Lo studio è finalizzato ad analizzare il complesso della produzione normativa - leggi, regolamenti ed atti amministrativi - di Regioni e Province autonome nel settore socio-assistenziale, relativi al 2007. Tuttavia, prima di esaminare i dati raccolti, si ritiene opportuno svolgere una breve premessa metodologica, al fine di comprendere i contenuti, la portata e i limiti del presente lavoro.

Tutti i provvedimenti sono stati analizzati sulla base della tipologia (legge, progetto di legge, regolamento, atto amministrativo), e della materia disciplinata. La classificazione degli atti per materia è finalizzata ad evidenziare le scelte e gli indirizzi privilegiati dalla Regione o Provincia autonoma. La individuazione delle materie, non essendo codificate, è stata fatta tenendo conto dei criteri utilizzati da Regioni e Province per classificare e segnalare gli atti normativi sugli strumenti di maggiore diffusione, quali siti internet ufficiali, news letters delle Regioni stesse, etc. . Sulla base di queste considerazioni sono state apportate alcune variazioni rispetto al precedente Rapporto, che verranno segnalate, al fine di consentire la confrontabilità dei dati.

Le leggi oggetto dell’indagine non rappresentano in assoluto la totalità della produzione legislativa in materia socio-assistenziale. Sono state escluse le leggi a contenuto misto, per esempio socio-sanitario, o altre leggi che disciplinano materie contigue al settore, ma diversamente classificate ai fini del Rapporto, di cui comunque si farà menzione. Sono state invece prese in esame leggi finanziarie regionali per il 2008, relativamente alle disposizioni in materia socio-assistenziale.

Quest’anno si è ritenuto opportuno presentare anche i dati relativi ai progetti di legge (1), in modo da fornire un quadro il più possibile completo delle tendenze e politiche socio-assistenziali delle Regioni e Province autonome.

Sono oggetto di indagine esclusivamente gli atti amministrativi che sono stati segnalati (nel questionario) dalle Regioni e Province autonome; pertanto l’indagine, a questo riguardo, non presenta carattere di esaustività.

Nella lettura dello studio, infine, bisogna tenere conto che si tratta di una “fotografia” delle politiche socio-assistenziali delle Regioni e Province autonome, limitata al solo 2007. In quest’ottica dovranno essere considerati i limiti oggettivi che questa analisi presenta, quali: l’esiguità delle leggi emanate, la disomogeneità dei provvedimenti, il diverso ruolo e rilievo che i diversi atti rivestono a seconda del contesto in cui sono assunti.

Si è infine ritenuto opportuno, data la rilevanza dei provvedimenti, inserire due brevi approfondimenti, relativi il primo alle leggi di riordino dei sistemi socio-assistenziali e il secondo ai piani sociali regionali approvati nel corso del 2007.

 

Le Regioni e Province autonome, nel corso del 2007, hanno emanato 30 leggi in materia socio-assistenziale (tab.1), lo stesso numero rispetto al 2006 (2), nonostante 5 Regioni non abbiano legiferato in questo settore. 

Il numero medio di leggi emanate è pari a 1,4, senza significative differenze tra le aree geografiche: 1,6 nel sud ed isole, 1,3 nel centro e 1,2 nel nord. Ugualmente il dato non presenta significative differenze tra Regioni a statuto speciale e Regioni ordinarie, rispettivamente con una media di 1,3 per le Regioni a statuto speciale e 1,4 per le Regioni ordinarie.

La produzione legislativa nel settore socio-assistenziale costituisce il 4,6% (tab.1) della produzione legislativa complessiva delle Regioni e il 9,3% di quella residuale, senza significativi scostamenti rispetto al 2006 (3).

Un’analisi trasversale del complesso della legislazione regionale in materia socio-assistenziale, che prescinde dalle materie disciplinate, consente di evidenziare: la presenza di un numero significativo di leggi di pianificazione, ossia di provvedimenti che disciplinano intere materie, pari al 33%, della produzione legislativa in materia socio-assistenziale, quali leggi di riorganizzazione di tutto il sistema regionale socio-assistenziale, o che regolamentano il settore del volontariato o della promozione sociale; un 26% di leggi dedicato a fasce particolari di utenza; un 23% costituito da leggi di manutenzione; un 10% rappresentato da leggi che istituiscono figure o organismi specifici. La restante parte dei provvedimenti è relativa a particolari istituti o attività quali, per esempio, il prestito d’onore o la distribuzione dei prodotti alimentari. Questi dati evidenziano uno sforzo da parte delle Regioni di abbandonare una politica settoriale riferita a particolari fasce di utenza, assumendo provvedimenti di carattere generale, importanti per il coordinamento dei diversi settori all’interno del sistema socio-assistenziale regionale. Si tratta di leggi che incidono trasversalmente sul settore, disciplinando servizi, interventi ed attività diretti ad una pluralità di utenze (anziani, soggetti non autosufficienti, minori, donne, ecc.) come le leggi sull’associazionismo, sul volontariato o sul servizio civile.

 

L’analisi per materia (tab.2) evidenzia come, a fronte di un numero di leggi che rimane invariato rispetto all’anno precedente (tab.8), si modifica la distribuzione delle stesse tra le varie aree. Il dato più significativo è quello relativo alle politiche di genere (4), che costituiscono una vera e propria novità, sia rispetto al 2006 che agli anni precedenti. Questa rappresenta altresì la materia sulla quale le Regioni e Province autonome hanno legiferato di più: il 23% (tab.2) sul totale delle leggi approvate nel settore, rispetto al 4% dell’anno precedente. Dei provvedimenti emanati nel 2007, 7 sono dedicati alla tutela contro la violenza sulle donne (in alcuni casi anche sui minori) o discriminazione di genere e 1 sola legge è di manutenzione. Si tratta di un vero e proprio balzo in avanti della legislazione in questa materia, in quanto dal 2000 erano state emanate poche leggi (5) dedicate alla tutela delle donne. La maggior parte di questi provvedimenti è stata adottata in Regioni del sud; tra questi, quello di portata sicuramente più ampia è la legge della Regione Puglia, che affronta complessivamente la tematica delle politiche di genere e rappresenta quasi un unicum nel panorama legislativo regionale (6).

La maggior parte delle leggi si distribuisce su quattro aree: organizzativa, gestionale e finanziaria, che raccoglie il 17% (tab.2) delle leggi approvate nel settore socio-assistenziale; politiche per la famiglia e materno –infantili, che raggiunge il 13%; terzo settore e servizio civile, che raccolgono ognuna il 10% delle leggi del settore. La restante parte dei provvedimenti, complessivamente il 16%, è distribuito anch’esso su quattro aree: anziani (7%), povertà ed inclusione sociale (3%), detenuti (3%), e varie (3%). In altre materie come quelle della dipendenza, della disabilità ed invalidità o delle politiche abitative non è stato assunto alcun provvedimento. In merito alle politiche abitative va comunque segnalata la presenza di alcune disposizioni in leggi finanziarie, regolamenti ed atti amministrativi.

L’area relativa all’organizzazione, gestione e finanziamento dei servizi registra un deciso calo rispetto al 2006, passando dal 40% (7) delle leggi del settore socio-assistenziale al 20%. Tra queste sono state approvate 3 leggi di riordino dei servizi (8), di cui si tratterà più ampiamente nel paragrafo successivo, e 2 di manutenzione dei sistemi stessi. La Regione Lombardia ha invece approvato la legge di riordino nel corso dei primi mesi del 2008 (9) (sarà pertanto oggetto di analisi nel Rapporto del prossimo anno).

Nella voce politiche per la famiglia e materno-infantili sono state raggruppate le leggi sulla famiglia in senso stretto e sui minori, con esclusione di quelle sulle politiche per i giovani (10), nel questionario diversamente classificate. La quasi totalità delle leggi sui minori è relativa al garante per infanzia e l’adolescenza (11): questa importante figura istituzionale è già prevista in 8 Regioni (12) cui si aggiunge, nel 2007, la Provincia autonoma di Trento, mentre 1 sola legge di manutenzione (13) è relativa ai servizi socio-educativi per l’infanzia, che pur rientrano tra i servizi più importanti all’interno delle politiche per la famiglia. Va comunque considerato che questi servizi sono già da tempo ampiamente disciplinati nella legislazione regionale e sono generalmente oggetto di interventi legislativi di manutenzione o di un cospicuo numero di atti amministrativi relativi alla gestione, organizzazione e finanziamento.

Le leggi regionali in materia di terzo settore, approvate nel 2007, sono costituite da leggi di carattere generale, tese a disciplinare interi comparti, come quello del volontariato (14), della promozione sociale, e delle IPAB (15). A questo elenco si ritiene opportuno aggiungere la legge della Regione Toscana relativa alla “Disciplina della Conferenza permanente delle autonomie sociali”, che costituisce il massimo organismo “espressivo della sussidiarietà sociale nella Regione” (16). La legge della Puglia sull’associazionismo porta a 11 il numero di Regioni ad aver legiferato su questa materia dal 2001, mentre il numero di Regioni che hanno legiferato nel settore del volontariato, sempre a partire dal 2001 raggiunge il numero di 3, con la legge della Regione Molise. E’ inoltre opportuno segnalare che la Lombardia ha emanato nel 2008 (pertanto al di fuori di questo studio) la legge n. 1, Testo unico delle leggi regionali in materia di volontariato, cooperazione sociale, associazionismo e società di mutuo soccorso. Complessivamente si coglie nelle Regioni la volontà di completare il quadro normativo del terzo settore, anche sulla spinta delle disposizioni nazionali, cui la legislazione regionale frequentemente si richiama. Si evidenzia inoltre l’intenzione dei legislatori regionali di dare corpo al principio di sussidiarietà orizzontale, favorendo le forme aggregative di tutte le componenti sociali presenti nel territorio.

Il servizio civile regionale rappresenta una delle materie su cui le Regioni hanno ampiamente legiferato anche in passato. Nel 2007 sono state emanate 3 leggi (17), cui, per completezza, è necessario aggiungere le disposizioni inserite in una legge multisettore (diversamente classificata nel Rapporto) della Provincia autonoma di Trento (18) e quelle contenute nel piano sociale regionale della Regione Toscana (relative all’attuazione della l.r. n. 35/2006, Istituzione del servizio civile regionale).

Le 4 leggi disciplinano congiuntamente l’applicazione delle disposizioni nazionali ed il servizio civile locale e portano a 9 il numero totale di Regioni (19) che, dopo l’emanazione del decreto legislativo n. 77/2002, Disciplina del servizio civile nazionale a norma dell'articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64, hanno scelto di disciplinare il settore. Va infatti ricordato che, sebbene la materia sia stata ascritta, a seguito dell’intervento della Corte Costituzionale (20), tra le competenze esclusive dello Stato, la Corte ha comunque riservato alla Regione “la possibilità di regolare l’esercizio di funzioni specifiche, riguardanti aspetti materiali che rientrano nella sua competenza”. I legislatori regionali hanno dimostrato di reputare il servizio civile uno strumento utile al coinvolgimento della popolazione giovanile in attività che non attengono alla difesa (di competenza esclusiva dello Stato), ma alle politiche sociali ampiamente intese. Il servizio civile è stato, per esempio, finalizzato a “ promuovere e sviluppare interventi di integrazione e coesione sociale, o relativi ai servizi alla persona” (21); a “realizzazione di progetti atti a soddisfare i bisogni della comunità stessa in ordine a problematiche sociali” (22) o infine a “valorizzare le forme di cittadinanza attiva orientate allo svolgimento di concrete attività di solidarietà e di servizio alla comunità” (23). 

Infine si ritiene opportuno segnalare due leggi di carattere generale, ma attinenti a materie diverse: la legge della Provincia autonoma di Bolzano che disciplina gli interventi per l’assistenza a persone non autosufficienti, sui quali altre Regioni sono intervenute, ma non in via legislativa; la legge della Regione Liguria, relativa a disposizioni sull’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati. In questa materia altre 5 Regioni sono intervenute in via legislativa, diversamente altre hanno preferito agire in via amministrativa, pianificando una serie di interventi, spesso finanziati attraverso il fondo nazionale per le politiche migratorie.

Le tre leggi regionali di riordino dei servizi socio-assistenziali emanate nel 2007 e quella della Lombardia del 2008 portano a 12 (24) il numero delle Regioni e Province che hanno assunto tale tipo di provvedimento successivamente alla riforma costituzionale, sebbene ora la materia sia ascrivibile tra le competenze delle regioni. Nel caso della Provincia autonoma di Trento e della Basilicata si tratta di provvedimenti che vanno a sostituire precedenti leggi, nel caso della Campania è la prima legge regionale a disciplinare in modo organico la materia.

Non è possibile in questa sede svolgere un’analisi accurata delle tre leggi, tuttavia si ritiene utile evidenziarne alcuni aspetti quali l’applicazione del principio universalistico, che segna l’abbandono di politiche settoriali; le modalità con cui si attua la programmazione nei due livelli istituzionali, regionale e locale; le diverse modalità di partecipazione del terzo settore, in cui si concretizza il principio di sussidiarietà orizzontale. Infine, si ritiene utile dare delle brevi indicazioni sulle modalità di finanziamento del sistema, previste dalle leggi in esame.

Le leggi di riordino della Campania e della Basilicata presentano alcuni punti di contatto, mentre la legge della Provincia autonoma di Trento ha una sua specificità dovuta a diversi fattori, quali la specialità dell’ordinamento provinciale, la situazione socio-economica ed una significativa tradizione in materia, che non possono non riflettersi su tale tipo di normativa. I primi due provvedimenti infatti sono molto focalizzati sugli aspetti organizzativi, quali la definizione della rete dei servizi di assistenza e delle funzioni dei soggetti istituzionali coinvolti. La legge della Provincia autonoma di Trento appare di più ampio respiro essendo strutturata sugli obiettivi, sulle politiche e sugli strumenti di monitoraggio. La legge della Basilicata contiene tuttavia una clausola valutativa, riferita agli atti di programmazione regionale e locale.

Per Campania e Basilicata la legge n.328/2000 continua a rimanere una legge di riferimento, mentre nelle disposizioni della Provincia autonoma di Trento è assente qualsiasi riferimento alla legge nazionale. Le prime due Regioni manifestano una certa “soggezione” nei riguardi di quest’ultima, tanto che la legge della Campania, già nella titolazione, si qualifica di “attuazione“ e la legge della Basilicata dichiara esplicitamente di “adeguarsi” (25) alla legge n. 328/2000. Questa legge è indicata, dalle disposizioni regionali, come fonte per il riconoscimento del ruolo assegnato ai Comuni, accanto alla legge regionale (26), e per colmare eventuali lacune normative (27). Traspare pertanto una sorta di rinuncia a disciplinare in autonomia il nuovo settore loro affidato, che può essere letta o come mancanza di volontà nel ricercare soluzioni adeguate alla situazione locale o una oggettiva difficoltà a superare il modello nazionale.

Quanto al carattere universalistico, si colgono delle significative differenze in merito ai destinatari degli interventi, che forse, in alcuni casi, sembrano ridurne la portata.

La Provincia autonoma di Trento riconosce il diritto di usufruire delle prestazioni previste nei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) e di altre specifiche prestazioni a tutti coloro, cittadini della UE, stranieri ed apolidi, a due condizioni: la residenza anagrafica e lo “stato anche temporaneo di bisogno effettivo o potenziale”. Assicura invece il diritto a fruire di tutte le prestazioni indicate nella legge solo a coloro che sono residenti da più di 3 anni nel territorio provinciale. Per coloro che comunque si trovino nel territorio (stranieri senza permesso di soggiorno, apolidi e profughi) la Provincia autonoma di Trento garantisce quelle prestazioni “che hanno carattere di indifferibilità in relazione allo stato di bisogno”.

La legge della Regione Campania non distingue tra prestazioni comprese nei LIVEAS ed ulteriori prestazioni assicurate dalla Regione e non pone limiti al diritto di fruizione delle prestazioni erogate dai servizi sociali. Queste sono garantite ai cittadini italiani residenti o temporaneamente presenti nel territorio (la residenza non è pertanto condizione per l’esercizio del diritto, ma è previsto il diritto di rivalsa nei confronti del Comune di residenza) (28), ai cittadini dell’Unione europea, agli stranieri extracomunitari e apolidi, residenti sul territorio (solo per questi ultimi il requisito della residenza è richiesto). Per coloro che comunque si trovino nel territorio (stranieri senza permesso di soggiorno, apolidi e profughi) la Regione Campania garantisce solo misure di pronto intervento sociale.

La Basilicata non pone limitazioni alla tipologia di prestazioni, che si estendono a tutte quelle previste dalla legge di riordino, mentre l’ambito dei destinatari è riferito a “tutte le persone residenti o domiciliate nel territorio“, senza limitazioni temporali, cui sono equiparate le donne straniere in stato di gravidanza e i minori (per i quali non è previsto il requisito della residenza o domicilio). Per i soggetti stranieri, apolidi e profughi, “che versino in condizioni contingenti di difficoltà e bisogno”, il diritto di usufruire delle prestazioni è condizionato dal “rispetto delle norme dello Stato e degli accordi internazionali“. Per quest’ultimo profilo, pertanto, la legge delle Basilicata sembra più restrittiva di quelle della Campania e della provincia di Trento, che comunque garantiscono a questi ultimi soggetti delle prestazioni urgenti ed indifferibili correlate allo stato di bisogno.

Gli strumenti di programmazione - piano sociale regionale (PSR) o provinciale e i piani locali - sono sostanzialmente gli stessi nelle tre leggi, mentre sono diversificate le modalità con cui la programmazione si realizza. Nella Provincia autonoma di Trento si tratta di un processo dinamico di interazione ed aggiornamento reciproco tra il “piano sociale di comunità” e il piano sociale provinciale. Quest’ultimo risulta vincolante per i piani sociali di comunità, ma questi a loro volta sono lo strumento che “concorre alla formazione del PSR” e lo aggiornano “in una dinamica di interazione” sulla base dei bisogni che esprimono. Le leggi di Basilicata e Campania prevedono che la funzione di raccordo tra il livello regionale e locale sia svolta da un organismo (29) con funzioni consultive in fase di predisposizione del piano sociale regionale, cui partecipano rappresentanti di amministratori locali, di operatori, di organizzazioni del terzo settore. In Campania è stato individuato un ulteriore strumento di raccordo con la programmazione locale, costituito dalla Conferenza regionale sul Welfare, con cadenza triennale, che rappresenta il “momento di rilevazione dei bisogni per la programmazione del triennio successivo”. Nonostante questi meccanismi, non sembra esistere un rapporto dinamico di interazione tra piano regionale e piani locali. Dalle due leggi traspare un certo centralismo: il processo di programmazione si configura più come un procedimento verticistico, che parte dalla Regione e cui la programmazione locale deve adeguarsi (30).

Un ulteriore elemento di differenziazione tra le tre leggi è costituito dalle modalità di partecipazione del terzo settore alla pianificazione e gestione dei servizi, nel quale si traduce il principio di sussidiarietà orizzontale.

Questo è espressamente richiamato nella legge della Provincia autonoma di Trento, che coinvolge il terzo settore nella realizzazione della rete integrata dei servizi. La partecipazione delle formazioni sociali è prevista nella fase di programmazione, sia provinciale che locale, attraverso una rappresentanza negli organismi (31), che ai diversi livelli hanno funzioni propositive e consultive nella stesura degli atti di programmazione (piano provinciale e piano sociale di comunità) e nella realizzazione di interventi, attraverso la sottoscrizione di accordi di collaborazione. La Provincia autonoma di Trento, inoltre, distingue nettamente la partecipazione al sistema di soggetti privati con o senza scopo di lucro. A questi ultimi riserva specifiche funzioni da esercitarsi nell’ambito del “distretto dell’economia solidale, inteso quale circuito economico a base locale” (art 5. l.p. n. 13/2007), nell’ambito del quale favorisce la “creazione di filiere di finanziamento, produzione, distribuzione e consumo di beni e servizi.” 

La Campania prevede una “collaborazione e cooperazione” tra i diversi soggetti che partecipano alla rete dei servizi. Il terzo settore è chiamato, ad un livello paritario con le istituzioni pubbliche, all’attuazione della legge (32), in un rapporto di “corresponsabilità dei soggetti istituzionali e sociali, che concorrono alla costruzione di una comunità solidale”. A questa enunciazione di principi, tuttavia, non sembra seguire una strumentazione tale da consentire una effettiva partecipazione del terzo settore, in quanto, nella fase di programmazione, le formazioni sociali partecipano solo attraverso una attività consultiva (peraltro non procedimentalizzata), ma non è previsto alcun coinvolgimento nella fase di predisposizione del piano sociale. Nella fase successiva di valutazione è prevista la partecipazione alla Conferenza triennale sul Welfare “quale momento di confronto pubblico sull’attuazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”. A livello locale, invece, il terzo settore partecipa in fase di programmazione, esprimendosi sul piano di zona, attraverso la sottoscrizione di protocolli di adesione all’accordo di programma necessario per l’adozione del piano.

La legge della Regione Basilicata prevede una “partecipazione su scala regionale e territoriale” del terzo settore “ai processi di programmazione, attuazione e valutazione delle politiche sociali integrate”. Questa partecipazione è esplicitata a livello regionale con la rappresentanza del terzo settore nella Consulta permanente per la programmazione regionale, che ha una funzione consultiva nei riguardi della Giunta, per ciò che riguarda le “scelte di programmazione attinenti alla organizzazione degli interventi e dei servizi di tutela e promozione della salute e salvaguardia e sviluppo dei diritti sociali”. A livello locale, invece, non risulta molto chiaro il coinvolgimento del terzo settore, in quanto non è prevista la partecipazione alla Conferenza istituzionale di ambito, ma è solo genericamente contemplata una “istruttoria pubblica di consultazione e programmazione.. a cui partecipano i soggetti pubblici e sociali….. le formazioni del terzo settore.” Non sembra rintracciabile, nel testo della legge, una qualche forma di partecipazione del terzo settore ad attività di monitoraggio e valutazione sullo stato di attuazione delle politiche sociali, mentre a livello regionale sono previste con “cadenza periodica regolare” “conferenze sociali per la verifica e valutazione dello stato di attuazione del piano locale”.

Un altro aspetto rilevante nelle leggi di riordino è rappresentato dalle modalità individuate per il finanziamento del sistema, che attualmente avviene sostanzialmente tramite risorse provenienti dallo Stato (fondo sociale), dalla Regione, dagli enti locali. Questo quadro è destinato a cambiare, nel caso dovesse completarsi il sistema di federalismo fiscale, rimanendo a carico dello Stato il compito di assicurare esclusivamente le risorse destinate a garantire i LIVEAS.

Le leggi della Basilicata e della Campania prevedono che il sistema venga finanziato attraverso il fondo sociale regionale (FSR), nel quale confluiscono tutte le risorse provenienti dallo Stato (fondo sociale), dalla Regione, dagli enti locali, dall’Unione europea e quelle provenienti da altri soggetti pubblici e privati.

La legge deIla Regione Basilicata stabilisce che nel FSR sia compreso il fondo per la non autosufficienza, mentre esclude che il FSR possa finanziare progetti innovativi o sperimentali, che dovranno essere sovvenzionati diversamente. E’ assente una esplicita disposizione che preveda il finanziamento dei LIVEAS attraverso il FSR, ma per la disciplina si rinvia al piano sociale regionale. Diversamente, la legge della Campania assicura prioritariamente la copertura dei LIVEAS tramite il fondo sociale regionale. In Campania, il sistema di assistenza sociale è sempre finanziato dal FSR (istituito con la legge di riordino), ad esclusione degli interventi strutturali, per i quali è istituito un fondo specifico per le spese di investimento. E’ previsto uno specifico vincolo di destinazione del FSR nei riguardi dei piani di zona e delle azioni a regia regionale.

Le modalità di finanziamento del servizio di assistenza in Basilicata e Campania sembrano diversificarsi nella valenza politica che al fondo sociale viene data. Nel caso della Basilicata, la programmazione degli interventi previsti dai piani di zona sembra essere determinata più dalla capienza del FSR, in quanto “i piani intercomunali… dimensionano i loro interventi all’entità dei finanziamenti”, che dai bisogni espressi a livello locale.

Diversa sembra l’impostazione delle regione Campania, che vincola in primo luogo le risorse del FSR al finanziamento dei piani di zona, e comunque alla “copertura dei servizi regionali di sistema e dei livelli essenziali di assistenza sociale a livello territoriale”. E’ quindi già in fase di stanziamento del FSR che si tiene conto dei bisogni di assistenza espressi a livello locale (tramite i piani di zona) e dei LIVEAS, facendo dei piani di zona l’elemento che condiziona le risorse e non viceversa.

La legge della Provincia autonoma di Trento, diversamente dalle precedenti, non contiene alcun riferimento al fondo sociale (33), ma prevede invece un finanziamento voce per voce dei singoli interventi previsti dalla legge di riordino.

I progetti di legge in materia socio-assistenziale in esame presso i Consigli sono 162, un numero piuttosto corposo, pari a circa il 9% della totalità dei progetti di legge, quasi il doppio rispetto a quello relativo al rapporto tra leggi nel settore socio-assistenziale e totalità delle leggi regionali emanate (tab.1). Se si confronta il dato medio relativo a leggi e progetti di legge, si può concludere che su 7 progetti di legge, solo 1,4 diventa legge.

La lettura di questi dati può avere chiavi di interpretazione diverse: un interesse crescente della classe politica delle Regioni e Province autonome per il settore; una difficoltà oggettiva dei progetti di legge a superare il procedimento legislativo; una mancanza di volontà nel portare avanti le proposte presentate, che avrebbero una mera valenza di vetrina politica.

Si può notare come ad un alto numero di progetti di legge non corrisponda un congruo numero di leggi emanate: infatti, regioni come il Piemonte, che presenta in assoluto più progetti di legge (31) o la Lombardia (19), non hanno approvato alcuna legge nel corso del 2007. Segno, forse, che in queste Regioni è in atto una significativa attività preparatoria che potrebbe portare ad un intensificarsi dell’attività legislativa nel settore sociale nel 2008.

Il settore della famiglia è quello che riceve maggiore attenzione, raccogliendo più del 38% dei progetti di legge presentati (tab. 3 - la più alta percentuale tra i progetti presentati in materia socio-assistenziale), di cui un cospicuo numero dedicati proprio alle politiche per la famiglia in senso stretto (spesso più di uno per Regione). Vi sono, inoltre, progetti relativi alla figura del garante per l’infanzia e l’adolescenza che sono stati presentati in 5 Regioni (34). Confrontando i valori percentuali dei progetti di legge in materia di politiche per la famiglia con quelli relativi alla legislazione appare evidente come i progetti di legge risultino essere il 25% in più rispetto alle leggi emanate. La presenza di un così alto numero di progetti riguardanti le politiche per la famiglia, e di più progetti sullo stesso oggetto, può essere letta, da un lato, come un indicatore di grande interesse e fermento politico per il settore, dall’altro come il segno di scelte politiche non coincidenti. La selezione degli strumenti di sostegno alla famiglia e la nozione stessa dell’istituto della famiglia possono infatti variare in modo significativo a seconda dell’orientamento politico dei proponenti. Queste diversità, d’altra parte, già si registrano nelle leggi in vigore e inevitabilmente riflettono i contesti politici in cui sono nate.

La materia delle politiche di genere presenta un esiguo numero di progetti di legge, che superano di poco il 5% di quelli presentati in materia sociale (35) (tab.3) a fronte, invece, di un significativo incremento della legislazione in questo settore. Questo dato può avere una duplice lettura: da un lato uno scarso interesse per la materia in alcune Regioni, che non hanno alcun progetto di legge in merito, dall’altro le Regioni che si dimostrano sensibili alla problematica arrivano più facilmente all’approvazione della legge. Tuttavia, quando la materia è oggetto di esame dei Consigli regionali, vi sono casi in cui sono presenti due diversi disegni di legge per Regione, rispettivamente relativi alla tutela contro la violenza e alle politiche di genere (ad esempio in Piemonte e Marche), e quasi tutti in Regioni che non hanno ancora disciplinato la materia.

L’area relativa all’organizzazione, gestione e finanziamento dei servizi presenta un esiguo numero di progetti di legge, che costituiscono solo il 6% di quelli presentati. Confrontando questo dato con quello relativo alla legislazione, si nota come il valore sia significativamente più basso. Tra questi progetti di legge, si segnalano quelli di Abruzzo e Veneto (36), relativi al riordino dei servizi; pertanto, su 9 regioni dove non è ancora stata ancora adottata una legge di riordino dal 2001, solo due hanno al momento un progetto di legge in merito. Il Veneto ha anche un progetto di legge relativo al piano sociale, che generalmente nelle altre Regioni è inserito in delibere di Giunta o Consiglio.

Riguardo agli altri progetti di legge, l’area che presenta il maggior numero di atti è quella della disabilita ed invalidità, con il 12% dei progetti presentati nel settore socio-assistenziale (tab.3), equamente distribuiti tra Regioni del nord e sud e uno solo nel centro. Poco più della metà di questi progetti di legge è relativa ad interventi destinati a particolari fasce di utenza, mentre il resto è costituto da proposte di carattere generale che prevedono misure di sostegno per tutti i soggetti che soffrono di una qualsiasi disabilità. Tuttavia, in questa materia, nel corso del 2007, non è stata emanata alcuna legge, ed anche nel 2006 si è registrato un numero esiguo di provvedimenti.

Infine, la materia del terzo settore assorbe l’8,7% dei progetti di legge presentati, a fronte del 10% delle leggi emanate. Si segnalano solo due progetti di carattere generale, riferiti alla riorganizzazione di associazioni di promozione sociale (Lombardia) e della cooperazione (Abruzzo). Il più corposo gruppo di progetti (5, di cui 4 della sola regione Marche) è dedicato al riconoscimento della funzione sociale degli oratori (sono 9 le regioni che dal 2001 hanno emanato leggi al riguardo). Vi sono poi due progetti nella regione Veneto sulla trasformazione delle IPAB, che vanno letti congiuntamente al progetto di riordino dei servizi e a quello sul piano sociale, costituendo tutti un indicatore della volontà della Regione di riorganizzare in modo completo il quadro normativo dell’assistenza sociale.

Anche l’area degli anziani e della non autosufficienza raggiunge l’8,7% dei progetti presentati, un valore leggermente più alto rispetto all’attività legislativa, che è pari al 7% della legislazione in materia socio-assistenziale. Tra i progetti presentati solo uno è relativo alla proposta d’istituzione del fondo per la non autosufficienza (Calabria), la cui previsione generalmente avviene all’interno di leggi più articolate. La restante parte dei progetti è relativa ad iniziative abbastanza disparate e dirette per lo più a fornire contributi per interventi o attività di sostegno mirate a sviluppare azioni di cittadinanza attiva delle persone anziane.

I progetti di legge in materia di immigrazione sono pari appena al 2% dei progetti presentati, dato che risulta significativamente più basso di quello relativo alle leggi emanate in questa materia, che costituiscono il 7% della legislazione in materia socio-assistenziale. Tutti gli atti segnalati dalle Regioni non prevedono interventi sulla gestione complessiva del fenomeno, ma sono relativi solo alle popolazioni nomadi; fa eccezione il Piemonte, che ha segnalato una proposta di deliberazione relativa ad un Piano regionale integrato dell’immigrazione per il triennio 2007-2009 (destinata a diventare un atto amministrativo).

Tra i progetti in materia di povertà ed esclusione sociale, che costituiscono il 6% dei progetti presentati in materia socio-assistenziale, si segnalano quello della Calabria, relativo all’introduzione del reddito sociale, e quello del Lazio, in materia di reddito minimo e di ultima istanza.

 

Sono 12 le Regioni che, all’interno della legge finanziaria per il 2008 (37), hanno previsto disposizioni relative ai servizi sociali. Si tratta, per lo più, data la natura dello strumento, di disposizioni relative a contributi e finanziamenti o di disposizioni di manutenzione. In alcuni casi sono presenti sia alcuni interventi settoriali, sia l’istituzione di fondi specifici, tra i quali meritano di essere segnalati: il fondo per la famiglia previsto dalla Provincia autonoma di Trento, destinato a finanziare una serie di interventi in questo settore; il fondo per la non autosufficienza previsto dalla Provincia autonoma di Trento e dal Veneto. Dall’analisi delle disposizioni, emerge che non esiste una significativa correlazione tra una scarsa produzione legislativa nel settore delle politiche sociali e l’eventuale ricorso alla legge finanziaria, se non (forse) nel caso delle Regioni Lazio e Veneto. Queste ultime, a fronte di una scarsa o nulla produzione legislativa nel settore, nel corso del 2007, hanno previsto nella legge finanziaria un cospicuo numero di disposizioni, rispetto alle altre Regioni. La legge finanziaria del Lazio, per esempio, reca disposizioni programmatiche ed organizzative, quali un piano di lotta all’esclusione sociale ed azioni di sostegno per persone anziane, con l’indicazione degli interventi prioritari da realizzare, o l’istituzione di servizi nuovi, come le “comunità territoriali di servizio sociale”, destinate ai giovani in difficoltà. Si ricordano, inoltre, disposizioni a favore di fasce particolari di popolazione, quali, ad esempio, contributi destinati ai servizi per l’educazione dei minori e ai servizi innovativi per l’infanzia, nonché contributi destinati a sostenere l’apprendimento di alunni con difficoltà (Lazio e Veneto), o alla famiglia come, ad esempio, un bonus bebè (Lazio).

L’altro settore che ha ricevuto l’attenzione di alcuni legislatori regionali nella legge finanziaria è quello della politica per la casa, oggetto, per esempio, di finanziamenti e contribuiti nelle leggi finanziarie delle Regioni Sardegna e Veneto.

 

La produzione dei regolamenti in materia socio-assistenziale è quasi pari alla produzione legislativa, con 29 atti emanati (tab.4), ma in aumento rispetto al 2006 (45% in più - tab. 8). Pur tenendo conto del fatto che l’anno precedente non era disponibile il dato per due Regioni, il valore percentuale rispetto alla totalità dei regolamenti approvati dalle Regioni e Province autonome, rispetto al 2006, risulta comunque in aumento, passando dal 6% all’8,2% (tab. 4); analogo aumento si registra anche rispetto al complesso della produzione normativa in materia socio-assistenziale: dal 7% al 9% (tab.8).

I regolamenti emanati solo in parte si riferiscono all’attuazione di leggi emanate nel 2007 (5 regolamenti, per lo più della Regione Friuli Venezia Giulia), 6 sono relativi a leggi del 2006. Quasi il 45% dei regolamenti è costituito da atti relativi a procedure per la distribuzione o accesso a finanziamenti o contributi.

Si modifica invece la distribuzione per materia, soprattutto riferita ad alcuni settori: i regolamenti emanati in materia di politiche per la famiglia passano dal 30% del 2006 al 13,8%; quelli nel terzo settore e IPAB passano dal 25% del 2006 ad una scarso 7%; quelli in materia di invalidità e disabilità aumentano invece sensibilmente, passando dal 5% al 20,7% (tab.5).

In particolare, l’analisi per materia evidenzia come la maggior parte dei regolamenti, al pari delle produzione legislativa, è relativa ad atti sull’organizzazione e gestione del sistema: il 24% (tab.5) della produzione complessiva (quasi equivalente a quella del 2006).

L’altro settore dove si concentra il maggior numero di atti è quello delle disabilità, con il 20%, mentre a livello legislativo non è stata approvata alcuna disposizione. Anche in questo settore, la quasi totalità dei regolamenti è relativa ad aspetti finanziari e contributivi, con 1 solo provvedimento di manutenzione. Relativamente alle altre materie, meritano di essere segnalati due regolamenti emanati dalla Regione Friuli Venezia Giulia, in esecuzione della legge regionale di riordino del sistema di assistenza del 2006, che - rispettivamente - danno attuazione al fondo per l’autonomia possibile e provvedono all’attivazione sperimentale del reddito di base per la cittadinanza. L’attivazione di questo istituto rappresenta una scelta politica importante che la Regione ha fatto per contrastare il fenomeno della povertà e dell’esclusione sociale, sul quale ha avviato un progetto di sperimentazione quinquennale.

Gli atti amministrativi superano l’80% della produzione normativa complessiva in materia socio-assistenziale, con 262 atti (tab. 6), sebbene tale dato non esaurisca tutta la produzione amministrativa della Regioni in questa materia. Nella lettura dei dati, è infatti necessario tenere conto di alcuni elementi: le Regioni hanno utilizzato criteri di valutazione diversi nel segnalare gli atti: per esempio, la Regione Abruzzo ha indicato la totalità degli atti emanati nel settore, mentre alcune Regioni e Province autonome hanno ritenuto opportuno non segnalare alcun atto; altre hanno più genericamente indicato i settori dove hanno emanato un complesso di atti, segnalando solo alcuni a titolo esemplificativo (per esempio la Provincia autonoma di Trento). Date queste premesse, una analisi comparata del dato quantitativo tra le diverse Regioni e Province va intesa come un indicatore di massima delle politiche in materia socio-assistenziale.

Fatte queste preliminari e necessarie considerazioni si può notare come l’area ove si concentra il maggior numero di atti è quella relativa alla gestione, organizzazione e finanziamento del sistema, con quasi il 30% del complesso degli atti emanati; segue l’area delle politiche per la famiglia, che copre il 19% degli atti; il terzo settore raggiunge quasi il 18% (nella lettura di questo dato bisogna tuttavia tenere presente che circa il 60% di questi atti è riferibile a singoli provvedimenti di riordino di IPAB della Regione Abruzzo: la vera consistenza del dato è pertanto intorno al 9%); l’area delle disabilità, che supera il 9% (tab.6). Questi dati non si discostano in modo significativo da quelli dell’anno precedente, confermando l’azione politica di Consigli e Giunte regionali e provinciali. Analizzando più nel dettaglio i dati si rileva che, se il valore assoluto può essere variato, non si è invece sostanzialmente modificata la ripartizione percentuale tra le materie. Pertanto, in quei settori dove già si registrava un numero maggiore di atti il dato è rimasto invariato.

In particolare, gli atti relativi all’organizzazione, gestione e finanziamento del sistema fanno registrare un calo percentuale rispetto al precedente anno, dal 33% al 29%. Il 27% degli atti in materia di organizzazione è rappresentato da provvedimenti relativi all’assegnazione dei finanziamenti (fondo sociale) o di contributi particolari, il 38% è costituito da atti relativi al piano sociale regionale (PSR). Alcuni di questi sono invece particolarmente rilevanti, trattandosi, nel caso di Liguria e Toscana, dell’approvazione del Piano sociale regionale, cui si aggiungono, per Umbria e Campania, le delibere preparatorie alla predisposizione del piano. I piani sociali rappresentano l’atto più significativo che la Regione assume in questa materia: dopo la legge di riordino, costituiscono infatti lo strumento attraverso il quale la Regione pianifica interventi e servizi da realizzare sul territorio, generalmente nel triennio. Si tratta di documenti molto corposi di carattere tecnico, ai quali la legge di riordino frequentemente rinvia per definire gli aspetti tecnico-operativi e finanziari, e rappresentano altresì la sede ove vengono definiti gli obiettivi, programmati gli interventi e stanziate le risorse, sulla base dei bisogni rilevati. In alcuni casi il piano sociale sembra quasi svolgere una funzione sostitutiva della legge di riordino, ove questa manchi, come per esempio nel caso dell’Abruzzo (38).

La restante parte degli atti amministrativi regionali è relativa alla gestione ed organizzazione del sistema; 3 provvedimenti sono relativi alla costituzione di organismi collegiali previsti dalle rispettive leggi di riordino.

In materia di politiche per la famiglia, quasi il 56% degli atti è relativo a servizi dedicati a minori: per lo più si tratta di linee guida o contributi per i servizi socio-educativi; il 13% è costituito da atti di contenuto programmatico dedicati alle politiche per i giovani. Tre Regioni e province autonome (39) hanno assunto provvedimenti relativi a piani di intervento a favore delle famiglie. In particolare la Provincia autonoma di Trento, continuando una politica già avviata da tempo in questo settore, ha adottato, accanto ad un piano di interventi per la famiglia, alcuni provvedimenti di approvazione di intese Stato-Provincia in tema di politiche familiari.

Gli atti relativi all’area delle disabilità sono il 10% e sono costituiti da provvedimenti con specifici destinatari, da atti relativi a finanziamenti o contributi ed infine da provvedimenti generalmente riferibili alle modalità di organizzazione dell’assistenza residenziale o semiresidenziale anche domiciliare.

I piani sociali regionali (PSR) di Liguria e Toscana rappresentano lo strumento di attuazione delle leggi di riordino dei sistemi di assistenza sociale regionale. Nei piani vengono definiti gli obiettivi, i compiti, le funzioni dei vari soggetti istituzionali, la partecipazione del terzo settore e le risorse per il finanziamento del sistema. Sono entrambi documenti molto corposi di carattere tecnico-programmatorio, che tuttavia presentano alcune diversità strutturali e di contenuti.

Il PSR della Toscana definisce in primo luogo gli obiettivi generali di “benessere sociale” ed in particolare indica come “obiettivi strategici” l’elaborazione di risposte adeguate al problema degli anziani e in generale della disabilità e alla promozione di processi di inclusione degli immigrati. Tra gli obiettivi generali di “benessere sociale” la Regione Toscana include anche i “livelli base di cittadinanza regionale“ (40), in assenza di una definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali da parte dello Stato. Il PSR Toscano indica successivamente gli strumenti della programmazione regionale e locale, includendo il finanziamento del sistema, nel capitolo dedicato alla programmazione. Diversamente, la Liguria definisce in via prioritaria le azioni e gli obiettivi del piano, non riserva un apposito spazio agli strumenti della programmazione e riunisce in un unico capitolo le modalità di finanziamento, l’indicazione dei livelli di assistenza sociale (41) e le modalità di verifica della realizzazione del piano.

Entrambi i PSR individuano, in modo piuttosto analitico, le azioni prioritarie e definiscono gli interventi da intraprendere in tutti settori che rientrano nell’ambito dell’assistenza sociale. Nella scelta delle politiche da privilegiare, entrambi prediligono l’area della non autosufficienza, della famiglia (42), dei minori e dei giovani. Tuttavia le due Regioni si differenziano, in modo significativo, nella scelta degli ulteriori settori individuati come aree di intervento: la Liguria opta per le politiche finalizzate alla non discriminazione e crescita sociale, alla promozione di stili di vita per migliorare le condizioni psico-fisiche; la Toscana si indirizza verso politiche di contrasto alla povertà, politiche dirette a soggetti stranieri e di particolari etnie (richiedenti asilo, rifugiati, Rom, Sinti), politiche rivolte a persone soggette a misure dell’autorità giudiziaria, politiche mirate al sostegno di percorsi di uscita dalla prostituzione e da situazioni di violenza ed infine politiche di promozione delle pari opportunità e armonizzazione dei tempi e degli spazi delle città.

Entrambi i PSR dedicano uno spazio alle politiche integrate con altre aree contigue al settore socio-assistenziale. La Toscana sembra privilegiare l’obiettivo di una integrazione completa tra interventi sociali e sanitari, attraverso la realizzazione di un unico piano regionale socio-sanitario, mentre la Liguria estende lo strumento delle politiche sociali integrate ad altre aree, oltre alla sanità. Ai fini dell’integrazione socio-sanitaria, la Toscana sostituisce al piano di zona il piano integrato di salute (PIS), la Liguria definisce le priorità del distretto socio-sanitario (43) (previsto dalla legge di riordino, l.r. n. 12/2006 ed avviato nel 2007).

La Liguria prevede politiche integrative anche per altre aree, quali l’inserimento scolastico, l’immigrazione, il contrasto del disagio economico e le pari opportunità. In particolare, il PSR della Liguria indica il piano regolatore sociale come nuovo strumento locale di programmazione per le politiche integrate, destinato alle aree metropolitane e finalizzato a progettare e realizzare sistemi cittadini di servizi ed interventi sociali.

 

La produzione normativa complessiva delle Regioni e Province autonome nel corso del 2007 appare in aumento rispetto al 2006 (tab.8): il 13,4% in più (44), con 320 atti complessivi; tuttavia, non si registrano variazioni di rilievo sulla distribuzione degli atti, in quanto la produzione legislativa permane intorno al 9-10% (tab.8) della produzione complessiva; aumentano i regolamenti, che passano dal 7% al 9%; non vi sono significative differenze negli atti amministrativi, che permangono intorno all’ 80% della produzione complessiva. Anche analizzando i dati relativi alle singole Regioni non si evidenziano significativi scostamenti se non in pochi casi, come per il Friuli Venezia Giulia, che ha quasi raddoppiato la produzione normativa e regolamentare; in particolare, va evidenziato come la Regione privilegi lo strumento del regolamento rispetto all’atto amministrativo. Il Lazio e il Veneto presentano un aumento molto significativo della produzione normativa complessiva, che è però tutta concentrata sugli atti amministrativi, alcuni anche di un certo rilievo, in quanto di tipo programmatorio. Nel caso della Liguria si registra una diminuzione di oltre il 50%, della produzione normativa complessiva, che si concentra negli atti amministrativi, tra i quali tuttavia rientra il piano sociale, che rappresenta l’atto più importante nel settore, dopo la legge di riordino (approvata nel 2006).

Analizzando la distribuzione degli atti per materia (tab.9), si registrano alcune differenze rispetto al 2006. La maggiore concentrazione degli atti permane nel settore organizzativo, gestionale e finanziario, che assorbe il 28% della produzione complessiva, ma appare in calo rispetto al 2006, quando raggiungeva il 34%, sebbene in termini assoluti il dato risulti sostanzialmente invariato. In alcune materie si registrano degli scostamenti significativi tra le due annualità. E’ in diminuzione la produzione normativa nella materia delle politiche per gli anziani, che passa dall’8,3% (della produzione complessiva) del 2006 al 5,3% nel 2007 e nella materia delle politiche abitative, che scende dal 2,2% allo 0,6%. Sono in aumento gli atti in materia di politiche di genere, che passano dallo 0,7% (della produzione complessiva) del 2006 al 3,1 del 2007. Nelle altre materie non si registrano significativi scostamenti, in quanto le politiche familiari si attestano intorno al 17,8%, il terzo settore al 15%, le politiche per la disabilità ed invalidità al 9,7%.

La riduzione della produzione normativa nella materia organizzativo-gestionale si registra sia nell’attività amministrativa che in quella legislativa. Tuttavia, è in quest’ultima che il calo è più evidente: dal 40% della produzione in materia socio assistenziale del 2006 al 20% del 2007. Si ricorda inoltre che anche i progetti di legge rappresentano solo il 6% di tutti quelli presentati. Pertanto, mentre nel 2006 l’attività dei legislatori regionali sembrava diretta principalmente ad una implementazione dei sistemi, nel 2007 l’orientamento appare cambiato. Questi valori possono essere letti da un lato come l’avvio di un processo di completamento della legislazione di questo tipo da parte di alcune regioni, dall’altro come una rinuncia da parte di altre ad esercitare la loro competenza in materia.

In materia di politiche per la famiglia, il dato percentuale rispetto alla produzione normativa complessiva è invariato, mentre si registra un aumento significativo degli atti amministrativi, che passano dal 15,9% del 2006 al 18,8% del 2007 rispetto alla produzione amministrativa in materia socio-assistenziale. Tali dati devono essere letti come segno di un interesse crescente da parte delle Regioni per questo settore, nel quale stanno assumendo un complesso di provvedimenti di dettaglio ed operativi molto significativi. Il 21% dei provvedimenti in materia di politiche per la famiglia è relativo ad interventi di programmazione, potenziamento, finanziamento dei servizi per l’infanzia. Il numero piuttosto cospicuo di tali provvedimenti è in parte dovuto ai finanziamenti previsti dal Fondo per la famiglia e per i servizi socio educativi, previsti dalla legge finanziaria 2007 (l.n. 296/2006, articolo 1, commi 1250 e seguenti), come segnalato in diversi atti regionali, come ad esempio nel caso della Puglia, del Lazio, della Lombardia, del Molise e del Veneto. Sempre nei riguardi dei minori si sono registrati alcuni interventi significativi, oltre a quelli relativi ai servizi socio-educativi, quali quelli relativi all’istituito del garante per l’infanzia, e quelli contenuti nei due piani sociali della Toscana e della Liguria, relativi all’affido, al problema dei maltrattamenti e abbandono, allo sviluppo dei servizi al di fuori della famiglia e ai minori non accompagnati. 

Un’altra parte di provvedimenti è relativa alla famiglia in senso stretto e gli atti si sostanziano spesso in forme di agevolazioni e riduzioni per la fornitura di beni e fruizioni di servizi importanti per la vita familiare, come, per esempio, i provvedimenti previsti in Friuli Venezia Giulia (carta famiglia), in Lombardia, nella Provincia autonoma di Trento e in Puglia. Altre Regioni, pur non avendo assunto provvedimenti specifici nella materia, sono intervenute sul fronte del finanziamento, privilegiando questo settore rispetto ad altri comparti del sociale: è il caso, per esempio, del Piemonte, del Veneto e della Valle d’Aosta. Infine, in questo settore va segnalata l’interessante disposizione, contenuta nella legge di riordino della Provincia autonoma di Trento, coerente con una politica per le famiglie già avviata da tempo dalla Provincia e relativa alla previsione di una “valutazione di impatto familiare” (45). Questo è stato individuato come uno strumento finalizzato a “orientare le strategie complessive di governo al sostegno della famiglia” e costituisce strumento per indirizzare le politiche tributarie e tariffarie previste dalla Provincia in ogni settore, secondo criteri di differenziazione e proporzionalità in rapporto alla composizione del nucleo familiare e alla sua condizione economica”.

La vera novità nel panorama delle politiche sociali regionali è comunque rappresentata dal complesso di provvedimenti in materia di politiche di genere, che, pur costituendo solo il 3% della produzione complessiva nel 2007, segnano un deciso aumento rispetto al 2006, quando la produzione normativa rappresentava solo lo 0,7%. Si tratta anche di un aumento qualitativo, in quanto la maggior parte dei provvedimenti è costituito da leggi di settore. A queste bisogna aggiungere alcune disposizioni della legge di riordino della Provincia autonoma di Trento, che prevede l’adozione del bilancio di genere, “da parte della Provincia, come strumento di monitoraggio e valutazione delle politiche provinciali”.

In materia di terzo settore si coglie la volontà di molte Regioni di completare il quadro normativo con provvedimenti di carattere generale, che vanno dal riordino delle IPAB, alle disposizioni che regolano il settore del volontariato, alla cooperazione sociale. In questa direzione si è mossa anche l’attività amministrativa, con provvedimenti che non sono solo relativi a contributi e finanziamenti per settori specifici, ma piani di intervento per la cooperazione in Veneto o il volontariato in Puglia.

Infine, va segnalata una particolare attenzione che le Regioni e Province autonome hanno rivolto al settore degli anziani o comunque dei soggetti non autosufficienti, sebbene la produzione normativa in questo settore sia solo il 5,3% di quella complessiva, con la costituzione di appositi fondi o l’assunzione di specifici provvedimenti. Tra gli atti più rilevanti figura la legge della Provincia autonoma di Bolzano, che rappresenta una sorta di testo unico della materia, evitando la dispersione in molti provvedimenti di disposizioni a riguardo, come invece avviene in molte Regioni. La legge, oltre a prevedere l’istituzione del fondo per la non autosufficienza, definisce la nozione di soggetto non autosufficiente, individuando così i suoi destinatari, e disciplina tutta la gamma di servizi e prestazioni che la Provincia rende disponibili. Provvedimenti in merito al fondo per non autosufficienti, nel corso del 2007, sono stati assunti anche dal Lazio, dalla Liguria, dalla Sardegna, dal Friuli Venezia Giulia e dalla Basilicata (all’interno della legge di riordino). Sempre nell’area delle non autosufficienza e disabilità sono state finanziate diverse iniziative sperimentali in Abruzzo, Veneto e nel Lazio (per esempio un corso di formazione per badanti).

Guardando al complesso della produzione normativa e amministrativa delle Regioni e province autonome, si registra un’attività piuttosto significativa nel settore socio-assistenziale, sebbene le modalità di intervento e gli strumenti prescelti per disciplinare medesimi settori, analoghi istituti o attività, possano talvolta risultare diversi. Tale diversità tuttavia non va letta negativamente, attenendo, peraltro, alla sfera di autonomia di ogni Regione, ma piuttosto come il risultato di culture politiche e tradizioni normative differenti, che portano i legislatori ad approcciare diversamente simili problematiche. La diversità nella produzione normativa è anche dovuta alla situazione pregressa. E’ di tutta evidenza che Regioni con un quadro normativo definito o una tradizione di politiche socio-assistenziali avviata da tempo sono portate ad assumere provvedimenti più “di nicchia”, come per esempio nel caso dell’Emilia- Romagna con la legge sulla distribuzione dei prodotti alimentari. In altre regioni è più pressante la necessità di assumere leggi di riordino o comunque di carattere generale, cui presumibilmente seguirà, nei prossimi anni, un aumento dei provvedimenti di attuazione, siano questi regolamenti o atti amministrativi. E’ tuttavia possibile cogliere in molte Regioni, anche collocate in diverse aree geografiche, una generalizzata spinta a completare il quadro normativo del settore, anche se con modalità e velocità diverse. In altre regioni è invece da registrare una sorta situazione di “stallo”: come si evince anche dalla normativa in itinere, esse non sembrano interessate al settore o, in alcuni casi, appaiono più preoccupate dell’adozione di provvedimenti settoriali piuttosto che di riorganizzare la materia con leggi o atti di programmazione.

 

 

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NOTE

 

(1) Questo è il primo anno che viene rilevato il dato relativo ai progetti di legge in materia socio-assistenziale.

(2) Le leggi in materia socio-assistenziale emanate nel corso del 2006 erano 30, in questo dato sono state incluse anche le leggi di Campania e Puglia, che lo scorso anno non avevano risposto al questionario e che rispettivamente, hanno emanato 2 e 3 leggi.

(3) Nel 2006 la legislazione regionale nel settore socio-assistenziale costituiva il 4,4% della produzione legislativa complessiva ed il 10% di quelle residuale esclusiva.

(4) Nel Rapporto 2006 la materia era stata denominata “donne”.

(5) L.r. Campania n. 11/2005, Istituzione di centri e case di accoglienza ed assistenza per le donne maltrattate, l.r. Abruzzo n. 31/2006, Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri antiviolenza e delle case di accoglienza per le donne maltrattate, L.r. Friuli Venezia Giulia n.17/2000, Realizzazione di progetti antiviolenza e istituzione di centri per donne in difficoltà, l.r. Lazio n.64/1993, Norme per l'istituzione di centri antiviolenza o case rifugio per donne maltrattate nella Regione Lazio.

(6) Simili sono le leggi dell’Abruzzo l.r. n. 40/2005, Politiche regionali per il coordinamento e l'amministrazione dei tempi delle città, e della Toscana L.r. n. 63/2004, Norme contro le discriminazioni determinate dall'orientamento sessuale o dall'identità di genere.

(7) La voce relativa agli aspetti finanziari, presente nel Rapporto 2006, e stata riunita nella voce aspetti istituzionali, organizzativi, gestionali e finanziari.

(8) L.r. p.a. Trento n. 13/2007, Politiche sociali nella Provincia di Trento, l.r. Basilicata n. 4/2007, Rete regionale integrata dei servizi di cittadinanza sociale, l.r. Campania n. 11/2007, Legge per la dignità e la cittadinanza sociale. Attuazione della legge 8 novembre 2000, n. 328.

(9) L.r. Lombardia n. 3/2008, Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e socio-sanitario.

(10) Queste leggi sono state inserite tra i servizi alla persona nella voce altro, non essendo strettamente pertinenti alla materia dei servizi socio-assistenziali, si segnalano comunque la l. r. Friuli Venezia Giulia n. 12/2007, Promozione della rappresentanza giovanile, coordinamento e sostegno delle iniziative a favore dei giovani e la l.r. Liguria n. 8, Istituzione del parlamento regionale degli studenti della Liguria.

(11) L.p. a. Trento n. 10/2007, Istituzione del garante dell’infanzia e dell’adolescenza, l.r. Liguria n. 9/2007, Disciplina dell’ufficio del garante regionale dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, l.r. Emilia Romagna n. 1/2007, Modifica dell’indennità di carica del garante regionale per l’infanzia e l’adolescenza.

(12) L.r. Calabria n. 28/2004, l.r. Campania n. 17/2006, l.r. Emilia Romagna n. 9/2005, l.r Lazio n. 38/2002, l.r. Marche n. 18/2002, l.r. Molise n. 32/2006 l.p.a. Trento n. 10/2007. La l.r. Liguria n. 12/2006 art.33 ( la l.r. n. 9/2007 Disciplina l’ufficio del garante), e l.r. Puglia n. 19/2006 art.30 hanno previsto questa figura all’interno della legge di riordino del sistema dei sevizi sociali. La regione Basilicata ha previsto un organo collegiale la Consulta regionale di protezione e pubblica tutela dei minori, con funzioni e compiti similari al garante per l’infanzia, ma che non presenta quelle garanzie di terzietà proprie della figura istituzionale del garante. Mentre per la carica è prevista sostanzialmente da tutte le leggi regionali la incompatibilità con qualsiasi lavoro subordinato o autonomo e con cariche elettive o incarichi politici, la Consulta della Basilicata è presieduta dal presidente della regione (o un suo delegato) e da rappresentanti di associazioni professionali che operano con i minori o di organismi istituzionali (es. presidente tribunale dei minori, difensore civico, dirigenti scolastici ecc.).

(13) L.p. a. Trento n. 17/2007, Modificazioni della legge provinciale 12 marzo 2002, n. 4 (Nuovo ordinamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia).

(14) l.r. Puglia n .39/2007, Norme di attuazione della legge 7 dicembre 2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione sociale).

(15) l.r. Molise n. 10/2007, Nuove norme per la promozione del volontariato nella Regione Molise, e l.r. n. 23/2007 Disciplina in materia di Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza operanti nel Molise.

(16) L r. Toscana n. 20/2007, questa legge non è stata inclusa nei dati delle tabelle perché diversamente classificata ai fini del Rapporto.

(17) l.r. Friuli Venezia Giulia n. 11/2007, l.r. Sardegna n. 34/2007, l.r. Valle d’Aosta n. 30/2007.

(18) La legge della p.a. di Trento n. 5/2007, disciplina insieme al servizio civile regionale, una serie di interventi in materia di politiche per i giovani, pertanto nel Rapporto è stata classificata sempre nella voce dei servizi alla persona, ma all’interno della voce altro.

(19) Le altre Regioni che hanno emanato leggi sul servizio civile regionale sono: l.r. Emilia Romagna n. 20/2003, l.r. Lombardia n. 2/2006, l.r. Marche n. 15/2005, l.r. Toscana n. 35/2006, l.r. Veneto n. 18/2005.

(20) La materia del servizio civile rientra tra le competenze dello Stato, anche se non è tra quelle espressamente elencate nell’articolo 117 della Costituzione. La questione è stata chiarita dalla Corte Cost. con la sent. n. 228/04, cha ha accolto la tesi del servizio civile “come modalità operativa concorrente e alternativa di difesa dello Stato, con mezzi e attività non militari” e quindi la ha ascritta nell’ambito della difesa sebbene, il servizio civile si potrebbe esplicare nello volgimento di attività di vario tipo non necessariamente rientranti nella materia della difesa come l’assistenza sociale, la tutela dell’ambiente.

(21) L.p. a. Trento n. 5/2007 art.16.

(22) L. r. Friuli Venezia Giulia n. 11/2007 art.2.

(23) L.r. Valle d’Aosta n. 30/2007 art. 2.

(24) Basilicata, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Piemonte, Puglia, Sardegna, Toscana e P. a. Trento.

(25) L. r. Basilicata n. 4/2007 art. 31 c.4.

(26) L.r. Basilicata n. 4/2007 art. 11c.1.

(27) L.r. Basilicata n. 4/2007 art.1 c. 4 “Le norme della presente legge si armonizzano e si integrano con quelle contenute nella legge 8 novembre 2000 n. 328, nonché nel D. Lgs. 19 giugno 1999 n. 229, e ad esse fanno rinvio per quanto non espressamente previsto e laddove applicabili e congruenti”.

(28) Non si comprende bene come questo possa essere esercitato nel caso di prestazione al di fuori dei LIVEAS.

(29) La Consulta regionale permanente per la programmazione sociale e sanitaria in Basilicata e la Consulta delle autonomie locali in Campania.

(30) Una logica inversa segue invece, per esempio, la regione Emilia Romagna che ha scelto di adottare prima i piani locali di zona e solo dopo il PSR.

(31) A livello Provinciale è prevista la partecipazione di rappresentanti del terzo settore al Comitato per la programmazione sociale, a livello territoriale è prevista la partecipazione di almeno un terzo dei componenti al Tavolo territoriale.

(32) La presente legge si attua….. con il concorso delle istituzioni pubbliche e delle formazioni sociali” l.r. Campania n. 11/2007, art. 1 c. 1.

(33) Si deve ritenere, in via di abrogazione, la disposizione istitutiva del fondo socio-assistenziale prevista dalla l.r. n. 14/1991 art.40, in quanto è prevista l’abrogazione della suddetta legge al momento dell’emanazione di regolamenti di esecuzione della legge n. 13/2007.

(34) Pr. l.r. Abruzzo n. 262/2007, Basilicata, Pr. l. r. Piemonte nn. 126,182, 339, Pr. l. r. Lombardia n. 209 e Pr. l. p.a. Bolzano n. 154 ma del 2008.

(35) Sono esclusi da questo dato i disegni di legge giunti ad approvazione.

(36) Il Veneto pur non avendo una vera e propria legge di riordino del sistema socio-assistenziale, successiva al 2000, ha disciplinato in via provvisoria la materia con la legge n. 11/2001, Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

(37) Sono state prese in esame le leggi finanziarie dell’anno 2008 in quanto la maggioranza di queste è stata approvata nel corso del 2007.

(38) Il piano dell’Abruzzo risale al 2006, ma nel corso del 2007 sono stati approvati 21 atti in attuazione del piano.

(39) Liguria, Molise e p.a. Trento

(40) Questi si sostanziano in quattro funzioni da garantire in ogni ambito zonale: servizio sociale professionale, segretariato sociale, pronto intervento sociale, punto unico di accesso.

(41) La Regione Liguria individua i seguenti livelli da garantire in ogni distretto: segretariato sociale, servizio sociale professionale, assistenza domiciliare, servizio pronto intervento sociale, strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti fragili, centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario.

(42) Nel piano della Liguria è ribadita la scelta della Regione, di non avere una legislazione specifica dedicata alla famiglia.

(43) Si ricordano, a titolo di esempio, le DGR n. 271/2007, Insediamento della conferenza permanente per la programmazione socio-sanitaria, DGR n. 838/2007, Approvazione di un schema di convenzione AUSL/Comuni per la gestione integrata dei servizi socio-sanitari, della Regione Liguria.

(44) Il dato rimane comunque positivo, più 11,5%, anche qualora si consideri che per il 2006 non erano disponibili i dati di Campania e Puglia.

(45) Artt. 28 e 29 l. p. a. Trento n. 13/2007

 

 

 

Tenendo presente che la fase dell’iter alla quale si è appena fatto riferimento comprende l’esame della legge finanziaria e degli altri strumenti di programmazione da parte della competente Commissione consiliare, i tempi sembrano essere abbastanza contenuti. Ciò vale, del resto, anche per la pubblicazione della legge sul bollettino ufficiale - e, quindi, per la sua entrate in vigore – visto che essa, mediamente, interviene 13 giorni dopo l’approvazione in Aula (7).

Dei 40 giorni di permanenza media del disegno di legge finanziaria e degli altri strumenti di programmazione presso il Consiglio, solo una parte è effettivamente costituita da giornate di dibattito sui provvedimenti stessi. Ad esempio, dai dati forniti da alcune regioni emerge che il dibattito in Aula spesso si svolge in non più di tre sedute. Da ciò deriva che, in genere, i testi presentati dalla Giunta all’esame del Consiglio non subiscono modificazioni di rilievo. In base alle indicazioni pervenute dalle regioni, per la legge finanziaria 2008 il caso che più si discosta da questa regola è quello del Veneto dove, come si è visto, la durata dell’iter consiliare della legge finanziaria è stato tra i più lunghi: a fronte di un testo originario, presentato dalla Giunta, di 30 articoli, quello finale approvato dal Consiglio risulta composto di 111 articoli e la stessa Giunta ha presentato un maxiemendamento sostitutivo per le norme di bilancio (8).

Modifiche “in corso d’opera” al disegno di legge finanziaria sono state apportate anche in Sardegna. E’ stato infatti necessario, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 102 del 2008 su alcuni tributi propri introdotti negli anni precedenti dalla regione, modificare sia le previsioni di bilancio, sia la disciplina di alcuni di questi tributi (9).

Infine, circa le disposizioni della legge finanziaria dello Stato riguardanti le regioni, va osservato che, fino a quando esse continueranno ad entrare in vigore immediatamente prima dell’inizio dell’esercizio al quale si riferiscono, le finanziarie regionali approvate entro dicembre – come, del resto, è buona norma che avvenga - non potranno tenerne conto. Per quelle approvate in corso di esercizio, le risposte al questionario mettono invece in evidenza, in molti casi, un immediato adeguamento alle nuove indicazioni provenienti dallo Stato, in particolare per quanto riguarda il contenimento dei costi della politica e la stabilizzazione del personale precario. Da parte di alcune regioni – ad esempio la Sardegna e l’Umbria – sono stati anche segnalati effetti della normativa statale in merito alla strutturazione degli interventi in alcuni settori (10).

 

Per favorire una corretta gestione delle risorse, la manovra di bilancio va approvata prima dell’inizio dell’esercizio nel quale essa deve produrre i suoi effetti e, per quella delle regioni relativa al 2008, sotto tale profilo, si registra un certo miglioramento. La legge finanziaria – insieme agli altri strumenti della manovra – è stata infatti approvata entro dicembre da 13 regioni su 22, contro 9 per la manovra relativa al 2007 e 10 per quella del 2006 (cfr. tab. 1 e grafico 2). Inoltre sono complessivamente 19, come per il 2007, le regioni che hanno approvato la legge finanziaria entro il mese di aprile. Nelle tre regioni restanti, la legge finanziaria è stata approvata a maggio in Molise e Piemonte e a giugno in Calabria.

 

Regioni e Province Autonome	Estremi della legge	n. articoli	n. commi	Allegati
Abruzzo	31/12/2007 n. 47	3	56	tab. rifinanz.
Basilicata	27/12/2007 n. 28	58	151	tab. rifinanz.
Calabria (*)
Campania	30/01/2008 n. 1	97	314	no
Emilia Romagna	21/12/2007 n. 24	48	65	no
Friuli Venezia G.	28/12/2007 n. 31	5	20	tab. rifinanz.
Lazio	28/12/2007 n. 26	88	241	tab. rifinanz.
Liguria	28/04/2008 n. 9	26	53	tab. rifinanz.
Lombardia	28/12/2007 n. 35	2	14	tab. rifinanz.
Marche	27/12/2007 n. 19	45	115	tab. rifinanz.
Molise	09/05/2008 n. 12	26	85	tab. rifinanz.
P.a. Bolzano	21/12/2007 n.14	29	59	tab. rifinanz.
P.a. Trento	21/12/2007 n. 23	78	315	tab. rifinanz.e altro
Piemonte (*)
Puglia	31/12/2007 n. 40	3	51	tab. rifinanz. e altro
Sardegna	05/03/2008 n. 3	12	280	tab. rifinanz.
Sicilia	06/02/2008 n. 1	36	84	tab. rifinanz. e altro
Toscana	21/12/2007 n. 67	24	44	tab. rifinanz.
Trentino A.A.	04/12/2007 n. 4	4	13	no
Umbria	26/03/2008 n. 4	14	21	tab. rifinanz.
Valle d'Aosta	12/12/2007 n. 32	79	227	tab. rifinanz. e altro
Veneto	27/02/2008 n. 1	111	301	tab. rifinanz.

 

Un miglioramento sembra anche manifestarsi per la struttura delle leggi finanziarie, visto che il numero complessivo dei commi diminuisce del 20,5% (11). Questo dato è tuttavia poco rappresentativo di quanto verificatosi nelle singole regioni. Per cogliere tale aspetto è necessario fare riferimento al grafico 3, nel quale è riportato il numero di commi delle leggi finanziarie di ogni regione e provincia autonoma, relative agli esercizi 2006, 2007 e 2008. Limitandosi ai due ultimi anni, è in primo luogo evidente che in alcune regioni la struttura della legge finanziaria non ha subito variazioni significative. Appartengono a questo gruppo la Calabria, il Trentino-Alto Adige, la Lombardia e l’Umbria – che, tra l’altro, sono costantemente le regioni con le leggi finanziarie più snelle (numero di commi inferiore a 25) – nonché, in ordine crescente per numero di commi della finanziaria 2008, le regioni Liguria (53), Emilia-Romagna (65), Basilicata (151), Lazio (241) e la provincia autonoma di Trento (315).

In altre regioni il numero di commi della legge finanziaria 2008 aumenta in modo sensibile rispetto a quello riscontrato nel precedente esercizio. Ciò si verifica nella provincia autonoma di Bolzano (da 24 a 59) e nelle regioni Molise (da 38 a 85), Marche (da 76 a 115), Valle d’Aosta (da 123 a 227), Veneto (da 185 a 301) e Campania (da 207 a 314).

Significative diminuzioni del numero di commi si registrano, invece, in sei regioni: Puglia (da 89 a 51), Abruzzo (da 81 a 56), Piemonte (da 180 a 183), Sardegna (da 337 a 280), Sicilia (da 198 a 84) e soprattutto Friuli Venezia Giulia (da 759 a 20), la quale, tra l’altro, cede così alla provincia autonoma di Trento il primato della legge finanziaria più complessa, ovviamente dal punto di vista qui in esame.

Il caso del Friuli merita un approfondimento. Il drastico snellimento della sua legge finanziaria è, infatti, la conseguenza della prima applicazione della l. r. n. 21 del 2007, con la quale, come si è detto, i contenuti della legge sono stati limitati a quelli strettamente contabili e finanziari. Si è anche osservato, tuttavia, che la stessa legge n. 21 consente di adottare, unitamente alla legge finanziaria, la cosiddetta legge strumentale, per introdurre “modifiche e integrazioni a disposizioni legislative regionali aventi riflessi sul bilancio”. Nonostante le limitazioni previste anche per i contenuti della legge strumentale, quella approvata con la finanziaria per il 2008 – la l.r. 28 dicembre 2007, n. 30 – si presenta indubbiamente complessa, componendosi di 493 commi distribuiti su 8 articoli. Potrebbe quindi ritenersi che, in termini concreti, gli effetti della riforma siano piuttosto limitati.

Nel questionario utilizzato per il presente Rapporto, è stato chiesto per la prima volta alle regioni di specificare il numero di caratteri delle leggi finanziarie. Questo dato è molto utile in quanto permette di effettuare una valutazione comparata della complessità delle singole leggi in base non solo al numero dei commi, ma anche al numero medio di caratteri per comma. Per l’insieme delle leggi finanziarie 2008 la lunghezza media dei commi è di 482 caratteri e, nella maggior parte delle leggi, si riscontrano valori molto simili a questo dato: il minimo è, infatti, di 311 caratteri per comma e solo in quattro casi si va oltre i 600 (cfr. graf. 4) (12).

E’ stata valutata, infine, la leggibilità delle finanziarie in base ad alcuni elementi che, normalmente, la favoriscono, soprattutto quando si tratta di leggi complesse, come spesso si verifica. A tale scopo, riprendendo la metodologia utilizzata nel precedente Rapporto, si è tenuto conto della presenza o meno di una rubricazione degli articoli significativa del loro contenuto, nonché di una suddivisione in titoli o capi e di un indice del provvedimento (cfr. grafico 5). La prima caratteristica – che è forse la più importante per favorire la leggibilità (13) – è presente in tutte le leggi finanziarie considerate, salvo che in due casi (14). In dieci leggi si riscontra anche la suddivisione in titoli o capi e in quattro casi la presenza di tutti e tre gli elementi qui considerati, indice compreso. In definitiva, anche per le leggi finanziarie per il 2008, va confermato un giudizio complessivamente positivo sul loro grado di leggibilità, soprattutto se tiene conto di quello, scarsissimo, della legge finanziaria dello Stato per lo stesso esercizio: quest’ultima si compone infatti di 1.192 commi distribuiti su 3 articoli la rubricazione dei quali, pur presente, non permette comunque di individuare con facilità i temi trattati e le norme relative a ciascuno di essi.

Sempre per quanto riguarda la struttura delle leggi finanziarie va, infine, ricordato che in alcune regioni esse sono accompagnate o precedute da provvedimenti collegati. In base alle risposte al questionario, ciò risulta per la Liguria, la Lombardia, l’Umbria, la Calabria e, come si è già detto, per il Friuli Venezia Giulia (15). In tutti questi provvedimenti gli articoli hanno una rubricazione significativa del loro contenuto.

 

Avendo descritto le caratteristiche strutturali delle leggi finanziarie e degli eventuali provvedimenti collegati, si offre ora una panoramica dei loro contenuti. Per avere elementi in proposito, nel questionario è stato chiesto alle regioni di specificare la presenza o meno, in tali provvedimenti, di disposizioni concernenti una serie di temi indicati in una lista appositamente predisposta e, ovviamente, la presenza di quelli attinenti alla manovra di bilancio risulta molto diffusa (cfr. grafico 6). Più del 70% delle regioni, infatti, è intervenuta in materia di: quantificazione delle autorizzazioni di spesa su capitoli già presenti in bilancio; entrate proprie (tributi, canoni e concessioni); contabilità e controlli. Più del 55% delle regioni, inoltre, introduce nelle finanziarie o nei collegati disposizioni concernenti: l’individuazione di limiti al ricorso al mercato finanziario; il rispetto del patto di stabilità; la finanza locale (16).

D’altra parte va pure sottolineato che nel 95% dei provvedimenti esaminati si riscontrano nuove autorizzazioni di spesa e praticamente in tutti modifiche alla legislazione vigente. Nell’ambito degli interventi di modifica della legislazione - alcuni dei quali da considerare, comunque, attinenti alla manovra di bilancio in quanto effettuati per favorire il contenimento e la razionalizzazione delle spese - tra le materie alle quali fa riferimento il grafico risultano particolarmente diffusi quelli riguardanti il personale della regione e/o degli enti e organismi da essa dipendenti (presenti nell’83% dei casi), nonché l’assistenza sanitaria (80%) e i servizi sociali (75%).

Nel questionario è stato chiesto alle regioni di indicare i principali settori nei quali sono intervenute le rispettive leggi finanziarie 2008 e le leggi collegate, ove presenti. Le risposte pervenute – delle quali di seguito viene presentata una sintesi – mettono bene in evidenza l’importanza di tali provvedimenti che, in molti casi, cercano di far fronte ad emergenze economiche e sociali come, ad esempio, quelle della casa, del costo dell’energia, della sicurezza in generale e nei luoghi di lavoro, del sostegno finanziario agli studenti meritevoli, dell’ambiente, della stabilizzazione del personale precario.

Abruzzo. Con la legge finanziaria la regione è intervenuta nei settori: sanità; lavori pubblici; personale; agricoltura; sport; cultura; contabilità regionale; funzioni di controllo del Consiglio su enti e società regionali.

Basilicata. Come di “particolare spessore” vengono citate le norme della legge finanziaria relative ai seguenti settori: riduzione del costo dell’energia (abolizione dell’addizionale regionale sul consumo di gas metano – arisgam - e utilizzo dei proventi delle royalties da estrazione); interventi per i giovani (programma giovani 2015 e “prestito ponte università lavoro”); razionalizzazione della gestione delle aziende sanitarie (centralizzazione degli acquisti e accreditamento delle strutture); attività produttive (incentivi alle imprese manifatturiere); sicurezza (Fondo prevenzione e solidarietà per le vittime di usura e estorsione); sostenibilità ambientale (costruzione di sistemi di contabilità ambientale e bilanci ambientali per supporto alle decisioni politiche locali).

Emilia-Romagna. I settori oggetto di intervento della legge finanziaria sono: sistemi informativi dell’amministrazione regionale (manutenzione e sviluppo); valorizzazione del patrimonio storico (manifestazioni, contributi, ricerche); cartografia tematica regionale (interventi di sviluppo); attività produttive (foreste, bonifiche, turismo); salvaguardia del territorio (patrimonio storico-artistico, fondo per la conservazione della natura, sistemazione idraulica e forestale, protezione civile); trasporti (porti, investimenti per tpl, rete viaria, sicurezza); assistenza e sanità (integrazione dei finanziamenti del Servizio sanitario nazionale, potenziamento delle strutture, istituzione del fondo regionale per la non autosufficienza); istruzione, formazione, cultura (edilizia, contributi ad enti locali, iniziative regionali per giovani, finanziamento di enti e associazioni culturali).

Friuli Venezia Giulia. Con la legge finanziaria la regione è intervenuta soprattutto in materia di ricorso al mercato finanziario e di tributi propri (riduzione delle aliquote Irap). Per la legge strumentale i settori di intervento più rilevanti sono: finanza locale (disciplina dei trasferimenti indistinti e trasferimenti per finalità specifiche); sanità e assistenza sociale (contributi a favore di soggetti mutilati, invalidi del lavoro e audiolesi, a favore di ospiti accolti in strutture residenziali per anziani non autosufficienti e a favore dei comparti socio-assistenziale, socio-educativo e socio-sanitario, finanziamenti per la realizzazione di soluzioni abitative protette per disabili, contributi per la gestione dei nidi d’infanzia e a sostegno della famiglia in formazione); interventi per ambiente, territorio, edilizia e trasporti (contributi per la bonifica di siti inquinati, per la realizzazione dei lavori di adeguamento e di completamento di un impianto di depurazione centralizzato, nonché per i lavori di adeguamento e di potenziamento di un depuratore sito in zona industriale e a favore dei comuni per l’incentivazione della raccolta differenziata dei rifiuti urbani); edilizia sovvenzionata; infrastrutture per il trasporto (in particolare su ferrovia).

Lazio. Con la legge finanziaria la regione è intervenuta nei settori: servizi alle persone e alla comunità (disposizioni in materia di coesione sociale e contrasto alla povertà, servizi sanitari e sociali, sviluppo dell’occupazione e della cultura, disposizioni in materia di politiche per la casa); territorio, ambiente, infrastrutture (disposizioni in materia di lotta ai cambiamenti climatici e tutela del paesaggio, disposizioni per la riqualificazione ambientale, disposizioni in materia di trasporto pubblico locale); sviluppo economico e attività produttive (disposizioni in materia di ricerca, innovazione, sviluppo socio-economico, disposizioni per lo sviluppo turistico e occupazionale del litorale laziale).

Lombardia. Con la legge finanziaria la regione è intervenuta in materia di: tributi (riduzione dell’addizionale Irpef, abolizione delle norme regionali di applicazione dei canoni delle acque pubbliche, riduzione dell’Irap per le scuole materne private); attività produttive (consolidamento degli interventi a favore delle aziende pubbliche di servizi alla persona). Con la legge collegata la regione ha, invece, dettato norme in materia di: razionalizzazione delle spese (prima attuazione del codice degli appalti, istituzione della centrale regionale di acquisto, provvedimenti per favorire il ricorso a sistemi elettronici e informatici di acquisto); programmazione negoziata (norme per favorirne la rapida attuazione, possibilità per la regione di contribuire al finanziamento); trasporti urbani (potenziamento della infomobilità, miglioramento del sistema sanzionatorio nel trasporto pubblico locale e norme in materia di sicurezza urbana); tributi regionali (modifiche al testo unico della disciplina dei tributi regionali, in particolare per quanto riguarda il recupero del gettito Irap, al fine di attuare il principio costituzionale della territorialità delle risorse relative ai tributi che incidono sulla comunità rappresentata); struttura organizzativa del Consiglio regionale (segreterie e staff dei gruppi, accorpamento dei gruppi in nuove formazioni).

Marche. La legge finanziaria interviene in materia di: territorio e ambiente (lavori pubblici, organizzazione amministrativa dei parchi); turismo (agriturismo e incentivazione del turismo religioso); sanità e assistenza sociale (sicurezza alimentare, affidata all’Azienda sanitaria unica regionale, modifiche alla legge regionale su portatori di handicap, individuazione dei requisiti minimi delle residenze protette per anziani); tributi regionali e canoni.

Bolzano. Con la legge finanziaria la provincia autonoma ha modificato la legislazione vigente riguardante: il personale delle Aziende sanitarie locali; l’esercizio delle funzioni delegate in materia di igiene e sanità pubblica, medicina legale; servizi pubblici locali; utilizzazione di edifici, attrezzature e impianti scolastici per attività culturali e sportive extrascolastiche.

Trento. La legge finanziaria della provincia autonoma è intervenuta soprattutto nei settori: personale (contrattazione); politiche sociali (istituzione di fondi); tributi e tariffe (soprattutto riduzione dell’Irap, in generale di mezzo punto e di un altro mezzo punto per le imprese “virtuose”).

Puglia. I principali settori di intervento della legge finanziaria sono: sanità, tributi regionali, servizi sociali.

Sardegna. Con la legge finanziaria è stato disciplinato il trasferimento di funzioni in materia di: attività produttive; sanità e assistenza (dalla regione alle Aziende sanitarie locali); opere pubbliche e trasporti (dall’agenzia regionale, soppressa, alla direzione generale per il trasporto pubblico locale). Sempre la legge finanziaria è poi intervenuta nei settori: attività produttive (soppressione del dipartimento per l’incremento ippico, riordino delle aree industriali con la soppressione dei consorzi sovracomunali, istituzione dello sportello unico); tributi regionali; personale; contenimento dei costi degli organi istituzionali; istruzione, formazione e cultura; ambiente e territorio.

Toscana. La legge finanziaria è intervenuta principalmente nel settore tributario (stabilendo, confermando o modificando aliquote di alcune imposte regionali e intervenendo sui canoni relativi a permessi di ricerca). Un altro settore d’intervento è stato quello relativo alla programmazione regionale, con la modifica di disposizioni della legge sulla programmazione (l.r n. 49/1999) e la proroga di alcuni strumenti di programmazione settoriale. Infine, rileva la costituzione del fondo per nuovi investimenti industriali, nazionali ed esteri sul territorio regionale, per un ammontare complessivo di 15 milioni di euro nel triennio 2008-2010.

Umbria. I contenuti principali della legge finanziaria sono: il finanziamento aggiuntivo regionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione e il finanziamento del Consiglio delle autonomie locali. Per il collegato rilevano, invece: l’accelerazione del processo di attuazione della riforma delle comunità montane e la riduzione del 10% delle indennità per i Presidenti delle comunità stesse; l’individuazione del soggetto istituzionale responsabile del procedimento unico per l’autorizzazione per determinati impianti energetici; interventi volti a razionalizzare/semplificare il quadro delle società regionali (anche con fusioni, scioglimenti e alienazione di partecipazioni).

Valle d’Aosta. I principali settori di intervento della legge finanziaria sono: finanza locale (ammontare dei trasferimenti per il 2008); politiche del lavoro (con il finanziamento di un apposito piano in materia); programmi comunitari (autorizzazione dei cofinanziamenti regionali); personale (personale regionale e fondi pensione); sanità e assistenza sociale; agricoltura (nuova disciplina in materia di agricoltura e sviluppo rurale).

Veneto. I settori oggetto di intervento della legge finanziaria sono: trasporti (soprattutto investimenti in infrastrutture e viabilità); politiche per la casa (contributi in conto interessi sulla prima casa e rinvio delle azioni esecutive delle banche); contenimento dei costi dell’energia (riduzione del prezzo dei carburanti nelle zone di confine e contributi sul riscaldamento nelle zone di montagna svantaggiate); assistenza sociale (istituzione del Fondo per le non autosufficienze e altri servizi sociali, compresi servizi innovativi per l’infanzia, contributi ai familiari delle vittime sul lavoro); sicurezza (contributi ai comuni per iniziative in materia e alle Aziende sanitarie locali per controlli nei pronto soccorso); prevenzione degli incidenti sul lavoro (destinazione di una quota delle multe a imprese per finanziare progetti nel campo); istruzione, cultura e formazione (soprattutto sostegni economici a studenti); ambiente; attività produttive; interventi locali (tra cui il completamento della progettazione della linea ferroviaria Venezia Chioggia); riduzione dei costi della politica, in recepimento di norme nazionali (costi di assicurazione per l’esercizio del mandato a carico dei consiglieri); personale (stabilizzazione dei precari); settore del non profit (fondo di garanzia per investimenti a finalità sociale e albo regionale dei gruppi di acquisto solidale).

 

8.6. Politiche di contenimento della spesa pubblica

8.6.1. Oggetto delle domande del questionario

Data la rilevanza della problematica del contenimento della spesa pubblica, nel questionario per il presente rapporto si è scelto di considerare diversi profili. In particolare, oltre alla domanda tradizionale volta ad evidenziare i nuovi provvedimenti in materia adottati dalle regioni con le leggi finanziarie per il 2008 e con i provvedimenti collegati, ove presenti, sono state posti ulteriori quesiti riguardanti quello che potrebbe essere definito il livello di informazione del Consiglio sugli effetti prodotti dalle misure già adottate negli anni precedenti. Infine, una specifica domanda ha riguardato l’attuazione del patto di stabilità nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome.

Di seguito, viene presentata una sintesi, in primo luogo, delle risposte concernenti i provvedimenti contenuti nelle leggi finanziarie per il 2008 e, successivamente, delle risposte sugli altri aspetti sopra richiamati.

 

Come si è già osservato, interventi per il contenimento della spesa pubblica e, quindi, per favorire il rispetto del Patto di stabilità, si riscontrano nella maggior parte delle leggi finanziarie per il 2008 (17). Nel questionario, con una apposita domanda, è stato tuttavia chiesto alle regioni di specificare quelli di maggiore interesse, tenendo conto, ovviamente, anche dei provvedimenti collegati, ove presenti.

Dalle risposte pervenute risulta che tali interventi hanno inteso promuovere: una riduzione dei cosiddetti costi della politica, delle spese per il personale e per l’amministrazione generale; un rafforzamento degli strumenti di monitoraggio e controllo; una razionalizzazione delle spese in specifici settori, tra i quali spicca, ovviamente, quello dell’assistenza sanitaria, dato il suo peso nei bilanci di questo livello di governo. Dalle regioni e province ad autonomia differenziata, sono stati segnalati interventi anche per il contenimento delle spese degli enti locali.

In merito ai costi della politica, oltre alla riduzione dei compensi, indennità e rimborsi spese dei consiglieri, in alcuni casi si è promossa una razionalizzazione delle spese di funzionamento del Consiglio (18). Nell’ambito degli interventi sui costi della politica possono rientrare anche quelli – spesso adottati in attuazione di norme statali e, in particolare, della legge n. 296 del 2006 - volti a contenere le spese relative a commissioni, organismi, enti e società regionali, in particolare attraverso: il divieto di ampliare il numero di quelli già esistenti, il taglio delle spese di organizzazione e funzionamento, la riorganizzazione degli organismi esistenti anche con la soppressione di alcuni, la razionalizzazione delle partecipazioni regionali (19).

Come si è detto, con le leggi finanziarie 2008, le regioni hanno, inoltre, provveduto a contenere le spese di amministrazione generale e quelle del personale, anche in questo caso spesso in attuazione di norme statali. Per quanto riguarda le prime, si registrano diversi interventi volti alla razionalizzazione dell’acquisto di beni e servizi – in generale e nello specifico settore della sanità – nonché alcuni relativi al contenimento dei costi di comunicazione tra pubbliche amministrazioni (come previsto all’art. 2, commi 591-593, della legge finanziaria dello Stato per il 2008) (20). Per il personale, gli interventi segnalati consistono nel contenimento delle nuove assunzioni, nonché delle spese di missione e per oneri previdenziali (21).

Circa il rafforzamento degli strumenti di monitoraggio, le innovazioni segnalate mirano, in primo luogo, a rafforzare la vigilanza su organismi, enti e aziende (comprese quelle sanitarie) dipendenti dalle regioni, ma anche sulle associazioni che da esse ricevono contributi. In secondo luogo, a garantire che, nella gestione del bilancio, le autorizzazioni di spesa non eccedano gli stanziamenti. In terzo luogo, a rendere più rispondenti alla realtà l’ammontare dei residui attivi e passivi iscritti in bilancio (22).

Per quanto riguarda le spese operative – a prescindere dai provvedimenti relativi alla sanità, esaminati nel capitolo del presente Rapporto ad essa dedicato –, alcune regioni, come ad esempio Lazio e Molise, sono intervenute con provvedimenti a carattere multisettoriale, altre con riferimento a specifiche materie, come la Sardegna (23).

Infine, la provincia autonoma di Trento e la regione Valle d’Aosta hanno segnalato disposizioni volte a favorire il rispetto del Patto di stabilità da parte degli enti locali (24).

 

Nel questionario è stato innanzi tutto preso in esame il profilo del “trasferimento” di informazioni al Consiglio, da parte della Giunta, sugli effetti prodotti dalle misure già in essere. In base alle risposte pervenute, risulta che informazioni in proposito vengono trasmesse e che, spesso, sono oggetto di dibattito nelle Commissioni competenti e, alcune volte, anche in Aula. Nella maggior parte dei casi, tali informazioni vengono fornite nei Rapporti di gestione e nelle relazioni che accompagnano la presentazione dei disegni di legge relativi al rendiconto e al bilancio di previsione (25). Si riscontra, tuttavia, anche la presentazione di documenti specifici tra i quali, ad esempio: i risultati conseguiti in materia di riduzione del deficit sanitario, nel Lazio e nel Piemonte; una descrizione delle misure adottate dall’inizio della legislatura in Sardegna (contenuta nel programma regionale di sviluppo 2007-2009, presentato ad aprile 2007). Alcune regioni, come la Lombardia, imputano la mancata presentazione, da parte della Giunta, di informazioni specifiche sui risultati delle misure per il contenimento delle spese – ulteriori rispetto a quanto indicato nella relazione al rendiconto e nel rapporto di gestione – all’assenza di previsioni normative in proposito (26).

A prescindere dalle informazioni fornite dalla Giunta, si è anche cercato di capire se il Consiglio disponga, comunque, di dati sugli effetti delle misure di contenimento che lo riguardano in modo diretto. Le risposte al quesito – per la verità fornite da un numero ristretto di regioni – suggeriscono che tali dati sono disponibili, cosa che indubbiamente appare positiva. Inoltre, nei casi in cui nel questionario è stato indicato l’ammontare delle riduzioni di spesa, i risultati conseguiti sono spesso di tutto rilievo. In particolare: in Abruzzo, le previsioni 2007 risultano inferiori a quelle del 2006 del 3,9% (dati relativi solo ad attività di rappresentanza e struttura di supporto stampa); in Basilicata, pur essendo aumentate sia le esigenze di tipo logistico (trasferimento del Consiglio in una nuova sede, con superfici triplicate rispetto a quelle precedenti), sia le indennità dei consiglieri regionali, le spese per l’anno 2007, per effetto delle misure di contenimento, sono in linea con gli stanziamenti approvati in fase di assestamento dell’anno 2006; in Calabria, le spese per il trattamento fisso del personale delle strutture speciali nel bilancio del Consiglio sono state ridotte di 2,9 milioni di euro e tale somma è stata destinata al finanziamento di stages presso la pubblica amministrazione di giovani neo laureati; in Emilia-Romagna, le politiche di contenimento delle spese dell’Assemblea legislativa adottate nel 2007 hanno comportato una riduzione delle spese del 9,6% (27); nelle Marche, le voci di spesa relative al Consiglio hanno subito riduzioni comprese tra un minimo del 10% per indennità e servizi e un massimo del 55% per le collaborazioni; nella provincia di Trento, gli stanziamenti di spesa per il 2007 sono inferiori, rispetto al 2006, del 5,5% (28); in Sardegna, la dotazione richiesta per il 2008, rispetto a quella del 2007, registra una riduzione di circa il 10% e il volume della spesa complessiva è sceso del 6,5% circa; in Valle d’Aosta, le indennità dei Consiglieri si sono ridotte del 10%.

 

La legge finanziaria dello Stato per il 2007, come le precedenti, all’articolo 1, comma 660, prevede che le regole del Patto di stabilità, in presenza di determinate condizioni, nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome possano subire degli adattamenti, rispetto a quanto stabilito per le regioni e gli enti locali del restante territorio nazionale. In particolare, la norma citata stabilisce che le regioni e province ad autonomia differenziata, entro il 31 marzo di ciascun anno, possano:

- concordare con il Ministro dell'economia e delle finanze il livello complessivo delle loro spese correnti e in conto capitale, nonché dei relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2007-2009;

- stabilire le modalità del concorso degli enti locali dei rispettivi territori al rispetto del Patto di stabilità.

Rappresenta, invece, una novità quanto previsto al comma 661, sempre della legge finanziaria 2007, in base al quale le regioni speciali e le province autonome “concorrono al riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dal comma 660, anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per il bilancio dello Stato, in misura proporzionale all'incidenza della finanza di ciascuna regione a statuto speciale o provincia autonoma sulla finanza regionale e locale complessiva, anche mediante l'assunzione dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, entro il 31 marzo 2007 e con le modalità stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione statutaria; tali norme di attuazione precisano le modalità e l'entità dei risparmi per il bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente o, comunque, per annualità definite”.

 Tenendo conto di quanto sopra detto, nel questionario è stato chiesto alle regioni speciali e alle province autonome di indicare:

- se siano state raggiunte intese con il Ministero dell’economia circa le regole del Patto nei loro stessi confronti, in assenza delle quali si applicano le regole previste per le regioni ordinarie;

- se abbiano o meno provveduto a definire le regole del concorso al risanamento della finanza pubblica per i propri enti locali, in assenza delle quali essi sono soggetti alle regole previste nella legge finanziaria per il resto del territorio nazionale;

- se sia stata data attuazione al comma 661.

Per quanto riguarda il primo punto, in tutti i casi si sono ottenute risposte positive, con l’eccezione della Sardegna dove, pur essendo state trasmesse due proposte di Patto del 2007 al Ministero, non si è riusciti a raggiungere un accordo entro il termine previsto (29).

Una situazione analoga si riscontra anche per il secondo punto, visto che regole specifiche per il rispetto del patto di stabilità da parte degli enti locali sono state definite, previa intesa con gli enti stessi, da tutte le regioni in oggetto, salvo che dalla Sicilia e dalla Sardegna (30).

Infine, circa il comma 661 della legge finanziaria 2007 dello Stato, va osservato che i suoi contenuti richiamano, in buona sostanza, quanto previsto all’articolo 19, comma 2, del disegno di legge “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale” - presentato alla Camera dei deputati il 29 settembre 2007 (AC 3100) – al fine di far partecipare le province autonome e le regioni a statuto speciale, in particolare quelle del nord, al finanziamento della perequazione nei confronti delle aree a minore capacità fiscale. Verificarne l’attuazione può assumere, quindi, il significato di un test sull’effettiva praticabilità di quanto previsto nel disegno di legge delega. Dall’analisi delle risposte emerge che, in materia, sono intervenute: la Sardegna, con alcune deliberazioni di Giunta (31); le province autonome di Bolzano e di Trento, nelle quali le norme di attuazione dello Statuto sono in fase di elaborazione e nelle quali sono state altresì accantonate le risorse finanziarie necessarie; e soprattutto la Valle d’Aosta, che ha già adottato norme di attuazione dello Statuto per la regionalizzazione del catasto (decreto legislativo 3 agosto 2007, n. 142) e in tema di motorizzazione civile e tasse auto (decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 13). Dall’analisi dei provvedimenti della Valle d’Aosta, non emergono, tuttavia, risparmi per lo Stato particolarmente significativi: in materia di catasto dovranno essere assegnate alla regione risorse finanziarie non inferiori al 95% di quanto speso dallo Stato prima del trasferimento, al netto dei tributi speciali catastali incassati dalla regione stessa; per l’altro settore dovrà, invece, essere aumentata la compartecipazione della regione al gettito della tassa automobilistica nella misura necessaria alla copertura delle spese relative alle funzioni trasferite.

 

A proposito dei contenuti delle leggi finanziarie si è visto che il 66% delle regioni prevede norme in materia di finanza locale. Nella maggior parte dei casi si tratta, tuttavia, di disposizioni che assegnano alla generalità degli enti locali e/o a singole amministrazioni, finanziamenti vincolati alla realizzazione di interventi specifici. Al centro di questo paragrafo, invece, sono le disposizioni a carattere generale – eventualmente prese anche con leggi diverse dalla finanziaria - con le quali le regioni intervengono, ad esempio, per valorizzare l’autonomia finanziaria di comuni e province, per promuoverne l’efficienza e la capacità operativa o per migliorare la trasparenza dei flussi finanziari.

Norme di questo tipo vengono adottate soprattutto dalle regioni a Statuto speciale e, in particolare, dalla Valle d’Aosta, dal Friuli Venezia Giulia e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, essendo esse competenti per l’assegnazione agli enti locali dei trasferimenti generici necessari a garantire il normale esercizio delle loro funzioni e, più in generale, in materia di finanza locale (32). Nei precedenti Rapporti sulla legislazione è stato dedicato ampio spazio alle disposizioni delle leggi finanziarie di queste regioni e province autonome, volte a disciplinare il sistema dei trasferimenti ordinari agli enti locali. Si è, quindi, preferito concentrare l’attenzione su alcune innovazioni, segnalate nelle risposte al questionario, introdotte da altre regioni.

Da questo punto di vista, rilevano, in primo luogo, due leggi dell’Umbria: la l.r. 9 luglio 2007, n. 23, e la l.r. 23 luglio 2007, n. 24:

- la prima, con l’articolo 26, detta norme generali per il finanziamento delle funzioni conferite agli enti locali, valide fino all’attuazione, da parte del legislatore statale, dell’articolo 119 della Costituzione, del quale, per altro, la norma citata riprende i principi, in particolare per quanto concerne la tutela dell’autonomia finanziaria. Infatti le funzioni trasferite, a differenza di quelle delegate, dovranno essere finanziate con fondi a destinazione libera – uno per i comuni, uno per le province e uno per le comunità montane – ripartiti in base a parametri oggettivi. Inoltre, agli enti locali spetteranno i proventi di tasse, diritti, tariffe e corrispettivi sui servizi relativi alle funzioni conferite dalla Regione. Infine, ogni ulteriore adempimento attuativo in materia – come la definizione dei parametri per il riparto dei fondi – sarà rimesso ad accordi da concludersi tra la regione e gli enti locali destinatari;

- la seconda legge (n. 24) definisce le regole per il finanziamento delle comunità montane. In particolare: l’articolo 9 prevede che la regione non possa coprire eventuali loro disavanzi e che esse applichino le leggi di contabilità degli enti locali; l’articolo 13 elenca le modalità con le quali la regione potrà concorrere al loro finanziamento; l’articolo 15 individua i criteri di riparto e le modalità di erogazione del fondo per la gestione delle funzioni conferite e del fondo per gli investimenti.

Sempre facendo riferimento alle segnalazioni pervenute, possono inoltre essere richiamati i casi seguenti:

- l’articolo 16 della legge finanziaria della Basilicata che prevede, nell’ambito del Fondo di coesione interna, uno stanziamento destinato ad interventi infrastrutturali o di sostegno di servizi essenziali, prioritariamente per quelli proposti dai comuni che effettuano la stabilizzazione di lavoratori socialmente utili o di lavoratori precari;

- gli articoli 60 e 73 della legge finanziaria della Campania. Il primo istituisce una “stazione unica appaltante” presso gli uffici del Genio civile di ogni provincia, d’intesa con le prefetture competenti per territorio, “a cui i comuni, in modo convenzionato, possono trasferire le procedure d’appalto per lavori superiori a 250 mila euro”. Il secondo, al fine di favorire l’avvio dell’esercizio delle funzioni catastali da parte dei comuni, prevede il cofinanziamento regionale di azioni formative e informative, nonché per l’elaborazione di studi di fattibilità per i comuni che, entro il 15 luglio 2009, devono pronunciarsi sulla gestione catastale;

- l’articolo 9, comma 2, della legge finanziaria del Lazio, che prevede una collaborazione tra la Regione e l’Istituto per la finanza e l’economia locale (IFEL), nonché con l’Associazione regionale delle autonomie locali del Lazio (ARALL), al fine di realizzare un modello statistico ed una banca dati dei bilanci comunali in grado di individuare i diversi livelli di ricchezza e la relativa distribuzione sul territorio regionale, nonché i trasferimenti regionali;

- l’articolo 1, comma 12, della legge finanziaria della Sardegna in base al quale - fino al completamento delle procedure necessarie per il trasferimento dei servizi e delle funzioni alle costituende unioni di comuni, e comunque non oltre il 31 dicembre 2008 - le risorse destinate al finanziamento delle funzioni svolte dai comuni in forma associata sono assegnate ai consorzi di comuni costituiti per la gestione associata di servizi e l’esercizio associato di funzioni in cui il territorio coincida, anche parzialmente, con quello delle unioni di nuova istituzione;

- l’articolo 43 del provvedimento collegato alla legge finanziaria della Liguria, in base al quale i canoni in materia di ambiente, difesa del suolo e energia sono introitati dalla regione e dalle province secondo le rispettive competenze e destinati per almeno l’80% ad interventi prioritari di manutenzione ordinaria per la difesa del suolo e per la tutela delle risorse idriche;

- l’articolo 7 della legge finanziaria della Sicilia, che istituisce in favore dei comuni una compartecipazione del 10% al gettito dell’Irpef. La compartecipazione sarà efficace dal 1° gennaio 2009 e, a partire dalla stessa data, verranno ridotti di pari importo i trasferimenti a carico del bilancio regionale. Gli eventuali incrementi di gettito che, nel tempo, dovessero manifestarsi, saranno ripartiti tra i comuni in base a criteri perequativi definiti con decreto dell’Assessore al bilancio “previa intesa in sede di Conferenza Regione – Autonomie locali” (comma 3);

- la deliberazione della Giunta della regione Veneto del 31 luglio 2007, n. 2360, relativa alle modalità di conteggio dei trasferimenti regionali a favore delle amministrazioni provinciali ai fini del patto di stabilità interno 2007, 2008 e 2009.

 

Sembra ormai divenuta una prassi il fatto che il Governo centrale, al fine di contenere la pressione fiscale nazionale, intervenga in primo luogo sui tributi delle regioni e degli enti locali. Oltre alle manovre sull’Ici – quella contenuta nella legge finanziaria 2008 e quella decisa nelle fasi iniziali della XVI legislatura – un altro esempio al riguardo è costituito dalle disposizioni sull’Irap di cui all’articolo 1 sempre della finanziaria 2008. Oltre alla completa regionalizzazione dell’imposta a partire dal 1° gennaio 2009 (anche se la manovrabilità del tributo dovrà comunque rispettare i limiti previsti dalla legislazione statale), è previsto un ampliamento della base imponibile (indeducibilità degli ammortamenti anticipati, riduzione delle deduzioni forfetarie e di quelle da lavoro dipendente), ma anche l’esclusione dall’Irap per i contribuenti minimi (che, tuttavia, dovranno versare allo Stato un’imposta sostitutiva), la riduzione dell’aliquota di base dal 4,25% al 3,90%, nonché la riparametrazione delle aliquote decise dalle regioni sulla base di un coefficiente pari a 0,9176. L’effetto combinato di queste disposizioni dovrebbe assicurare alle regioni l’invarianza del gettito, ma dubbi sul fatto che ciò si verifichi sono più che legittimi. Molto opportunamente, quindi, è anche previsto che, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato – regioni – province autonome, si provveda alle regolazioni debitorie necessarie a garantire tale risultato.

Le regioni, comunque, continuano ad attribuire molta importanza alla loro autonomia tributaria, come ampiamente dimostrato dal numero delle disposizioni da esse segnalate in risposta al quesito sui contenuti della politica fiscale attuata con le leggi finanziarie per il 2008 (e/o con altri provvedimenti del 2007, diversi dalle leggi finanziarie per questo esercizio, già esaminate nel precedente Rapporto).

Di seguito, vengono in primo luogo illustrate le disposizioni relative all’Irap, all’addizionale Irpef e alle tasse automobilistiche, cioè ai tributi più importanti in termini di gettito. Vengono poi considerati gli interventi relativi alla tassa regionale sulla benzina e ai tributi autonomamente istituiti dalle regioni a statuto speciale. Infine, vengono forniti alcuni dettagli sulle disposizioni concernenti gli altri tributi regionali, nonché i canoni e le tariffe. Va anche segnalato che alcune regioni – come del resto messo in evidenza anche nei precedenti Rapporti - oltre ad intervenire su specifiche imposte, hanno adottato norme a carattere generale, in particolare per contrastare l’evasione fiscale e per assicurare una migliore tutela del contribuente (33).

 

La Lombardia, con l’articolo 2 del provvedimento collegato alla legge finanziaria, ha introdotto il principio della riscossione diretta in materia di Irap limitatamente alle attività correlate al recupero di gettito dell’imposta derivante da attività di controllo, accertamento fiscale e contenzioso tributario (34). Le altre regioni sono invece intervenute sulle aliquote o hanno modificato il regime delle agevolazioni a favore di particolari categorie di soggetti passivi. In questo ambito è anche interessante mettere in evidenza che un numero sempre crescente di regioni cerca di utilizzare lo strumento delle agevolazioni per favorire la diffusione di imprese considerate “virtuose” – in quanto, ad esempio, hanno ottenuto la certificazione di qualità dei prodotti, presentano positivi risultati di gestione, rispettano le norme di sicurezza sul lavoro, favoriscono l’assunzione di personale a tempo indeterminato, reinvestono in azienda una quota rilevante degli utili – pur restando diverse da regione a regione sia la misura dell’agevolazione, sia i criteri utilizzati per individuare le imprese che ne hanno diritto.

In particolare, le regioni hanno segnalato i seguenti provvedimenti:

Puglia. Al fine di assicurare la copertura dei disavanzi di gestione in materia sanitaria, ha provveduto ad aumentare di un punto le aliquote dell’imposta (articolo 3, comma 6);

Friuli Venezia Giulia. Con l’articolo 2 della legge finanziaria 2008, ha ridotto tutte le aliquote vigenti nella regione in conformità a quanto indicato al comma 50 dell’articolo 1 della legge finanziaria dello Stato per il 2007;

Provincia autonoma di Bolzano. L’articolo 1 della legge finanziaria 2008 ha ridotto di mezzo punto le aliquote dell’imposta (comma 1) e ha dato facoltà a determinati soggetti o categorie di optare per un’ulteriore riduzione di mezzo punto percentuale a determinate condizioni (preclusione della possibilità di presentare domanda per le agevolazioni previste da alcune leggi provinciali) (comma 2). Con l’articolo 2 ha, poi, esentato dall’imposta il rimborso spese mensile a favore dei volontari a carico del fondo provinciale per il servizio civile, fatto salvo l’obbligo dell’eventuale presentazione della dichiarazione ai fini IRAP;

Provincia autonoma di Trento. E’ stata prevista una riduzione generalizzata delle aliquote pari allo 0,5% e una ulteriore riduzione, sempre dello 0,5%, per le imprese virtuose (articoli 15 e 16 della legge finanziaria 2008);

Campania. L’aliquota a carico delle Onlus e delle cooperative sociali è stata ridotta di un punto (articolo 75 della legge finanziaria);

Toscana. La legge finanziaria 2008 ha confermato per i periodi d’imposta 2008-2010 le agevolazioni Irap previste per le imprese EMAS o certificate ISO14001 e SA8000 dalle leggi finanziarie 2005-2006 (articoli 1 e 2), ha esteso ai soggetti con qualifica di impresa sociale la riduzione dell’aliquota Irap già prevista dalla l.r. n. 2 del 2001 (articolo 3), ha introdotto il principio della riscossione diretta dei proventi Irap da controllo fiscale (articolo 4);

Marche. La legge finanziaria 2008 è intervenuta in materia di aliquote a carico delle cooperative sociali e ha innovato la disciplina delle agevolazioni a favore delle imprese virtuose, tra l’altro introducendo criteri più rigidi rispetto al passato per la loro concessione (articolo 34);

Valle d’Aosta. L’articolo 1, comma 1, della legge finanziaria 2008 ha previsto una riduzione delle aliquote pari ad un punto percentuale a favore delle imprese virtuose;

Sardegna. La legge finanziaria 2008 ha introdotto una riduzione delle aliquote pari ad un punto percentuale, anche in questo caso a favore delle piccole e medie imprese virtuose operanti nel territorio della regione, regolando la materia in modo indubbiamente complesso (articolo 2, commi da 1 a 14);

Umbria. La l.r. n. 36 del 2007, “Disposizioni in materia tributaria e di altre entrate della Regione Umbria”, è intervenuta in materia di agevolazioni a favore delle cooperative sociali e delle ONLUS, introducendo altresì incrementi di aliquota a carico di alcuni settori di attività economiche (articoli 21 - 24);

Veneto. La l.r. n. 36 del 2007, “Disposizioni in materia di tributi regionali”, prevede: agevolazioni per le aziende pubbliche di servizi alla persona succedute alle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (articolo 2); la riscossione diretta dei proventi Irap da controllo fiscale (articolo 3); modifiche dell’articolo 5 della l. r. n. 27 del 2006 in materia di agevolazioni per le cooperative sociali (articolo 4).

 

Interventi al riguardo si registrano nei casi seguenti:

Liguria. Con la legge finanziaria 2008 è stata introdotta la differenziazione delle aliquote per scaglioni di reddito, fino al massimo dell’1,4% per quelli superiori a 25.000 euro (articolo 3), nonché l’applicazione dell’aliquota minima dello 0,9% per i soggetti con almeno quattro figli fiscalmente a carico, a prescindere dal reddito;

Lombardia. La legge finanziaria regionale dispone all’articolo 1, commi 1, 2, 3 e 4, a decorrere dal 2008, modifiche alla disciplina delle aliquote per scaglioni di reddito dalle quali dovrebbe derivare una riduzione di gettito pari 186 milioni ed una conseguente diminuzione della pressione fiscale nei confronti dei cittadini lombardi;

Puglia. Con la legge finanziaria 2008 è stata introdotta la differenziazione delle aliquote per scaglioni di reddito, con l’aliquota minima fino a 28.000 euro e la massima per tutti gli scaglioni di reddito successivi.

Veneto. L’articolo 1 della l. r. n. 36 del 2007 ha rideterminato le aliquote, fissandole tra un minimo dello 0,9% per i redditi non superiori a 29.500 euro ed un massimo dell’1,4% per i redditi superiori a 29.650 euro. Lo stesso articolo prevede, inoltre, l’applicazione dell’aliquota minima per i soggetti con tre figli fiscalmente a carico, a condizione che i soggetti stessi non abbiano un reddito superiore a 50.000 euro. Tale soglia è aumentata di ulteriori 10.000 euro per ogni figlio a carico oltre il terzo.

 

Dalle risposte al questionario risultano essere intervenute in materia le seguenti regioni:

Campania. L’articolo 7 della legge finanziaria detta norme in materia di gestione della tassa;

Liguria. L’articolo 5 della legge finanziaria provvede, da un lato, ad esentare dal tributo i veicoli nuovi a doppia alimentazione (benzina e GPL/metano) in attuazione di norme statali, dall’altro, per autonoma iniziativa della regione, ad esentare anche i veicoli dello stesso tipo già in circolazione sui quali l’impianto a gas sia stato collaudato prima dell’entrata in vigore della legge;

Marche. L’articolo 28 della legge finanziaria modifica la normativa vigente sotto diversi aspetti (tassazione dei veicoli storici, abolizione della tassa su massa rimorchiabile fino a 3,5 tonnellate, compensazione degli importi pagati in caso di perdita del possesso o rottamazione);

Molise. L’articolo 9della legge finanziariaha disposto che siano esentati dal pagamento i veicoli, utilizzati a fini istituzionali, di proprietà delle organizzazioni iscritte all’albo regionale di volontariato di protezione civile e che siano effettivamente adibiti a tale servizio;

Provincia autonoma di Bolzano. L’articolo 1, comma 1, della legge finanziaria esenta i piccoli ciclomotori dal pagamento delle tasse automobilistiche provinciali. Inoltre con la l.p. n. 4 del 2007 sono stati esentati dal pagamento i proprietari di rimorchi ad uso speciale e di rimorchi adibiti al trasporto di persone (articolo 1) ed è stata disposta la proroga delle agevolazioni fiscali per i veicoli dotati di un filtro antiparticolato (articolo 3);

Veneto. La regione segnala due delibere di Giunta del 2007: la Dgr n. 211, relativa alla approvazione dello schema di accordo per la costituzione del partenariato interregionale per la cooperazione nella realizzazione, conduzione ed evoluzione del sistema interregionale della "Tassa automobilistica"; la Dgr n. 1453, per l’approvazione dell’accordo transattivo relativo all’inadempimento di Poste s.p.a. alla convenzione del 20/07/2004 disciplinante la gestione delle notifiche degli avvisi di accertamento in materia di tassa automobilistica regionale.

 

In materia sono stati segnalati interventi da parte delle regioni Marche e Puglia. Entrambe, con le rispettive leggi finanziarie 2008, hanno provveduto a disciplinare l’imposta e a fissare la relativa aliquota. Quest’ultima risulta pari a 0,0200 euro/litro nelle Marche (articolo 27) ed a 0,0258 euro/litro in Puglia (articolo 3, comma 8) dove, per altro, la tassa in questione era già stata istituita fin dal 1994, ma non disciplinata e, quindi, applicata. Allo stadio attuale, le regioni che hanno introdotto questo tributo sono cinque: oltre a Marche e Puglia, la Liguria, la Campania e il Molise.

 

Tributi istituiti dalle regioni a statuto speciale e dalle province autonome.

Dalle risposte al questionario le novità più interessanti riguardano la regione Sardegna.

Da un lato la Giunta, come già si è detto, è dovuta intervenire sul disegno di legge relativo al bilancio 2008, dopo la sua presentazione al Consiglio, per far fronte alla perdita di entrate conseguente alla dichiarazione di illegittimità costituzionale, ad opera della sentenza n. 102 del 2008, delle imposte regionali sulle seconde case per uso turistico di proprietà dei non residenti e di quelle relative alle plusvalenze sulle compravendite di tali case.

Dall’altro, con la legge finanziaria 2008, è stata modificata l’imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto, anch’essa oggetto della sentenza suindicata, unitamente all’imposta regionale di soggiorno prevista dall’articolo 5 della l. r. n. 2 del 2007. Relativamente a questi due tributi, la Corte ha dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Governo, ma, per il primo, la dichiarazione di infondatezza non riguarda una serie di ipotesi sulle quali la Corte ha sospeso il giudizio e, per la prima volta, ha effettuato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia europea, ai sensi dell’articolo 234 del trattato (35).

Tra le innovazioni alla disciplina dell’imposta regionale sullo scalo turistico apportate con la legge finanziaria 2008 (articolo 2, commi da 15 a 17) – anche per prevenire una valutazione negativa da parte della Corte di giustizia – rientrano: il cambiamento della denominazione del tributo in “Tassa regionale per la tutela e la sostenibilità ambientale sullo scalo turistico degli aeromobili e delle unità da diporto”; la soppressione dell’espressione “avente domicilio fiscale fuori del territorio regionale” ai fini dell’individuazione dei soggetti passivi; la trasformazione, da annuale a settimanale, del periodo di tempo entro il quale la tassa è dovuta; la rimodulazione degli importi della tassa; la revisione delle sanzioni.

 

Altri tributi, canoni e tariffe.

Gli interventi in materia sono risultati particolarmente numerosi e riguardano non solo i tributi minori in termini di gettito – tra i quali, in particolare, il tributo speciale sul deposito di rifiuti in discarica e l’addizionale regionale sul gas metano – ma anche le tariffe e i canoni, il che dimostra un interesse delle regioni a valorizzare tutte le possibili forme di autofinanziamento. Per ogni regione, si riportano in nota gli estremi dei provvedimenti e la tipologia di entrata sulla quale incidono (36).

 

A livello statale, in occasione della legge finanziaria per il 2008, si sono riproposti tutti i problemi ai quali, da anni, si cerca invano di dare una soluzione: l’estrema complessità di questa cruciale fase del processo di bilancio, l’ampia presenza di contenuti estranei rispetto all’obiettivo primario del provvedimento di garantire l’osservanza del Patto di stabilità e la razionalizzazione della spesa pubblica; la sua approvazione nell’ultimo giorno utile del 2007, nonostante esso contenga, tra l’altro, disposizioni che gli enti territoriali dovrebbero immediatamente recepire nella loro manovra di bilancio; l’assenza di elementi che favoriscano la leggibilità del provvedimento, nonostante le sue elefantiache dimensioni.

Qualche miglioramento si registra, invece, a livello regionale. Significativa, ad esempio, è la l.r. n. 21 del 2007 del Friuli Venezia Giulia, con la quale, tra l’altro, sono stati definiti in modo molto restrittivo i contenuti ammissibili della legge finanziaria, finora una delle più complesse: la legge finanziaria per il 2008 è così divenuta un provvedimento molto snello e mirato, anche se buona parte dei contenuti esclusi sono stati travasati nella “legge strumentale”, prevista dalla stessa riforma. 

La prima parte del capitolo, inoltre, ha messo in evidenza: un aumento del numero di regioni che, nel rispetto di basilari esigenze di buona amministrazione, approvano la legge finanziaria e gli altri strumenti di programmazione prima dell’inizio dell’esercizio nel quale essi devono produrre i propri effetti; tempi di approvazione da parte del Consiglio contenuti al massimo entro 40 giorni a partire dalla presentazione del disegno di legge da parte della Giunta, salvo poche eccezioni; la diffusa presenza delle condizioni che favoriscono la leggibilità di questi provvedimenti – indubbiamente complessi, essendo il numero di commi in molti casi superiore a 100 – visto che in tutti quelli esaminati, salvo due, si rileva la presenza di una rubricazione significativa degli articoli nonché, in molti, la suddivisione in titoli o capi e, almeno in cinque casi, anche l’indice della legge; la relativa semplicità del testo dei singoli commi, visto che, in media, essi si compongono di 486 caratteri e che solo in un caso si superano abbondantemente i 1.000 caratteri.

La maggior parte delle leggi finanziarie regionali per il 2008 – e i relativi collegati, ove presenti – sono comunque leggi che, come le precedenti, intervengono su un ventaglio molto ampio di settori. Le disposizioni riguardano i temi tipici delle leggi finanziarie (manovra delle entrate, limite di indebitamento, contenimento delle spese, rinnovo di autorizzazioni di spesa) ma, nella quasi totalità dei casi, si riscontra anche la previsione di nuove autorizzazioni di spesa e modifiche alla legislazione vigente, queste ultime spesso adottate, come risulta dalle sintesi predisposte dalle regioni, per fronteggiare importanti emergenze economico – sociali (ad esempio quelle della casa, del costo dell’energia, della sicurezza in generale e nei luoghi di lavoro, del sostegno finanziario agli studenti meritevoli, dell’ambiente, della stabilizzazione del personale precario).

Nel capitolo sono poi stati considerati gli interventi delle regioni su alcuni specifici temi, in questo caso prendendo in considerazione le leggi finanziarie 2008 e provvedimenti addottati nel 2007 (diversi dalle finanziarie per questo esercizio, essendo esse state oggetto del precedente Rapporto). In particolare ci si è concentrati sul contenimento della spesa pubblica, sulla finanza locale e sulla politica fiscale.

Per il primo tema, le segnalazioni pervenute indicano che le regioni sono intervenute soprattutto: per ridurre i costi degli organi istituzionali della regione (e, in quelle a statuto speciale, anche degli enti locali), quelli degli enti e organismi dipendenti, nonché le spese per il personale e per l’amministrazione generale; per rafforzare gli strumenti di monitoraggio e controllo; per razionalizzare le spese in specifici settori, tra i quali spicca, ovviamente, la sanità. Sempre per il contenimento della spesa pubblica, sono stati affrontati altri due aspetti: il livello di informazione del Consiglio sugli effetti delle misure già adottate e l’attuazione del Patto di stabilità nelle regioni e province ad autonomia differenziata. Sul livello di informazione del Consiglio è emerso che, in vari casi, la Giunta ha predisposto apposite relazioni, ma che la situazione potrebbe migliorare in presenza di norme volte a rendere cogenti referti della Giunta su questo aspetto. In risposta ad uno specifico quesito, sono stati anche forniti dati sull’entità dei risparmi effettivamente conseguiti sulle spese del Consiglio e, nelle regioni che hanno risposto, i risultati sono senza dubbio di rilievo. Circa l’attuazione del Patto di stabilità nelle regioni speciali e province autonome, risulta che praticamente tutte hanno sfruttato la facoltà di intervenire sulle regole del Patto per introdurre adattamenti rispetto a quanto previsto a livello nazionale per le regioni e per gli enti locali. Appare invece appena avviata – e solo in certe realtà - l’attuazione dell’articolo 1, comma 661, della legge finanziaria dello Stato per il 2007, in base al quale le regioni speciali e le province autonome possono concorrere al riequilibrio della finanza pubblica, anche adottando norme di attuazione dei rispettivi Statuti dalle quali derivino risparmi per il bilancio statale.

In materia di finanza locale, il tratto forse più interessante è la disponibilità a ristrutturare il sistema di finanziamento in modo da valorizzare l’autonomia degli enti locali. Nei precedenti Rapporti è stata già segnalata l’adozione di norme di questo tipo da parte delle regioni speciali e province autonome. Si aggiunge, ora, il caso dell’Umbria che, con una apposita legge, ha riformato il sistema di finanziamento delle funzioni conferite a comuni, province e comunità montane adottando criteri ispirati a quelli dell’articolo 119 della Costituzione. Di rilievo sono pure gli interventi delle regioni volti a fornire assistenza agli enti locali in vari campi: ad esempio, per l’esercizio delle nuove funzioni in materia di catasto, per la costruzione di banche dati regionali sulla finanza pubblica o, ancora, per la stipula degli appalti di opere pubbliche.

Infine, per quanto concerne le politiche fiscali, a prescindere dall’oggettiva ambiguità del Governo centrale in merito alla convenienza del riconoscimento alle regioni (e agli enti locali) di poteri in questo campo, un risultato evidente dell’analisi svolta è la propensione delle regioni ad utilizzare, in modo prudente e mirato, i poteri finora ad esse riconosciuti.

L’ampia casistica richiamata nel presente capitolo indica, infatti, che aumenti di aliquote si sono manifestati solo nelle regioni in situazione di deficit sanitario e tali aumenti, anche se obbligati, sono comunque da valutare positivamente rappresentando la disponibilità di queste amministrazioni (e dei rispettivi contribuenti) a farsi carico di una parte dei costi derivanti da una non ottimale gestione delle risorse, come è nella logica del federalismo fiscale. Gli altri interventi riguardano soprattutto misure a difesa dei diritti del contribuente, le modalità di gestione dei tributi - come la riscossione diretta dei proventi Irap derivanti da attività di controllo fiscale – o modifiche delle aliquote volte a favorire particolari categorie di contribuenti ritenute meritevoli di un sostegno pubblico. Gli interventi sull’Irap e sull’addizionale Irpef sono emblematici in proposito. Per l’Irap è in aumento il numero di regioni che adottano aliquote agevolate non per attirare comunque nuova base imponibile ma per favorire lo sviluppo di attività che abbiano una particolare valenza economico – sociale. Rientra in questo ambito, ad esempio, l’ulteriore diffusione di agevolazioni a favore del settore non profit o a favore di imprese che presentino, in base a criteri diversi da regione a regione, caratteristiche tali da farle considerare “virtuose”: ad esempio la certificazione di qualità dei prodotti, positivi risultati di gestione, il rispetto delle norme di sicurezza sul lavoro, l’assunzione di personale a tempo indeterminato, il livello degli investimenti. Per l’addizionale Irpef, d’altra parte, sta aumentando il numero di regioni che adottano aliquote diversificate per livello di reddito – in modo da agevolare quelli più bassi – e che prevedono specifiche agevolazioni per le famiglie numerose, in entrambi i casi venendo incontro ad esigenze largamente diffuse.

 

 

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 NOTE

 

(1) Nel corso del 2007, diverse regioni hanno introdotto modifiche alla normativa in materia di contabilità e finanza, che, tuttavia, non concernono in modo specifico la legge finanziaria. A titolo di esempio, possono essere richiamati i casi seguenti: per l’Abruzzo, la legge finanziaria 2008 (art. 1 cc. 38-42) e la l.r. n. 34 del 2007 (art. 69); per la provincia autonoma di Bolzano la l.p. 14 del 2007 (art. 19) e la l.p. 15 del 2007 (art. 12). Alcune regioni hanno poi modificato, con provvedimenti amministrativi, il procedimento di costruzione del bilancio regionale. Ad esempio, il Veneto con la Dgr n. 2359 del 31 luglio 2007 ha emanato specifiche direttive ai centri di responsabilità per la formazione delle proposte di budget 2008, volte a creare le premesse per la successiva formulazione di un bilancio di previsione che corrisponda nel migliore modo possibile al quadro delle condizioni e dei vincoli nei quali la regione deve operare.

(2) A proposito dei destinatari degli interventi previsti nella legge strumentale, il regolamento prevede che “è ammessa eccezionalmente l’individuazione di singoli destinatari, qualora sussistano ragioni di necessità esplicitate in un’apposita relazione redatta dal proponente” (art. 121, c.1, lett. C).

(3) Entro il 31 luglio deve invece essere presentato il Documento di programmazione economica e finanziaria regionale. Il Consiglio dovrebbe approvare il DPEFR entro il primo ottobre di ogni anno. Qualora ciò non si verifichi, la Giunta procede ugualmente alla presentazione degli altri strumenti della manovra di bilancio, nei termini indicati nel testo.

(4) La norma citata dispone che, se in Commissione Bilancio vengono presentati emendamenti o nuovi articoli che riguardano materie non attinenti al bilancio o alla sua gestione, gli stessi sono esaminati dalla Commissione competente, appositamente convocata d’urgenza dal suo Presidente, oppure congiuntamente alla Commissione Bilancio, per l’espressione del relativo parere di merito; analogamente, se tali emendamenti o nuovi articoli sono presentati in Aula, l’Assemblea decide se esaminarli presso le Commissioni competenti, quindi le Commissioni si riuniscono anche in seduta congiunta e procedono all’esame immediato degli emendamenti stessi.

(5) Ulteriori punti di riferimento, forniti da alcune regioni, sono: la data di assegnazione alla Commissione competente; la data di approvazione da parte della Commissione, la data di trasmissione all’Aula, il numero di sedute dedicate all’esame della manovra da parte dell’Aula e la data di promulgazione della legge finanziaria.

(6) Si tratta di Campania (59 gg.), Veneto (94) e Sardegna (104).

(7) Tempi di pubblicazione superiori a 20 giorni si riscontrano solo in Valle d’Aosta e Veneto (21 gg.), nonché in Campania dove la legge finanziaria, approvata il 29 dicembre 2007, è stata pubblicata il 4 febbraio 2008, cioè 35 giorni dopo.

(8) Gli altri casi, segnalati nei questionari, di interventi sul disegno di legge finanziaria durante l’iter consiliare, sono i seguenti: in Campania la Commissione competente ha rimesso all’Aula il proprio parere con 3 proposte di emendamenti e 23 odg.; nella provincia autonoma di Bolzano sono stati approvati in Commissione 6 emendamenti con altrettanti articoli aggiuntivi e 7 emendamenti soppressivi di interi articoli non aventi carattere contabile/finanziario; in Puglia è stato presentato un maxi subemendamento, sostitutivo quasi dell’intero testo; in Toscana è stato approvato un o.d.g. collegato ai ddl finanziaria e bilancio; in Umbria sono stati presentati 3 emendamenti al collegato alla finanziaria da parte della Giunta direttamente in Aula, dopo l’esame in I Commissione.

(9) Per maggiori dettagli sui contenuti della sentenza citata si rinvia al paragrafo dedicato alla politica fiscale.

(10) Nel caso della Sardegna, l’art. l’art 7, comma 40, della finanziaria 2008 stabilisce che “entro centocinquanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, il Consiglio regionale approva una legge finalizzata alla riallocazione delle funzioni in materia di aree industriali” in attuazione dell’art 2, comma 33 della legge finanziaria dello Stato per il 2008. Tale disposizione prevede infatti che “anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le regioni, nell’ambito di rispettiva competenza legislativa, provvedono all’accorpamento o alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale riallocazione delle stesse agli enti locali, secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”. Per l’Umbria, la legge finanziaria prevede interventi in materia di comunità montane e di autorizzazione di impianti energetici, anche in questo caso dando attuazione alle norme in materia contenute nella finanziaria dello Stato.

(11) I commi dell’insieme delle leggi finanziarie 2008 sono 2.597, rispetto ai 3.267 di quelle per il 2007.

(12) Nello specifico il valore minimo si registra per la legge finanziaria dell’Abruzzo e quelli oltre i 600 caratteri per le leggi finanziarie di Emilia Romagna (603), Bolzano (678), Sardegna (675) e Puglia (1.134).

(13) Infatti, se il titolo degli articoli è presente ed è significativo del loro contenuto – cosa che può verificarsi solo se ciascun articolo riguarda un tema specifico - il lettore può comunque individuare abbastanza facilmente, all’interno di una legge plurisettoriale come in genere è la finanziaria, gli argomenti di suo interesse.

(14) Si tratta delle leggi finanziarie di Abruzzo e Puglia. Sul piano formale in entrambe le leggi gli articoli hanno una rubrica, ma essa non può essere considerata significativa del loro contenuto. In particolare ciò vale: nel caso della finanziaria dell’Abruzzo, per l’art. 1 “Disposizioni finanziarie” composto di 54 commi (su un totale di 56); e, nel caso della finanziaria della Puglia, per l’art. 3 “Disposizioni diverse”, composto di 51 commi (su un totale di 54). In quest’ultima legge – e sempre sul piano formale – si riscontra la presenza del Titolo “Disposizioni a carattere finanziario e tributario” che, tuttavia, comprendendo tutti e tre gli articoli della legge stessa, non può essere considerato un’articolazione significativa del testo del provvedimento.

(15) Per il Friuli si tratta della l.r. 28 dicembre 2007, n. 30, già citata. Per la Liguria della l.r. 28 aprile 2008, n. 10 (48 articoli e 133 commi). Per la Lombardia della l.r. 28 dicembre 2007, n. 33 (3 articoli e 24 commi). Per l’Umbria, della l.r. 26 marzo 2008, n. 5 (12 articoli e 25 commi). Per la Calabria della l.r. 13 giugno 2008, n. 15 (56 articoli e 222 commi).

(16) Va, comunque, osservato che norme sul limite di indebitamento e sul patto di stabilità sono in molti casi contenute nelle leggi di approvazione del bilancio di previsione, qui non considerate.

(17) Oltre che con le leggi finanziarie 2008, le regioni sono intervenute in materia anche con altri provvedimenti. Per quelli adottati nel 2007 – diversi dalle finanziarie per questo esercizio, già esaminate nel precedente Rapporto – è stato chiesto di fornire un elenco. Le indicazioni ottenute sono di seguito riportate:

Abruzzo: l.r. n. 4 del 2007, contenente misure finanziare urgenti per il piano di risanamento del sistema sanitario regionale; l.r. n. 7 del 2007, per l’incentivazione all’esodo del personale; l.r. 7 maggio 2007, n. 8 sul contenimento dei costi degli organi politici; l.r. n. 34 del 2007 (art. 8), per la riduzione del costo di funzionamento degli organismi regionali e l’imposizione di parametri prezzo-qualità nei limiti massimi; l.r. n. 35 del 2007, contenente disposizioni in materia di programmazione e prevenzione sanitaria in esecuzione Piano rientro del deficit sanitario.

Calabria: l.r. n. 12 del 2007; l.r. n. 23 del 2007; l.r. n. 24 del 2007; l.r. n. 30 del 2007.

Emilia Romagna: l.r. n. 26 del 2007, recante misure di razionalizzazione in attuazione dei principi della legge 27 dicembre 2006, n. 296; l.r. n. 27 del 2007 per la riduzione del numero di componenti degli organi del Comitato regionale per le comunicazioni (CORECOM) e dell’Azienda regionale per la navigazione interna (ARNI).

Friuli Venezia Giulia: Delibera Ufficio di Presidenza del Consiglio n. 289, del 28/2/2007, con la quale l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale ha provveduto a ridurre del 10% l’importo dei gettoni di presenza spettanti alle commissarie della Commissione regionale per le pari opportunità tra uomo e donna.

Lazio: l.r. n. 2 del 2007 relativa, tra l’altro, alla definizione delle modalità di copertura del disavanzo sanitario per l’esercizio 2006 e per l’ammortamento del debito pregresso al 31.12.2005; l.r. n. 12 del 2007 recante variazioni al bilancio in materia di spesa sanitaria, a seguito della rideterminazione del disavanzo sanitario netto per l’esercizio 2006; l.r. n. 15 del 2007, per il contenimento delle spese del personale del S.S.R (artt. 13 e 19).

Puglia: l.r. n. 1 del 2007; l.r. n. 5 del 2007; l.r. n. 10 del 2007; l.r. n. 11 del 2007; l.r. n. 16 del 2007; l.r. n. 24 del 2007; l.r. n. 25 del 2007; l.r. n. 41 del 2007.

Veneto: Dgr n. 2359 del 2007, concernente direttive ai Centri di responsabilità per la formazione delle proposte di budget 2008; Dgr n. 3314 del 2007, recante ulteriori direttive per la gestione del bilancio 2007 ai fini del monitoraggio del Patto di stabilità.

(18)Per la riduzione del costo dei Consiglieri si possono citare le leggi finanziarie della Campania (art. 2, in attuazione della legge n. 244 del 2007), del Molise (art. 16, c. 3) e della Sardegna (art. 3, comma 19). Per le spese di funzionamento si possono invece citare, sempre a titolo di esempio, la legge finanziaria della Liguria che, con l’art. 14, ha ridotto le spese di rappresentanza, nonché il collegato alla finanziaria della Lombardia che è intervenuto sui costi delle segreterie dei Gruppi consiliari (art. 9). In materia il Friuli Venezia Giulia segnala le delibere del 2008 n. 349 e 355 con le quali l’ufficio di Presidenza ha provveduto ad abolire i viaggi di studio all’estero dei Consiglieri e a dimezzare il budget per il loro aggiornamento.

(19) Come esempi di interventi in materia possono essere citate le leggi finanziarie delle regioni: Basilicata (art.8, c.1), Campania (artt. 1 e 53), Liguria (art. 16), Sardegna (art. 7, c. 38) e Puglia che, con l’art. 3, c. 51, ha posto in liquidazione la FinPuglia S.p.A prevedendo tuttavia il trasferimento alla regione delle partecipazioni, detenute dalla stessa società, ritenute “immediatamente rilevanti per l’attuazione dei programmi comunitari”.

(20) Esempi di interventi per la razionalizzazione degli acquisti sono: l’art. 1, c. 2, del collegato alla legge finanziaria della Lombardia relativo al complesso delle spese regionali in materia; l’art. 26, c. 1, della finanziaria della Basilicata volto al contenimento dei costi di approvvigionamento da parte delle Asl, tramite unioni di acquisto e la sperimentazione della delega di funzioni ad una centrale di committenza; l’art. 12 della finanziaria della Liguria che prevede tetti massimi per alcune spese di funzionamento, per i canoni di locazione, nonché per l’acquisto di stazioni di lavoro e di arredi.   Per la riduzione delle spese di comunicazione, si può invece citare l’art. 8 della finanziaria della provincia di Trento e, di nuovo, l’art. 12 della finanziaria della Liguria.

(21) Esempi in proposito sono: l’art. 4 della finanziaria della Valle d’Aosta, in base al quale viene posto un tetto alle assunzioni a tempo indeterminato, rispetto ai posti vacanti della dotazione organica; l’art. 3, c. 16, della finanziaria della Sardegna, che ha disposto il blocco delle iscrizioni al Fondo per l’integrazione del trattamento di quiescenza; l’art. 12 della finanziaria di Bolzano che, in attuazione della sentenza n. 95/2007 della Corte Costituzionale, prevede la soppressione dell’indennità di missione in caso di mancato adeguamento, entro il 31.03.2008, della vigente disciplina provinciale in materia ai principi stabiliti dalla normativa statale (tale disposizione si aggiunge a quelle, citate nel precedente Rapporto, di cui agli artt. Da 7 a 9 della legge finanziaria 2006, valide anche per il 2007, volte al contenimento delle spese di personale, nonché delle spese di funzionamento, per incarichi esterni e per missioni); l’art. 11 della finanziaria della Liguria che fissa un tetto alle spese di trasferta per il 2008, pari all’ammontare degli impegni assunti nel 2007 diminuito del 20%.

(22) Interventi del tipo di quelli richiamati nel testo sono stati ad esempio segnalati dalle regioni Abruzzo (l.r. n. 34 del 2007 “Disposizioni per l’adeguamento normativo e il funzionamento delle strutture”, artt. 8,16 e 57), Basilicata (legge finanziaria 2008, artt. 8 e 9), Lazio (l.r. n. 15 del 2007 relativa all’assestamento del bilancio, artt. 4 e 8), Molise (legge finanziaria 2008, art. 15) e Sicilia (legge finanziaria 2008, artt. 2 e 3).

(23) In particolare, il Lazio, con l’art. 5 della finanziaria 2008 ha fissato al 75% il limite massimo di impegno rispetto agli stanziamenti. Il Molise, invece, ha imposto il divieto, per l’anno 2008, di erogare anticipazioni ed acconti oltre il limite del 10 per cento ai beneficiari dei finanziamenti pubblici regionali di qualsiasi natura, salve alcune eccezioni (legge finanziaria 2008, art. 15). Per quanto riguarda la Sardegna, l’art. 7, c. 36, della legge finanziaria 2008 ha disposto il trasferimento ai comuni delle competenze di spesa (e delle entrate relative) in materia di industria (opere urbanizzazione, aree attrezzate, impianti fornitura servizi, recupero immobili per programmi deindustrializzazione).

(24) In particolare, la finanziaria di Trento reca disposizioni per il contenimento delle spese di personale e per il relativo monitoraggio da parte della provincia (art. 11), nonché per la riduzione degli oneri relativi all’estinzione anticipata dei mutui, attraverso l’assunzione totale o parziale, da parte della provincia, degli oneri relativi a indennizzi e altre spese derivanti da tali operazioni (art. 12).

(25) In Toscana, ad esempio, la relazione di accompagnamento al progetto di bilancio di previsione per il 2007 contiene informazioni della Giunta sugli effetti delle misure adottate nei precedenti esercizi (soprattutto relativamente all’aumento degli importi della tassa automobilistica regionale, introdotto con la l.r. 52/2006, che ha determinato entrate superiori al previsto) e i contenuti della relazione sono stati oggetto di un ampio dibattito sia in Commissione che in Consiglio regionale. Sottolineano l’importanza dei Rapporti di gestione la Lombardia e il Veneto (dove, nel 2007, è stato presentato quello per il 2006). L’esistenza di un rapporto di gestione è segnalata anche dalla provincia autonoma di Trento (nel 2007 è stato presentato quello per il 2005 in versione definitiva e quello per il 2006 in versione provvisoria).

(26) Al riguardo è interessante citare la legge finanziaria del Lazio che, con l’art. 8, ha introdotto, mediante modifiche a carattere ordinamentale, l’obbligo a carico della Giunta di trasmettere alla Commissione consiliare competente relazioni trimestrali sui conti di cassa della Regione e degli enti da essa dipendenti.

(27) Le riduzioni di spesa, suddivise per funzioni, sono le seguenti: attività degli organi assembleari in carica e oneri derivanti da precedenti legislature -11,1%; relazioni istituzionali -21,2%; logistica -5,2%; sistemi informatici -7,0%; documentazione -20,2%; comunicazione e informazione -16,4%; personale -1,6%; consulenze, alternanze scuola-lavoro, tirocini formativi, ecc. -36,0%.

(28) La diminuzione ha riguardato soprattutto le spese di rappresentanza, per incontri e iniziative varie (riduzione superiore al 10%), quelle per consulenze, studi e progetti (-28,6%), quelle per spese varie di ufficio (-7,4%), oltre alla riduzione delle disponibilità per spese di sistemazione degli uffici.

(29) In alcuni casi sono state fornite indicazioni sui contenuti dell’accordo. Ad esempio, in Friuli Venezia Giulia esso prevede un limite agli impegni di spesa di parte corrente e in c/capitale e un limite per i pagamenti determinato dalla competenza mista, intesa come somma degli impegni di spesa di parte corrente e dei pagamenti in conto capitale. Ai fini del Patto, le spese correnti e in conto capitale sono considerate al netto della spesa per la sanità, dei trasferimenti alle pubbliche amministrazioni e delle concessioni di crediti. In Sicilia, l’accordo dell’agosto 2007 prevede invece: limiti degli impegni 2007 al livello degli impegni assunti nell’esercizio 2005, ridotti del 3,1%; limiti dei pagamenti 2007 al livello dei pagamenti 2005 incrementati del 9%; l’impegno a contenere gli oneri relativi alle spese per il personale, tenendo conto delle risultanze del Piano di riorganizzazione dell’amministrazione regionale previsto dall’art. 11 della l.r. n. 2 del 2007 (finanziaria regionale ).

(30) Per quanto riguarda i contenuti, il Friuli Venezia Giulia cita l’articolo 3, commi 48 e 49, della legge regionale 23 gennaio 2007, n. 1, (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia ), nonché il D.P.Reg. 064 del 19/03/2007, Regolamento per la determinazione dei criteri e delle modalità per il concorso degli enti locali della Regione per la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottati con l’adesione al patto di stabilità e crescita. In tali documenti è previsto: il conseguimento dell’equilibrio economico di cui all’articolo 162, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in termini di competenza e di cassa; la riduzione del rapporto tra debito e prodotto interno lordo nazionale, al fine di conseguire effetti positivi sul contenimento della spesa per interessi e quindi della spesa corrente. Gli enti destinatari sono le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, ma ai comuni con popolazione inferiore e alle comunità montane è data facoltà di aderire alle misure adottate. Ulteriori informazioni sono fornite dalla provincia autonoma di Trento e dalla valle d’Aosta: la prima rinvia al sito www.autonomielocali.provincia.tn.it.; la seconda cita la Deliberazione della Giunta n. 458 del 23/02/2007.

(31) Nello specifico si tratta delle seguenti: Del. G. R. 28/57 del 26/07/2007; Del. G. R. N. 45/16 del 7/11/2007; Del. G. R. N. 48/36 del 29/11/2007.

(32) In materia di finanza locale, la provincia autonoma di Trento, ad esempio, segnala, con riferimento alla legge finanziaria 2008, l’art. 13 relativo ai tempi entro i quali gli enti locali possono decidere variazioni ai propri tributi e l’art. 14 concernente la tariffa rifiuti.

(33) Come esempi in materia si possono citare: per quanto riguarda la lotta all’evasione, l’art. 7 della legge finanziaria della Liguria che, a tal fine, promuove attività di collaborazione, cooperazione e scambio di informazioni con le amministrazioni fiscali dello Stato e degli enti locali, anche mediante la stipulazione di accordi o convenzioni; per la tutela del contribuente, gli artt. da 85 a 88 della legge finanziaria della Campania e il Titolo I della legge n. 36 del 2007 dell’Umbria.

(34) Come sottolinea la regione nel questionario, la norma mira ad attuare il principio costituzionale della territorialità delle risorse relative ai tributi che incidono sulla comunità rappresentata. L’applicazione della nuova modalità di riscossione diretta deve essere inserita nell’attuale sistema di riscossione delle imposte che individua, con apposita convenzione, l’Agenzia delle Entrate come soggetto istituzionale preposto al sistema di versamento unificato e di dichiarazione unificata. Disposizioni analoghe sono state adottate dalle regioni Toscana e Veneto.

(35) In particolare, come indicato al punto 9 della sentenza n. 102 del 2008, le ipotesi per quali è stato effettuato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia europea sono le seguenti: “a) se l'art. 49 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all'applicazione di una norma, quale quella prevista dall'art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), nel testo sostituito dall'art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007), secondo la quale l'imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti aeromobili da esse stesse utilizzati per il trasporto di persone nello svolgimento di attività di aviazione generale d'affari; b) se lo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall'art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, nel prevedere che l'imposta regionale sullo scalo turistico degli aeromobili grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti aeromobili da esse stesse utilizzati per il trasporto di persone nello svolgimento di attività di aviazione generale d'affari, configuri – ai sensi dell'art. 87 del Trattato – un aiuto di Stato alle imprese che svolgono la stessa attività con domicilio fiscale nel territorio della Regione Sardegna; c) se l'art. 49 del Trattato debba essere interpretato nel senso che osti all'applicazione di una norma, quale quella prevista dallo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall'art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, secondo la quale l'imposta regionale sullo scalo turistico delle unità da diporto grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti unità da diporto la cui attività imprenditoriale consiste nel mettere a disposizione di terzi tali unità; d) se lo stesso art. 4 della legge della Regione Sardegna n. 4 del 2006, nel testo sostituito dall'art. 3, comma 3, della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, nel prevedere che l'imposta regionale sullo scalo turistico delle unità da diporto grava sulle sole imprese che hanno domicilio fiscale fuori dal territorio della Regione Sardegna esercenti unità da diporto la cui attività imprenditoriale consiste nel mettere a disposizione di terzi tali unità, configuri – ai sensi dell'art. 87 del Trattato – un aiuto di Stato alle imprese che svolgono la stessa attività con domicilio fiscale nel territorio della Regione Sardegna”.

(36) Abruzzo - L.f. 2008: art. 1, c. 20, proventi del deposito cauzionale sulle concessioni e autorizzazioni idrauliche. L.r. 45/2007: artt. 59-62, tributo speciale rifiuti.

Basilicata - L.f. 2008: art. 31, tariffe per prestazioni diagnostiche e strumentali; art.40, tributo speciale rifiuti; art. 44, tariffe tpl (fondo per compensare aziende da eventuali perdite per attivazione sistema tariffazione integrata).

Campania - L.f. 2008: art. 19, Contributo ambientale a carico di titolari di autorizzazioni estrattive; art. 39, tariffe tpl (adeguamento annuale, al minimo in base al tasso di inflazione programmato); art. 58, diritto proporzionale a carico esercenti concessione imbottigliamento acque minerali.

Lazio - L.f.2008: art. 85, addizionale regionale sul gas metano per uso industriale. L.r. 15/2007: art. 7, diritti a carico dei titolari di concessioni minerarie e di autorizzazione all’utilizzazione delle acque minerali (adeguati dalla regione ogni due anni, tenuto conto delle variazioni degli indici ISTAT).

Liguria - L.f. 2008: art. 6, concessioni regionali.

Lombardia - L.r. 18/2007: art. 7, riforma della disciplina del tributo speciale rifiuti. L.f. 2008: art. 1, c. 2, addizionale regionale canoni utenze acque (abrogata) e tributo speciale rifiuti.

Marche - L.f. 2008: art. 24, disciplina delle attività estrattive e delle relative tariffe; art. 25, canoni utenze acque pubbliche; art. 26, add. Reg. all’accisa sul gas naturale e imposta sostitutiva per le utenze esenti; art. 31, tasse su concessioni regionali; art. 33, tributo speciale rifiuti.

Provincia autonoma di Trento - L.f. 2008: art. 18, canone acque minerali.

Puglia - L.f. 2008: art. 3, c.1, rideterminazione delle aliquote dell’addizionale regionale all'accisa sul gas naturale e dell'imposta sostitutiva di detta addizionale per le utenze esenti.

Toscana - l.f. 2008: art. 8, addizionale regionale all’accisa sul gas naturale; artt. 10-11, canoni dei permessi di ricerca di sostanze minerali e di risorse geotermiche

Umbria - l.r. 36/2007: art. 25, variazione dei diritti annui derivanti da permessi di ricerca o concessioni di acque minerali e di contributi per la tutela ambientale; art. 26, contributi per l’attività di cava e per il riuso di materiali da demolizioni. l.r. 37/2007: Tassa di concessione regionale per l'abilitazione all'esercizio venatorio.

Veneto - l.f. 2008: art 39, aumento del 100% dei canoni per concessioni di derivazione di acque sotteranee destinate a qualsiasi uso e di acque superficiali; destinazione degli introiti per la salvaguardia delle risorse idriche nelle aree interessate. l.r. 36/2007: art. 5, addizionale regionale all’accisa sul gas naturale; art. 6, tasse sulle concessioni regionali.
 

 

Grafici:

Grafico 1 - Leggi finanziarie regionali 2008 - Durata dell'iter legislativo dalla presentazione al Consiglio alla pubblicazione

Grafico 2 - Finanziarie regionali - Distribuzione in base alla data delle leggi

Grafico 3 - Leggi fiananziarie regionali  per numero di commi

Grafico 4 - Leggi finanziarie regionali 2008 - Numero di caratteri per comma

Grafico 5 - Leggi finanziarie regionali 2008 per presenza di elementi di leggibilità

Grafico 6 - Leggi finanziarie 2008 ed eventuali collegati - Presenza di alcuni contenuti

La partecipazione delle Regioni, “nelle materie di loro competenza”, alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari è un elemento di sicura novità recato dalla riforma del Titolo V della Costituzione. L’articolo 117, quinto comma, della Costituzione completa questa previsione con una riserva di legge statale al fine di stabilire le norme di procedura da rispettare al riguardo (1).

La legge n. 131 del 2003 è intervenuta in prima attuazione, limitandosi proprio alla disciplina delle ipotesi in cui le Regioni, nella fase cosiddetta ascendente, concorrono alla formazione degli atti comunitari in modo diretto, cioè entrando a far parte, attraverso propri rappresentanti, delle delegazioni del Governo che operano in sede comunitaria.

Tale disciplina, contenuta nell’articolo 5 della legge, come è noto ha avuto un seguito difficile e controverso. Ciò non tanto per il fatto di aver circoscritto la partecipazione delle Regioni alle “materie di loro competenza legislativa”, intendendo così in senso restrittivo il nuovo testo costituzionale, quanto perché, preferendo che aspetti importanti delle modalità operative venissero concordati in sede di Conferenza Stato-Regioni, è andata incontro a ritardi, rinvii e soluzioni parziali.

In Conferenza si doveva decidere su due profili distinti. In realtà un “accordo generale di cooperazione”, raggiunto il 16 marzo 2006 in Conferenza, non è quello espressamente richiesto dalla legge al preciso scopo di determinare criteri e procedure per la designazione del Capo delegazione: ed infatti su questo profilo, politicamente impegnativo, la convergenza ancora stenta a realizzarsi. Probabilmente un freno viene dal testo stesso della legge. Infatti, non pare in gioco solo la possibilità (già di per sé delicata) che Capo delegazione sia un Presidente di regione; il tenore della disposizione in esame si presta anche a una lettura incentrata non esclusivamente su quel punto, quanto piuttosto sul preciso riferimento alle materie di competenza residuale (articolo 117, quarto comma, della Costituzione): questo, e non l’altro, sembra essere il presupposto che porta alla necessità di un accordo, poiché la pienezza delle attribuzioni regionali può giustificare la determinazione comune di specifici criteri e procedure che guidino il Governo nella designazione del Capo delegazione anche nel caso in cui questi sia un membro di provenienza governativa (e non regionale).

Peraltro si era avuto modo di concordare alcuni aspetti, forse meno caldi, relativi alla presenza regionale nelle delegazioni. Però neanche questo profilo ha potuto trovare applicazione, mancando da parte regionale la predisposizione della lista dei rappresentanti (per la partecipazione alle attività del Consiglio dell’Unione europea) e dell’elenco degli esperti (per partecipare ai gruppi di lavoro e ai comitati del Consiglio e della Commissione europea).

In una Sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni, a fine 2006 (2), il Ministro sembrava auspicare un’accelerazione, mentre le Regioni richiedevano una previa individuazione delle riunioni di Consiglio dedicate a materie di competenza regionale (in modo da poter calibrare la propria rappresentanza) e, soprattutto, evidenziavano un delicato punto politico relativo alla composizione della compagine regionale all’interno della delegazione governativa, dato che per legge (3) deve essere prevista la partecipazione di almeno un rappresentante delle Regioni a Statuto speciale su un numero totale comunque ridottissimo di posti a disposizione (in potenziale conflitto con le regioni ordinarie, più numerose).

Quasi a conferma del problema, il punto della piena attuazione del primo profilo richiamato (relativo al Capo delegazione) non sembra più comparire all’ordine del giorno delle Sessioni comunitarie del 2007. Quanto al secondo profilo, il Dipartimento politiche comunitarie ha reso noto di aver ricevuto dalla Conferenza delle regioni, in data 8 novembre 2007, un primo elenco di esperti regionali designati per partecipare all’attività dei gruppi di lavoro e dei comitati in sede europea. Questo poi è destinato ad essere acquisito dalla Conferenza Stato-Regioni. Per una effettiva applicazione mancano però l’elenco dei gruppi di lavoro e dei comitati cui è prevista la partecipazione regionale, nonché un testo relativo alle modalità pratiche di attuazione dell’accordo generale: entrambi i documenti si vanno definendo di comune accordo tra amministrazioni centrali e regionali (che predispongono osservazioni ed eventuali modifiche), in vista di una seduta della Conferenza Stato-Regioni del 2008.

Come segnalato in passato, i tempi delle convocazioni si dilatano ed il canale di partecipazione diretta delle Regioni, previsto dalla legislazione, non può essere percorso in attesa di una completa attuazione, affidata a una regolazione consensuale faticosa da raggiungere. Così l’atto a più bassa formalizzazione, ma ad alto tasso politico e ‘cooperativo’, può accadere che condizioni l’effettiva realizzazione del disegno costituzionale e legislativo.

Modalità rilevanti di partecipazione indiretta alla formazione del diritto comunitario sono previste dalla legge n. 11 del 2005, che quindi, per questo specifico aspetto, soddisfa la riserva di legge posta dal nuovo articolo 117, quinto comma, della Costituzione (4).

In particolare la legge, da un lato, nello stabilire la procedura innovativa che coinvolge esecutivi e legislativi statali e regionali, incardina le Regioni in una sequenza di attività che concorrono alla definizione della posizione nazionale in sede europea; dall’altro, inserisce le Regioni in organismi statali attraverso cui il Governo coordina le linee politiche da portare in sede comunitaria.

Viene in rilievo dunque, da una parte, la creazione e la messa a regime dei meccanismi che consentono una partecipazione informata. Recentemente sono stati compiuti sforzi per organizzare un sistema di trasmissione tempestiva, sistematica e completa della documentazione comunitaria d’interesse regionale (5), che correttamente è inteso come presupposto essenziale di ogni decisione ed architrave di tutta la costruzione procedurale predisposta dal legislatore. Il sistema informatico ha sostituito quello cartaceo, per poter trattare più agevolmente una massa di documenti enorme (6). Nel corso del 2007, infatti, il Dipartimento ha effettuato 74 trasmissioni (7), per un totale di 34.971 documenti, in pari misura tanto alla Conferenza delle Regioni quanto alla Conferenza dei Presidenti dei Consigli. Sono trasmessi i progetti di atti comunitari e dell’Unione europea, gli atti preordinati alla formulazione dei progetti, le loro modificazioni, compresi i documenti di consultazione, quali libri verdi, libri bianchi e comunicazioni, cioè anche gli atti a carattere conoscitivo, consultivo e di indirizzo cui le istituzioni dell’Unione fanno ampiamente ricorso, come preparazione per le decisioni. La possibilità di accesso alla totalità di questi documenti, su base paritaria rispetto allo Stato, ha rappresentato per lungo tempo un obiettivo delle Regioni, per una partecipazione consapevole al processo normativo europeo (secondo quanto definito dall’art. 5 della legge n. 11 del 2005). Oggi, anche se il Programma legislativo comunitario annuale (8) costituisce un valido ausilio all’orientamento per individuare le priorità d’interesse regionale, certamente una trattazione efficiente ed un utilizzo adeguato di una tale quantità di dati sono fonte di preoccupazione per più di una amministrazione regionale.

Dall’altra parte, la conoscenza delle iniziative comunitarie d’interesse regionale è premessa per la presenza regionale in organismi statali di coordinamento, quali il Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) ed il suo Comitato tecnico permanente (commi 2 e 4 dell’art. 2 della legge n. 11). In base alla legge, quando si trattano questioni che interessano anche le Regioni, queste, rispettivamente, possono chiedere di partecipare al primo, attraverso il presidente della Conferenza dei presidenti, oppure integrano normalmente la composizione del secondo, attraverso gli assessori o loro delegati. Interessante è disporre di elementi in relazione alla effettiva frequentazione regionale di questi percorsi (su cui si tornerà tra breve).

Le Regioni sembrano aver superato l’iniziale diffidenza nei confronti di questo nuovo Comitato interministeriale (9), causata dal timore che esso potesse assumere un ruolo anche solo parzialmente sostitutivo del sistema delle Conferenze, ben collaudato e meglio bilanciato in termini di rapporti di forza tra centro e periferia (10).

Sin dalla suo primo avvio operativo, infatti, si è avuto modo di verificare che le attività poste in essere dal CIACE sono state condotte dal Dipartimento politiche comunitarie, che ne cura il funzionamento, in modo che non eccedessero l’ambito delle materie di esclusiva competenza statale. L’esigenza cui questo organismo tenta di rispondere si conferma quella, dichiarata, di migliorare il coordinamento dei dicasteri e delle amministrazioni centrali per formare una posizione unitaria in vista delle trattative da condurre in sede europea.

In questa linea di rinnovata attenzione verso il tema cruciale della struttura di governo possono inscriversi recenti provvedimenti, quali la creazione di un apparato servente il Comitato (11), o la costituzione della Rete Permanente UE all’interno della Presidenza del Consiglio. In particolare, anche questa nuova formula organizzativa – cui è affidato il compito di realizzare un collegamento tra le tante strutture pubbliche competenti senza crearne di nuove, e cui il Comitato presta il proprio apporto tecnico e documentale – mira a far convergere logiche altrimenti settoriali, puntando sulla maggiore efficacia di un indirizzo comune e condiviso nello scenario delle politiche europee (12).

Certo, oltre all’obiettivo di una migliore efficienza e funzionalità degli apparati (condivisibile e sempre da perseguire), tutto ciò incarna un orientamento teso al rafforzamento del ruolo centrale del Governo nelle relazioni con l’Unione europea. Ora è presto per dire se ciò avverrà in modo unilaterale o all’interno di un processo di crescita complessiva dello stato regionale e delle sue regole; e se poi l’attesa riduzione della frammentazione amministrativa centrale favorirà il confronto con le Regioni, che, forti delle proprie competenze, potranno beneficiare di una posizione statale resa più visibile e univoca; o se invece l’auspicato indirizzo comune assumerà i caratteri di un indirizzo uniforme, con un effetto di compressione sulle Regioni, che in un circuito razionalizzato e irrobustito sono solo uno dei soggetti coinvolti; o se, ancora, un approccio non contrappositivo contribuirà ad individuare, graduare, rappresentare e sostenere meglio gli interessi nazionali (di tutte le articolazioni della Repubblica) nell’arena europea.

La tendenza alla concentrazione delle funzioni relative alla materia comunitaria in capo agli esecutivi (nella misura un cui possono ancora dirsi tali in base all’ordinamento vigente) è riscontrabile non solo a livello statale. Fa parte da tempo di un più generale contesto determinato, come è noto, dalle riforme che hanno portato nuovi sistemi elettorali, un diverso sistema politico-partitico, nuove forme di governo, uno spostamento di potere dai Consigli alle Giunte, un diverso rapporto tra maggioranza e opposizione.

E’ comprensibile, quindi, che in un consistente numero di Regioni non vengano compiuti tutti i passi necessari a predisporre un adeguato quadro di regole in ordine al processo di partecipazione regionale alla formazione del diritto comunitario: l’assenza di normativa specifica lascia uno spazio quasi esclusivo alla Giunta o al Presidente.

Altre Regioni, invece, hanno ritenuto di apprestare una disciplina. In tal modo adeguano doverosamente l’ordinamento interno al nuovo quadro costituzionale e legislativo, che presenta, tra i caratteri innovativi, proprio la partecipazione regionale alla fase ascendente, e forniscono un contributo, non solo strettamente attuativo, al consolidamento della trama procedurale nazionale.

I primi interventi di questo tipo sono stati quelli dell’Emilia-Romagna, legge 24 marzo 2004, n. 6, e del Friuli Venezia Giulia, legge 2 aprile 2004, n. 10. Successivamente si sono attivate la Valle d’Aosta, legge 16 marzo 2006, n. 8, e le Marche, legge 2 ottobre 2006, n. 14.

Nel corso dell’anno seguente, una espressa disciplina legislativa al riguardo è stata introdotta dalla Calabria e dall’Umbria, nonché dal Friuli Venezia Giulia, che è tornato a legiferare, con maggiore dettaglio, in materia.

Le scelte operate da ciascun legislatore, peraltro, mostrano elementi di differenza nei contenuti e nel modello di forma di governo adottato.

La Calabria, con la legge n. 3 del 2007 (13), ha ritenuto di non introdurre una normativa dettagliata (al contrario di quanto contestualmente prescelto per la fase discendente), limitandosi a disporre che la posizione della Regione sulle proposte di atto comunitario è definita “d’intesa” da Giunta e Consiglio (art. 2) e che (art. 15), per quanto non espressamente previsto, si applica la legge statale n. 11 del 2005. Questa soluzione, incentrata su una stretta relazione tra legislativo ed esecutivo, ove di norma il Consiglio detiene un potere generale di indirizzo, appare come il tratto caratteristico dell’assetto regionale adottato in materia e trova poi conferma nella previsione di puntuali atti consiliari d’indirizzo alla Giunta per le negoziazioni relative alla programmazione comunitaria (artt. 11 e 12) e agli accordi di programma quadro (artt. 13 e 14).

Il Friuli Venezia Giulia, nella legge n. 17 del 2007 (14), opta invece per una disciplina analitica e posta all’interno di un disegno che prefigura un ruolo della Giunta più marcato. Lo schema di base è tale per cui il Presidente garantisce l’informazione al Consiglio e questo stabilisce il quadro degli indirizzi entro cui il Presidente “promuove” la più ampia partecipazione della Regione alle decisioni dirette alla formazione degli atti comunitari (art. 17, comma 1). Pertanto il Presidente informa tempestivamente il Consiglio sulle proposte relative alla formazione del diritto comunitario (inserite all’ordine del giorno dei Consigli dei ministri, nazionale e dell’Unione europea, cui egli prenda parte), sui temi decisi o in discussione in ambito comunitario, sulle risultanze delle riunioni del Consiglio dei ministri dell’UE (art. 17, commi 4 e 5) (questo circuito informativo interno, che fornisce documentazione ulteriore, non esclude quello ordinario, previsto dalla legge statale, operante tra la Presidenza del Consiglio e le assemblee regionali) (15). In particolare, poi, ove la Giunta intenda esprimersi su specifici progetti di atti comunitari, il Consiglio, ricevuta la documentazione dal Presidente, può formulare osservazioni e adottare ogni opportuno atto di indirizzo alla Giunta (artt. 17, commi 2, 3, 6) (mentre può sempre trasmettere autonomamente osservazioni alla Presidenza del Consiglio (16), come previsto dal regolamento interno). Con queste modalità il Consiglio “concorre alla formazione degli atti dell’Unione europea” (art. 8, 1° comma, lett. d) ).

L’Umbria, con la legge n. 23 del 2007 (17), un provvedimento di riforma plurisettoriale, richiama nel dettaglio i passaggi della procedura nazionale che prefigurano i nuovi spazi per la partecipazione regionale e, in ordine ad essi, dispone una vasta attribuzione di competenza al Presidente. Così la legge, anche dando seguito alla legge statale, si incarica di operare quelle scelte di definizione dei rispettivi ruoli di Giunta e Consiglio, in merito alle quali lo Statuto, indicando genericamente “la Regione”, non si era pronunciato (cfr. art. 25 dello Statuto). Pertanto sono indicati gli strumenti attraverso i quali il Presidente “assicura” la più ampia partecipazione della Regione (sempre secondo le modalità di cui alla legge n. 11 del 2005) nel quadro dell’indirizzo fissato dal Consiglio: partecipazione personale e poteri di nomina (al Comitato delle Regioni, ai gruppi di lavoro e ai comitati del Consiglio e della Commissione europea, al Consiglio dei ministri nel caso di esecuzione regionale di decisioni delle Comunità europee, ai gruppi di lavoro e ai tavoli di coordinamento nazionali), poteri di iniziativa e di impulso (formulare osservazioni al Governo e al Parlamento, richiedere la convocazione della sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni, proporre al Governo il ricorso dinanzi alla Corte di giustizia della Comunità europea, assumere le ulteriori iniziative per esprimere il parere regionale sugli atti normativi comunitari). Sulle attività svolte il Presidente riferisce al Consiglio.

Lo slittamento, che talora si è osservato, dalla fonte statutaria a quella legislativa si verifica analogamente in direzione dei regolamenti interni, attraverso i quali i Consigli organizzano la propria attività.

In alcune occasioni questa è parsa la sede più opportuna per scelte altrimenti difficili da collocare, anche se gli spazi per poter incidere attraverso questa fonte sugli aspetti più delicati che caratterizzano la forma di governo risultano tanto più utilmente percorribili quanto meno i rapporti tra legislativo ed esecutivo sono definiti dallo Statuto; e anche se, per contro, un minor presidio statutario attenua la garanzia e riduce il parametro utilizzabile all’interno della Regione per il controllo di legittimità.

Ad ogni modo, dato che la legislazione statale disegna un quadro procedurale piuttosto dettagliato, è affidato sicuramente all’ordinamento di ciascuna regione il compito di svilupparne e di adattarne i contenuti scegliendo il punto di equilibrio delle relazioni tra Consiglio, Giunta, Presidente. E si è potuto appunto vedere, quanto alla scelta del tipo di fonte, che taluni contenuti normativi che in una Regione compaiono, ad esempio, nella legge, in un’altra compaiono nel regolamento consiliare.

E’ questo il caso dell’Umbria, ove il nuovo regolamento interno, approvato con deliberazione del Consiglio regionale 8 maggio 2007, n. 141, contiene la disciplina di alcuni aspetti che il Friuli ha invece inteso trattare in sede legislativa (art. 17 della legge n. 17 del 2007), come tutta la parte relativa ai compiti di informazione spettanti al Presidente nei confronti del Consiglio (art. 32, 2° comma). Per altro verso, con riferimento ai progetti comunitari che la Conferenza dei Presidenti delle assemblee legislative delle Regioni trasmette ai Consigli, la previsione che questi deliberino osservazioni a loro volta da trasmettere ai competenti organi statali trova disciplina in sede di regolamento interno sia in Umbria (art. 32, 4° comma), sia in Friuli (art. 191).

Anche l’Emilia-Romagna ha completato l’elaborazione del nuovo regolamento dell’assemblea, ora approvato con deliberazione assembleare 28 novembre 2007, n. 143, ed anch’esso mostra di trattare, propriamente, la medesima questione dell’esame dei progetti comunitari e della formulazione di osservazioni, affidandolo alla Commissione rapporti con l’UE assieme all’altro esame, pure rilevante, del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (art. 38, 4° comma). La Regione mostra attenzione al tema anche prevedendo opportunamente l’esame del programma legislativo annuale della Commissione europea e, insieme, la relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello comunitario, con iter in commissione riunita in sessione comunitaria (e le medesime procedure previste per l’esame della legge per il periodico recepimento delle direttive, art. 38, 1°, 2° e 3° comma).

Le previsioni normative, variamente dislocate in atti di diversa natura ma tutte comunque orientate a costruire una intelaiatura procedurale a sostegno della partecipazione regionale, ancora risultano produrre scarsi effetti. Il processo, certo, è graduale, ma per il momento non è possibile disporre di elementi di valutazione del reale grado di coinvolgimento dei Consigli, perché gli indicatori approntati presentano un ritorno di dati inespressivo.

La stessa legislazione statale prevede per le assemblee regionali, come è noto, forti poteri di informazione e spazi definiti di partecipazione in importanti passaggi del complessivo processo nazionale, che però non sembrano essere stati utilizzati.

I Consigli non segnalano, per l’anno di riferimento, casi di effettiva formulazione e trasmissione di proprie osservazioni al Governo sui progetti di atti comunitari e dell’Unione europea ricevuti dalla Presidenza del Consiglio tramite la Conferenza dei Presidenti delle assemblee, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 11 del 2005. Si ha notizia che alcuni dei meccanismi formalmente previsti, di cui si è dato conto sopra, non hanno avuto ancora applicazione.

Allo stesso modo non emergono casi di esame di proposte normative comunitarie da parte del Consiglio con la conseguente approvazione di atti di indirizzo.

Le eventuali iniziative poste in essere dalle Giunte e dai Presidenti paiono poco visibili in Consiglio.

Si confermano, dunque, al riguardo tutte le considerazioni avanzate con riferimento ad alcuni importanti elementi strutturali, anche interni, che connotano l’attuale sistema regionale e si sommano ad altri fattori di debolezza.

Possono peraltro segnalarsi alcuni rari casi di interessanti forme particolari di partecipazione regionale. Il Consiglio delle Marche è partner della rete sulla sussidiarietà costituita dal Comitato delle regioni dell’Unione europea ed ha quindi partecipato (come già in passato l’Emilia-Romagna) alla II fase del test sulla verifica dei princìpi di sussidiarietà e di proporzionalità proposto dal Comitato delle Regioni.

Allo stesso modo il Consiglio della Toscana che, dopo una fase sperimentale nell’autunno 2006, ha affidato al settore di assistenza generale alle commissioni lo svolgimento dei test proposti dal Comitato.

 

 

Le Regioni che per prime hanno tenuto conto del nuovo quadro, determinato dal nuovo titolo V della Costituzione e dalla conseguente legislazione statale, e in base ad esso hanno predisposto (per lo più contestualmente a norme procedurali per la fase ascendente) una nuova disciplina legislativa sui procedimenti di attuazione del diritto comunitario e dell’Unione europea, sono state l’Emilia-Romagna, con la legge 24 marzo 2004, n. 6, ed il Friuli Venezia Giulia, con la legge 2 aprile 2004, n. 10.

Ad esse hanno fatto seguito la Valle d’Aosta, attraverso la legge 16 marzo 2006, n. 8, e le Marche, con la legge 2 ottobre 2006, n. 14.

Ora a questo piccolo gruppo si aggiungono altre due regioni: la Calabria e l’Umbria.

La Calabria ha prodotto un testo organico, la legge 5 gennaio 2007, n. 3 (18), espressamente dedicato al tema della partecipazione della regione al processo normativo comunitario, con particolare riguardo alla cosiddetta fase discendente. La struttura del provvedimento mostra di tenere conto dell’articolazione procedurale delineata dalla legge dello Stato (cui anzi la norma di chiusura, art. 16, fa esplicito rinvio per quanto non espressamente previsto) e disciplina partitamente le modalità di adeguamento dell’ordinamento regionale agli obblighi comunitari.

Rileva in particolare la previsione dello strumento della legge regionale comunitaria e di una serie di qualificati adempimenti ad essa preparatori o connessi. Infatti è affidato alla Giunta il compito di effettuare una verifica costante della normativa comunitaria, per garantire lo stato di conformità ad essa dell’ordinamento regionale, e di riferire al riguardo al Consiglio nell’ambito della relazione di accompagnamento al disegno di legge comunitaria, in modo che il testo possa essere elaborato e discusso sulla base di dati di conoscenza verificabili e aggiornati (artt. 5 e 3, comma 3, nonché 4, comma 3, lett. b) ). Le risultanze di tale verifica sono, altresì, disponibili per essere trasmesse alla Presidenza del consiglio dei ministri - insieme con quelle parallelamente predisposte dalle altre regioni e con i dati provenienti dai molti apparati coinvolti - e contribuire alla preparazione della legge comunitaria nazionale (secondo le sequenze disposte dalle norme generali di cui alla legge n.11 del 2005, art. 8, soprattutto artt. 3 e 5, con la lieve modifica introdotta dalla legge comunitaria 2007, la n. 34 del 2008).

Secondo la locale legge di procedura, anche in Calabria la legge comunitaria regionale – recante nel titolo tale espressa qualificazione, con l’indicazione dell’anno di riferimento (19) - risponde all’esigenza tipica di garantire il periodico adeguamento dell’ordinamento agli obblighi comunitari. Pertanto, quanto ai contenuti (art. 4), dà attuazione agli atti normativi comunitari (recepisce le direttive, attua i regolamenti), alle sentenze della Corte di giustizia e alle decisioni della Commissione europea, apportando le conseguenti necessarie modifiche alla legislazione regionale vigente; stabilisce una riserva di legge comunitaria nei casi in cui l’adeguamento comporti nuove spese o minori entrate, o l’istituzione di nuovi organi amministrativi; delimita i confini del proprio intervento sia individuando gli atti normativi comunitari cui la Giunta è autorizzata a dare attuazione in via amministrativa, e allora dettando i relativi princìpi e criteri direttivi, sia stabilendo che sia predisposto, in allegato (assieme alla relazione sullo stato di conformità, sopra richiamata), l’elenco delle direttive che non necessitano di provvedimento di attuazione in quanto presentino determinati caratteri (20).

Peraltro la Calabria conferma la preferenza per lo strumento legislativo – in linea con le indicazioni fornite dallo Statuto - anche con riferimento alle ipotesi in cui gli obblighi di adempimento all’ordinamento comunitario impongano tempi più serrati rispetto a quelli prefigurati per la legge comunitaria e pertanto richiedano misure urgenti (cfr. art. 10). In queste ipotesi la Giunta presenta una proposta di legge (fissando il termine per l’approvazione), oppure, di fronte a una particolare urgenza, il Presidente e/o il Consiglio attivano gli strumenti, previsti dal regolamento, della proposta prioritaria e della procedura redigente (sebbene la configurabilità di questa seconda via a livello regionale sia ancora discussa in dottrina).

Dai tratti complessivi del dato normativo regionale pare confermarsi - a differenza di altre regioni - un modello caratterizzato da significativi e frequenti elementi di dialogo e collaborazione tra Consiglio e Giunta, con spazi decisionali importanti spettanti all’assemblea assieme ad una sua visibile presenza nella funzione di indirizzo e controllo (ad esempio anche in occasione delle sessioni comunitarie, artt. 6 e 7), come presupposti tecnico-giuridici per una incidenza effettiva. Coerentemente, l’esecutivo mostra una prevalenza degli elementi di collegialità (a cominciare dalla fase dell’iniziativa) su quelli più tipicamente presidenziali (quali la convocazione della sessione comunitaria della Giunta, di cui all’art. 7, o la richiesta al Governo statale, art. 9, di promuovere ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee) (21).

Tali tratti distintivi della forma di governo regionale, almeno con riferimento a questa materia, trovano del resto ulteriore terreno applicativo nel contiguo ambito della funzione di programmazione regionale di rilievo comunitario (le cui fasi procedimentali sono disciplinate dagli artt. 11, 12, 13, 14).

Anche la Regione Umbria ha recentemente prodotto una propria normativa procedurale relativa alla tematica europea, ma – come si è visto – con una legge dalla struttura diversa (22), dedicata alla riforma di più settori.

In riferimento alla fase cosiddetta discendente, quindi, la lr. 9 luglio 2007, n. 23, concentra la sua disciplina sul punto dell’adeguamento dell’ordinamento regionale agli obblighi comunitari e del relativo strumento legislativo. Tuttavia, se si guarda ai contenuti, questi non si discostano da uno schema comune presente nella normativa sinora prodotta dalle regioni che si sono attivate al riguardo.

Pertanto – in attuazione del dettato dello Statuto (art. 25, comma 2) - la legge di procedura dell’Umbria individua lo strumento per il periodico adeguamento in una legge apposita e specializzata, a cadenza annuale. Il progetto di tale legge (23) (art. 30) è presentato, anche qui, dalla Giunta e provvede a recepire e attuare normativa e regolamenti comunitari, decisioni della Commissione europea, sentenze della Corte di giustizia; a disporre le conseguenti modifiche e abrogazioni della legislazione vigente; ad individuare, infine, gli atti normativi comunitari la cui attuazione è affidata alla Giunta, apprestando autorizzazione e indicazione dei criteri e princìpi direttivi necessari.

Un riferimento alla connessione (24) tra questo percorso legislativo e il procedimento che, a livello statale, Governo e Camere compiono per predisporre la legge comunitaria è reso esplicito laddove si prevede che il progetto di legge regionale debba essere approvato in tempo utile per poter essere inserito (assieme agli altri) in un ”elenco degli atti normativi” regionali attuativi delle “direttive” comunitarie, elaborato dalla Conferenza delle Regioni per essere a sua volta trasmesso alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le politiche comunitarie (nella denominazione del 2005), che infine deve accluderlo nella propria “nota aggiuntiva” (25) al disegno di legge comunitaria presentato annualmente al Parlamento.

Per analoghi motivi sarebbe opportuna la presenza di una norma dedicata al rilevante processo di verifica costante teso ad assicurare lo stato di conformità dell’ordinamento regionale con la normativa comunitaria (26), pure richiesto alla regione dalla legge generale statale (art. 8, commi 3 e 4, della l. n. 11 del 2005). A parte l’indubbia utilità che possono rivestire all’interno degli apparati regionali, le risultanze di questa verifica sono parte integrante di quel flusso biunivoco di informazioni tra Stato e Regioni istituito dalla legge generale statale, di cui rappresenta uno dei connotati qualificanti e innovativi perché sostanzia il presupposto di una trama di relazioni intergovernative effettivamente cooperative. Inoltre tali dati, trasmessi anch’essi alla Presidenza del Consiglio, vanno a comporre il patrimonio informativo su cui il Governo è tenuto a compiere una verifica complessiva dell’ordinamento, prima di presentare il disegno di legge comunitaria in Parlamento, e quindi sono un elemento essenziale di una corretta progettazione legislativa a tutti i livelli. In questo senso si è avuta una esplicita sollecitazione alle Regioni da parte del Dipartimento politiche comunitarie. Data la pluralità dei soggetti in campo, e la complessità degli intrecci di ruoli e competenze, questa pare la traccia possibile per completare e portare a regime il circuito Stato-regioni in materia comunitaria.

Guardando ora all’insieme di tutte le Regioni, ordinarie e speciali, non può non notarsi un quadro marcatamente differenziato. Oltre agli interventi legislativi sin qui citati, che rappresentano circa un terzo del totale atteso - rimangono molte le Regioni che mancano di attivarsi adeguatamente. Ancora possono avvalersi di leggi della prima generazione, commisurate agli spazi dischiusi (innovativamente, all’epoca) dalla “legge La Pergola”, quando comunque il rapporto con lo Stato e con la dimensione europea era ancora ridotto, sia in quantità, sia in qualità, ed informato a princìpi anche costituzionali diversi, basati su ampia prevalenza di forti componenti di centralismo, su potere statale fondamentalmente indiscusso e ben munito, su criteri gerarchici netti, in un sistema di fonti normative chiaro e semplificato. Ma quelle prime leggi regionali spesso rappresentano uno strumentario ormai datato, ove le carenze e le lacune, lampanti in ordine alla fase ascendente, segnano anche la fase a valle della decisione comunitaria, la trattengono entro una corsia ristretta e rischiano di frenare il ruolo regionale in materia (almeno dal lato dei Consigli), limitandolo agli adempimenti minimi, senza modo di cogliere tutte le implicazioni, e le opportunità, che il nuovo quadro normativo complessivo presenta, anche in termini di inserimento in un circuito istituzionale più vasto e più aperto alle assemblee legislative.

Peraltro, la tematica europea appare tale da destare una crescente attenzione da parte del sistema regionale. Le Regioni stesse, anche per impulso delle loro Associazioni, hanno posto in essere iniziative al riguardo. La Conferenza dei Presidenti ha promosso la costituzione di gruppi di lavoro interregionali, che hanno prodotto utili analisi ricognitive e documenti, in una linea di recupero di soggettività dei Consigli che già mostra un moderato, ma talora tangibile, ribilanciamento sul piano della forma di governo.

Anche la progettazione, che nei casi citati è giunta a conclusione, in altri è stata avviata: Abruzzo, Campania, Piemonte, Sicilia, Veneto, ad esempio, hanno in cantiere progetti di legge.

Comunque – ma è questione sin troppo evidente e di portata generale – la maggiore o minore vitalità dell’iniziativa legislativa, così come, del resto, il grado di effettiva fedeltà al dettato di una normativa approvata e vigente, continuano a dipendere dal tenore delle relazioni tra assemblea e governo e, quindi, da consistenti elementi propri di ciascun sistema, diversi per regione, per legislatura, talora per settore. 

Nel settore comunitario, con riferimento alla fase discendente, la scarsa incidenza di alcuni Consigli regionali appare connessa, se non conseguente, a un ruolo largamente prevalente della Giunta o del Presidente, sia esso basato su presupposti formali o su forti prassi. Ad esempio, un accentramento nelle mani del Governo dell’attività di adeguamento agli obblighi comunitari, quale registrabile in Umbria prima dei recenti interventi normativi, sembra caratterizzare la situazione attuale in Puglia, ove risulta una vasta preminenza presidenziale; o in Veneto, assieme a un carente flusso di informazione al Consiglio (27); o in Sardegna, dove il difficile dialogo con la Giunta ha indotto la commissione competente ad un passo formale per segnalare la perdurante disapplicazione della legge vigente e l’emarginazione del Consiglio, che, se non riceve immediata comunicazione degli orientamenti assunti e dei provvedimenti adottati dalla Giunta in tema di attuazione comunitaria, non può svolgere la propria funzione di indirizzo e controllo (28).

Se queste sono le novità legislative dell’anno, è certo il caso di prestare un’analoga attenzione alla eventuale presenza, sul punto, di norme specifiche introdotte a livello di regolamento interno dei Consigli.

In questo quadro composito va quindi segnalato che alla disciplina della Regione Umbria, limitata all’ipotesi della legge annuale, si affianca quella recata dal Regolamento interno, sempre del 2007 (29). Tale fonte, per la parte che tratta espressamente la legge comunitaria regionale (art. 19), fissa i passaggi del procedimento, l’esame e i pareri delle Commissioni, i tempi e, ancora, criteri e modalità per una votazione finale tempestiva.

Anche l’Emilia-Romagna si è dotata di un Regolamento interno nuovo (30). Anch’esso si occupa espressamente dei profili comunitari dei lavori assembleari (art. 38) e, quindi, dell’iter del progetto di legge per il periodico recepimento delle direttive e degli altri atti normativi comunitari che richiedono un intervento legislativo. In particolare dispone la sessione comunitaria sia per l’esame in commissione referente, ove convergono i pareri delle altre commissioni, sia per la trattazione in aula (e la votazione). La procedura e le sedi sono le medesime previste per l’esame periodico, ed eventualmente contestuale con la legge, del programma legislativo annuale della Commissione europea e della relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello comunitario (e per la votazione di una apposita risoluzione).

Le modalità di attuazione del diritto comunitario prescelte dalle Regioni sono comunque molto articolate. Anche laddove i singoli ordinamenti, a cominciare dalle indicazioni statutarie, mostrano una certa preferenza per lo strumento legislativo, questo poi non esaurisce la gamma tipologica degli atti utilizzati.

La legge comunitaria, con la sua periodicità, presenta bensì uno schema di riferimento che favorisce il rispetto degli impegni, il monitoraggio degli adempimenti, la programmazione dei lavori, le stesse iniziative per il futuro. Ma anche la legge non specializzata risulta adottata, non solo per rispondere a scadenze più ravvicinate, ma anche per scelta autonoma, frequente oppure costante ed esclusiva (nel caso della Provincia autonoma di Trento, che da tempo ritiene sovradimensionata rispetto alle proprie esigenze una legge comunitaria). Tuttavia la categoria di provvedimenti attuativi più numerosa e trasversalmente diffusa è rappresentata dalle delibere, in massima parte della Giunta, raramente del Consiglio. Molto pochi i decreti del Presidente, così come i regolamenti concretamente adottati.

Leggi comunitarie in senso proprio sono ancora una stretta minoranza nel panorama regionale.

Il Friuli Venezia Giulia ha aperto la strada nel 2005 ed ha ora approvato la legge regionale 14 giugno 2007, n. 14 – Legge comunitaria 2006, in attuazione delle direttive concernenti gli uccelli selvatici, gli habitat naturali e seminaturali, la flora e la fauna selvatiche  (31).

La Valle d’Aosta è sinora l’unica a seguire, con la legge regionale 21 maggio 2007, n. 8 – Legge comunitaria 2007, sempre in attuazione delle direttive appena citate (32).

Diversamente, nelle Marche non è stata presentata la prima legge comunitaria, nonostante questa sia ormai prevista e disciplinata dalla recente legge di procedura del 2006.

A fianco a leggi dichiaratamente di questo tipo, sono tuttavia presenti (ed in quantità ben più consistente) altre leggi, prive della specifica qualificazione comunitaria. E’ dubbio se la l. n. 11 del 2005, nello stabilire che le direttive attuate siano richiamate nel titolo delle leggi regionali (33), intendesse riferirsi a qualunque legge recante attuazione, oppure alle sole leggi comunitarie: di fatto, pressoché nessuna delle “altre” frequenti leggi attuative reca un siffatto titolo, che, invero, mostrerebbe di rispettare un criterio di buona tecnica legislativa.

Comunque nel 2007 anche il Friuli Venezia Giulia pone in essere questa corsia legislativa “parallela” a quella comunitaria (ma distinta per aspetti procedurali), approvando 3 leggi che danno attuazione a direttive e a regolamenti comunitari. Allo stesso modo si segnalano 6 leggi dell’Abruzzo, 4 dell’Emilia-Romagna, 4 della Liguria, 2 della Lombardia, 2 delle Marche, 1 del Piemonte, 2 della Sardegna, 2 della Sicilia, 2 della Provincia di Trento, 7 della Provincia di Bolzano.

Invece, quanto agli atti di normazione secondaria, si evidenziano 1 regolamento del Piemonte ed 1 della Puglia.

Più arduo raccogliere dati precisi relativi agli atti della Giunta e del Presidente, perché qui evidentemente i Consigli si misurano spesso con le note difficoltà ad ottenere una soddisfacente trasmissione dei documenti e dei dati informativi.

Gli elementi disponibili portano a registrare 2 decreti del Presidente in Friuli Venezia Giulia e 2 nella Provincia di Bolzano.

Quanto alle deliberazioni di Giunta, la distribuzione per regione appare più ampia, con alcuni picchi: 28 delibere in Abruzzo, 2 in Basilicata, 1 in Emilia-Romagna, 11 in Friuli Venezia Giulia, 3 in Liguria, 1 in Lombardia, 4 in Sardegna, almeno 25 nel Veneto, 10 nella Provincia di Bolzano. Ma anche questi dati scontano spesso incertezze alla fonte.

Le deliberazioni del Consiglio, o dell’Assemblea, risultano essere 3 in Emilia-Romagna, 1 in Liguria, 1 in Lombardia, 1 in Toscana.

Nel complesso, si tratta di dati che, con tutti i loro limiti, se raggiungono una ragionevole completezza, possono dare un’idea dell’attività svolta dalle Regioni, della sua ripartizione tra gli organi di vertice e quindi di alcuni caratteri del sistema regionale. Se adeguatamente integrati con qualche ulteriore elemento informativo, nel tempo consentirebbero ulteriori riflessioni in ordine all’andamento della normazione regionale originata, in vario modo, da un impulso comunitario.

Sarebbe interessante, anche da parte regionale, analizzare la propria attività normativa tarandola rispetto ad alcuni parametri, in modo, ad esempio, da conoscere meglio che cosa rappresenta, almeno in termini quantitativi, la parte di diritto comunitario cui è stata data attuazione, rispetto a quella che ancora attende attuazione. Certo, ciò è connesso al tema della cosiddetta verifica di conformità (dell’ordinamento regionale con quello comunitario), ma le risultanze che dovessero discendere da questa lettura renderebbero più espressivi i dati raccolti, valorizzandoli.

Allo stesso modo, lo “stato” dell’ordinamento regionale potrebbe risultare più chiaro anche alla Regione stessa se venisse monitorata, e resa esplicita, quanta e quale è la parte di normativa attuativa posta in via preventiva dallo Stato (ma avente carattere cedevole) che risulta vigente nella Regione perché questa non l’ha ancora sostituita con una normativa attuativa propria; e, corrispondentemente, segnalare quali dei provvedimenti regionali d’attuazione vanno a prendere il posto di una normativa statale preventiva e cedevole. In effetti, dai dati dell’Emilia-Romagna comincia ad emergere un interesse a cogliere ed evidenziare questi elementi, e risulta che 3 leggi su quattro e 1 delibera dell’Assemblea su tre hanno rimosso la preesistente normativa statale, facendole perdere efficacia (34). Anche la Liguria evidenzia di aver fatto ricorso a questo meccanismo con 2 delle sue quattro leggi. Un cenno all’ipotesi opposta è contenuto nella recente legge di procedura della Calabria, laddove si richiede che, nell’elenco (allegato alla legge comunitaria regionale) delle direttive che non necessitano di provvedimento di attuazione, siano inserite quelle per le quali lo Stato abbia già adottato provvedimenti attuativi dai quali la Regione non intende discostarsi.

 

 

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NOTE

 

(1) Alla legge dello Stato il medesimo art. 117, 5° comma, affida anche la disciplina delle modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

(2) Conferenza Stato-Regioni in Sessione comunitaria, 14 dicembre 2006.

(3) Art. 5, 1° comma, della legge n. 131 del 2003.

(4) L’attuazione del disposto costituzionale tende poi a completarsi con la parte della legge n. 11 del 2005 dedicata alla fase dell’attuazione del diritto comunitario.

(5) Oltre, naturalmente, a quella che interessa sia il livello statale (Parlamento), sia quello locale, sia quello della rappresentanza delle parti sociali (Cnel), di cui, rispettivamente, agli artt. 3, 6, 7 della legge n. 11 del 2005.

(6) Come già auspicato dal Ministro Bonino nel corso della Sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni, 14 dicembre 2006. Ora, in particolare si è potuto sia migliorare i criteri di ricerca dei documenti e la rapidità di spoglio, sia creare 13 aree tematiche a disposizione degli utenti. A partire dal 28 agosto 2007 è stata attivata un’utenza per tutti i Consigli e le Giunte regionali, con accesso ad un’area riservata del portale del Dipartimento (di fatto utilizzata solo da alcune Regioni, almeno nel primo semestre sino a dicembre).

(7) Altrettante trasmissioni, ma con un totale di documenti diverso, secondo i soggetti destinatari, sono state effettuate: alla Camera dei Deputati (6.279), al Senato (6.279), alla Conferenza Stato-Città ed autonomie locali (7.695), al Cnel (7.695). In tal modo viene alimentata tutta la rete che è chiamata a partecipare alla fase ascendente.

(8) Cfr. “Programma legislativo e di lavoro della Commissione europea per il 2008” (COM(2007)640), presentato dalla Commissione il 23 ottobre 2007 ed esaminato dal Parlamento europeo, che il 12 dicembre 2007 ha approvato una risoluzione. Annualmente il Programma individua le priorità politiche, gli obiettivi e le principali iniziative della Commissione. Può osservarsi che tale documento ha un seguito nel nostro Parlamento: la procedura presso la Camera, ad es., prevede l’esame, per i profili di competenza, da parte di tutte le commissioni permanenti (un relatore riferisce alla XIV commissione), l’esame generale da parte della XIV commissione, anche con audizione degli europarlamentari (e relazione all’assemblea) e infine la discussione in assemblea, con votazione di eventuali strumenti di indirizzo. Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, ha modificato il Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali, nel senso di un loro rafforzamento.

(9) Si vedano le posizioni critiche espresse dalle Regioni nel serrato confronto in sede di Conferenza Stato-Regioni, ad es. nella seduta del 13 novembre 2003, durante l’esame del disegno di legge che poi sarebbe divenuto la legge n. 11 del 2005.

(10) Alle riunioni del CIACE può essere ammesso, su richiesta, solo un rappresentante regionale, non è chiaro poi se con funzione meramente consultiva. Diversamente è regolato, invece, il Comitato tecnico in quanto, all’occorrenza, è integrato dai rappresentanti di tutte le Regioni.

(11) Attraverso il disegno di legge comunitaria 2007 (ora legge 25 febbraio 2008, n. 34) che introduce una modifica alla legge n. 11 del 2005 inserendo all’art. 2, dopo il comma 4, un comma 4-bis in questo senso.

(12) Cfr. il D.P.C.M. 13 novembre 2007 “Costituzione della Rete Permanente UE”.

(13) Lr. 5 gennaio 2007, n. 3, “Disposizioni sulla partecipazione della Regione Calabria al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all’attuazione delle politiche comunitarie”

(14) Lr. 18 giugno 2007, n. 17, “Determinazione della forma di governo della Regione Friuli Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia”.

(15) Tramite la Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea e dei Consigli regionali, secondo l’art. 5, comma 1, della legge n. 11 del 2005. Contemporaneamente opera il parallelo circuito tra Presidenza del Consiglio e Giunte, tramite la Conferenza delle Regioni.

(16) Secondo l’art. 5, comma 3, della legge n. 11 del 2005.

(17) Lr. 9 luglio 2007, n. 23, “Riforma del sistema amministrativo regionale e locale – Unione europea e relazioni internazionali – Innovazione e semplificazione”.

(18) Lr 5 gennaio 2007, n. 3, “Disposizioni sulla partecipazione della Regione Calabria al processo normativo e comunitario e sulle procedure relative all’attuazione delle politiche comunitarie”.

(19) Singolarmente, però, la legge regionale di procedura tralascia di precisare che la legge regionale (comunitaria e non) reca nel titolo anche il numero identificativo di ciascuna direttiva attuata, come richiesto dall’art 16, comma 2, della l. n. 11 del 2005.

(20) Cfr. art. 4, comma 3, lett. a): perché direttamente applicabili, per il loro contenuto sufficientemente specifico, o in quanto l’ordinamento regionale è già conforme ad esse, o perché lo Stato ha già adottato provvedimenti attuativi delle stesse e la Regione non intende discostarsene (qui con riferimento al meccanismo della eventuale normativa statale preventiva e cedevole, nell’esercizio del potere sostitutivo delineato agli artt. 9, comma 1, lett. h), 16, comma 3, e 11, comma 8, della l. n. 11 del 2005. Cfr. inoltre l’ipotesi ulteriore ora inserita dall’art. 11-bis della l. n. 34 del 2008 (legge comunitaria 2007).

(21) Tale ricorso avverso gli atti normativi comunitari ritenuti illegittimi può essere proposto dal Governo anche su richiesta di una Regione, o della Conferenza Stato-Regioni, secondo quanto stabilito dalla l. n. 131 del 2003, art. 5, comma 2, in attuazione del nuovo art. 117, comma 5, della Costituzione. 

(22) Lr 9 luglio 2007, n. 23, recante “Riforma del sistema amministrativo regionale e locale. Unione europea e relazioni internazionali. Innovazione e semplificazione”.

(23) Da parte della legge di procedura (lr n. 23 del 2007), questa legge viene qualificata come ‘legge regionale di recepimento’. Anche nello Statuto (art. 25, comma 2) non compare la qualificazione di ‘legge comunitaria regionale’, che invece è presente solo nel nuovo Regolamento interno del Consiglio, pur approvato nello stesso anno (art. 19 della deliberazione del Consiglio regionale 8 maggio 2007, n. 141). Inoltre può osservarsi anche qui, come nel caso della Calabria, l’omessa precisazione che il titolo della legge deve recare il numero identificativo delle direttive attuate (affinché sia chiaramente espressivo del contenuto del provvedimento), secondo quanto disposto dalla l. n. 11 del 2005, art. 16, comma 2.

(24) Un riferimento in tal senso non appare espressamente contenuto nella legge di procedura della Regione Calabria, che però fa esplicito rinvio alla l. n. 11 del 2005, affinché questa si applichi per quanto non espressamente previsto dalla legge regionale (e l’applicazione dovrebbe risultare agevole, soprattutto se si tratta di integrare la parte relativa alle scadenze temporali, anche perché i tempi regionali indicati per la presentazione del progetto di legge comunitaria al Consiglio - 1 giugno – sono compatibili con quelli statali).

(25) Originariamente l’elenco era destinato ad essere presentato dal Governo “nell’ambito della relazione al disegno di legge” comunitaria; ora, all’interno di una “nota aggiuntiva” al ddl (secondo la modifica introdotta dalla l. 25 febbraio 2008, n. 34 – legge comunitaria 2007, che così sostituisce l’alinea dell’art. 8, comma 5, della l. n.11 del 2005).

(26) Un riferimento in tal senso è contenuto espressamente nella lr. Calabria n. 3 del 2007, all’art. 5.

(27) In presenza della legge regionale 6 settembre 1996, n. 30.

(28) Anche in questa fase, come in quella c. d. ascendente, si evidenzia l’esclusione del Consiglio dai circuiti decisionali relativi alle tematiche europee, nonostante quanto espressamente previsto dalla legge regionale 3 luglio 1998, n. 20, (con particolare riferimento agli artt. 3 e 11), come lamentato, con nota 9 novembre 2006 indirizzata al Presidente del Consiglio, da parte della II Commissione permanente.

(29) Deliberazione del Consiglio regionale 8 maggio 2007, n. 141, “Regolamento interno del Consiglio regionale”.

(30) Deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna 28 novembre 2007, n. 143, - Decreto della Presidente dell’Assemblea 4 dicembre 2007, n. 1, “Regolamento interno dell’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna”.

(31) Legge regionale 14 giugno 2007, n. 14 “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi della Regione Friuli Venezia Giulia derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Attuazione degli artt. 4, 5 e 9 della direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici in conformità del parere motivato della Commissione delle Comunità europee C(2006) 2683 del 28 giugno 2006 e della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (Legge comunitaria 2006)”.

(32) Legge regionale 21 maggio 2007, n. 8 “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi della Regione autonoma Valle d’Aosta derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Attuazione delle direttive 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche. Legge comunitaria 2007”.

(33) Cfr. art. 16, comma 2, della Legge 4 febbraio 2005, n. 11 “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”.

(34) Secondo il noto meccanismo del potere sostitutivo esercitato in via preventiva ma ad efficacia differita alla scadenza dell’obbligo di attuazione, di cui agli artt. 16, comma 3, e 11, comma 8, della legge 4 febbraio 2005, n. 11.