Presentazione
1. La nuova fase statutaria delle regioni ordinarie, avviata dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, costituisce un momento di particolare significato nell'evoluzione del sistema regionale del nostro Paese.
La definizione delle scelte che ciascuna regione è chiamata a compiere, nell'ambito dei nuovi e più ampi confini che il legislatore costituzionale ha prefigurato per i nuovi statuti, pone - con maggior forza che nel passato - l'esigenza di acquisire elementi comparativi che possano essere portati ad arricchimento delle elaborazioni statutarie in corso.
Non si tratta ovviamente di precostituire modelli di riferimento acquisititi dalle diverse esperienze regionali o federali di Paesi stranieri, quanto piuttosto di offrire, attraverso una ricognizione operata sulle fonti statutarie di altri ordinamenti, un quadro quanto più completo, anche se ovviamente non esaustivo, delle differenti soluzioni affermate negli statuti di regioni o di Stati membri.
Proprio la dilatazione della competenza statutaria riconosciuta dalla recente l. c. n. 1/1999 alle regioni italiane pone, infatti, in termini del tutto nuovi l'esigenza di definire i contenuti delle scelte da compiere con i nuovi statuti, nonchè impone di concepire in termini rinnovati lo stesso ruolo del Governo nazionale nella fase di valutazione delle opzioni statutarie.
In questa prospettiva, seppur sinteticamente richiamata, viene pertanto a collocarsi l'opera di ricognizione compiuta sulle costituzioni o statuti delle regioni e degli Stati membri della Germania, della Confederazione Elvetica, dell'Austria e della Spagna.
2. La scelta dei quattro Paesi europei è stata operata tenuto conto dei caratteri peculiari che connotano ciascuna delle realtà ordinamentali considerate e che, pur nella loro specificità, sembrano presentare elementi utili di comparazione con il nostro sistema regionale, proprio in relazione alla nuova tendenza evolutiva affermata con la riforma costituzionale del 1999. Si è escluso, invece, il Belgio - nonostante rappresenti anch'esso un modello di federalismo - per via della mancanza di testi assimilabili agli statuti o costituzioni regionali, oltre che per la predominanza nel modello della componente etno-linguistica.
A ragione dell'obiettivo di fondo che si intende perseguire, quello cioè di fornire elementi conoscitivi, fondati sul dato normativo, delle diverse realtà istituzionali, si è convenuto di procedere attraverso la individuazione di talune esperienze regionali o di Stati membri per ciascuno dei quattro Paesi considerati.
Sono stati, dunque, considerati i seguenti ordinamenti interni:
Austria: Kärnten (Carinzia), Salzburg (Saliburgo), Tirol (Tirolo);
Germania: Bayern (Baviera), Branderburg (Brandemburgo), Hamburg (Amburgo), Nordrhein-Westfalen (Nordreno-Westfalia);
Spagna: Andalucia (Andalusia), Castilla y Leon (Castiglia e Leone), Catalunja (Catalogna), Pais Vascos (Paesi Baschi);
Confederazione Elvetica: Canton Ticino, Fribourg (Friburgo), Genéve (Ginevra), Valais (Vallese), Vaud (Valdese), Zürich (Zurigo).
La scelta delle regioni o Stati membri per ciascun Paese considerato è stata fatta sulla base di criteri empirici, tenendo conto dell'esigenza di ottenere un quadro rappresentativo di più situazioni e profili rilevanti, tale da consentire delle valutazioni bilanciate.
In particolare, per l'Austria, la scelta del Tirolo è stata fatta per l'evidente corrispondenza e il carattere contermine con l'Alto Adige (o Sud Tirolo), quella della Carinzia per essere anch'essa una regione confinante con regioni italiane, oltre che per l'attenzione che di recente le è stata rivolta; infine Salisburgo rappresenta una regione importante economicamente e culturalmente, di solida e antica autonomia.
Per la Germania, la scelta della Baviera è dovuta alla forte autonomia di cui gode tale regione, economicamente, culturalmente e politicamente molto rilevante e uno dei c.d. "motori dell'Europa"; quella del Brandeburgo è dovuta, invece, al fatto di essere una regione già componente della ex-DDR e quella del Nordreno-Westfalia all'evidente rilevanza di tale regione sul piano industriale e economico; infine Amburgo è stato scelto come caso di città-stato.
Per la Spagna, l'Andalusia è stata scelta come esempio di regione del Sud meno sviluppata, mentre la Castiglia e Leone per il carattere di regione centrale, vicina ai centri di potere politico del Paese; i Paesi Baschi e la Catalogna rappresentano invece due casi di autonomia con caratteri di specialità, nel primo caso accompagnato tuttavia da problemi e tensioni anche con risvolti drammatici e nel secondo da un processo di consolidamento politico e istituzionale e da un notevole sviluppo economico.
Infine, la scelta dei cantoni della Confederazione Elvetica è stata fatta innanzitutto in modo da comprendere le diverse tradizioni culturali presenti nella Confederazione, con un'attenzione anche a cogliere realtà diverse, più urbane o più rurali a seconda dei casi, e considerando la rilevanza del caso di Ginevra in quanto città-stato.
Da sottolineare, inoltre, che il lavoro si è incentrato sull'analisi delle fonti di autonomia di ciascuna realtà infrastatuale (gli statuti degli Stati membri, dei Cantoni e delle comunità autonome), che però non rappresentano, come noto, fonti esclusive ed esaustive della disciplina ordinamentale e sulle competenze dei sistemi considerati.
Tale scelta - sul piano dei contenuti - è volta a rafforzare l'acquisizione degli elementi conoscitivi relativi proprio alle fonti di autonomia; dalle quali è possibile ricavare, in positivo, l'ambito della competenza statutaria di ciascun ordinamento locale, nonchè le soluzioni istituzionali in esse affermate; mentre, in negativo, permette di far risaltare le eventuali lacune normative statutarie, e l'eventuale rinvio (per lo più implicito) alla disciplina di altra fonte, di rango costituzionale od anche legislativo.
Ciò nonostante, il quadro che emerge dalla lettura degli statuti esaminati sembra costituire un valido punto di riferimento per la comprensione dei poteri riconosciuti alle regioni e agli Stati membri in ordine alla definizione delle scelte ordinamentali, organizzative e sulle competenze loro affidate dai rispettivi ordinamenti.
3. Il lavoro è consistito innanzitutto nella traduzione degli statuti acquisiti nelle lingue originali, operazione questa di particolare rilevanza, tenuto conto della non facile reperibilità in lingua italiana delle fonti di autonomia dei Paesi stranieri.
Alla traduzione, che costituisce di per sé già un elemento fondamentale di conoscenza delle differenti soluzioni istituzionali, è seguita un'opera di sistematizzazione delle norme statutarie straniere attraverso una griglia di riferimento caratterizzata dalla individuazione di alcune "grandi voci".
Integrando gli elementi che sembrano connotarsi in termini di maggiore "sensibilità" rispetto ai nuovi statuti delle regioni italiane con le caratteristiche essenziali della struttura normativa degli statuti dei Paesi considerati, si è giunti così alla definizione di una griglia di analisi, rispetto alla quale è stato possibile ricondurre - ovviamente in misura diversa a seconda delle fonti analizzate - le norme di autonomia delle regioni e degli Stati membri oggetto della ricognizione.
La griglia risulta così articolata:
1. Elementi costitutivi e identificativi
2. Diritti e libertà fondamentali
2.1 Principi
2.2 Diritti e libertà
2.2.1 Diritti civili
2.2.2 Diritti politici
2.2.3 Diritti sociali
2.2.4 Diritti economici
3. Organi di governo: struttura, competenze e procedimenti
3.1 Assemblea
3.2 Governo
4. Forma di governo (norme che individuano le relazioni essenziali tra assemblea e governo; ad esempio: investitura, questioni di fiducia)
5. Elezioni e sistemi elettorali
6. Istituti di democrazia diretta
7. Funzioni legislative: ambito e tipologie
8. Funzioni amministrative: ambito e tipologie
9. Potestà giurisdizionale
10. Organizzazione amministrativa: principi e tipologie
11. Finanza regionale (tributi, tasse, ricorso all’indebitamento, limiti al disavanzo, ecc.)
12. Contabilità (bilancio, controlli, rendiconti, ecc.)
13. Rapporti con altre Regioni e rapporti intergovernativi
14. Rapporti con gli Enti locali (principi, poteri ordinamentali, finanza locale e controlli)
15. Procedimenti di revisione
16. Strumenti di controllo e garanzie
17. Rapporti con l’Unione Europea
18. Potere estero e rapporti transfrontalieri
19. Disposizioni transitorie e finali
Sulla base delle voci si è proceduto, quindi, alla definizione di una Tavola sinottica, costruita inserendo all'interno di ogni voce i titoli degli articoli rilevanti. In alcuni casi può anche accadere che uno stesso articolo, in ragione del suo contenuto rilevante per discipline diverse, compaia in più voci.
La Tavola, per ciascuna voce e con riferimento alle realtà autonome di ciascun Paese, offre un quadro comparativo che aiuta ad individuare le norme di riferimento (laddove rinvenibili a livello di statuti o costituzioni regionali) per ciascun ambito di disciplina. Il che permette di orientarsi in via immediata e semplificata rispetto al testo degli statuti considerati e, allo stesso tempo, offre al lettore una prima, ma significativa, indicazione dei contenuti essenziali rinvenibili - rispetto alla voce di riferimento - nell'ambito degli statuti di ciascun Paese.
Per altro verso sarebbe stata del tutto impraticabile una esposizione sinottica delle stesse disposizioni normative. Ciò sia per la mole delle norme oggetto della comparazione, sia per la difficile - se non impossibile - individuazione di oggetti omeogenei. Dalla Tavola sinottica è comunque possibile risalire ai testi costituzionali o statutari, riportati nel Vol. II.
La definizione delle scelte che ciascuna regione è chiamata a compiere, nell'ambito dei nuovi e più ampi confini che il legislatore costituzionale ha prefigurato per i nuovi statuti, pone - con maggior forza che nel passato - l'esigenza di acquisire elementi comparativi che possano essere portati ad arricchimento delle elaborazioni statutarie in corso.
Non si tratta ovviamente di precostituire modelli di riferimento acquisititi dalle diverse esperienze regionali o federali di Paesi stranieri, quanto piuttosto di offrire, attraverso una ricognizione operata sulle fonti statutarie di altri ordinamenti, un quadro quanto più completo, anche se ovviamente non esaustivo, delle differenti soluzioni affermate negli statuti di regioni o di Stati membri.
Proprio la dilatazione della competenza statutaria riconosciuta dalla recente l. c. n. 1/1999 alle regioni italiane pone, infatti, in termini del tutto nuovi l'esigenza di definire i contenuti delle scelte da compiere con i nuovi statuti, nonchè impone di concepire in termini rinnovati lo stesso ruolo del Governo nazionale nella fase di valutazione delle opzioni statutarie.
In questa prospettiva, seppur sinteticamente richiamata, viene pertanto a collocarsi l'opera di ricognizione compiuta sulle costituzioni o statuti delle regioni e degli Stati membri della Germania, della Confederazione Elvetica, dell'Austria e della Spagna.
2. La scelta dei quattro Paesi europei è stata operata tenuto conto dei caratteri peculiari che connotano ciascuna delle realtà ordinamentali considerate e che, pur nella loro specificità, sembrano presentare elementi utili di comparazione con il nostro sistema regionale, proprio in relazione alla nuova tendenza evolutiva affermata con la riforma costituzionale del 1999. Si è escluso, invece, il Belgio - nonostante rappresenti anch'esso un modello di federalismo - per via della mancanza di testi assimilabili agli statuti o costituzioni regionali, oltre che per la predominanza nel modello della componente etno-linguistica.
A ragione dell'obiettivo di fondo che si intende perseguire, quello cioè di fornire elementi conoscitivi, fondati sul dato normativo, delle diverse realtà istituzionali, si è convenuto di procedere attraverso la individuazione di talune esperienze regionali o di Stati membri per ciascuno dei quattro Paesi considerati.
Sono stati, dunque, considerati i seguenti ordinamenti interni:
Austria: Kärnten (Carinzia), Salzburg (Saliburgo), Tirol (Tirolo);
Germania: Bayern (Baviera), Branderburg (Brandemburgo), Hamburg (Amburgo), Nordrhein-Westfalen (Nordreno-Westfalia);
Spagna: Andalucia (Andalusia), Castilla y Leon (Castiglia e Leone), Catalunja (Catalogna), Pais Vascos (Paesi Baschi);
Confederazione Elvetica: Canton Ticino, Fribourg (Friburgo), Genéve (Ginevra), Valais (Vallese), Vaud (Valdese), Zürich (Zurigo).
La scelta delle regioni o Stati membri per ciascun Paese considerato è stata fatta sulla base di criteri empirici, tenendo conto dell'esigenza di ottenere un quadro rappresentativo di più situazioni e profili rilevanti, tale da consentire delle valutazioni bilanciate.
In particolare, per l'Austria, la scelta del Tirolo è stata fatta per l'evidente corrispondenza e il carattere contermine con l'Alto Adige (o Sud Tirolo), quella della Carinzia per essere anch'essa una regione confinante con regioni italiane, oltre che per l'attenzione che di recente le è stata rivolta; infine Salisburgo rappresenta una regione importante economicamente e culturalmente, di solida e antica autonomia.
Per la Germania, la scelta della Baviera è dovuta alla forte autonomia di cui gode tale regione, economicamente, culturalmente e politicamente molto rilevante e uno dei c.d. "motori dell'Europa"; quella del Brandeburgo è dovuta, invece, al fatto di essere una regione già componente della ex-DDR e quella del Nordreno-Westfalia all'evidente rilevanza di tale regione sul piano industriale e economico; infine Amburgo è stato scelto come caso di città-stato.
Per la Spagna, l'Andalusia è stata scelta come esempio di regione del Sud meno sviluppata, mentre la Castiglia e Leone per il carattere di regione centrale, vicina ai centri di potere politico del Paese; i Paesi Baschi e la Catalogna rappresentano invece due casi di autonomia con caratteri di specialità, nel primo caso accompagnato tuttavia da problemi e tensioni anche con risvolti drammatici e nel secondo da un processo di consolidamento politico e istituzionale e da un notevole sviluppo economico.
Infine, la scelta dei cantoni della Confederazione Elvetica è stata fatta innanzitutto in modo da comprendere le diverse tradizioni culturali presenti nella Confederazione, con un'attenzione anche a cogliere realtà diverse, più urbane o più rurali a seconda dei casi, e considerando la rilevanza del caso di Ginevra in quanto città-stato.
Da sottolineare, inoltre, che il lavoro si è incentrato sull'analisi delle fonti di autonomia di ciascuna realtà infrastatuale (gli statuti degli Stati membri, dei Cantoni e delle comunità autonome), che però non rappresentano, come noto, fonti esclusive ed esaustive della disciplina ordinamentale e sulle competenze dei sistemi considerati.
Tale scelta - sul piano dei contenuti - è volta a rafforzare l'acquisizione degli elementi conoscitivi relativi proprio alle fonti di autonomia; dalle quali è possibile ricavare, in positivo, l'ambito della competenza statutaria di ciascun ordinamento locale, nonchè le soluzioni istituzionali in esse affermate; mentre, in negativo, permette di far risaltare le eventuali lacune normative statutarie, e l'eventuale rinvio (per lo più implicito) alla disciplina di altra fonte, di rango costituzionale od anche legislativo.
Ciò nonostante, il quadro che emerge dalla lettura degli statuti esaminati sembra costituire un valido punto di riferimento per la comprensione dei poteri riconosciuti alle regioni e agli Stati membri in ordine alla definizione delle scelte ordinamentali, organizzative e sulle competenze loro affidate dai rispettivi ordinamenti.
3. Il lavoro è consistito innanzitutto nella traduzione degli statuti acquisiti nelle lingue originali, operazione questa di particolare rilevanza, tenuto conto della non facile reperibilità in lingua italiana delle fonti di autonomia dei Paesi stranieri.
Alla traduzione, che costituisce di per sé già un elemento fondamentale di conoscenza delle differenti soluzioni istituzionali, è seguita un'opera di sistematizzazione delle norme statutarie straniere attraverso una griglia di riferimento caratterizzata dalla individuazione di alcune "grandi voci".
Integrando gli elementi che sembrano connotarsi in termini di maggiore "sensibilità" rispetto ai nuovi statuti delle regioni italiane con le caratteristiche essenziali della struttura normativa degli statuti dei Paesi considerati, si è giunti così alla definizione di una griglia di analisi, rispetto alla quale è stato possibile ricondurre - ovviamente in misura diversa a seconda delle fonti analizzate - le norme di autonomia delle regioni e degli Stati membri oggetto della ricognizione.
La griglia risulta così articolata:
1. Elementi costitutivi e identificativi
2. Diritti e libertà fondamentali
2.1 Principi
2.2 Diritti e libertà
2.2.1 Diritti civili
2.2.2 Diritti politici
2.2.3 Diritti sociali
2.2.4 Diritti economici
3. Organi di governo: struttura, competenze e procedimenti
3.1 Assemblea
3.2 Governo
4. Forma di governo (norme che individuano le relazioni essenziali tra assemblea e governo; ad esempio: investitura, questioni di fiducia)
5. Elezioni e sistemi elettorali
6. Istituti di democrazia diretta
7. Funzioni legislative: ambito e tipologie
8. Funzioni amministrative: ambito e tipologie
9. Potestà giurisdizionale
10. Organizzazione amministrativa: principi e tipologie
11. Finanza regionale (tributi, tasse, ricorso all’indebitamento, limiti al disavanzo, ecc.)
12. Contabilità (bilancio, controlli, rendiconti, ecc.)
13. Rapporti con altre Regioni e rapporti intergovernativi
14. Rapporti con gli Enti locali (principi, poteri ordinamentali, finanza locale e controlli)
15. Procedimenti di revisione
16. Strumenti di controllo e garanzie
17. Rapporti con l’Unione Europea
18. Potere estero e rapporti transfrontalieri
19. Disposizioni transitorie e finali
Sulla base delle voci si è proceduto, quindi, alla definizione di una Tavola sinottica, costruita inserendo all'interno di ogni voce i titoli degli articoli rilevanti. In alcuni casi può anche accadere che uno stesso articolo, in ragione del suo contenuto rilevante per discipline diverse, compaia in più voci.
La Tavola, per ciascuna voce e con riferimento alle realtà autonome di ciascun Paese, offre un quadro comparativo che aiuta ad individuare le norme di riferimento (laddove rinvenibili a livello di statuti o costituzioni regionali) per ciascun ambito di disciplina. Il che permette di orientarsi in via immediata e semplificata rispetto al testo degli statuti considerati e, allo stesso tempo, offre al lettore una prima, ma significativa, indicazione dei contenuti essenziali rinvenibili - rispetto alla voce di riferimento - nell'ambito degli statuti di ciascun Paese.
Per altro verso sarebbe stata del tutto impraticabile una esposizione sinottica delle stesse disposizioni normative. Ciò sia per la mole delle norme oggetto della comparazione, sia per la difficile - se non impossibile - individuazione di oggetti omeogenei. Dalla Tavola sinottica è comunque possibile risalire ai testi costituzionali o statutari, riportati nel Vol. II.
