Letizia Rita SCIUMBATA, Un modello di Stato federale: il Belgio
SOMMARIO:
1. Lo Stato federale
1.1. La struttura organizzativa dello Stato
1.2. Gli elementi caratterizzanti il federalismo belga
1.2.1. Il federalismo per lo Stato e per le entità federate
1.2.2. La ripartizione delle competenze tra Stato, Comunità e Regioni
2. La Costituzione belga
2.1. La Costituzione del 1831
2.2. Le principali revisioni della Costituzione belga
2.2.1. Le prime due revisioni costituzionali (1892/93 e 1920/21)
2.2.2. La terza revisione costituzionale del 1970
2.2.3. La quarta e la quinta revisione costituzionale negli anni ottanta
2.2.4. La sesta revisione costituzionale (1992/93)
2.2.5. La revisione costituzionale del 2001
2.2.5.1. I nuovi trasferimenti di competenze a Regioni e Comunità
2.2.5.2. Riforma delle istituzioni locali della Regione di Bruxelles Capitale
2.2.5.3. Le revisioni costituzionali del 2002/2003
3. Il federalismo fiscale nella Costituzione belga
3.1. L’introduzione del federalismo fiscale nel 1989
3.2. Il federalismo fiscale nella legge del 2001
NOTE
FONTI NORMATIVE
BIBLIOGRAFIA
1. LO STATO FEDERALE
1.1. La struttura organizzativa dello Stato
Il Belgio rappresenta un modello di federalismo particolarmente interessante per la complessità e per la peculiarità dal punto di vista sia etnico-linguistico (coesistenza di tre popoli differenti per cultura e per lingua), sia politico-amministrativo (il Belgio ha una struttura a cinque livelli di poteri: Governo federale, Comunità, Regioni, Province e Comuni).
Infatti, lo Stato belga è suddiviso in 4 Regioni linguistiche (Vallona di lingua francese, Fiandre di lingua olandese, Bruxelles Capitale bilingue e Comuni ai confini tra Vallona e Germania di lingua tedesca) e si compone di 3 Regioni, di 3 Comunità, di 10 Province e di 589 Comuni.
Lo Stato federale belga è, pertanto, così costituito:
a) Livello federale: Re, Governo federale, Camera dei rappresentanti, Senato.
b) Livello comunitario: Comunità germanofona, Comunità francese, Comunità fiamminga.
c) Livello regionale: Regione vallona, Regione fiamminga, Regione Bruxelles-Capitale.
d) Livello provinciale: Province valloni (5), Province fiamminghe (5), Territorio bilingue di Bruxelles-Capitale.
e) Livello comunale: Comuni valloni (262), Comuni bruxellesi (19), Comuni fiamminghi (308).
1.2. Gli elementi caratterizzanti il federalismo belga
Il Belgio, che ha come forma di governo la monarchia parlamentare, da Stato unitario è diventato Stato federale attraverso un processo di riforme costituzionali, caratterizzato da alcune tappe particolarmente significative: 1970, 1980, 1988-89, 1993, 2001, 2002/2003. E’, comunque, a partire dalla riforma del 1993 che il principio federale è stato sancito dalla Costituzione, la quale, infatti, all’art. 1 dispone: "Il Belgio è uno Stato federale che si compone di comunità e di regioni".
La peculiarità del processo di riforma costituzionale è rappresentata oltre che dalla gradualità, anche dalla cultura della trattativa e della collaborazione messa in atto dagli attori politici, protagonisti, in questi trenta anni, delle riforme. E’ da precisare, infatti, a tale proposito, che i vari accordi sono stati raggiunti mediante la collaborazione e l’adozione di un numero più o meno elevato di partiti, ma non della totalità degli stessi. A ciò va, comunque, aggiunto che la procedura di revisione costituzionale (art.131 Cost, attuale art.195 Cost.), nonché quella prevista per la modifica delle leggi speciali richiedono un approccio collaborativo.
Sono, inoltre, da evidenziare altri elementi caratterizzanti il federalismo belga. In primo luogo, lo Stato federale si è costituito mediante un processo di devoluzione di competenze dallo Stato centrale alle entità federate e non attraverso l’unificazione di precedenti enti sovrani. In secondo luogo, non vi è gerarchia normativa tra legge nazionale o federale e legge della Comunità o della Regione (decreti o ordinanze). Di qui la decisione di attribuire alla Corte d’Arbitrato e al Consiglio di Stato la risoluzione di eventuali conflitti. In particolare, la Corte d’Arbitrato ha avuto il compito di decidere in merito ai conflitti relativi agli atti normativi; mentre il Consiglio di Stato in relazione a quelli riguardanti gli atti amministrativi o esecutivi. In terzo luogo, il federalismo belga si è contraddistinto per un accentramento, a livello nazionale, del potere giudiziario, non avendo le Comunità e le Regioni alcuna responsabilità in questa materia.
1.2.1. Il federalismo per lo Stato centrale e per le entità federate
Il processo di riforma ha investito sia gli organi federali, sia le entità federate (Regioni e Comunità); mentre il livello di governo locale (Province e Comuni) è rimasto pressoché invariato. Relativamente al livello federale, le riforme hanno inciso sull’organizzazione dei poteri. Nell’ambito del potere legislativo, è da riscontrare il ruolo preminente attribuito alla Camera dei rappresentanti, rispetto a quello assegnato al Senato, che é diventato una Camera "di riflessione" e i cui componenti sono stati drasticamente ridotti. Mentre per quel che concerne il potere esecutivo, la figura del Re non sembra aver subìto delle modifiche di rilievo, rispetto allo status all’interno del Governo parlamentare belga, nonostante le innovazioni introdotte in ordine alle attribuzioni e alle funzioni, con particolare riferimento alla nuova regolamentazione dell’organizzazione delle funzioni legislative e governative. Tra le innovazioni riguardanti il Governo, è da evidenziare l’adozione di regole generali rispetto alla composizione della compagine ministeriale. Le riforme hanno inciso sull’amministrazione federale principalmente in relazione al trasferimento di competenze dallo Stato alle Comunità e alle Regioni e, quindi, al corrispondente trasferimento di personale, di mezzi e di servizi.
Per quanto riguarda il livello sub-statale, il processo di riforma ha condizionato ed é stato condizionato da aspetti caratterizzanti il sistema federale belga, come ad esempio la pluralità dei livelli federati (Comunità-Regioni) e l’asimmetria delle entità federate.
Rispetto alla pluralità dei livelli federati, la particolarità del Belgio consiste sia nella presenza di due categorie di entità federate per uno stesso territorio (Comunità e Regioni), sia nella circostanza che le due entità non hanno territori coincidenti. A tale proposito, è da evidenziare che il territorio delle Comunità è tendenzialmente definito in rapporto alle Regioni linguistiche per quanto concerne le Fiandre e la Vallonia. La Comunità fiamminga e quella francese corrispondono, rispettivamente, alla Regione di lingua fiamminga e alla Regione vallona. Nell’ambito di tale Regione, è necessario però fare alcuni distinguo per quanto riguarda i Comuni di lingua tedesca e il territorio di Bruxelles. Al contrario, la Comunità germanofona non coincide con il territorio della Regione, ma delimita un’area che include i Comuni localizzati all’estremo confine orientale del Belgio.
Relativamente al secondo aspetto, cioè l’asimmetria delle entità federate, è da precisare che a quella di tipo territoriale, presente fin dall’origine, vanno aggiunte l’asimmetria determinata dai trasferimenti delle competenze alle Comunità e alle Regioni e l’asimmetria istituzionalizzata, ossia quella legata al funzionamento delle entità federate. Da mettere in rilievo, a tale proposito, che, dal 1980, gli organi di Governo della Comunità fiamminga e quelli della Regione fiamminga coincidono, avendo un unico Consiglio e un solo Governo. In particolare, la Comunità fiamminga esercita le competenze attraverso i propri organi (assemblea ed organo esecutivo); mentre la Regione fiamminga mediante gli organi della Comunità fiamminga. Entrambe mantengono, però, una propria personalità giuridica. Al contrario, gli organi della Comunità francese e quelli della Regione vallona sono distinti.
Inoltre, alle Comunità e alle Regioni è stato riconosciuto un potere di auto-organizzazione soprattutto per quello che concerne l’elezione diretta delle rispettive assemblee rappresentative. Tuttavia, è da evidenziare che anche rispetto a tale facoltà, il Belgio ha avuto una sua caratterizzazione, avendo le entità federate ottenuto le competenze prima di avere una legittimazione democratica diretta. Infatti, l’elezione diretta del Consiglio regionale di Bruxelles è avvenuta nel 1989, mentre quella dei Consigli regionali vallone e fiammingo nel 1995.
1.2.2. La ripartizione delle competenze tra Stato, Comunità e Regioni
Per quanto riguarda le competenze, l’ordinamento belga prevede la competenza residuale a vantaggio dello Stato, anche se le entità federate godono di poteri impliciti. Infatti, lo Stato è competente per le materie che le sono riservate dalla Costituzione, per quelle sottratte in via di eccezione alle competenze delle entità federate da leggi speciali e per le competenze residuali in senso proprio. Tuttavia, le entità federate possono adottare norme anche in materie che esulino dalla loro sfera di attribuzione, qualora ciò fosse necessario per l’esercizio delle competenze attribuite (art.10 della legge speciale 8 agosto 1980 come modificata nel 1988). La Corte d’Arbitrato ha, comunque, fornito un’interpretazione restrittiva, precisando che tale disposizione non può essere applicata per le materie riservate dalla Costituzione al legislatore statale.
Oltre che per la prevalenza delle competenze esclusive, il Belgio si distingue per il fatto che il riparto delle stesse avviene attraverso le leggi speciali finalizzate all’individuazione delle materie di competenza delle Comunità e delle Regioni (artt.127 e 134 Cost.). Da precisare che nonostante le materie attribuite alle entità federate siano di competenza esclusiva, tuttavia le leggi speciali (legge speciale 8 agosto 1980 e succ. modif.) riservano allo Stato federale alcuni ambiti di competenza in diverse materie.
Per quanto riguarda, in particolare, la ripartizione delle competenze tra Comunità e Regioni, sembrerebbe non esserci possibilità di sovrapposizione in quanto le Comunità sono titolari di competenze volte a tutelare l’identità linguistico-culturale di ciascuna componente la nazione belga, quali la cultura, le politiche linguistiche, l’insegnamento, l’assistenza sanitaria, la sicurezza sociale e gli affari familiari; mentre, le Regioni sono competenti in materia di gestione del territorio, recupero rurale e conservazione della natura, politica degli alloggi e della sicurezza delle abitazioni, ambiente e acqua, finanziamento degli enti locali, energia, impiego, lavori pubblici e trasporti, politica economica. Le Regioni possono esercitare le competenze in materia di ricerca scientifica, infrastrutture e in campo penale, ma solo se accessorie all’esercizio di una competenza propria delle Regioni stesse. Nell’ambito delle competenze attribuite alle Regioni, allo Stato ne sono riservate alcune in materia di ambiente e acqua, di finanziamento degli enti locali, di energia, d’impiego e, soprattutto, di politica economica.
Un ulteriore elemento distintivo dell’ordinamento è rappresentato dalla previsione di un meccanismo di trasferimento di competenze a livello orizzontale, giustificato sicuramente dalla particolare complessità del sistema federale belga. E’ stata riconosciuta, infatti, la possibilità di effettuare dei trasferimenti di competenza, sia tra la Comunità francese e la Regione vallona, sia dalla Regione vallona alla Comunità germanofona. Per quanto concerne la città di Bruxelles, che si trova all’interno della Regione Bruxelles-Capitale, la Comunità francese e quella fiamminga hanno alcune competenze più specifiche. E’ indubbio, tuttavia, che nonostante le disposizioni sulla suddivisione delle competenze siano piuttosto dettagliate, nella realtà, con l’accrescersi del numero delle competenze stesse assegnate alle Comunità e alle Regioni, risulta sempre più arduo attuare una ripartizione netta. Da qui la previsione, anche se non costituzionalizzata, di varie forme di cooperazione, volte a dirimere eventuali conflitti. Una breve parentesi per ricordare la Commissione di Consultazione (legge ordinaria 9 agosto 1989), le Commissioni di cooperazione (sedi di incontro tra i rappresentanti delle Comunità, ma senza poteri decisionali), il Comitato di Concertazione (composto di ministri del Governo centrale, dei Governi delle Comunità e delle Regioni), le Conferenze interministeriali (competenti per materia, tra cui la Conferenza Interministeriale per la Politica Estera).
Per quanto riguarda le competenze attribuite alle Province e ai Comuni, è da precisare che le Province sono responsabili degli aspetti locali e dell’attuazione delle politiche in materia di educazione, di servizi sociali, di sviluppo economico, di cultura e di tempo libero; mentre i Comuni hanno responsabilità relative a questioni legate agli interessi locali.
2. LA COSTITUZIONE BELGA
2.1. La Costituzione del 1831
La Costituzione del Regno del Belgio del 7 febbraio 1831 è una delle più antiche d’Europa e rispecchia il quadro storico nel quale è stata elaborata, caratterizzato dal superamento della dottrina del legittimismo che le grandi potenze avevano tentato di restaurare al Congresso di Vienna del 1815. Con la rivoluzionaria separazione dal regno d'Olanda, al quale il Belgio era annesso a seguito delle decisioni assunte dal Congresso di Vienna, si è affermato il principio della sovranità popolare e la richiesta, da parte del popolo con decisione autonoma, che a regnare sui belgi fosse la nuova dinastia d’origine germanica Sassonia-Coburgo. L’intenzione era quella di costituire un ordinamento monarchico e rappresentativo con un capo di Stato straniero in posizione di organo super partes. Il modello delineato con la Costituzione era quello di uno Stato accentrato con un forte potere esecutivo stabilito nella capitale. La Costituzione ha previsto, infatti, un Sovrano, capo dell’esecutivo e delle forze armate, con poteri effettivi nella nomina dei suoi ministri e competente a dirigere le relazioni internazionali e due Camere rappresentative, di cui una eletta direttamente dai cittadini (Camera dei Rappresentanti) e l’altra (Senato) parzialmente costituita con un procedimento di secondo grado.
A livello periferico, la Costituzione ha previsto due categorie di enti territoriali: Province e Comuni, governati dai propri Consigli elettivi, ma controllati dai Prefetti dipendenti dal Ministero dell’Interno. Mentre per quel che concerne le Regioni, è stato soprattutto il legislatore ad adottare la maggior parte delle disposizioni a carattere istituzionale attraverso leggi ordinarie e leggi speciali. (1)
La forma di governo parlamentare non era prevista nel dettato costituzionale, ma si è instaurata nella prassi quotidiana con l’assunto che ogni atto del re avrebbe avuto la controfirma di un ministro (art. 106 Cost.), sul quale si sarebbe trasferita la responsabilità dell'atto. Il Governo era, comunque, politicamente responsabile di fronte al Parlamento.
2.2. Le principali revisioni della Costituzione belga
L’esame delle principali revisioni della Costituzione del Belgio consente di comprendere come si sia pervenuti all’attuale testo costituzionale e come la Costituzione del 1831, modello anche per il nostro Statuto albertino, si sia adeguata alle esigenze linguistiche, culturali e socio-economiche del Belgio. Sono stati necessari, infatti, trent’anni e quattro revisioni perché si attuasse la vera riforma della Costituzione, con i suoi limiti e i suoi pregi.
Da ricordare che la tecnica di revisione costituzionale, che si basa sugli artt.84 (2) (oggi 196) e 131(3) (oggi 195) della Costituzione, è molto complessa. D’altra parte, è proprio per tale procedura di revisione che la Costituzione belga è inclusa tra quelle definite “rigide”.
2.2.1. Le prime due revisioni costituzionali (1892/93 e 1920/21)
Le prime due ondate di riforme della Costituzione del 1831 avvenute, rispettivamente, alla fine del 1800 (1892/93) e dopo la prima guerra mondiale (1920/21) non hanno riguardato la struttura accentrata dell'organizzazione dello Stato, ma sono state conseguenti allo sviluppo socio¬-economico della popolazione belga. Con le prime riforme del 1893, è stato introdotto il suffragio universale nelle elezioni con l'adozione del voto plurimo(4); mentre, con le seconde del 1920/21 è stato sostituito il voto plurimo con il principio della rappresentanza proporzionale. Solo dopo oltre un ventennio, con la legge ordinaria 27 marzo 1948, le donne hanno ottenuto il diritto di voto.
2.2.2. La terza revisione costituzionale del 1970
A partire dagli anni sessanta, ci si è resi conto che lo Stato unitario era ormai giunto ad una situazione di particolare difficoltà e che, quindi, era diventato indispensabile avviare un processo di revisione della Costituzione finalizzato ad attribuire una qualche autonomia alle diverse componenti dello Stato in materia culturale, economica e finanziaria. La terza revisione costituzionale, infatti, si è avuta nel 1970 proprio per l’evolversi delle idee filosofiche, politiche, economiche e sociali, che hanno rappresentato una sfida per una Costituzione concepita in uno spirito di centralizzazione di tipo napoleonico.
Le riforme del 1970 (5) hanno messo in luce i contrasti dovuti principalmente ai conflitti linguistici tra fiamminghi e valloni, ai contrapposti raggruppamenti politici con una prevalenza dei socialisti e dei liberali in Vallona e dei cattolici nelle Fiandre ed alla trasmigrazione del benessere economico dalla Vallona, a causa di una crisi carbosiderurgica, alle Fiandre grazie ad un processo di industrializzazione. Nel frattempo, l'Agglomerato della Capitale Bruxelles, a prevalenza francese, diventava sempre più caratterizzato da un crescente bilinguismo; mentre, alcuni Comuni germanofoni al confine tedesco iniziavano a chiedere una limitata autonomia.
Con le riforme del 1970 sono state delineate due Comunità a caratterizzazione culturale francese e olandese, elevate a persone giuridiche di diritto pubblico, con un'Assemblea deliberante (Consiglio culturale composto di membri della Camera dei rappresentanti e del Senato eletti nel proprio territorio) e con attribuzioni esercitabili nelle forme di decreto avente forza di legge. Una terza Comunità, formata da pochi Comuni di origine germanofona, ha avuto inizialmente attribuzioni di scarso rilievo; mentre, dal 1973, è stata abilitata ad eleggere, a suffragio diretto, i membri del Consiglio, attribuitole però solo con funzioni consultive e con una potestà regolamentare in materia culturale.
Con le stesse riforme, il territorio belga è stato diviso in 4 Regioni linguistiche: Vallona (francese), Fiandre (olandese), Bruxelles Capitale (bilingue) e Comuni ai confini tra Vallona e Germania (tedesco) e, soprattutto, è stata proposta l’istituzione di tre Regioni (Vallone, Fiamminga e Bruxelles), avvenuta poi in fasi successive.
I cambiamenti hanno investito anche l'organizzazione statale con l'introduzione del principio paritario (ministri metà valloni e metà fiamminghi), di una struttura dualistica (in ogni Camera un gruppo parlamentale fiammingo contrapposto ad uno vallone) e di leggi a maggioranza speciale (6) per decisioni a sfondo linguistico.
2.2.3. La quarta e la quinta revisione costituzionale negli anni ottanta
Le riforme del 1980 sono state ancora più rilevanti in quanto si sono prefisse l'attuazione dell'ordinamento regionale, secondo quanto previsto dalla Costituzione: "Il Belgio comprende tre Regioni: la Regione Vallona, la Regione Fiamminga e la Regione di Bruxelles" (art. 107 quater). Con la legge speciale 8 agosto 1980, le Comunità francese ed olandese hanno ottenuto delle competenze definite "personalizzabili” (sanità e assistenza sociale). Nel corso degli anni, le competenze delle Comunità sono state estese alle materie relative alle tradizioni culturali, al turismo, al tempo libero, allo sport ed all'educazione. Da sottolineare, tuttavia, che le Regioni si caratterizzano per un numero più ampio di competenze rispetto a quelle delle Comunità, con particolare riferimento alla pianificazione territoriale (viabilità minore, urbanistica, politica fondiaria, arredo urbano), all’edilizia residenziale, alla protezione dell'ambiente, alla tutela della natura (boschi, caccia, pesca, bonifica), alla politica economica e a quella energetica. Il Governo centrale esercita un numero di funzioni sempre più limitato (difesa del territorio statale, amministrazione della giustizia, relazioni con gli altri Stati ed ordine pubblico), anche se le leggi speciali continuano a riservare allo Stato degli ambiti di competenza in alcune materie.
Le tre Comunità sono state, inoltre, dotate di un proprio esecutivo collegiale con membri eletti dal Consiglio a maggioranza assoluta dei voti e di una propria burocrazia. Con le leggi 28 giugno 1983 e 10 maggio 1985 viene istituita la Corte d'arbitrato (Cour d’Arbitrage), a composizione paritaria vallone e fiamminga, volta a dirimere i contrasti di competenza tra Governo centrale ed entità etniche e territoriali.
Per quanto riguarda le Regioni, quella di Bruxelles si è realizzata con molta difficoltà per vari motivi, tra cui il fatto che, richiedendo un'espansione superiore ai 19 Comuni dell'Agglomerazione urbana, avrebbe rischiato di invadere le zone fiamminghe. Fino all'effettiva creazione della Regione di Bruxelles (1989), l'esecutivo è composto di ministri del Governo nazionale; mentre, con l'introduzione della legge speciale 12 gennaio 1989, è stato attribuito alla Regione di Bruxelles, un Consiglio eletto a suffragio diretto (prima elezione nel giugno 1989) e, soprattutto, è stato deciso che gli organi della Regione avrebbero esercitato le competenze attribuite all'Agglomerazione. Tale Regione ha avuto, quindi, i poteri e le istituzioni d'autonomia previsti dagli artt.3 e 35 dell'attuale versione costituzionale (7).
Con la stessa legge del 1989, il sistema istituzionale è stato articolato basandosi sulla Regione, sull'Agglomerazione e su tre Commissioni comunitarie: una francese, una fiamminga ed una comune ai due gruppi etnici. Ciascuna delle tre Commissioni ha un'assemblea ad elezione diretta da parte della popolazione di Bruxelles e un collegio esecutivo eletto dall'assemblea stessa tra i suoi componenti.
Le leggi istitutive delle Regioni fiamminga e vallone hanno previsto per la Regione fiamminga e per la Comunità olandese un unico Consiglio ed un unico Esecutivo; mentre, per la Regione vallona e per la Comunità francese, due distinti Consigli con altrettanti Esecutivi. I due Consigli sono facoltizzati ad adottare un decreto, a maggioranza di 2/3 dei suffragi espressi in ciascuno dei Consigli, volto ad unificare le rispettive strutture, costituendo un unico Consiglio ed un solo Esecutivo. I Consigli delle Regioni e delle Comunità sono formati da membri dei rispettivi gruppi linguistici delle due Camere.
2.2.4. La sesta revisione costituzionale (1992/93)
La sesta revisione costituzionale si riferisce alle riforme del 1992/93, che hanno portato il Regno del Belgio a diventare uno Stato anche formalmente federale, basato su un accentuato regionalismo a sfondo etnico. L'art.1 dell'ultima revisione della Costituzione del 1993, infatti, sancisce: " Il Belgio è uno Stato federale che è formato da Comunità e Regioni". Lo Stato federale ha, quindi, come sue parti costitutive le Comunità composte, con criterio personalistico, da differenziati gruppi etnici e le Regioni formate su base territoriale. Con la revisione della Costituzione del 1993 (accordi “della Sainte Michele”) sono state inserite delle rappresentanze dirette delle Comunità e delle Regioni nell'ambito del Parlamento nazionale e le Comunità e le Regioni stesse hanno organi consiliari con membri appositamente eletti a tale scopo. Sul piano amministrativo locale, invece, le Province (10) ed i Comuni (589) sono rimasti quelli sorti nel periodo napoleonico. E’ ancora immutata, inoltre, la possibilità di creare Agglomerazioni e Federazioni di Comuni, ognuna delle quali con un Consiglio ed un esecutivo.
La legge 5 maggio 1993 ha sancito che i c.d. poteri residui spettassero alle Comunità ed alle Regioni, secondo i rispettivi ambiti (art.35 Cost., c.2) ed ha affidato loro ampie competenze in materia di relazioni internazionali (artt.67 68 Cost.), consentendo ai Governi, con l'assenso dei Consigli, di concludere trattati nell'ambito delle materie di loro spettanza. La stessa legge ha disposto che il Re ed il Governo federale venissero avvertiti tempestivamente (prima della firma) delle intenzioni delle Comunità e delle Regioni, introducendo, inoltre, un potere di sostituzione, a favore delle autorità federali, per preservare l’interesse nazionale e per garantire il rispetto degli obblighi internazionali e sovranazionali gravanti sullo Stato federale.
Sempre nell'ambito delle relazioni internazionali, l'art.167 nuova Cost. ha concesso al Re numerose attribuzioni espresse nei commi 1 (il Re dirige le relazioni internazionali salvaguardando le competenze delle Comunità e delle Regioni) e 2 (il Re conclude i trattati sia pure in accordo con il Governo e con la successiva approvazione della Camera). La figura del Re nel nuovo Stato federale ha acquisito una funzione nuova, divenendo simbolo dell'unità del paese, impersonando il "principio della lealtà federale" e ponendosi al di sopra delle forze politiche e dei gruppi etnici. Le Comunità e le Regioni, pur autonome (non sottoposte a diretto controllo statale), hanno ancora gli ordinamenti stabiliti dallo Stato con “leggi a maggioranza speciale" (art.4 Cost.) e non svolgono funzioni giurisdizionali (i tribunali statali fanno capo a cinque Corti d'appello e ad una Corte di Cassazione centrale).
La crisi di funzionamento del governo parlamentare ha portato al superamento di un parlamentarismo pluripartitico, causa dell'instabilità governativa, attraverso una razionalizzazione del meccanismo parlamentare. Un emendamento costituzionale del 1993 ha introdotto per l'elezione della Camera dei deputati il metodo proporzionale senza correttivi che ha fatto crescere, in misura rilevante, il potere dei partiti con la conseguenza di creare governi molto instabili (nel 1994 per formare un governo di coalizione occorrevano 4 dei 13 partiti esistenti); mentre, i revisori della Costituzione del 1993 hanno deciso di far diventare il Senato una "Camera di riflessione", stabilendo che le leggi ordinarie venissero discusse e votate dalla Camera dei rappresentanti (i deputati sono stati ridotti da 212 a 150 seggi), con esclusione per le fattispecie indicate negli artt. 74 e 77 Cost.: approvazione bilanci federali, leggi di revisione costituzionale, leggi di tutela delle comunità etniche. Da allora, è stato stabilito che le proposte di emendamento del Senato fossero richieste da parte di 15 senatori e presentate entro 15 giorni dalla ricezione del progetto. I legislatori hanno stabilito, inoltre, che la responsabilità dei ministri fosse unicamente nei confronti dei deputati,(8) di cui avrebbero dovuto ottenere la fiducia e mantenerla per tutta la legislatura. I senatori sono stati, inoltre, ridotti da 181 a 71, di cui 40 eletti direttamente dai cittadini (25 nel collegio elettorale olandese e 15 in quello francese) e 31 suddivisi tra senatori designati dai Consigli delle Comunità francese (10), olandese (10) e germanofona (1) e senatori appartenenti ai gruppi parlamentati linguistici olandese (6) e francese (4). La componente fiamminga risulta, comunque, molto più rilevante di quella vallone; mentre, quella tedesca è rappresentata da un solo senatore. Riguardo ai rapporti tra Governo (affiancato dal Re) e Parlamento, le modifiche costituzionali hanno riguardato la nomina del Primo Ministro da parte del Sovrano e lo scioglimento anticipato della Camera dei rappresentanti. In particolare, il Re poteva sciogliere la Camera dei rappresentanti solo se quest'ultima, a maggioranza assoluta dei propri membri: a) avesse respinto una mozione di fiducia al Governo e proposto al Re, entro 3 giorni, la nomina di un successore; b) avesse adottato una mozione di sfiducia nei confronti del Governo e proposto al Re, contemporaneamente, la nomina di un successore del Primo Ministro. In questi casi, il Re doveva obbligatoriamente nominare il Primo Ministro indicato dalle Camere. In caso di dimissioni da parte del Governo federale, il Re poteva sciogliere la Camera dei rappresentanti solo dopo aver ricevuto l'assenso di quest'ultima, con il voto della maggioranza assoluta dei componenti. Lo scioglimento anticipato della Camera comportava un automatico scioglimento del Senato (art.46 Cost.).
La nuova Costituzione ha confermato l'istituto della c.d. "sonnette d'alarme", introdotto con un emendamento del 24 dicembre 1970 (art.38 bis Cost., attuale art.54 Cost.), per facilitare la composizione dei conflitti tra le due grandi Comunità linguistiche nei dibattiti in seno alle Camere. Tale istituto prevede una mozione motivata e firmata da almeno 3/4 dei membri di uno dei gruppi, volta ad evidenziare come le disposizioni di un progetto potrebbero provocare grave danno alle relazioni fra le Comunità. In questo caso, la procedura parlamentare viene sospesa e la mozione deferita al Consiglio dei Ministri, che entro 30 giorni deve esprimere un parere motivato, invitando la Camera interessata a pronunciarsi sul parere e sul progetto. Tale procedura si può applicare una volta sola da parte dei gruppi parlamentari nei riguardi di uno stesso progetto ed è esclusa per il bilancio e per le leggi che richiedono una maggioranza speciale.
La Costituzione del Regno del Belgio del 7 febbraio 1831, dopo i numerosi emendamenti introdotti in oltre 60 anni, risulta di difficile lettura nel testo promulgato il 5 maggio 1993, tanto che le Camere e il Sovrano approvano il 17 febbraio 1994 una nuova stesura più organica e scorrevole (Costituzione enumerata) pubblicata sul Moniteur belge. Tale rinumerazione è risultata necessaria, a causa del disordine creato con le numerose revisioni della Costituzione del 1831 ed è stata effettuata dal Re (art.198 attuale) di comune accordo con le Camere costituenti. Le rinumerazioni della Costituzione (senza bis, ter, quater) è stata realizzata concordando tra loro i testi tedeschi, francesi, fiamminghi ed è stata riorganizzata in titoli e capitoli. Le disposizioni transitorie sono state, invece, raggruppate alla fine del testo.
2.2.5. La revisione costituzionale del 2001
2.2.5.1. I nuovi trasferimenti di competenze a Regioni e Comunità
Con la legge speciale del 13 luglio 2001, pubblicata il 3 agosto, sono state introdotte delle innovazioni alla legge del 1980 sulle riforme istituzionali, con l’attribuzione alle Regioni di importanti competenze in materia di politica agricola, pesca marittima ed esportazioni. Molto rilevanti, inoltre, le novità in termini di riforme costituzionali, che hanno determinato l’assegnazione alle Regioni di competenze in tema di poteri subordinati con riferimento, in particolare, alle seguenti materie: composizione, organizzazione, competenza e funzionamento delle istituzioni provinciali e comunali, nonché delle federazioni di Comuni; elezione degli organi provinciali, comunali e intercomunali; cambiamenti e rettifiche dei confini delle Province e dei Comuni. Inoltre, per garantire una certa omogeneità in settori di rilievo, la legge ha disposto che ciascuna Regione disciplinasse, secondo le medesime modalità, la composizione, l’organizzazione, la competenza, il funzionamento, la designazione o l’elezione degli organi dei Comuni, così come la tutela amministrativa.
Non sono, tuttavia, da trascurare alcuni limiti e condizioni alla sfera di attribuzioni regionali. A tale proposito, si può far riferimento alle previsioni del legislatore federale sia di far salve la legge comunale, la legge elettorale comunale, la legge organica di centri pubblici di assistenza sociale, la legge provinciale, il codice elettorale e la legge organica delle elezioni provinciali, nonché le regolamentazioni del regime pensionistico del personale e dei mandatari ; sia di rendere i consigli comunali e provinciali competenti in relazione alla composizione, organizzazione, competenza e funzionamento delle istituzioni locali, su tutto ciò che sia di interesse, rispettivamente, comunale e provinciale.
Una limitazione, cui sono sottoposti gli enti locali, si riferisce, invece, al fatto che sia impedito loro di adottare regolamenti, ordinanze o, comunque, atti contrari a leggi o decisioni dell’autorità federale, cosi come delle Comunità, spettando eventualmente ad essi una competenza unicamente esecutiva.
2.2.5.2. Riforma delle istituzioni locali della Regione di Bruxelles Capitale
Le riforme del 2001 hanno investito anche la Regione di Bruxelles Capitale, con riferimento alla tutela delle rappresentanze dei gruppi linguistici francese e fiammingo, presso le istituzioni locali della Regione stessa. Infatti, con la legge del 13 luglio 2001 (pubblicata il 31 agosto 2001), è stato inserito un nuovo comma all’art. 279 della legge comunale, in base al quale, in determinate ipotesi, è necessario che almeno un échevin appartenga al gruppo linguistico francese e un altro a quello fiammingo. La legge ha precisato, però, che la condizione può considerarsi soddisfatta se, nonostante l’assenza di un rappresentante di uno dei due gruppi linguistici all’interno del collegio, di tale gruppo faccia parte il Presidente del Consiglio del centro pubblico di assistenza sociale.
Da evidenziare che la dichiarazione di appartenenza linguistica può essere compiuta all’atto di presentazione delle candidature per l’elezione del Consiglio comunale o del Consiglio di assistenza sociale o all’atto di presentazione di ogni échevin.
La legge ha previsto, inoltre, un’ulteriore tutela della componente fiamminga. Infatti, ha disposto che i Consigli di polizia delle zone del distretto amministrativo di Bruxelles Capitale comprendessero un numero minimo, variabile da zona a zona, di membri appartenenti al gruppo linguistico olandese. Nel caso in cui tale condizione non potesse essere soddisfatta, il Consiglio di polizia interessato avrebbe dovuto reclutare i membri mancanti tra i Consiglieri comunali, appartenenti al gruppo linguistico fiammingo, dei Consigli comunali di zona.
2.2.5.3. Le revisioni costituzionali del 2002/2003
Le riforme costituzionali del 2002/2003 hanno avuto come oggetto la tutela dell’uguaglianza dei diritti tra persone di sesso differente. In realtà, l’obiettivo prefissato, soprattutto con la legge costituzionale del 21 febbraio 2002 (pubblicata sul monitore belga del 26 febbraio 2002), è stato quello di includere, nell’ordinamento belga, delle disposizioni volte a rendere legittime le azioni in grado di ridurre il problema della scarsa rappresentatività delle donne nel contesto istituzionale e politico. In particolare, la legge costituzionale del 2002 ha aggiunto un nuovo comma all’art.10 Cost., in base al quale "l’uguaglianza delle donne e degli uomini è garantita". Da precisare, a tale scopo, che l’uguale esercizio dei propri diritti e libertà, soprattutto in relazione alla parità nell’accesso ai mandati elettivi e pubblici, è garantito alle donne e agli uomini da diverse fonti della legislazione statale e locale. La stessa legge costituzionale del 2002 ha, inoltre, introdotto l’art.11 bis secondo cui gli esecutivi dei diversi livelli di governo devono essere composti di persone di sesso differente. Tale disposizione evidenzia come il legislatore belga abbia voluto spingersi oltre rispetto alla sola previsione di uguaglianza nell’accesso alle cariche elettive e ai mandati pubblici.
Il tema della parità di sessi all’interno degli esecutivi è disciplinato, inoltre, dalla legge speciale del 5 maggio 2003, cui sono seguiti due decreti della Regione Vallona del 15 maggio 2003. In particolare, la legge speciale ha disposto che, nell’ambito del rinnovo dei Governi regionali, qualora si riscontri la presenza di membri di un solo sesso, l’ultimo componente designato debba appartenere all’altro sesso. La stessa legge ha precisato che, nel Governo della Regione di Bruxelles Capitale, si sarebbe dovuta garantire, secondo le medesime modalità, anche la presenza di membri di diversa appartenenza linguistica.
I due decreti della Regione vallona del 15 maggio 2003 (il primo pubblicato il 20 maggio 2003 e il secondo il 21 maggio 2003), relativi alla parità di sessi nell’ambito degli organi consultivi, hanno seguito le linee direttive della legge speciale, disponendo che gli organi, aventi come funzione principale l’assistenza consultiva del Governo o del Consiglio regionale vallone, avrebbero dovuto essere composti di persone di sesso differente. Tra le diverse disposizioni, da sottolineare quella secondo cui i membri di uno stesso sesso non avrebbero potuto superare i due terzi del numero totale.
La legge speciale del 12 agosto 2003 ha apportato delle modifiche alla legge speciale dell’8 agosto 1980, ma solo in relazione alle competenze in ordine all’importazione e all’esportazione delle armi e delle munizioni.
3. IL FEDERALISMO FISCALE NELLA COSTITUZIONE BELGA
3.1. L’introduzione del federalismo fiscale nel 1989
Le revisioni costituzionali del Belgio hanno determinato un rafforzamento del federalismo fiscale volto a superare una situazione di crisi dovuta sia al progressivo moltiplicarsi dei centri di decisione e di spesa, sia ad una programmazione poco organica in relazione all'entità degli introiti e delle spese da ripartire e ai tempi nei quali effettuare i trasferimenti.
Infatti, mentre fino al 1988, lo Stato federale versava annualmente alle Comunità e alle Regioni le somme necessarie per lo svolgimento delle loro attività; al contrario, proprio a partire dall’anno successivo, con la legge finanziaria speciale 16 gennaio 1989 si è attribuita, alle Regioni, autonomia finanziaria attraverso un meccanismo di trasferimenti, nonché un certo potere d'imposizione fiscale, pur circoscritto da limiti particolari. Da precisare che l’autonomia finanziaria (entrate e spese) è stata attribuita sia alle Comunità, sia alle Regioni (pur con un diverso grado di autonomia); mentre, l’autonomia impositiva è stata assegnata solo alle Regioni. In particolare, alle Comunità sono state assegnate le entrate non fiscali collegate all’esercizio delle proprie competenze, una quota del gettito di alcune imposte e la raccolta dei prestiti; mentre alle Regioni le entrate fiscali e un intervento di solidarietà nazionale (9).
Inoltre, sono stati stabiliti i seguenti criteri generali di finanziamento: a) principio di base: le entrate statali alle Regioni sono assegnate attraverso il trasferimento dei mezzi finanziari in proporzione alle somme con cui le stesse avrebbero contribuito al pagamento dell'imposta personale sulle persone fisiche (i fiamminghi risultarono avvantaggiati perché benestanti); b) la proporzionalità è applicata solo in misura progressiva fino al 2000 (per non danneggiare la Vallona); c) una dotazione supplementare (solidarietà nazionale) è versata alla Regione la cui contribuzione personale media all'IPP sia risultata inferiore alla media nazionale (Regione beneficiaria la Vallona); d) per talune spese (istruzione) il contributo statale è rapportato al numero totale degli abitanti di età inferiore ai 18 anni (per la Comunità francese tale onere si aggira intorno al 77% del bilancio complessivo); e) lo Stato trasferisce annualmente delle forti somme alle Regioni, con le quali le Regioni stesse devono contribuire al progressivo rimborso del debito pubblico.
Per quanto riguarda i trasferimenti finanziari, è da precisare che i fondi facevano capo all’Imposta sul Valore Aggiunto (IVA), all’Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche (IRPEG), ai fondi per gli studenti stranieri e alla tassa sulla radio e sulla televisione e che i calcoli per la determinazione dell’entità dei trasferimenti da ripartire erano effettuati sulla base di criteri differenti. Tra queste imposte, quella che creava maggiori difficoltà di applicazione, soprattutto nella Regione bilingue di Bruxelles, era la tassa sulla radio e sulla televisione (definita come imposta delle Comunità) a causa della difficoltà di individuare, per ciascun contribuente, la rispettiva comunità di appartenenza (non vi era, infatti, l’obbligo per i residenti di dichiarare il proprio gruppo linguistico). Di conseguenza, l’attribuzione era forfetaria. A ciò si deve aggiungere che la base imponibile e l’aspetto sanzionatorio erano, comunque, determinati a livello federale.
Come già precisato, nel 1989 le Regioni hanno ottenuto, oltre ai trasferimenti finanziari, anche la gestione di alcune imposte, ma il grado di autonomia attribuito loro non solo si differenziava in base alla tipologia dell’imposta, ma poteva investire, al massimo, tre aspetti: le aliquote, la base imponibile e le esenzioni. In particolare, le Regioni avevano la facoltà di determinare sia la base imponibile, sia le aliquote per l’imposta sui giochi e le scommesse, l’imposta sui distributori automatici di giochi e l’imposta sull’apertura di spaccio di alcolici; mentre potevano stabilire solo le aliquote per l’imposta sulla proprietà e per l’imposta sui diritti di successione. Il grado di autonomia era minimo per le tasse di trascrizione sui trasferimenti di immobili (le Regioni avevano solo la possibilità di determinare le addizionali delle esenzioni o dei crediti d’imposta); mentre, risultava praticamente nullo per le tasse sui veicoli. Con la riforma costituzionale del 1993/94, sono state introdotte le ecotasse riservate esclusivamente alle Regioni, è stato sancito che ogni imposta dovesse essere istituita con apposita legge e che le imposizioni tributarie delle Province, delle Agglomerazioni, delle Federazioni di Comuni e dei Comuni venissero deliberate dai rispettivi Consigli. Oltre a ciò, è stato introdotto l’obbligo di votare, ogni anno, le imposte dello Stato, delle Comunità e delle Regioni ed è stato disposto che la Camera dei rappresentanti approvasse annualmente un bilancio preventivo ed uno consuntivo per lo Stato (art. 174), assegnando il controllo, sulla stretta osservanza, alla Corte dei Conti.
3.2. Il federalismo fiscale nella legge del 2001
La legge speciale del 1989, relativa al finanziamento delle Regioni e delle Comunità, è stata modificata dalla legge speciale del 13 luglio 2001 (pubblicata il 3 agosto), che ha attribuito nuove competenze agli enti sub-statali. Con la legge speciale del 2001, è stata assegnata, infatti, una quasi totale autonomia fiscale alle Regioni. In particolare, la novella legislativa ha disposto, in primo luogo, che non vi dovesse essere alcuna necessità di una legge speciale finanziaria per regolare il funzionamento dell’autonomia fiscale delle Regioni. In secondo luogo, ha riconosciuto alle Regioni la titolarità di alcune imposte (la tasse sui giochi e scommesse; la tassa sugli apparecchi automatici di divertimento; la tassa di apertura dei locali di rivendita di alcolici; i diritti di successione degli abitanti del Regno; i diritti di registrazione sui trasferimenti a titolo oneroso di beni immobili situati in Belgio; i diritti di registrazione su donazioni di beni mobili o immobili; i canoni radiotelevisivi; la tassa di circolazione degli autoveicoli), consentendo loro di modificare l’aliquota, di determinare la base imponibile e di individuare i casi di esonero. Inoltre, ha definito i seguenti principi : a) la tassa sulla radio e sulla televisione non è più un’imposta delle Comunità, ma diventa imposta regionale (le Comunità ricevono però un contributo dalle Regioni tramite il Governo); b) l’imposta sui veicoli è regolata da un accordo di cooperazione tra le Regioni; c) l’imposta di successione deve essere pagata nella Regione nella quale è avvenuta la successione; d) il Governo federale continua a riscuotere le imposte, ma le Regioni possono decidere altrimenti, effettuando direttamente la riscossione di alcuni tipi di imposta.
Secondo i principi riguardanti l’imposta sul reddito delle persone fisiche, le Regioni hanno un certo margine di manovra sull’aliquota, introducendo delle addizionali o dei crediti d’imposta; mentre, per quel che concerne l’imposta sul valore aggiunto (IVA), il trasferimento dei fondi finanziari è collegato non solo all’indice dei prezzi e al numero degli studenti, ma anche alla crescita economica.
E’ evidente che l’estensione delle competenze ha implicato la previsione di qualche limite. Si può far riferimento, ad esempio, all’obbligo per le Regioni di esercitare le proprie competenze fiscali nel rispetto del principio relativo al divieto di doppia imposizione: in una simile evenienza, la Regione dovrebbe accordarsi con le altre autorità interessate in modo da rimediare alla situazione.
NOTE
(1) La legge speciale è votata a maggioranza qualificata e calcolata sia in rapporto a tutta l’assemblea, che nell’ambito dei gruppi linguistici francese e olandese che compongono i due rami del parlamento federale.
(2) L’art.84 della Costituzione belga afferma che “nessuna modifica alla Costituzione può essere apportata durante la reggenza”.
(3) L’art.131 della Costituzione sancisce: “Il potere legislativo ha il diritto di dichiarare che vi è luogo a revisione in quel determinato disposto costituzionale che venga designato; dopo tale dichiarazione le Camere vengono sciolte di pieno diritto, ne saranno convocate due nuove, conformemente all’art.71; le Camere deliberano di comune accordo con il Re sui punti sottoposti a revisione; le Camere non potranno deliberare se almeno i 2/3 dei membri che compongono ognuna di esse non sono presenti e nessuna variante verrà adottata se non riunisce almeno i 2/3 dei suffragi”.
(4) Con il voto plurimo veniva conferito ad ogni cittadino che presentasse requisiti censitari o culturali la potestà di esprimere più voti.
(5) Il processo di revisione della Costituzione in Belgio è complesso, richiedendo alle due Camere di stabilire gli articoli da emendare, abrogare o aggiungere e attribuendo alle Camere cd.costituenti, appositamente elette, il compito di attuare le modificazioni deliberate con la presenza di almeno 213 dei componenti e la maggioranza dei 213 dei votanti. Dal 1970 si stabilì, inoltre, che per le leggi relative a materie etnico-culturali occorresse la maggioranza qualificata in ogni Camera.
(6) L'approvazione della legge richiedeva la maggioranza dei voti in ciascun gruppo linguistico di ognuna delle due Camere a condizione che la maggioranza dei membri di ciascun gruppo fosse riunita e che il totale dei voti positivi espressi dai due gruppi raggiungesse i 213 dei voti complessivi.
(7) Art.3 Cost. 'Il Belgio comprende tre Regioni (amministrative): la Regione Vallona, la Regione fiamminga e la Regione di Bruxelles capitale". Art.35 Cost.: “L’autorità federale è competente solo nelle materie che le sono formalmente attribuite dalla Costituzione e dalle leggi indicate dalla Costituzione. Le Comunità o le Regioni, ciascuna per quanto la concerne, sono competenti in tutte le altre materie, secondo le condizioni e le modalità stabilite dalla legge".
(8) Art. 101 Cost.: "I ministri sono responsabili di fronte alla Camera dei rappresentanti".
(9) L’intervento di solidarietà nazionale è attribuito ad una Regione qualora il gettito pro capite dell’imposta sulle persone fisiche sia inferiore alla media nazionale. Tale intervento si calcola in relazione ad un importo di base per abitante e per punto percentuale di differenza tra il gettito pro capite della Regione beneficiaria e quello medio nazionale. L’importo di base si calcola annualmente sulla base dell’indice dei prezzi al consumo.
FONTI NORMATIVE
Legge 21 luglio 1971 relativa alla competenza ed al funzionamento dei Consigli culturali per la Comunità culturale francese e la Comunità culturale olandese (abrogata dalla Legge speciale 8 agosto 1980 “Riforme istituzionali” e succ. modif., ad eccezione degli artt. 4 e 5 riguardanti la cooperazione tra le due Comunità).
Loi spéciale de réformes institutionnelles (8/8/1980)
Loi ordinaire de réformes institutionnelles (9/8/1980)
Loi portant l’organisation, la compétence et le fonctionnement de la Cour d’Arbitrage (28/6/1983)
Loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone (31/12/1983)
Loi relative aux effets des arrêts d’annulation rendus par la Cour d’Arbitrage (10/5/1985)
Loi spéciale de réformes institutionnelles (8/8/1988)
Loi spéciale relative aux Institutions bruxelloises (12/1/1989)
Loi spéciale relative au financement des Communautés et des Régions (16/1/1989)
Modification à la Constitution (16/2/1993)
Modification à la Constitution (8/5/1993)
Modification à la Constitution (29/6/1993)
Modification à la Constitution (14/12/1993)
La Constitution cordonnée (17/2/1994)
Loi spéciale portant transfert de diverses compétences aux Régions et Communautés (13/7/2001)
Loi spéciale portant refinancement des Communautés et extension des compétences fiscales des Régions (13/7/2001)
Loi portant diverses réformes institutionnelles relatives aux institutions locales de la Région de Bruxelles-Capitale (13/7/2001)
Modification à la Constitution (art.10, art.11 bis ) (21/2/2002)
Loi spéciale garantissant la présence de personnes de sexe différent dans le Gouvernement flamand, le Gouvernement de la Communauté française, le Gouvernement wallon, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et parmi les secrétaires d'Etat régionaux de la Région de Bruxelles-Capitale (5/5/2003)
Loi garantissant la présence de personnes de sexe different dans le gouvernement de la Communauté germanophone (5/5/2003)
Décret promouvant la présence équilibrée d'hommes et de femmes dans les organes consultatifs (15/5/2003)
Décret promouvant la présence équilibrée d'hommes et de femmes dans les organes consultatifs dans les matières à l'égard desquelles la Région exerce les compétences de la Communauté française (15/5/2003)
Loi spéciale modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (12/8/2003)
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1. Lo Stato federale
1.1. La struttura organizzativa dello Stato
1.2. Gli elementi caratterizzanti il federalismo belga
1.2.1. Il federalismo per lo Stato e per le entità federate
1.2.2. La ripartizione delle competenze tra Stato, Comunità e Regioni
2. La Costituzione belga
2.1. La Costituzione del 1831
2.2. Le principali revisioni della Costituzione belga
2.2.1. Le prime due revisioni costituzionali (1892/93 e 1920/21)
2.2.2. La terza revisione costituzionale del 1970
2.2.3. La quarta e la quinta revisione costituzionale negli anni ottanta
2.2.4. La sesta revisione costituzionale (1992/93)
2.2.5. La revisione costituzionale del 2001
2.2.5.1. I nuovi trasferimenti di competenze a Regioni e Comunità
2.2.5.2. Riforma delle istituzioni locali della Regione di Bruxelles Capitale
2.2.5.3. Le revisioni costituzionali del 2002/2003
3. Il federalismo fiscale nella Costituzione belga
3.1. L’introduzione del federalismo fiscale nel 1989
3.2. Il federalismo fiscale nella legge del 2001
NOTE
FONTI NORMATIVE
BIBLIOGRAFIA
1. LO STATO FEDERALE
1.1. La struttura organizzativa dello Stato
Il Belgio rappresenta un modello di federalismo particolarmente interessante per la complessità e per la peculiarità dal punto di vista sia etnico-linguistico (coesistenza di tre popoli differenti per cultura e per lingua), sia politico-amministrativo (il Belgio ha una struttura a cinque livelli di poteri: Governo federale, Comunità, Regioni, Province e Comuni).
Infatti, lo Stato belga è suddiviso in 4 Regioni linguistiche (Vallona di lingua francese, Fiandre di lingua olandese, Bruxelles Capitale bilingue e Comuni ai confini tra Vallona e Germania di lingua tedesca) e si compone di 3 Regioni, di 3 Comunità, di 10 Province e di 589 Comuni.
Lo Stato federale belga è, pertanto, così costituito:
a) Livello federale: Re, Governo federale, Camera dei rappresentanti, Senato.
b) Livello comunitario: Comunità germanofona, Comunità francese, Comunità fiamminga.
c) Livello regionale: Regione vallona, Regione fiamminga, Regione Bruxelles-Capitale.
d) Livello provinciale: Province valloni (5), Province fiamminghe (5), Territorio bilingue di Bruxelles-Capitale.
e) Livello comunale: Comuni valloni (262), Comuni bruxellesi (19), Comuni fiamminghi (308).
1.2. Gli elementi caratterizzanti il federalismo belga
Il Belgio, che ha come forma di governo la monarchia parlamentare, da Stato unitario è diventato Stato federale attraverso un processo di riforme costituzionali, caratterizzato da alcune tappe particolarmente significative: 1970, 1980, 1988-89, 1993, 2001, 2002/2003. E’, comunque, a partire dalla riforma del 1993 che il principio federale è stato sancito dalla Costituzione, la quale, infatti, all’art. 1 dispone: "Il Belgio è uno Stato federale che si compone di comunità e di regioni".
La peculiarità del processo di riforma costituzionale è rappresentata oltre che dalla gradualità, anche dalla cultura della trattativa e della collaborazione messa in atto dagli attori politici, protagonisti, in questi trenta anni, delle riforme. E’ da precisare, infatti, a tale proposito, che i vari accordi sono stati raggiunti mediante la collaborazione e l’adozione di un numero più o meno elevato di partiti, ma non della totalità degli stessi. A ciò va, comunque, aggiunto che la procedura di revisione costituzionale (art.131 Cost, attuale art.195 Cost.), nonché quella prevista per la modifica delle leggi speciali richiedono un approccio collaborativo.
Sono, inoltre, da evidenziare altri elementi caratterizzanti il federalismo belga. In primo luogo, lo Stato federale si è costituito mediante un processo di devoluzione di competenze dallo Stato centrale alle entità federate e non attraverso l’unificazione di precedenti enti sovrani. In secondo luogo, non vi è gerarchia normativa tra legge nazionale o federale e legge della Comunità o della Regione (decreti o ordinanze). Di qui la decisione di attribuire alla Corte d’Arbitrato e al Consiglio di Stato la risoluzione di eventuali conflitti. In particolare, la Corte d’Arbitrato ha avuto il compito di decidere in merito ai conflitti relativi agli atti normativi; mentre il Consiglio di Stato in relazione a quelli riguardanti gli atti amministrativi o esecutivi. In terzo luogo, il federalismo belga si è contraddistinto per un accentramento, a livello nazionale, del potere giudiziario, non avendo le Comunità e le Regioni alcuna responsabilità in questa materia.
1.2.1. Il federalismo per lo Stato centrale e per le entità federate
Il processo di riforma ha investito sia gli organi federali, sia le entità federate (Regioni e Comunità); mentre il livello di governo locale (Province e Comuni) è rimasto pressoché invariato. Relativamente al livello federale, le riforme hanno inciso sull’organizzazione dei poteri. Nell’ambito del potere legislativo, è da riscontrare il ruolo preminente attribuito alla Camera dei rappresentanti, rispetto a quello assegnato al Senato, che é diventato una Camera "di riflessione" e i cui componenti sono stati drasticamente ridotti. Mentre per quel che concerne il potere esecutivo, la figura del Re non sembra aver subìto delle modifiche di rilievo, rispetto allo status all’interno del Governo parlamentare belga, nonostante le innovazioni introdotte in ordine alle attribuzioni e alle funzioni, con particolare riferimento alla nuova regolamentazione dell’organizzazione delle funzioni legislative e governative. Tra le innovazioni riguardanti il Governo, è da evidenziare l’adozione di regole generali rispetto alla composizione della compagine ministeriale. Le riforme hanno inciso sull’amministrazione federale principalmente in relazione al trasferimento di competenze dallo Stato alle Comunità e alle Regioni e, quindi, al corrispondente trasferimento di personale, di mezzi e di servizi.
Per quanto riguarda il livello sub-statale, il processo di riforma ha condizionato ed é stato condizionato da aspetti caratterizzanti il sistema federale belga, come ad esempio la pluralità dei livelli federati (Comunità-Regioni) e l’asimmetria delle entità federate.
Rispetto alla pluralità dei livelli federati, la particolarità del Belgio consiste sia nella presenza di due categorie di entità federate per uno stesso territorio (Comunità e Regioni), sia nella circostanza che le due entità non hanno territori coincidenti. A tale proposito, è da evidenziare che il territorio delle Comunità è tendenzialmente definito in rapporto alle Regioni linguistiche per quanto concerne le Fiandre e la Vallonia. La Comunità fiamminga e quella francese corrispondono, rispettivamente, alla Regione di lingua fiamminga e alla Regione vallona. Nell’ambito di tale Regione, è necessario però fare alcuni distinguo per quanto riguarda i Comuni di lingua tedesca e il territorio di Bruxelles. Al contrario, la Comunità germanofona non coincide con il territorio della Regione, ma delimita un’area che include i Comuni localizzati all’estremo confine orientale del Belgio.
Relativamente al secondo aspetto, cioè l’asimmetria delle entità federate, è da precisare che a quella di tipo territoriale, presente fin dall’origine, vanno aggiunte l’asimmetria determinata dai trasferimenti delle competenze alle Comunità e alle Regioni e l’asimmetria istituzionalizzata, ossia quella legata al funzionamento delle entità federate. Da mettere in rilievo, a tale proposito, che, dal 1980, gli organi di Governo della Comunità fiamminga e quelli della Regione fiamminga coincidono, avendo un unico Consiglio e un solo Governo. In particolare, la Comunità fiamminga esercita le competenze attraverso i propri organi (assemblea ed organo esecutivo); mentre la Regione fiamminga mediante gli organi della Comunità fiamminga. Entrambe mantengono, però, una propria personalità giuridica. Al contrario, gli organi della Comunità francese e quelli della Regione vallona sono distinti.
Inoltre, alle Comunità e alle Regioni è stato riconosciuto un potere di auto-organizzazione soprattutto per quello che concerne l’elezione diretta delle rispettive assemblee rappresentative. Tuttavia, è da evidenziare che anche rispetto a tale facoltà, il Belgio ha avuto una sua caratterizzazione, avendo le entità federate ottenuto le competenze prima di avere una legittimazione democratica diretta. Infatti, l’elezione diretta del Consiglio regionale di Bruxelles è avvenuta nel 1989, mentre quella dei Consigli regionali vallone e fiammingo nel 1995.
1.2.2. La ripartizione delle competenze tra Stato, Comunità e Regioni
Per quanto riguarda le competenze, l’ordinamento belga prevede la competenza residuale a vantaggio dello Stato, anche se le entità federate godono di poteri impliciti. Infatti, lo Stato è competente per le materie che le sono riservate dalla Costituzione, per quelle sottratte in via di eccezione alle competenze delle entità federate da leggi speciali e per le competenze residuali in senso proprio. Tuttavia, le entità federate possono adottare norme anche in materie che esulino dalla loro sfera di attribuzione, qualora ciò fosse necessario per l’esercizio delle competenze attribuite (art.10 della legge speciale 8 agosto 1980 come modificata nel 1988). La Corte d’Arbitrato ha, comunque, fornito un’interpretazione restrittiva, precisando che tale disposizione non può essere applicata per le materie riservate dalla Costituzione al legislatore statale.
Oltre che per la prevalenza delle competenze esclusive, il Belgio si distingue per il fatto che il riparto delle stesse avviene attraverso le leggi speciali finalizzate all’individuazione delle materie di competenza delle Comunità e delle Regioni (artt.127 e 134 Cost.). Da precisare che nonostante le materie attribuite alle entità federate siano di competenza esclusiva, tuttavia le leggi speciali (legge speciale 8 agosto 1980 e succ. modif.) riservano allo Stato federale alcuni ambiti di competenza in diverse materie.
Per quanto riguarda, in particolare, la ripartizione delle competenze tra Comunità e Regioni, sembrerebbe non esserci possibilità di sovrapposizione in quanto le Comunità sono titolari di competenze volte a tutelare l’identità linguistico-culturale di ciascuna componente la nazione belga, quali la cultura, le politiche linguistiche, l’insegnamento, l’assistenza sanitaria, la sicurezza sociale e gli affari familiari; mentre, le Regioni sono competenti in materia di gestione del territorio, recupero rurale e conservazione della natura, politica degli alloggi e della sicurezza delle abitazioni, ambiente e acqua, finanziamento degli enti locali, energia, impiego, lavori pubblici e trasporti, politica economica. Le Regioni possono esercitare le competenze in materia di ricerca scientifica, infrastrutture e in campo penale, ma solo se accessorie all’esercizio di una competenza propria delle Regioni stesse. Nell’ambito delle competenze attribuite alle Regioni, allo Stato ne sono riservate alcune in materia di ambiente e acqua, di finanziamento degli enti locali, di energia, d’impiego e, soprattutto, di politica economica.
Un ulteriore elemento distintivo dell’ordinamento è rappresentato dalla previsione di un meccanismo di trasferimento di competenze a livello orizzontale, giustificato sicuramente dalla particolare complessità del sistema federale belga. E’ stata riconosciuta, infatti, la possibilità di effettuare dei trasferimenti di competenza, sia tra la Comunità francese e la Regione vallona, sia dalla Regione vallona alla Comunità germanofona. Per quanto concerne la città di Bruxelles, che si trova all’interno della Regione Bruxelles-Capitale, la Comunità francese e quella fiamminga hanno alcune competenze più specifiche. E’ indubbio, tuttavia, che nonostante le disposizioni sulla suddivisione delle competenze siano piuttosto dettagliate, nella realtà, con l’accrescersi del numero delle competenze stesse assegnate alle Comunità e alle Regioni, risulta sempre più arduo attuare una ripartizione netta. Da qui la previsione, anche se non costituzionalizzata, di varie forme di cooperazione, volte a dirimere eventuali conflitti. Una breve parentesi per ricordare la Commissione di Consultazione (legge ordinaria 9 agosto 1989), le Commissioni di cooperazione (sedi di incontro tra i rappresentanti delle Comunità, ma senza poteri decisionali), il Comitato di Concertazione (composto di ministri del Governo centrale, dei Governi delle Comunità e delle Regioni), le Conferenze interministeriali (competenti per materia, tra cui la Conferenza Interministeriale per la Politica Estera).
Per quanto riguarda le competenze attribuite alle Province e ai Comuni, è da precisare che le Province sono responsabili degli aspetti locali e dell’attuazione delle politiche in materia di educazione, di servizi sociali, di sviluppo economico, di cultura e di tempo libero; mentre i Comuni hanno responsabilità relative a questioni legate agli interessi locali.
2. LA COSTITUZIONE BELGA
2.1. La Costituzione del 1831
La Costituzione del Regno del Belgio del 7 febbraio 1831 è una delle più antiche d’Europa e rispecchia il quadro storico nel quale è stata elaborata, caratterizzato dal superamento della dottrina del legittimismo che le grandi potenze avevano tentato di restaurare al Congresso di Vienna del 1815. Con la rivoluzionaria separazione dal regno d'Olanda, al quale il Belgio era annesso a seguito delle decisioni assunte dal Congresso di Vienna, si è affermato il principio della sovranità popolare e la richiesta, da parte del popolo con decisione autonoma, che a regnare sui belgi fosse la nuova dinastia d’origine germanica Sassonia-Coburgo. L’intenzione era quella di costituire un ordinamento monarchico e rappresentativo con un capo di Stato straniero in posizione di organo super partes. Il modello delineato con la Costituzione era quello di uno Stato accentrato con un forte potere esecutivo stabilito nella capitale. La Costituzione ha previsto, infatti, un Sovrano, capo dell’esecutivo e delle forze armate, con poteri effettivi nella nomina dei suoi ministri e competente a dirigere le relazioni internazionali e due Camere rappresentative, di cui una eletta direttamente dai cittadini (Camera dei Rappresentanti) e l’altra (Senato) parzialmente costituita con un procedimento di secondo grado.
A livello periferico, la Costituzione ha previsto due categorie di enti territoriali: Province e Comuni, governati dai propri Consigli elettivi, ma controllati dai Prefetti dipendenti dal Ministero dell’Interno. Mentre per quel che concerne le Regioni, è stato soprattutto il legislatore ad adottare la maggior parte delle disposizioni a carattere istituzionale attraverso leggi ordinarie e leggi speciali. (1)
La forma di governo parlamentare non era prevista nel dettato costituzionale, ma si è instaurata nella prassi quotidiana con l’assunto che ogni atto del re avrebbe avuto la controfirma di un ministro (art. 106 Cost.), sul quale si sarebbe trasferita la responsabilità dell'atto. Il Governo era, comunque, politicamente responsabile di fronte al Parlamento.
2.2. Le principali revisioni della Costituzione belga
L’esame delle principali revisioni della Costituzione del Belgio consente di comprendere come si sia pervenuti all’attuale testo costituzionale e come la Costituzione del 1831, modello anche per il nostro Statuto albertino, si sia adeguata alle esigenze linguistiche, culturali e socio-economiche del Belgio. Sono stati necessari, infatti, trent’anni e quattro revisioni perché si attuasse la vera riforma della Costituzione, con i suoi limiti e i suoi pregi.
Da ricordare che la tecnica di revisione costituzionale, che si basa sugli artt.84 (2) (oggi 196) e 131(3) (oggi 195) della Costituzione, è molto complessa. D’altra parte, è proprio per tale procedura di revisione che la Costituzione belga è inclusa tra quelle definite “rigide”.
2.2.1. Le prime due revisioni costituzionali (1892/93 e 1920/21)
Le prime due ondate di riforme della Costituzione del 1831 avvenute, rispettivamente, alla fine del 1800 (1892/93) e dopo la prima guerra mondiale (1920/21) non hanno riguardato la struttura accentrata dell'organizzazione dello Stato, ma sono state conseguenti allo sviluppo socio¬-economico della popolazione belga. Con le prime riforme del 1893, è stato introdotto il suffragio universale nelle elezioni con l'adozione del voto plurimo(4); mentre, con le seconde del 1920/21 è stato sostituito il voto plurimo con il principio della rappresentanza proporzionale. Solo dopo oltre un ventennio, con la legge ordinaria 27 marzo 1948, le donne hanno ottenuto il diritto di voto.
2.2.2. La terza revisione costituzionale del 1970
A partire dagli anni sessanta, ci si è resi conto che lo Stato unitario era ormai giunto ad una situazione di particolare difficoltà e che, quindi, era diventato indispensabile avviare un processo di revisione della Costituzione finalizzato ad attribuire una qualche autonomia alle diverse componenti dello Stato in materia culturale, economica e finanziaria. La terza revisione costituzionale, infatti, si è avuta nel 1970 proprio per l’evolversi delle idee filosofiche, politiche, economiche e sociali, che hanno rappresentato una sfida per una Costituzione concepita in uno spirito di centralizzazione di tipo napoleonico.
Le riforme del 1970 (5) hanno messo in luce i contrasti dovuti principalmente ai conflitti linguistici tra fiamminghi e valloni, ai contrapposti raggruppamenti politici con una prevalenza dei socialisti e dei liberali in Vallona e dei cattolici nelle Fiandre ed alla trasmigrazione del benessere economico dalla Vallona, a causa di una crisi carbosiderurgica, alle Fiandre grazie ad un processo di industrializzazione. Nel frattempo, l'Agglomerato della Capitale Bruxelles, a prevalenza francese, diventava sempre più caratterizzato da un crescente bilinguismo; mentre, alcuni Comuni germanofoni al confine tedesco iniziavano a chiedere una limitata autonomia.
Con le riforme del 1970 sono state delineate due Comunità a caratterizzazione culturale francese e olandese, elevate a persone giuridiche di diritto pubblico, con un'Assemblea deliberante (Consiglio culturale composto di membri della Camera dei rappresentanti e del Senato eletti nel proprio territorio) e con attribuzioni esercitabili nelle forme di decreto avente forza di legge. Una terza Comunità, formata da pochi Comuni di origine germanofona, ha avuto inizialmente attribuzioni di scarso rilievo; mentre, dal 1973, è stata abilitata ad eleggere, a suffragio diretto, i membri del Consiglio, attribuitole però solo con funzioni consultive e con una potestà regolamentare in materia culturale.
Con le stesse riforme, il territorio belga è stato diviso in 4 Regioni linguistiche: Vallona (francese), Fiandre (olandese), Bruxelles Capitale (bilingue) e Comuni ai confini tra Vallona e Germania (tedesco) e, soprattutto, è stata proposta l’istituzione di tre Regioni (Vallone, Fiamminga e Bruxelles), avvenuta poi in fasi successive.
I cambiamenti hanno investito anche l'organizzazione statale con l'introduzione del principio paritario (ministri metà valloni e metà fiamminghi), di una struttura dualistica (in ogni Camera un gruppo parlamentale fiammingo contrapposto ad uno vallone) e di leggi a maggioranza speciale (6) per decisioni a sfondo linguistico.
2.2.3. La quarta e la quinta revisione costituzionale negli anni ottanta
Le riforme del 1980 sono state ancora più rilevanti in quanto si sono prefisse l'attuazione dell'ordinamento regionale, secondo quanto previsto dalla Costituzione: "Il Belgio comprende tre Regioni: la Regione Vallona, la Regione Fiamminga e la Regione di Bruxelles" (art. 107 quater). Con la legge speciale 8 agosto 1980, le Comunità francese ed olandese hanno ottenuto delle competenze definite "personalizzabili” (sanità e assistenza sociale). Nel corso degli anni, le competenze delle Comunità sono state estese alle materie relative alle tradizioni culturali, al turismo, al tempo libero, allo sport ed all'educazione. Da sottolineare, tuttavia, che le Regioni si caratterizzano per un numero più ampio di competenze rispetto a quelle delle Comunità, con particolare riferimento alla pianificazione territoriale (viabilità minore, urbanistica, politica fondiaria, arredo urbano), all’edilizia residenziale, alla protezione dell'ambiente, alla tutela della natura (boschi, caccia, pesca, bonifica), alla politica economica e a quella energetica. Il Governo centrale esercita un numero di funzioni sempre più limitato (difesa del territorio statale, amministrazione della giustizia, relazioni con gli altri Stati ed ordine pubblico), anche se le leggi speciali continuano a riservare allo Stato degli ambiti di competenza in alcune materie.
Le tre Comunità sono state, inoltre, dotate di un proprio esecutivo collegiale con membri eletti dal Consiglio a maggioranza assoluta dei voti e di una propria burocrazia. Con le leggi 28 giugno 1983 e 10 maggio 1985 viene istituita la Corte d'arbitrato (Cour d’Arbitrage), a composizione paritaria vallone e fiamminga, volta a dirimere i contrasti di competenza tra Governo centrale ed entità etniche e territoriali.
Per quanto riguarda le Regioni, quella di Bruxelles si è realizzata con molta difficoltà per vari motivi, tra cui il fatto che, richiedendo un'espansione superiore ai 19 Comuni dell'Agglomerazione urbana, avrebbe rischiato di invadere le zone fiamminghe. Fino all'effettiva creazione della Regione di Bruxelles (1989), l'esecutivo è composto di ministri del Governo nazionale; mentre, con l'introduzione della legge speciale 12 gennaio 1989, è stato attribuito alla Regione di Bruxelles, un Consiglio eletto a suffragio diretto (prima elezione nel giugno 1989) e, soprattutto, è stato deciso che gli organi della Regione avrebbero esercitato le competenze attribuite all'Agglomerazione. Tale Regione ha avuto, quindi, i poteri e le istituzioni d'autonomia previsti dagli artt.3 e 35 dell'attuale versione costituzionale (7).
Con la stessa legge del 1989, il sistema istituzionale è stato articolato basandosi sulla Regione, sull'Agglomerazione e su tre Commissioni comunitarie: una francese, una fiamminga ed una comune ai due gruppi etnici. Ciascuna delle tre Commissioni ha un'assemblea ad elezione diretta da parte della popolazione di Bruxelles e un collegio esecutivo eletto dall'assemblea stessa tra i suoi componenti.
Le leggi istitutive delle Regioni fiamminga e vallone hanno previsto per la Regione fiamminga e per la Comunità olandese un unico Consiglio ed un unico Esecutivo; mentre, per la Regione vallona e per la Comunità francese, due distinti Consigli con altrettanti Esecutivi. I due Consigli sono facoltizzati ad adottare un decreto, a maggioranza di 2/3 dei suffragi espressi in ciascuno dei Consigli, volto ad unificare le rispettive strutture, costituendo un unico Consiglio ed un solo Esecutivo. I Consigli delle Regioni e delle Comunità sono formati da membri dei rispettivi gruppi linguistici delle due Camere.
2.2.4. La sesta revisione costituzionale (1992/93)
La sesta revisione costituzionale si riferisce alle riforme del 1992/93, che hanno portato il Regno del Belgio a diventare uno Stato anche formalmente federale, basato su un accentuato regionalismo a sfondo etnico. L'art.1 dell'ultima revisione della Costituzione del 1993, infatti, sancisce: " Il Belgio è uno Stato federale che è formato da Comunità e Regioni". Lo Stato federale ha, quindi, come sue parti costitutive le Comunità composte, con criterio personalistico, da differenziati gruppi etnici e le Regioni formate su base territoriale. Con la revisione della Costituzione del 1993 (accordi “della Sainte Michele”) sono state inserite delle rappresentanze dirette delle Comunità e delle Regioni nell'ambito del Parlamento nazionale e le Comunità e le Regioni stesse hanno organi consiliari con membri appositamente eletti a tale scopo. Sul piano amministrativo locale, invece, le Province (10) ed i Comuni (589) sono rimasti quelli sorti nel periodo napoleonico. E’ ancora immutata, inoltre, la possibilità di creare Agglomerazioni e Federazioni di Comuni, ognuna delle quali con un Consiglio ed un esecutivo.
La legge 5 maggio 1993 ha sancito che i c.d. poteri residui spettassero alle Comunità ed alle Regioni, secondo i rispettivi ambiti (art.35 Cost., c.2) ed ha affidato loro ampie competenze in materia di relazioni internazionali (artt.67 68 Cost.), consentendo ai Governi, con l'assenso dei Consigli, di concludere trattati nell'ambito delle materie di loro spettanza. La stessa legge ha disposto che il Re ed il Governo federale venissero avvertiti tempestivamente (prima della firma) delle intenzioni delle Comunità e delle Regioni, introducendo, inoltre, un potere di sostituzione, a favore delle autorità federali, per preservare l’interesse nazionale e per garantire il rispetto degli obblighi internazionali e sovranazionali gravanti sullo Stato federale.
Sempre nell'ambito delle relazioni internazionali, l'art.167 nuova Cost. ha concesso al Re numerose attribuzioni espresse nei commi 1 (il Re dirige le relazioni internazionali salvaguardando le competenze delle Comunità e delle Regioni) e 2 (il Re conclude i trattati sia pure in accordo con il Governo e con la successiva approvazione della Camera). La figura del Re nel nuovo Stato federale ha acquisito una funzione nuova, divenendo simbolo dell'unità del paese, impersonando il "principio della lealtà federale" e ponendosi al di sopra delle forze politiche e dei gruppi etnici. Le Comunità e le Regioni, pur autonome (non sottoposte a diretto controllo statale), hanno ancora gli ordinamenti stabiliti dallo Stato con “leggi a maggioranza speciale" (art.4 Cost.) e non svolgono funzioni giurisdizionali (i tribunali statali fanno capo a cinque Corti d'appello e ad una Corte di Cassazione centrale).
La crisi di funzionamento del governo parlamentare ha portato al superamento di un parlamentarismo pluripartitico, causa dell'instabilità governativa, attraverso una razionalizzazione del meccanismo parlamentare. Un emendamento costituzionale del 1993 ha introdotto per l'elezione della Camera dei deputati il metodo proporzionale senza correttivi che ha fatto crescere, in misura rilevante, il potere dei partiti con la conseguenza di creare governi molto instabili (nel 1994 per formare un governo di coalizione occorrevano 4 dei 13 partiti esistenti); mentre, i revisori della Costituzione del 1993 hanno deciso di far diventare il Senato una "Camera di riflessione", stabilendo che le leggi ordinarie venissero discusse e votate dalla Camera dei rappresentanti (i deputati sono stati ridotti da 212 a 150 seggi), con esclusione per le fattispecie indicate negli artt. 74 e 77 Cost.: approvazione bilanci federali, leggi di revisione costituzionale, leggi di tutela delle comunità etniche. Da allora, è stato stabilito che le proposte di emendamento del Senato fossero richieste da parte di 15 senatori e presentate entro 15 giorni dalla ricezione del progetto. I legislatori hanno stabilito, inoltre, che la responsabilità dei ministri fosse unicamente nei confronti dei deputati,(8) di cui avrebbero dovuto ottenere la fiducia e mantenerla per tutta la legislatura. I senatori sono stati, inoltre, ridotti da 181 a 71, di cui 40 eletti direttamente dai cittadini (25 nel collegio elettorale olandese e 15 in quello francese) e 31 suddivisi tra senatori designati dai Consigli delle Comunità francese (10), olandese (10) e germanofona (1) e senatori appartenenti ai gruppi parlamentati linguistici olandese (6) e francese (4). La componente fiamminga risulta, comunque, molto più rilevante di quella vallone; mentre, quella tedesca è rappresentata da un solo senatore. Riguardo ai rapporti tra Governo (affiancato dal Re) e Parlamento, le modifiche costituzionali hanno riguardato la nomina del Primo Ministro da parte del Sovrano e lo scioglimento anticipato della Camera dei rappresentanti. In particolare, il Re poteva sciogliere la Camera dei rappresentanti solo se quest'ultima, a maggioranza assoluta dei propri membri: a) avesse respinto una mozione di fiducia al Governo e proposto al Re, entro 3 giorni, la nomina di un successore; b) avesse adottato una mozione di sfiducia nei confronti del Governo e proposto al Re, contemporaneamente, la nomina di un successore del Primo Ministro. In questi casi, il Re doveva obbligatoriamente nominare il Primo Ministro indicato dalle Camere. In caso di dimissioni da parte del Governo federale, il Re poteva sciogliere la Camera dei rappresentanti solo dopo aver ricevuto l'assenso di quest'ultima, con il voto della maggioranza assoluta dei componenti. Lo scioglimento anticipato della Camera comportava un automatico scioglimento del Senato (art.46 Cost.).
La nuova Costituzione ha confermato l'istituto della c.d. "sonnette d'alarme", introdotto con un emendamento del 24 dicembre 1970 (art.38 bis Cost., attuale art.54 Cost.), per facilitare la composizione dei conflitti tra le due grandi Comunità linguistiche nei dibattiti in seno alle Camere. Tale istituto prevede una mozione motivata e firmata da almeno 3/4 dei membri di uno dei gruppi, volta ad evidenziare come le disposizioni di un progetto potrebbero provocare grave danno alle relazioni fra le Comunità. In questo caso, la procedura parlamentare viene sospesa e la mozione deferita al Consiglio dei Ministri, che entro 30 giorni deve esprimere un parere motivato, invitando la Camera interessata a pronunciarsi sul parere e sul progetto. Tale procedura si può applicare una volta sola da parte dei gruppi parlamentari nei riguardi di uno stesso progetto ed è esclusa per il bilancio e per le leggi che richiedono una maggioranza speciale.
La Costituzione del Regno del Belgio del 7 febbraio 1831, dopo i numerosi emendamenti introdotti in oltre 60 anni, risulta di difficile lettura nel testo promulgato il 5 maggio 1993, tanto che le Camere e il Sovrano approvano il 17 febbraio 1994 una nuova stesura più organica e scorrevole (Costituzione enumerata) pubblicata sul Moniteur belge. Tale rinumerazione è risultata necessaria, a causa del disordine creato con le numerose revisioni della Costituzione del 1831 ed è stata effettuata dal Re (art.198 attuale) di comune accordo con le Camere costituenti. Le rinumerazioni della Costituzione (senza bis, ter, quater) è stata realizzata concordando tra loro i testi tedeschi, francesi, fiamminghi ed è stata riorganizzata in titoli e capitoli. Le disposizioni transitorie sono state, invece, raggruppate alla fine del testo.
2.2.5. La revisione costituzionale del 2001
2.2.5.1. I nuovi trasferimenti di competenze a Regioni e Comunità
Con la legge speciale del 13 luglio 2001, pubblicata il 3 agosto, sono state introdotte delle innovazioni alla legge del 1980 sulle riforme istituzionali, con l’attribuzione alle Regioni di importanti competenze in materia di politica agricola, pesca marittima ed esportazioni. Molto rilevanti, inoltre, le novità in termini di riforme costituzionali, che hanno determinato l’assegnazione alle Regioni di competenze in tema di poteri subordinati con riferimento, in particolare, alle seguenti materie: composizione, organizzazione, competenza e funzionamento delle istituzioni provinciali e comunali, nonché delle federazioni di Comuni; elezione degli organi provinciali, comunali e intercomunali; cambiamenti e rettifiche dei confini delle Province e dei Comuni. Inoltre, per garantire una certa omogeneità in settori di rilievo, la legge ha disposto che ciascuna Regione disciplinasse, secondo le medesime modalità, la composizione, l’organizzazione, la competenza, il funzionamento, la designazione o l’elezione degli organi dei Comuni, così come la tutela amministrativa.
Non sono, tuttavia, da trascurare alcuni limiti e condizioni alla sfera di attribuzioni regionali. A tale proposito, si può far riferimento alle previsioni del legislatore federale sia di far salve la legge comunale, la legge elettorale comunale, la legge organica di centri pubblici di assistenza sociale, la legge provinciale, il codice elettorale e la legge organica delle elezioni provinciali, nonché le regolamentazioni del regime pensionistico del personale e dei mandatari ; sia di rendere i consigli comunali e provinciali competenti in relazione alla composizione, organizzazione, competenza e funzionamento delle istituzioni locali, su tutto ciò che sia di interesse, rispettivamente, comunale e provinciale.
Una limitazione, cui sono sottoposti gli enti locali, si riferisce, invece, al fatto che sia impedito loro di adottare regolamenti, ordinanze o, comunque, atti contrari a leggi o decisioni dell’autorità federale, cosi come delle Comunità, spettando eventualmente ad essi una competenza unicamente esecutiva.
2.2.5.2. Riforma delle istituzioni locali della Regione di Bruxelles Capitale
Le riforme del 2001 hanno investito anche la Regione di Bruxelles Capitale, con riferimento alla tutela delle rappresentanze dei gruppi linguistici francese e fiammingo, presso le istituzioni locali della Regione stessa. Infatti, con la legge del 13 luglio 2001 (pubblicata il 31 agosto 2001), è stato inserito un nuovo comma all’art. 279 della legge comunale, in base al quale, in determinate ipotesi, è necessario che almeno un échevin appartenga al gruppo linguistico francese e un altro a quello fiammingo. La legge ha precisato, però, che la condizione può considerarsi soddisfatta se, nonostante l’assenza di un rappresentante di uno dei due gruppi linguistici all’interno del collegio, di tale gruppo faccia parte il Presidente del Consiglio del centro pubblico di assistenza sociale.
Da evidenziare che la dichiarazione di appartenenza linguistica può essere compiuta all’atto di presentazione delle candidature per l’elezione del Consiglio comunale o del Consiglio di assistenza sociale o all’atto di presentazione di ogni échevin.
La legge ha previsto, inoltre, un’ulteriore tutela della componente fiamminga. Infatti, ha disposto che i Consigli di polizia delle zone del distretto amministrativo di Bruxelles Capitale comprendessero un numero minimo, variabile da zona a zona, di membri appartenenti al gruppo linguistico olandese. Nel caso in cui tale condizione non potesse essere soddisfatta, il Consiglio di polizia interessato avrebbe dovuto reclutare i membri mancanti tra i Consiglieri comunali, appartenenti al gruppo linguistico fiammingo, dei Consigli comunali di zona.
2.2.5.3. Le revisioni costituzionali del 2002/2003
Le riforme costituzionali del 2002/2003 hanno avuto come oggetto la tutela dell’uguaglianza dei diritti tra persone di sesso differente. In realtà, l’obiettivo prefissato, soprattutto con la legge costituzionale del 21 febbraio 2002 (pubblicata sul monitore belga del 26 febbraio 2002), è stato quello di includere, nell’ordinamento belga, delle disposizioni volte a rendere legittime le azioni in grado di ridurre il problema della scarsa rappresentatività delle donne nel contesto istituzionale e politico. In particolare, la legge costituzionale del 2002 ha aggiunto un nuovo comma all’art.10 Cost., in base al quale "l’uguaglianza delle donne e degli uomini è garantita". Da precisare, a tale scopo, che l’uguale esercizio dei propri diritti e libertà, soprattutto in relazione alla parità nell’accesso ai mandati elettivi e pubblici, è garantito alle donne e agli uomini da diverse fonti della legislazione statale e locale. La stessa legge costituzionale del 2002 ha, inoltre, introdotto l’art.11 bis secondo cui gli esecutivi dei diversi livelli di governo devono essere composti di persone di sesso differente. Tale disposizione evidenzia come il legislatore belga abbia voluto spingersi oltre rispetto alla sola previsione di uguaglianza nell’accesso alle cariche elettive e ai mandati pubblici.
Il tema della parità di sessi all’interno degli esecutivi è disciplinato, inoltre, dalla legge speciale del 5 maggio 2003, cui sono seguiti due decreti della Regione Vallona del 15 maggio 2003. In particolare, la legge speciale ha disposto che, nell’ambito del rinnovo dei Governi regionali, qualora si riscontri la presenza di membri di un solo sesso, l’ultimo componente designato debba appartenere all’altro sesso. La stessa legge ha precisato che, nel Governo della Regione di Bruxelles Capitale, si sarebbe dovuta garantire, secondo le medesime modalità, anche la presenza di membri di diversa appartenenza linguistica.
I due decreti della Regione vallona del 15 maggio 2003 (il primo pubblicato il 20 maggio 2003 e il secondo il 21 maggio 2003), relativi alla parità di sessi nell’ambito degli organi consultivi, hanno seguito le linee direttive della legge speciale, disponendo che gli organi, aventi come funzione principale l’assistenza consultiva del Governo o del Consiglio regionale vallone, avrebbero dovuto essere composti di persone di sesso differente. Tra le diverse disposizioni, da sottolineare quella secondo cui i membri di uno stesso sesso non avrebbero potuto superare i due terzi del numero totale.
La legge speciale del 12 agosto 2003 ha apportato delle modifiche alla legge speciale dell’8 agosto 1980, ma solo in relazione alle competenze in ordine all’importazione e all’esportazione delle armi e delle munizioni.
3. IL FEDERALISMO FISCALE NELLA COSTITUZIONE BELGA
3.1. L’introduzione del federalismo fiscale nel 1989
Le revisioni costituzionali del Belgio hanno determinato un rafforzamento del federalismo fiscale volto a superare una situazione di crisi dovuta sia al progressivo moltiplicarsi dei centri di decisione e di spesa, sia ad una programmazione poco organica in relazione all'entità degli introiti e delle spese da ripartire e ai tempi nei quali effettuare i trasferimenti.
Infatti, mentre fino al 1988, lo Stato federale versava annualmente alle Comunità e alle Regioni le somme necessarie per lo svolgimento delle loro attività; al contrario, proprio a partire dall’anno successivo, con la legge finanziaria speciale 16 gennaio 1989 si è attribuita, alle Regioni, autonomia finanziaria attraverso un meccanismo di trasferimenti, nonché un certo potere d'imposizione fiscale, pur circoscritto da limiti particolari. Da precisare che l’autonomia finanziaria (entrate e spese) è stata attribuita sia alle Comunità, sia alle Regioni (pur con un diverso grado di autonomia); mentre, l’autonomia impositiva è stata assegnata solo alle Regioni. In particolare, alle Comunità sono state assegnate le entrate non fiscali collegate all’esercizio delle proprie competenze, una quota del gettito di alcune imposte e la raccolta dei prestiti; mentre alle Regioni le entrate fiscali e un intervento di solidarietà nazionale (9).
Inoltre, sono stati stabiliti i seguenti criteri generali di finanziamento: a) principio di base: le entrate statali alle Regioni sono assegnate attraverso il trasferimento dei mezzi finanziari in proporzione alle somme con cui le stesse avrebbero contribuito al pagamento dell'imposta personale sulle persone fisiche (i fiamminghi risultarono avvantaggiati perché benestanti); b) la proporzionalità è applicata solo in misura progressiva fino al 2000 (per non danneggiare la Vallona); c) una dotazione supplementare (solidarietà nazionale) è versata alla Regione la cui contribuzione personale media all'IPP sia risultata inferiore alla media nazionale (Regione beneficiaria la Vallona); d) per talune spese (istruzione) il contributo statale è rapportato al numero totale degli abitanti di età inferiore ai 18 anni (per la Comunità francese tale onere si aggira intorno al 77% del bilancio complessivo); e) lo Stato trasferisce annualmente delle forti somme alle Regioni, con le quali le Regioni stesse devono contribuire al progressivo rimborso del debito pubblico.
Per quanto riguarda i trasferimenti finanziari, è da precisare che i fondi facevano capo all’Imposta sul Valore Aggiunto (IVA), all’Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche (IRPEG), ai fondi per gli studenti stranieri e alla tassa sulla radio e sulla televisione e che i calcoli per la determinazione dell’entità dei trasferimenti da ripartire erano effettuati sulla base di criteri differenti. Tra queste imposte, quella che creava maggiori difficoltà di applicazione, soprattutto nella Regione bilingue di Bruxelles, era la tassa sulla radio e sulla televisione (definita come imposta delle Comunità) a causa della difficoltà di individuare, per ciascun contribuente, la rispettiva comunità di appartenenza (non vi era, infatti, l’obbligo per i residenti di dichiarare il proprio gruppo linguistico). Di conseguenza, l’attribuzione era forfetaria. A ciò si deve aggiungere che la base imponibile e l’aspetto sanzionatorio erano, comunque, determinati a livello federale.
Come già precisato, nel 1989 le Regioni hanno ottenuto, oltre ai trasferimenti finanziari, anche la gestione di alcune imposte, ma il grado di autonomia attribuito loro non solo si differenziava in base alla tipologia dell’imposta, ma poteva investire, al massimo, tre aspetti: le aliquote, la base imponibile e le esenzioni. In particolare, le Regioni avevano la facoltà di determinare sia la base imponibile, sia le aliquote per l’imposta sui giochi e le scommesse, l’imposta sui distributori automatici di giochi e l’imposta sull’apertura di spaccio di alcolici; mentre potevano stabilire solo le aliquote per l’imposta sulla proprietà e per l’imposta sui diritti di successione. Il grado di autonomia era minimo per le tasse di trascrizione sui trasferimenti di immobili (le Regioni avevano solo la possibilità di determinare le addizionali delle esenzioni o dei crediti d’imposta); mentre, risultava praticamente nullo per le tasse sui veicoli. Con la riforma costituzionale del 1993/94, sono state introdotte le ecotasse riservate esclusivamente alle Regioni, è stato sancito che ogni imposta dovesse essere istituita con apposita legge e che le imposizioni tributarie delle Province, delle Agglomerazioni, delle Federazioni di Comuni e dei Comuni venissero deliberate dai rispettivi Consigli. Oltre a ciò, è stato introdotto l’obbligo di votare, ogni anno, le imposte dello Stato, delle Comunità e delle Regioni ed è stato disposto che la Camera dei rappresentanti approvasse annualmente un bilancio preventivo ed uno consuntivo per lo Stato (art. 174), assegnando il controllo, sulla stretta osservanza, alla Corte dei Conti.
3.2. Il federalismo fiscale nella legge del 2001
La legge speciale del 1989, relativa al finanziamento delle Regioni e delle Comunità, è stata modificata dalla legge speciale del 13 luglio 2001 (pubblicata il 3 agosto), che ha attribuito nuove competenze agli enti sub-statali. Con la legge speciale del 2001, è stata assegnata, infatti, una quasi totale autonomia fiscale alle Regioni. In particolare, la novella legislativa ha disposto, in primo luogo, che non vi dovesse essere alcuna necessità di una legge speciale finanziaria per regolare il funzionamento dell’autonomia fiscale delle Regioni. In secondo luogo, ha riconosciuto alle Regioni la titolarità di alcune imposte (la tasse sui giochi e scommesse; la tassa sugli apparecchi automatici di divertimento; la tassa di apertura dei locali di rivendita di alcolici; i diritti di successione degli abitanti del Regno; i diritti di registrazione sui trasferimenti a titolo oneroso di beni immobili situati in Belgio; i diritti di registrazione su donazioni di beni mobili o immobili; i canoni radiotelevisivi; la tassa di circolazione degli autoveicoli), consentendo loro di modificare l’aliquota, di determinare la base imponibile e di individuare i casi di esonero. Inoltre, ha definito i seguenti principi : a) la tassa sulla radio e sulla televisione non è più un’imposta delle Comunità, ma diventa imposta regionale (le Comunità ricevono però un contributo dalle Regioni tramite il Governo); b) l’imposta sui veicoli è regolata da un accordo di cooperazione tra le Regioni; c) l’imposta di successione deve essere pagata nella Regione nella quale è avvenuta la successione; d) il Governo federale continua a riscuotere le imposte, ma le Regioni possono decidere altrimenti, effettuando direttamente la riscossione di alcuni tipi di imposta.
Secondo i principi riguardanti l’imposta sul reddito delle persone fisiche, le Regioni hanno un certo margine di manovra sull’aliquota, introducendo delle addizionali o dei crediti d’imposta; mentre, per quel che concerne l’imposta sul valore aggiunto (IVA), il trasferimento dei fondi finanziari è collegato non solo all’indice dei prezzi e al numero degli studenti, ma anche alla crescita economica.
E’ evidente che l’estensione delle competenze ha implicato la previsione di qualche limite. Si può far riferimento, ad esempio, all’obbligo per le Regioni di esercitare le proprie competenze fiscali nel rispetto del principio relativo al divieto di doppia imposizione: in una simile evenienza, la Regione dovrebbe accordarsi con le altre autorità interessate in modo da rimediare alla situazione.
NOTE
(1) La legge speciale è votata a maggioranza qualificata e calcolata sia in rapporto a tutta l’assemblea, che nell’ambito dei gruppi linguistici francese e olandese che compongono i due rami del parlamento federale.
(2) L’art.84 della Costituzione belga afferma che “nessuna modifica alla Costituzione può essere apportata durante la reggenza”.
(3) L’art.131 della Costituzione sancisce: “Il potere legislativo ha il diritto di dichiarare che vi è luogo a revisione in quel determinato disposto costituzionale che venga designato; dopo tale dichiarazione le Camere vengono sciolte di pieno diritto, ne saranno convocate due nuove, conformemente all’art.71; le Camere deliberano di comune accordo con il Re sui punti sottoposti a revisione; le Camere non potranno deliberare se almeno i 2/3 dei membri che compongono ognuna di esse non sono presenti e nessuna variante verrà adottata se non riunisce almeno i 2/3 dei suffragi”.
(4) Con il voto plurimo veniva conferito ad ogni cittadino che presentasse requisiti censitari o culturali la potestà di esprimere più voti.
(5) Il processo di revisione della Costituzione in Belgio è complesso, richiedendo alle due Camere di stabilire gli articoli da emendare, abrogare o aggiungere e attribuendo alle Camere cd.costituenti, appositamente elette, il compito di attuare le modificazioni deliberate con la presenza di almeno 213 dei componenti e la maggioranza dei 213 dei votanti. Dal 1970 si stabilì, inoltre, che per le leggi relative a materie etnico-culturali occorresse la maggioranza qualificata in ogni Camera.
(6) L'approvazione della legge richiedeva la maggioranza dei voti in ciascun gruppo linguistico di ognuna delle due Camere a condizione che la maggioranza dei membri di ciascun gruppo fosse riunita e che il totale dei voti positivi espressi dai due gruppi raggiungesse i 213 dei voti complessivi.
(7) Art.3 Cost. 'Il Belgio comprende tre Regioni (amministrative): la Regione Vallona, la Regione fiamminga e la Regione di Bruxelles capitale". Art.35 Cost.: “L’autorità federale è competente solo nelle materie che le sono formalmente attribuite dalla Costituzione e dalle leggi indicate dalla Costituzione. Le Comunità o le Regioni, ciascuna per quanto la concerne, sono competenti in tutte le altre materie, secondo le condizioni e le modalità stabilite dalla legge".
(8) Art. 101 Cost.: "I ministri sono responsabili di fronte alla Camera dei rappresentanti".
(9) L’intervento di solidarietà nazionale è attribuito ad una Regione qualora il gettito pro capite dell’imposta sulle persone fisiche sia inferiore alla media nazionale. Tale intervento si calcola in relazione ad un importo di base per abitante e per punto percentuale di differenza tra il gettito pro capite della Regione beneficiaria e quello medio nazionale. L’importo di base si calcola annualmente sulla base dell’indice dei prezzi al consumo.
FONTI NORMATIVE
Legge 21 luglio 1971 relativa alla competenza ed al funzionamento dei Consigli culturali per la Comunità culturale francese e la Comunità culturale olandese (abrogata dalla Legge speciale 8 agosto 1980 “Riforme istituzionali” e succ. modif., ad eccezione degli artt. 4 e 5 riguardanti la cooperazione tra le due Comunità).
Loi spéciale de réformes institutionnelles (8/8/1980)
Loi ordinaire de réformes institutionnelles (9/8/1980)
Loi portant l’organisation, la compétence et le fonctionnement de la Cour d’Arbitrage (28/6/1983)
Loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone (31/12/1983)
Loi relative aux effets des arrêts d’annulation rendus par la Cour d’Arbitrage (10/5/1985)
Loi spéciale de réformes institutionnelles (8/8/1988)
Loi spéciale relative aux Institutions bruxelloises (12/1/1989)
Loi spéciale relative au financement des Communautés et des Régions (16/1/1989)
Modification à la Constitution (16/2/1993)
Modification à la Constitution (8/5/1993)
Modification à la Constitution (29/6/1993)
Modification à la Constitution (14/12/1993)
La Constitution cordonnée (17/2/1994)
Loi spéciale portant transfert de diverses compétences aux Régions et Communautés (13/7/2001)
Loi spéciale portant refinancement des Communautés et extension des compétences fiscales des Régions (13/7/2001)
Loi portant diverses réformes institutionnelles relatives aux institutions locales de la Région de Bruxelles-Capitale (13/7/2001)
Modification à la Constitution (art.10, art.11 bis ) (21/2/2002)
Loi spéciale garantissant la présence de personnes de sexe différent dans le Gouvernement flamand, le Gouvernement de la Communauté française, le Gouvernement wallon, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et parmi les secrétaires d'Etat régionaux de la Région de Bruxelles-Capitale (5/5/2003)
Loi garantissant la présence de personnes de sexe different dans le gouvernement de la Communauté germanophone (5/5/2003)
Décret promouvant la présence équilibrée d'hommes et de femmes dans les organes consultatifs (15/5/2003)
Décret promouvant la présence équilibrée d'hommes et de femmes dans les organes consultatifs dans les matières à l'égard desquelles la Région exerce les compétences de la Communauté française (15/5/2003)
Loi spéciale modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (12/8/2003)
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