella gestione delle questioni che interessano la comunità.

Gli ordinamenti legislativi degli Stati membri dovrebbero far obbligo alle autorità locali di informare il pubblico in anticipo delle loro politiche generali.

Un valido mezzo per rafforzare i legami tra le autorità comunali e il pubblico consiste nel dar pubblicità, nel modo più ampio possibile, alle decisioni o ai dibattiti in corso relativi alle questioni che riguardano la comunità (mediante archivi ufficiali, bacheche, siti Internet, la stampa locale, i notiziari ufficiali dell'ente locale, o la radio e la televisione locale). I metodi utilizzati dovrebbero essere vari, conformarsi alle tendenze moderne e raggiungere il maggior numero possibile di persone.

Le riunioni dell'assemblea locale dovrebbero di regola essere pubbliche, come lo si verifica d'altronde nella maggior parte degli Stati membri e le sessioni a porte chiuse dovrebbero costituire l'eccezione. Tale norma dovrebbe essere stabilita solitamente per legge, e le disposizioni legislative dovrebbero prevedere che si svolgano delle riunioni in sessione segreta, qualora si riveli necessario per tutelare la vita privata dei cittadini o i loro diritti fondamentali.

Il pubblico deve avere il diritto di presentare delle interrogazioni ai pubblici funzionari locali durante le riunioni del consiglio ed avere la possibilità di consultare regolarmente i rappresentanti eletti e i funzionari locali.

c) Il diritto dei cittadini ad avere accesso ai documenti amministrativi deve essere sostenuto dalle autorità locali conformemente alle legislazioni nazionali, resta sottinteso che si terrà conto della protezione della vita privata, dei diritti fondamentali del cittadino e delle possibilità finanziarie dei comuni. In tal contesto, il Congresso richiama l'attenzione sulla Raccomandazione 2002 (2) del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa agli Stati membri relativa all'accesso ai documenti ufficiali.

d) Come il Congresso lo ha già sottolineato nella sua Raccomandazione 61 (1999), l'esistenza a livello locale dell'istituzione dell'ombudsman o del mediatore si può rivelare di grande utilità ai fini di una buona governance, di legami più stretti tra il pubblico e le autorità locali e di una maggiore apertura ed efficacia nell'amministrazione locale.

3. Relazioni tra l'assemblea locale e l'esecutivo

a) Il 5° rapporto generale descrive una grande varietà di metodi per l'elezione o la nomina dell'istanza esecutiva, che indicano la diversità dei contesti storici e delle pratiche istituzionali negli Stati membri. La Carta non pare imporre un metodo standard per la scelta dell'esecutivo. In base alle pratiche attuali negli Stati membri, come lo ha indicato il 5° rapporto generale, le procedure per l'elezione o la nomina dell'esecutivo si possono riassumere in quattro categorie: elezione o nomina da parte del consiglio locale; elezione diretta da parte della popolazione; nomina da parte del governo centrale o regionale o un'autorità indipendente; esercizio dei poteri esecutivi da parte dell'assemblea. Viene notato che in molti Stati membri le autorità locali dispongono di un organo esecutivo eletto direttamente dalla popolazione. In considerazione delle tendenze nella pratica degli Stati membri, una procedura che non preveda l'elezione dell'organo esecutivo locale non sembra più adeguata nel contesto della democrazia locale odierna.

Qualunque sia il metodo per l'elezione o la nomina dell'esecutivo, è importante notare che l'Articolo 3.2 della Carta stabilisce che: "Tale diritto [all'autonomia locale] dovrà venir esercitato dai consigli o le assemblee composte di membri eletti liberamente mediante scrutinio segreto in base ad un suffragio universale diretto ed equo e che possono disporre di organi esecutivi responsabili dinanzi a loro." La Carta stabilisce pertanto il principio generale secondo il quale l'esecutivo debba rispondere dinanzi agli organi rappresentativi, indipendentemente dal metodo seguito per la sua elezione o nomina.

b) Dalla lettura dell'Articolo 3.2 della Carta, si constata in realtà che spetta all'assemblea rappresentativa trattare delle questioni di maggiore importanza per la comunità locale, quali ad esempio le questioni di bilancio o le disposizioni in materia fiscale.

c) In un certo numero di casi, tuttavia, per ragioni specifiche, quali ad esempio l'inefficacia o l'assenza di procedure di controllo a disposizione dell'assemblea, la durata troppo corta del mandato dei membri dell'assemblea, tradizioni democratiche troppo fragili, oppure il ruolo specifico svolto dal direttore amministrativo, possono sorgere delle difficoltà per conformarsi al principio della Carta secondo il quale l'esecutivo è responsabile dinanzi all'istanza rappresentativa.

d) Il 5° rapporto nota che in alcuni Stati membri è in corso un dibattito su come riequilibrare il sistema a favore dell'assemblea rappresentativa. E' del parere che, in modo generale, si debba ricercare un equilibrio istituzionale a livello locale e che l'assemblea debba disporre di mezzi per esercitare un controllo effettivo sull'organo esecutivo.

e) Sono importanti i seguenti punti per ottenere tale equilibrio e garantire che si possa richiedere politicamente all'esecutivo di rendere conto del proprio operato:

i. Tranne nei casi in cui l'esecutivo viene nominato dal governo centrale, il concetto di "responsabilità" ai sensi dell'Articolo 3.2 della Carta non significa necessariamente che l'esecutivo debba essere revocabile da parte dell'assemblea. E nemmeno che la possibilità di revoca venga esclusa se è prevista dalla legge. Inoltre, le dimissioni (oppure la revoca) dell'esecutivo possono ugualmente essere una conseguenza indiretta di certi diritti di altra natura esercitati dall'assemblea. Ne consegue che la condizione minima assolutamente indispensabile perché venga soddisfatto tale requisito di responsabilità consiste nell'introduzione di un sistema di controllo effettivo dell'esecutivo da parte dell'assemblea rappresentativa, che consenta una verifica regolare delle attività svolte dall'esecutivo.

Di norma, per conseguire tale finalità e nel contempo sollevare l'assemblea da certi compiti gravosi e migliorare l'efficacia dell'amministrazione locale, le legislazioni nazionali dovrebbero promuovere un controllo reale dell'esecutivo da parte dell'assemblea liberando quest'ultima da certi compiti relativi alla gestione, per consentirle di concentrarsi sulla sua funzione di svolgere una politica locale (innanzitutto in materia di decisioni sul bilancio e la fiscalità) e sui suoi compiti di controllo. La delega di certe funzioni da parte dell'assemblea a favore dell'esecutivo può costituire una possibilità interessante in tale contesto. La verifica potrebbe essere effettuata essenzialmente attraverso l'esercizio di certi poteri e responsabilità fondamentali dell'assemblea, quali l'approvazione del bilancio, il voto sulla fiscalità locale, l'adozione di ordinanze locali, di regolamentazioni e di programmi di sviluppo urbanistico, la risoluzione di controversie e l'approvazione dei rapporti sull'applicazione del bilancio. Si tratta di compiti che non dovrebbero mai essere delegati.

ii. Nei casi in cui l'esecutivo viene eletto dalla popolazione, dovrebbe avere l'obbligo di presentare un programma all'inizio del suo mandato. Per risolvere le divergenze tra un'assemblea locale e un organo esecutivo eletto direttamente dai cittadini, il Congresso suggerisce che vengano introdotte delle procedure che consentano di superare le situazioni di stallo (soprattutto le controversie tra l'esecutivo e l'assemblea che paralizzano il processo decisionale). Si possono evitare delle situazioni di stallo se le elezioni per l'esecutivo e l'assemblea si svolgono in modo simultaneo.

Inoltre, le procedure di verifica a disposizione dell'assemblea dovrebbero garantirle di richiedere all'organo esecutivo di rendere conto delle proprie attività, se possibile con il coinvolgimento del pubblico, prima della fine del suo mandato, con la possibilità di revoca dell'esecutivo. Se i responsabili dell'aministrazione sono eletti direttamente dalla popolazione, ogni eventuale destituzione deve essere validata dalla popolazione Tali procedure dovrebbero nel contempo assicurare un governo locale stabile (con una definizione precisa dei casi nei quali si potrà richiedere all'esecutivo di rendere conto del suo operato, la definizione della maggioranza qualificata per il voto di sfiducia, tempi ragionevoli per l'applicazione della procedura).

iii. Per quanto riguarda in particolare la responsabilità degli organi esecutivi nominati dal governo centrale o regionale, oppure da un'autorità indipendente e la questione se si possa richiedere a tali organi di rendere conto dinanzi all'assemblea, il Congresso suggerisce che le legislazioni nazioni degli Stati membri prevedano delle procedure volte a permettere all'assemblea di privare del mandato l'organo esecutivo (ossia di richiederne le dimissioni o di revocarlo), e che siano vincolanti per l'autorità che ha nominato l'esecutivo. Ne consegue che, nei casi in cui un organo esecutivo designato dal governo centrale o regionale o da un'autorità indipendente non è revocabile da parte dell'assemblea, non vengono soddisfatti i criteri di responsabilità nei confronti dell'assemblea, e, in modo più generale, non ci si trova dinanzi ad autorità locali "dotate di organi decisionali democraticamente costituiti", ai sensi del preambolo della Carta.

f) Altri mezzi di controllo dell'organo esecutivo da parte dell'assemblea possono essere ugualmente posti in atto, tra cui:

i. concedere ai rappresentanti eletti i seguenti diritti essenziali:

- richiedere la convocazione di una riunione dell'assemblea,

- iscrivere un punto all'ordine del giorno,

- presentare interrogazioni orali o scritte all'esecutivo.

ii. migliorare le possibilità di controllo da parte dell'opposizione mediante:

- l'organizzazione di sedute speciali dell'assemblea dedicate all'esame delle proposte dell'opposizione e la possibilità fornita all'opposizione di esprimere la propria opinione nei notiziari ufficiali del comune;

- un sistema grazie al quale l'amministrazione comunale agevoli l'esecuzione dei compiti dei membri dell'opposizione.