CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA BASILICATA

 

 

 

 

RELAZIONE SULLA TIPOLOGIA DELLE COPERTURE ADOTTATE E SULLE TECNICHE DI QUANTIFICAZIONE DEGLI ONERI DELLE LEGGI REGIONALI APPROVATE DALLA REGIONE BASILICATA NEL SECONDO SEMESTRE DELL’ANNO 2013

RELAZIONE

 

 

 

Potenza, 10 giugno 2014
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A cura di:

Referendario Dott.ssa Vanessa PINTO

Supporto amministrativo
Dott. Giovanni CAPPIELLO

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Premessa
Come è noto, il D.L. 174 del 10 ottobre 2012 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012 n. 213 ha inteso rafforzare gli strumenti di coordinamento e controllo della finanza pubblica adeguando, ai sensi degli artt. 28, 81, 97, 100 e 119 della Costituzione, le forme di partecipazione della Corte dei Conti  al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni.
In tale nuovo assetto normativo, funzionale anche al rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, un’importanza decisiva assume il flusso di informazioni utili al coordinamento tra i vari livelli di governo centrale e locale.
E’ in tale ottica che si innesta il disposto di cui all’art. 1, comma 2, del D. L. 10/10/2012 n. 174 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della L. 7/12/2012 n. 213, a norma del quale: “ogni sei mesi le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri”.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti ha approvato, con deliberazione n. 10/SEZAUT/2013/INPR depositata in data 26/03/2013, i criteri ed i parametri tendenzialmente uniformi cui improntare tale nuova funzione di controllo referente intestata alle Sezioni regionali della Corte dei Conti.
Con determinazione della Sezione di controllo per la Basilicata n. 1 del 15 gennaio 2014, il Presidente della Sezione ha individuato come magistrato istruttore la dott.ssa Vanessa PINTO, e ciò a decorrere dalla relazione relativa al 2° semestre dell’anno 2013.

***   ***  ***

2. Inquadramento
Le Leggi regionali approvate nel secondo semestre 2013 sono 9, più una legge statutaria.
E precisamente:
 Legge regionale 05 luglio 2013 n. 12 (Rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2012 della Regione Basilicata.)
 Legge regionale 30 luglio 2013, n. 13 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 10 novembre 1998 n. 42 e s.m.i. - Norme in materia forestale.)
 Legge regionale 30 luglio 2013 n. 14 (Rendiconti per l’esercizio finanziario 2012 dell’Agenzia di Promozione Territoriale (A.P.T.) e dell’azienda Regionale per il Diritto allo Studio Universitario – A.R.D.S.U.)
 Legge regionale 6 agosto 2013, n. 15 (Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2013/2015 del Parco Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano.)
 Legge regionale 6 agosto 2013, n. 16 (Rendiconti per l’esercizio finanziario 2012 dell’Agenzia Lucana di Sviluppo e Innovazione in Agricoltura – A.L.S.I.A. – del Parco Regionale Gallipoli Cognato Piccole Dolomiti Lucane e dell’Agenzia della Regione Basilicata per le Erogazioni in Agricoltura – A.R.B.E.A.)
 Legge regionale 8 agosto 2013, n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di attività produttive.)
 Legge regionale 8 agosto 2013, n. 18 (Assestamento del Bilancio di Previsione per l’Esercizio Finanziario 2013 e del Bilancio Pluriennale 2013/2015 della Regione Basilicata.)
 Legge Regionale 17 settembre 2013, n. 19 (Rendiconto per l’esercizio finanziario 2012 dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente di Basilicata – A.R.P.A.B.)
  Legge Regionale 1 ottobre 2013, n. 20 (Misure urgenti per il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Potenza e il sostegno agli Enti Locali e Strumentali.)
 Legge regionale statutaria 6 settembre 2013 n. 1 (Modifica dell’art. 32 dello Statuto regionale.)

La presente relazione si pone in linea di continuità con la relazione sulla copertura finanziaria delle leggi regionali approvate nel primo semestre 2013 (cfr. Relazione allegata alla delibera n. 68 del 10 aprile 2014) della quale condivide i medesimi presupposti e considerazioni generali.
Per l’effetto, rinviando per le suddette considerazioni generali a quanto già esposto nell’ambito della sopra citata Relazione (cfr. par. 2 Relazione primo semestre 2013), in questa sede si è ritenuto opportuno entrare direttamente nel merito della produzione legislativa del secondo semestre 2013.
Scopo di tale attività di referto è informare il Consiglio regionale della Basilicata su un tema, quale quello della copertura finanziaria e delle tecniche di quantificazione degli oneri previsti dalle leggi regionali, ad “elevato tasso di tecnicismo finanziario-contabile” al fine di “dare maggiore effettività al principio della copertura finanziaria sancito dal quarto comma dell’art. 81 della Costituzione (terzo comma del testo in vigore a decorrere dall’anno 2014), ai sensi del quale ogni iniziativa legislativa regionale, per non compromettere la permanenza degli equilibri finanziari, deve indicare le risorse necessarie a sostenere i nuovi o maggiori oneri che essa comporti” (cfr. Corte dei Conti, Sezione Autonomie, deliberazione n. 10/SEZAUT/2013/INPR).
E’, infatti, l’effettiva sussistenza e consistenza della copertura finanziaria degli oneri (nuovi o maggiori) derivanti dalle leggi ad assicurare, sin dalla fase genetica e per tutta la durata dell’onere medesimo, l’equilibrio del bilancio, così come costituzionalmente e comunitariamente prescritto.
L’attività in oggetto è stata espletata sulla base dei documenti e delle informazioni ricevute in sede istruttoria, nonché alla luce del panorama normativo, anche regionale, di riferimento e degli approdi della giurisprudenza della Corte Costituzionale rilevanti in materia.
Come già rilevato nell’ambito dell’attività istruttoria (cfr. nota del 23 maggio 2014, prot. n.1097), la verifica è stata condotta avendo riguardo al contenuto sostanziale delle leggi in esame, in termini di impatto, in concreto ed in chiave prospettica, di ciascuna legge sui saldi finanziari e, quindi, sull’equilibrio di bilancio, e ciò, indipendentemente dalla classificazione della legge in termini di legge di bilancio ovvero di spesa, in quanto “la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto della stessa” (cfr. da ultima sentenza Corte Costituzionale n. 4/2014).
Ciascuna disposizione normativa è stata, pertanto, esaminata in base:
a) al suo contenuto sostanziale in termini di onerosità o meno, anche in chiave prospettica;
b) alla morfologia giuridica dell’onere indicato nella norma ovvero derivante direttamente dal suo oggetto;
c) alle modalità di quantificazione dei suddetti oneri, avendo riguardo anche alla loro incidenza -in termini temporali- sugli esercizi finanziari;
d) all’indicazione –nella norma- dei mezzi di copertura finanziaria, anche in termini di loro effettività, sicurezza e non arbitrarietà;
e) all’iter deliberativo e procedurale seguito.

***   ***  ***

3. Attività istruttoria espletata

3.1 In data 19 febbraio 2014 questa Sezione di controllo ha inviato all’attenzione del Consiglio Regionale della Basilicata una nota istruttoria avente per oggetto la richiesta di una serie di documenti e di informazioni in merito alla produzione legislativa del secondo semestre 2013 (cfr. nota istruttoria del 19 febbraio 2014 prot. 458).
In particolare, nell’ambito di tale richiesta istruttoria, venivano richiesti:
a) l’elenco delle leggi regionali di spesa promulgate nel semestre 1 luglio – 31 dicembre 2013;
b) nel caso di leggi promulgate con dichiarazione di urgenza ai sensi degli artt. 42, comma 3, e 45 del vigente Statuto regionale, nonché dell’art. 64 del Regolamento interno del Consiglio Regionale, una descrizione sintetica delle motivazioni alla base di ciascuna dichiarazione di urgenza;
c) per ciascuna iniziativa legislativa, una relazione sintetica che riporti l’indicazione del soggetto promotore tra quelli indicati nell’art. 40 del vigente Statuto della Regione, nonché il percorso normativo e procedurale seguito – ai sensi dell’attuale assetto normativo contabile e regolamentare della Regione – per individuare e quantificare i nuovi e/o maggiori oneri e la relativa copertura finanziaria;
d) copia della relazione tecnico-illustrativa predisposta ai sensi dell’art. 9, comma 2, della legge regionale n. 34 del 6 settembre 2001, in relazione a ciascuno dei progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzioni di entrate; in proposito si chiariva che nel caso in cui le leggi regionali di cui alla precedente lett. a), avessero modificato e/o integrato precedenti leggi e/o disposizioni legislative di spesa, la relazione tecnico-illustrativa avrebbe dovuto essere inviata anche con riferimento alle disposizioni di legge modificate e/o integrate;
e) per ogni singola iniziativa legislativa approvata nel periodo in esame, copia della relazione di accompagnamento, oltre che della Commissione consiliare competente per materia, della Commissione Bilancio e Programmazione che ne ha verificato la compatibilità con la programmazione regionale, l’esistenza della copertura finanziaria ed il rispetto delle vigenti norme di contabilità, nonché copia del parere preventivo di compatibilità finanziaria espresso dal Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria ai sensi dell’art. 10 legge regionale n. 34 del 6 settembre 2001.
Con specifico riferimento alla relazione tecnico-illustrativa, la Sezione ha ricordato i parametri in base ai quali detta relazione avrebbe dovuto essere strutturata (cfr. art. 17 della legge 196/2009) anche alla luce della deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei Conti 10/SEZAUT/2013/INPR).
In particolare, è stato evidenziato che da ciascuna relazione sarebbe dovuta risultare:
a) la morfologia giuridica degli oneri finanziari di cui all’art. 21, comma 5 e ss, della legge 196/2009, indicando in particolare la tipologia di spesa e/o la tipologia di minore entrata;
b) la loro quantificazione;
c) l’individuazione delle risorse necessarie alla loro copertura finanziaria;
d) in caso di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, la specificazione dei dati e degli elementi idonei a suffragare detta invarianza anche attraverso l’indicazione dell’entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio.
Nell’ambito di tale nota istruttoria si è, altresì, precisato che a ciascuna relazione illustrativa avrebbe dovuto essere allegato – in conformità all’art. 17 della legge 196/2009 – un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari derivanti dall’esecuzione di ciascuna disposizione di spesa, con la specifica indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e/o le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione dei suddetti oneri nell’arco degli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo rispetto agli obiettivi fisici previsti.

3.2 In data 27 marzo 2014, con nota del Dirigente generale del Consiglio Regionale Prot. 3370/c, il Consiglio della Regione Basilicata ha riscontrato la sopra citata richiesta istruttoria, inviando una relazione predisposta dall’Ufficio legislativo, Studi e Documentazione.
Da tale relazione, è emerso quanto segue.
A. Tutte le leggi in esame risultano approvate con procedura d’urgenza, su iniziativa della Giunta regionale, ad eccezione della legge di modifica dell’art. 32 del vigente Statuto regionale (cfr. legge 6 settembre 2013 n. 1) approvata su iniziativa del Consiglio regionale.
Con particolare riferimento al ricorso indiscriminato alla procedura d’urgenza viene precisato che “Pur se dalle relazioni introduttive ai progetti di legge non emergono le ragioni dell’urgenza, è la natura stessa delle leggi (come ad esempio la legge finanziaria e tutte le leggi di bilancio) che richiede tale urgenza. Lo stesso discorso va fatto relativamente alle leggi di modifica di leggi preesistenti in cui le disposizioni modificative hanno senso soltanto se entrano immediatamente in vigore.”
B. Viene asserito che delle nove (più una legge statutaria regionale) leggi approvate nel secondo semestre del 2013, soltanto la legge regionale n. 20/2013 (“Misure urgenti per il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Potenza e il sostegno agli Enti Locali e Strumentali”) comporterebbe degli oneri finanziari, in relazione ai quali la stessa legge avrebbe previsto la necessaria copertura finanziaria; mentre sei leggi sarebbero “leggi di bilancio” e, in quanto tali, (non introducendo nuovi tributi o nuove spese e, quindi, non innovando all’interno dell’ordinamento giuridico, recependone solo gli effetti delle normative vigenti) non prevederebbero nuovi o maggiori oneri a carico della finanza della regione o della finanza di altre amministrazioni pubbliche e le restanti leggi regionali (i.e. la modifica alla legge statutaria, la legge regionale n. 13/2013 di modifica alle norme in materia forestale e la legge regionale n. 17/2013, recante disposizioni urgenti in materia di attività produttive)  non comporterebbero oneri finanziari.
C. Viene riportato l’iter deliberativo seguito per l’approvazione delle leggi ritenute rilevanti, in termini di impatto sui saldi di bilancio.
In proposito viene precisato che:
(i) l’organo deputato ad approvare un progetto di legge comportante nuova entrata e/ spesa è il Consiglio;
(ii) tale progetto di legge viene assegnato oltre che alla commissione consiliare competente per materia, anche alla Commissione Bilancio e Programmazione che ne verificherà la compatibilità con la programmazione regionale, l’esistenza della copertura finanziaria ed il rispetto delle norme di contabilità;
(iii) ogni progetto di legge comportante oneri finanziari reca la cosiddetta “norma finanziaria” nella quale sono quantificate le risorse necessarie ed indicate le fonti dalle quali attingere;
(iv) nel bilancio annuale vengono istituiti speciali fondi di accantonamento dai quali, nei limiti degli stanziamenti, possono essere attinte le risorse per provvedere alla copertura finanziaria dei provvedimenti che si perfezionano nel corso dell’esercizio;
(v) la Regione Basilicata, adottando la legge di contabilità n. 34/2001 ha previsto che la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuove o maggiori spese, ovvero minori entrate, è effettuata:
 con i fondi speciali sopraindicati;
 mediante la riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;
 mediante la riduzione o a carico di disponibilità riguardanti spese di natura non obbligatoria formatesi nel corso dell’esercizio (con conseguente divieto di variazioni in aumento degli stanziamenti per spese della stessa natura nel corso del medesimo esercizio);
 mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate, restando esclusa la possibilità che eventuali entrate destinate a spese di investimento siano utilizzate per la copertura di spese correnti.
(vi) ogni progetto di legge, piano o programma comportante oneri a carico del bilancio regionale deve essere esaminato da un Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria (C.T.V.F.), presso la Direzione Generale della Presidenza della Giunta che esprime un parere di compatibilità finanziaria preventivo all’approvazione del provvedimento (artt. 9 e 10 della legge regionale n. 34/2001). 
Sul punto, viene precisato che le leggi regionali di bilancio, in quanto tali, non sono soggette al suddetto parere preventivo del Comitato tecnico di verifica finanziaria.

3.3 Per nessuna delle leggi in esame viene allegata la relazione tecnico-illustrativa, né il relativo prospetto a corredo, e ciò, peraltro, neppure con riferimento alla legge n. 20/2013 (ritenuta, nella stessa nota di riscontro, come “legge di spesa”).
3.4 A tale fine, con nota del 16 aprile 2014, prot. n. 945, la Sezione ha rinnovato le proprie istanze istruttorie, con specifico riferimento ai documenti mancanti.
3.5 Con nota di risposta del 29 aprile 2014, prot. n. 4537/C, il Presidente del Consiglio Regionale trasmetteva la nota predisposta dell’Ufficio legislativo, studi e documentazione del Consiglio Regionale e la documentazione integrativa.
Nell’ambito di tale comunicazione, veniva precisato che:
«in ordine alla legge regionale n. 13/2013 “Norme in materia forestale” il parere del Comitato tecnico di Verifica Finanziaria non è stato reso, atteso che non vi sono nuovi o maggiori oneri o minori entrate a carico del bilancio regionale. Le stesse considerazioni valgono per la legge regionale n. 17/2013 “Disposizioni urgenti in materia di attività produttive”».
Viene, inoltre, ribadito che “il parere del Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria non è richiesto per i disegni di legge di bilancio della Regione e degli enti strumentali (..).”
3.6 In data 23 maggio 2014 (Prot. n.1097) questa Sezione di controllo, sulla base delle informazioni e dei documenti sino a tale data raccolti, ha inviato una terza ed ultima nota istruttoria, nell’ambito della quale venivano rilevate le criticità riscontrate e chiesti i relativi chiarimenti.
3.7 In data 5 giugno 2014, con nota prot. n. 6094/C, il Presidente del Consiglio Regionale della Basilicata riscontrava la sopra citata nota istruttoria, trasmettendo le risposte ricevute al riguardo da parte dei singoli dipartimenti.
Sulla base dei chiarimenti e delle affermazioni riportate in tale nota di riscontro la Sezione ha rivalutato le criticità riscontrate, ritenendo o meno superati i rilievi evidenziati in sede istruttoria.
Il dettaglio di tale disamina e dei relativi esiti è riportato nel successivo paragrafo 4.3.

***   ***  ***

4. Risultanze dell’attività istruttoria

4.1 Perimetro di applicazione dell’obbligo di copertura finanziaria
All’esito della sopra riportata attività istruttoria, le leggi regionali che risultano comprese nel perimetro di applicazione dell’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost. sono le seguenti:
a) Legge regionale 6 agosto 2013, n. 15 (Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2013/2015 del Parco Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano.)
b) Legge regionale 8 agosto 2013, n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di attività produttive.)
c) Legge regionale 8 agosto 2013, n. 18 (Assestamento del Bilancio di Previsione per l’Esercizio Finanziario 2013 e del Bilancio Pluriennale 2013/2015 della Regione Basilicata.)
d) Legge Regionale 1 ottobre 2013, n. 20 (Misure urgenti per il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Potenza e il sostegno agli Enti Locali e Strumentali.)
Risulta, quindi, che anche due leggi regionali -seppure classificate come leggi di bilancio (i.e. legge 15/2013 e legge 18/2013)- sono state comprese nel perimetro dell’indagine, e ciò in quanto risultate, di fatto, generatrici di nuovi e/o ulteriori oneri a carico del bilancio regionale.
Infatti, come già precisato in sede istruttoria (cfr. nota istruttoria del 23 maggio 2014), anche le norme inserite nelle “leggi di bilancio” qualora, e nella misura in cui,  risultino, in concreto, innovative dell’ordinamento, in termini di nuovi e/o maggiori oneri, devono quantificarli ed indicare la relativa copertura finanziaria, e ciò, in quanto, al di là della cornice normativa nella quale vengono inserite, sono in realtà vere e proprie leggi di spesa e, come tali, devono essere trattate.
Esulano dal sopra indicato perimetro di rilevanza le restanti sei leggi approvate nel semestre di riferimento, e ciò per le seguenti ragioni.

(i) n. 3 (tre) leggi (cfr. legge n. 19/2013, legge n. 16/2013, legge n. 14/2013) approvano i conti consuntivi di enti strumentali della Regione Basilicata e, in quanto tali, saranno analizzate in altra sede, nell’ambito della più complessiva valutazione in ordine al rispetto degli equilibri complessivi del bilancio regionale;
(ii) n. 1 legge (cfr. legge n. 12/2013) approva il rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2012 della Regione Basilicata;
(iii) n. 1 legge (cfr. legge n.13/2013) “Modifiche ed integrazioni alla L.R. n.42/1998 – Norme Forestali”, non risulta innovare l’ordinamento, in termini di nuovi e/o maggiori oneri finanziari a carico del bilancio regionale;
(iv) n. 1 legge (cfr. legge 1/2013) è una legge di modifica statutaria e come tale non risulta innovare l’ordinamento, in termini di nuovi /ulteriori oneri a carico del bilancio regionale.

4.2 Considerazioni generali
Prima di entrare nel dettaglio delle singole risultanze istruttorie, si reputa opportuno riportare in sintesi le criticità riscontrate nella disamina delle leggi “di spesa” come sopra perimetrate.

A. Concetto di nuovo e/o maggiore onere - oneri impliciti derivanti direttamente dal contenuto della legge
La prima criticità riscontrata concerne proprio il concetto di “legge di spesa”, quale presupposto per l’attivazione dell’obbligo di copertura finanziaria.
In particolare, dai riscontri istruttori effettuati, emerge che il Consiglio Regionale della Basilicata ritiene che:
a)  le leggi di bilancio in quanto tali non introducano “nuovi tributi o nuove spese e, quindi, non innovano all’interno dell’ordinamento giuridico, ma recepiscono solo gli effetti delle normative vigenti. Pertanto le leggi regionali in questione non prevedono nuovi o maggiori oneri a carico della finanza della regione o della finanza di altre amministrazioni pubbliche.”;
b)  l’obbligo di copertura finanziaria non sussista tutte le volte in cui si ritenga che una norma non comporti oneri finanziari.
Da tale (de)perimetrazione dell’obbligo di copertura finanziaria discende –come corollario- il mancato rispetto –con riferimento alle leggi “non” ritenute di spesa– dell’iter deliberativo e procedurale all’uopo prescritto, e ciò anche in termini di (mancata) richiesta e rilascio dei pareri di compatibilità finanziaria di cui all’art. 10 della legge n. 34/2001.

A questo proposito, si rinnovano le considerazioni effettuate in sede istruttoria (cfr. nota istruttoria del 23 maggio 2014), segnalando in particolare che:
 L’assenza di nuovi e/o maggiori oneri non può essere derivata o presunta dalla natura formale della legge (i.e. legge di bilancio) ovvero dal fatto che nella legge manchi ogni indicazione della copertura, cioè dei mezzi per fare fronte alla nuova o maggiore spesa e ciò in quanto la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto della stessa (cfr., da ultimo, Corte Cost. sent. n. 4/2014).
 Esiste una spesa nuova anche quando si stabilisce la protrazione nel tempo di una spesa già prevista, di cui era già indicata la scadenza (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012).
 Il carattere generico della disposizione non preclude la possibilità di riconoscere la sussistenza di una nuova spesa (cfr. Corte Cost. sent. n. 106/2011).
 La riconosciuta sussistenza della nuova spesa, derivante direttamente dal contenuto della legge, e la mancata quantificazione del suo ammontare determinano, pertanto, la violazione dell’art. 81 Cost. (cfr. Corte Cost. sent. n. 70/2012).
 La quantificazione di una spesa va tenuta concettualmente distinta dalla sua copertura finanziaria, ma i due elementi risultano strettamente connessi, nel senso che presupposto determinante di una corretta copertura è sempre la precisa quantificazione dell’onere da sostenere (cfr. Corte Cost. sent. n. 386/2008).
Si rinvia per un approfondimento sul tema, tra le altre, alle seguenti sentenze della Corte Costituzionale: n. 214/2012, n. 212/2012, n. 106/2011, n. 68/2011, n. 141/2010, n. 100/2010, n 70/2010.

B. Riparto di competenze tra Consiglio e Giunta Regionale in materia di copertura finanziaria e quantificazione dei nuovi e/o ulteriori oneri finanziari.
L’attività legislativa della Regione Basilicata è disciplinata dal titolo III “Procedimento legislativo” dello Statuto della Regione approvato, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, con legge 22 maggio 1971, n. 350, e dai capi X “Della iniziativa delle leggi, dei regolamenti e dei provvedimenti amministrativi” e XII “Del procedimento legislativo” del Regolamento interno del Consiglio Regionale, adottato con deliberazione 22 dicembre 1999, n. 1273.
Ai sensi dell’art. 39 (Titolo III – Procedimento Legislativo ) del vigente Statuto regionale “L’esercizio della potestà legislativa e regolamentare della Regione spetta al Consiglio e non può essere delegato”.
Ai sensi dell’art. 42 (Titolo III – Procedimento Legislativo) del vigente Statuto “Ogni progetto di legge, previo esame in Commissione, è discusso e votato dal Consiglio articolo per articolo e con votazione finale. Ogni legge che importi nuove o maggiori spese o minori entrate, deve indicare i mezzi per farvi fronte. Il Regolamento stabilisce i procedimenti abbreviati per i progetti di legge dei quali il Consiglio dichiari l’urgenza.
Inoltre, ai sensi dell’art. 11 (Titolo II – Capo II) del vigente Statuto “(..) Spetta al Consiglio:
1) approvare i programmi della Giunta regionale e controllarne l'attuazione;
2) approvare il bilancio regionale di previsione e le sue variazioni, il rendiconto consuntivo, le deliberazioni relative all'assunzione di mutui ed alla emissione di prestiti;
(…)
13) l'istituzione, l'ordinamento e la soppressione di enti e aziende dipendenti dalla Regione, l'approvazione dei relativi bilanci;”
La relazione inviata con nota del 27 marzo 2014 (prot. n. 3370/c) evidenzia che “Se da un lato l’attività finanziaria appartiene al Governo, per le regioni alla Giunta, dall’altro spetta al Consiglio non solo il controllo della gestione delle risorse pubbliche, attraverso l’approvazione con legge del bilancio e del rendiconto, ma anche il delicato compito di far sì che l’attività legislativa non produca una spesa incontrollata o sia vanificata dalla mancanza di risorse.”
Alla luce di quanto sopra, nonché del pacifico orientamento della giurisprudenza costituzionale sul tema, emerge evidente che la competenza ad innovare l’assetto finanziario del bilancio regionale, in termini di introduzione di nuovi e/o maggiori oneri (spese e/o minori entrate) è intestata esclusivamente al Consiglio regionale.
Tale carattere esclusivo ed escludente non deve essere inteso in senso formale, ma sostanziale, con l’effetto che qualsiasi provvedimento delegato alla Giunta che possa contenere, anche in prospettiva, il potere di quest’ultima di deliberare in via diretta su tali nuovi e/o maggiori oneri finanziari e/o sulla relativa copertura finanziaria, è precluso.
La Corte Costituzionale è intervenuta specificamente sul punto, chiarendo che “il principio della previa copertura della spesa in sede legislativa è inderogabile, ai sensi dell’art. 81, quarto comma, Cost. Da esso deriva la necessità della corretta redazione del bilancio di previsione, la cui articolazione ed approvazione è riservata al Consiglio e non può essere demandata – per specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli equilibri di bilancio – agli organi di gestione in sede diversa ed in un momento successivo da quello indefettibile previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost.” (cfr. Corte Cost. sent. n. 192/2012).
Due regole presiedono i principi di pareggio e di equilibrio tendenziale fissati dall’art. 81 Cost., una statica e l’altra dinamica: la prima, consistente nella parificazione delle previsioni di entrata e di spesa; la seconda, in quanto fondata sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli stanziamenti nello stesso consentiti (cfr. Corte Cost. sent. n.70/2012).
Una norma che contenga il rinvio alla Giunta ed agli apparati amministrativi della verifica ex post dell’eventuale copertura “risulta in violazione di entrambe le regole che individuano, proprio nel presidio legislativo, il meccanismo in grado di tutelare, attraverso la prevenzione, gli equilibri di bilancio. Così operando, infatti, essa ha ampliato in modo illegittimo le prerogative degli organi preposti alla gestione ed esecuzione del bilancio, il cui perimetro operativo deve essere saldamente circoscritto entro le autorizzazioni di spesa legislative”(cfr. Corte Cost. sent. n. 192/2012), e ciò in quanto “la stima e copertura in sede preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria delle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi” (cfr., tra le tante, Corte Cost. sent. n. 115/2012 e sent. n. 192/2012).
In alcune disposizioni oggetto della presente disamina è stata riscontrata proprio tale criticità.
Il dettaglio di tale rilievi è riportato nel successivo par. 4.3.

C. Assenza della relazione illustrativa e del relativo prospetto finanziario riepilogativo.
Sul punto si rinvia a quanto specificato nel dettaglio ai sensi del successivo par.4.3.4.

D. Mezzi di copertura finanziaria utilizzati
In considerazione dell’assunto di base secondo il quale esclusivamente la legge n. 20/2013 comporterebbe degli oneri finanziari necessitanti apposita copertura (cfr. nota di risposta 27 marzo 2014), la criticità comune ad alcune delle leggi di spesa del secondo semestre 2013 è che non provvedono ad indicare i mezzi di copertura finanziari ovvero tale determinazione è rinviata a sede diversa ed in un momento successivo rispetto a quanto prescritto ai sensi dell’art. 81 Cost..
La Corte costituzionale ha individuato, nell’ambito dei suoi numerosi interventi, lo statuto giuridico dell’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost., prevedendo in particolare che:
a) le leggi istitutive di nuove spese devono contenere una “esplicita indicazione” del relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex plurimis, Corte Cost. sent. n. 26 del 2013, n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del 2007, n. 16 del 1961 e n. 9 del 1958);
b) la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (Corte Cost. sent. n. 18 del 2013, n. 192, n. 131, n. 115, n. 70 del 2012, n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966);
c) solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita l’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro – dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000 (Corte Cost. sent. n. 26/2013, n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988);
d) le spese continuative e ricorrenti sono solo quelle caratterizzate da una costante incidenza su una pluralità indefinita di esercizi finanziari (cfr. Corte Cost. sent. n. 26/2013);
e) il rispetto sostanziale dell’obbligo di copertura finanziaria previsto dall’art. 81 Cost. non consente di rinviare la copertura di oneri di spesa pluriennali alle successive manovre di bilancio, dovendosi, sin dal momento in cui la spesa viene deliberata, essere consapevoli dei suoi costi reali e delle fonti di approvvigionamento, in vista del tendenziale equilibrio finanziario (cfr., tra le altre, Corte Cost. sent. n. 25/1993);
f) la copertura deve essere sempre valutata ex ante, e deve essere credibile ragionevolmente argomentata secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012);
g) non può essere consentita la cd. copertura ex post, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità del riequilibrio (cfr. Corte Cost. sent. n. 26 del 2013);
h) la tecnica di copertura esige una analitica quantificazione a dimostrazione della sua idoneità: si tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento, enunciato esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., quale disposizione costituzionale di diretta applicazione (cfr. Corte Cost. sent. n. 26 del 2013);
i) l’art. 24, comma 1, della legge n. 196 del 2009, con disposizione ricognitiva di una regola dell’ordinamento contabile, stabilisce che il principio di unità del bilancio, insieme a quelli di integrità ed universalità, costituisce «profilo attuativo» (rectius: specificativo) dell’art. 81 Cost.; sicché è da ritenere in contrasto con detto parametro costituzionale quella disposizione che dovesse istituire un vincolo di destinazione tra una entrata di natura corrente e una maggiore spesa afferente all’esercizio di competenza (cfr. Corte Cost. sent. n. 192 del 2012);
l) “non risulta sufficiente ottemperanza al principio di copertura dell’art. 81, quarto comma, Cost., la formale indicazione di poste di bilancio dell’esercizio in corso ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali (…)“, e ciò in quanto “(...)La stima e la copertura in sede preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi” (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012);
m) con riferimento alla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, si osserva che questa “deve essere sempre espressa e analiticamente quantificata, in quanto idonea a compensare esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa. Si tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento, enunciato esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., di diretta applicazione secondo la costante interpretazione di questa Corte” (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012)

Nelle leggi in esame sono state riscontrate alcune difformità rispetto ai sopra riportati principi; il dettaglio di tali criticità è riportato nel successivo par. 4.3.

E. Ricorso indiscriminato alla procedura d’urgenza
Tutte le leggi approvate nel secondo semestre 2013 risultano approvate mediante dichiarazioni d’urgenza.
A seguito di specifica richiesta delle ragioni alla base di tale ricorso indiscriminato, nella relazione inviata in data 27 marzo 2014, viene risposto che  “Pur se dalle relazioni introduttive ai progetti di legge non emergono le ragioni dell’urgenza, è la natura stessa delle leggi (come ad esempio la legge finanziaria e tutte le leggi di bilancio) che richiede tale urgenza. Lo stesso discorso va fatto relativamente alle leggi di modifica di leggi preesistenti in cui le disposizioni modificative hanno senso soltanto se entrano immediatamente in vigore.”
Sul punto si osserva quanto segue.
Il vigente Statuto della Regione Basilicata ed il connesso Regolamento Interno del Consiglio Regionale, codificano delle specifiche condizioni per il ricorso a tale procedura.
A norma dell’art. 42 del vigente Statuto “Ogni progetto di legge, previo esame in Commissione, è discusso e votato dal Consiglio articolo per articolo e con votazione finale. Ogni legge che importi nuove o maggiori spese o minori entrate, deve indicare i mezzi per farvi fronte. Il Regolamento stabilisce i procedimenti abbreviati per i progetti di legge dei quali il Consiglio dichiari l’urgenza”.
Ai sensi dell’art. 64 del Regolamento Interno “Dichiarazione d’urgenza” “1. All’atto della presentazione di una proposta di legge, di regolamento o di deliberazione o anche successivamente, 8 dei consiglieri assegnati alla Regione o la Giunta Regionale possono chiedere al Consiglio che ne sia dichiarata la urgenza. 2. La richiesta è iscritta all’ordine del giorno della prima seduta successiva e dopo che sia stato distribuito il testo. 3. Il Consiglio, sentito un oratore contro e uno a favore, delibera per alzata di mano. 4. La procedura di cui ai comma 2 e 3 del presente articolo non si applica qualora la richiesta d’urgenza sia sottoscritta dalla maggioranza dei consiglieri assegnati. 5. L’urgenza non può essere richiesta per il progetto di legge di Bilancio.”
Peraltro, il ricorso alla dichiarazione d’urgenza nell’approvazione di una legge produce l’effetto di abbreviare i termini ordinari previsti per la promulgazione e per l’entrata in vigore della legge (cfr. art. 45 Statuto).
I termini ordinari di approvazione delle leggi (e dei regolamenti) sono codificati ai sensi dell’art. 45 del vigente Statuto in applicazione dell’art. 10 delle Preleggi al Codice Civile (Disposizioni sulla legge in generale) e mirano a tutelare l’esigenza di conoscibilità della legge, consentendo che nel tempo in cui la norma resta vacante ciascun cittadino possa, con l’ordinaria diligenza, prenderne compiuta nozione.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, emerge evidente come il ricorso alla procedura/dichiarazione d’urgenza non possa essere giustificato dalla natura delle leggi approvate, ma richieda specifiche motivazioni, e ciò al fine di evitare che tale procedura abbreviata non sia più un’eccezione ma il normale iter deliberativo delle leggi, ivi incluse quelle (come le leggi di spesa) comportanti un particolare impatto in termini di tutela dei saldi e dell’equilibrio di bilancio, con tutti gli effetti a questo connessi.

4.3 Esiti dell’attività istruttoria espletata
In sede istruttoria (cfr. nota 23 maggio 2014, prot. n.1097), con riferimento ad alcune delle disposizioni normative in esame, sono state evidenziate specifiche criticità e richiesti i relativi chiarimenti in merito.
Con nota di risposta del 5 giugno 2014 (prot. n.6094/c) è stato fornito un riscontro parziale ai chiarimenti richiesti.
All’esito della relativa disamina, alcuni rilievi non risultano superati.

4.3.1 Con riferimento al rilievo “Oneri finanziari non dichiarati, ma derivanti dal contenuto della legge”, nell’ambito delle leggi in esame sono state riscontrate delle disposizioni comportanti degli oneri c.d. impliciti, e cioè degli oneri non indicati espressamente nel testo normativo, ma derivanti dall’oggetto stesso della norma.
Ci si riferisce in particolare alle seguenti disposizioni normative:
a) Artt. 9 – 11 – 16 – 20 – 22 – 32 – 35 – 36 della Legge di Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2013 e del bilancio pluriennale 2013/2015 (legge regionale n. 18/2013);
b) Legge regionale 8 agosto 2013 n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di attività produttive).

Si riporta, qui di seguito, il dettaglio delle singole norme interessate.
A. Legge n. 18/2013 (Assestamento per l’esercizio finanziario 2013 e del bilancio pluriennale 2013/2015).

 Articolo 9 (Gestione straordinaria dell’Agenzia Lucana per lo sviluppo e l’innovazione in Agricoltura – ALSIA):
“Al fine di assicurare la continuità amministrativa dell’Ente la gestione straordinaria dell’Agenzia Lucana per lo Sviluppo e l’Innovazione in Agricoltura (A.L.S.I.A.) è prorogata al 30 giugno 2014”.

Osservazioni
La norma in questione prevede la proroga della gestione straordinaria dell’ente strumentale A.L.S.I.A.
La gestione straordinaria del suddetto ente strumentale era stata introdotta ai sensi dell’art. 10 della legge 14 luglio 2006 n. 11 (“Riforma e riordino degli enti ed organismi subregionali”).
In particolare a norma del suddetto articolato “Ai fini e nelle more della riorganizzazione dell'attività amministrativa nel settore agricolo regionale, la gestione dell'A.L.S.I.A. istituita con la Legge Regionale n. 38/96, è affidata ad un Commissario straordinario, nominato dalla Giunta regionale entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge”.
Sempre secondo tale previsione, il Commissario straordinario sarebbe dovuto durare in carica “sino all'entrata in vigore della legge di riorganizzazione di cui al comma 1, e, comunque, non più di un anno.(…)”.
Ai sensi del comma 3, viene riconosciuto al Commissario un compenso annuo pari al 70% di quello previsto per i Dirigenti Generali dei dipartimenti regionali.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, l’art. 9 -disponendo la proroga di tale gestione straordinaria- risulta comportare il rinnovo degli oneri finanziari a questa connessi, e ciò quanto meno in termini di nuove spese per il compenso da corrispondere al Commissario straordinario.
Pertanto, sulla base di tale assunto, l’art. 9 della legge in argomento risulta:
- comportare oneri c.d. impliciti, in quanto non indicati nella norma, ma derivanti direttamente dal suo contenuto;
- privo dell’indicazione dei necessari mezzi di copertura finanziaria.
Sul punto, peraltro, la Corte Costituzionale ha avuto già modo di pronunciarsi in più occasioni, sostenendo che la protrazione nel tempo di una spesa di cui era già prevista la scadenza, configura una spesa nuova e come tale necessita della relativa (nuova) copertura finanziaria (cfr., ex plurimis, Corte Cost. sent. n. 214/2012 e n. 115/2012).
L’esistenza di oneri nascenti dal contenuto della legge determina la necessità dell’indicazione dei mezzi finanziari per farvi fronte. Verrebbe altrimenti “disatteso un obbligo costituzionale di indicazione al quale il legislatore, anche regionale (ex plurimis, sentenza n. 68 del 2011), non può sottrarsi, ogni qual volta esso preveda attività che non possano realizzarsi se non per mezzo di una spesa” (cfr., ex plurimis, Corte Cost. sent. n. 51/2013 e n. 4/2014).
In sede istruttoria, sono stati richiesti i relativi chiarimenti al riguardo.
Nessun riscontro è stato effettuato.

Esito
Pertanto, in mancanza di qualsiasi riscontro idoneo ad attestare ed argomentare l’eventuale invarianza finanziaria della norma, il rilievo non risulta superato.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 9 legge 18/2013 Oneri impliciti
No quantificazione
No indicazione copertura  Rilievo non superato

 Art. 11 (Adempimenti Patto per la Salute -art. 1 comma 173 lett. f della legge 31dicembre 2004 n. 311-):
 “In deroga all’art. 31 della L.R. 27 marzo 1995, n. 34 ed in ottemperanza alle disposizioni attuative del patto di stabilità in materia sanitaria, è autorizzato il ripiano delle perdite d’esercizio 2012 delle Aziende Sanitarie regionali ed il ripiano delle perdite pregresse residuali delle Aziende Sanitarie regionali relative agli anni 2001-2011, nel rispetto della tempistica di cui alla lettera c) dell’art. 24 della Legge regionale 30 dicembre 2011, n. 26.”

 

Osservazioni
La norma in esame autorizza il ripiano delle perdite di esercizio delle Aziende Sanitarie regionali per l’anno 2012 ed il ripiano delle perdite pregresse residuali delle Aziende Sanitarie relative agli anni 2001-2011, mancando di quantificare i relativi oneri e di indicare la relativa modalità di copertura finanziaria.
Nell’ambito della terza nota istruttoria, si chiedevano chiarimenti al riguardo.
Sullo specifico rilievo, nella nota di risposta inviata il 5 giugno 2014, veniva fornita la seguente risposta “(…) per prassi consolidata gli oneri finanziari di cui sopra non sono stati indicati direttamente nella legge di bilancio ma nella successiva e conseguente D.R.G. n. 993 del 09/08/2013 di approvazione della ripartizione in capitoli.”
Come sopra ampiamente precisato, l’obbligo di copertura derivante dall’art. 81 Cost. deve essere adempiuto in via inderogabile nell’ambito della legge stessa che prevede l’onere, non potendo essere rinviato a sedi diverse o a tempi successivi.
L’orientamento della Corte Costituzionale è pacifico sul punto.
Si riporta in proposito quanto sostenuto (rectius ribadito) -in una recente pronuncia- dalla Corte Costituzionale: “il principio della previa copertura della spesa in sede legislativa è inderogabile e (che) la forza espansiva dell’art. 81, quarto comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di invalidare tutti gli enunciati normativi che non sono coerenti con i principi della sana gestione finanziaria e contabile (sentenza n. 192 del 2012)“ (cfr., da ultimo, Corte Cost. sent. n.4/2014).
Esito
Alla luce di quanto sopra emerge evidente come “la prassi consolidata“ di non indicare gli oneri nella legge che li ha generati, rinviandone la quantificazione ad altra sede e ad un momento successivo, non risulti conforme alle prescrizioni di cui all’art. 81 Cost..
Per l’effetto, il rilievo non risulta superato.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 11 legge 18/2013 Mancata quantificazione degli oneri.

Mancata indicazione della relativa copertura finanziaria.  Rilievo non superato

 Art. 16 (Differimento della conclusione del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di esclusione sociale):
“Al fine di rafforzare le azioni di coesione sociale contrastando le spinte all’esclusione ed all’emarginazione, il termine del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di esclusione sociale di cui all’art. 24 della Legge regionale 24 dicembre 2008, n. 31 è differito al 28 febbraio 2014”.
Osservazioni
La norma in questione prevede il differimento alla data 28 febbraio 2014 del termine del Programma regionale di contrasto delle condizioni di povertà e di esclusione sociale.
In relazione a tale disposizione, in sede istruttoria erano state formulate le seguenti richieste di chiarimenti:
Si chiede di sapere se tale programma in origine prevedeva determinati oneri finanziari, in termini di maggiori/nuove spese o minori entrate a carico del bilancio regionale e, nel caso, se – in sede di approvazione del suddetto programma – era stato rilasciato il parere preventivo di compatibilità finanziaria da parte del Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria (C.T.V.F), ai sensi dell’art. 10 della legge di contabilità regionale n. 34/2011.
Si chiede, altresì, di sapere se il differimento del termine del programma al 28 febbraio 2014 abbia di fatto comportato nuovi e/o maggiori oneri a carico del bilancio regionale, anche in termini di rinnovo degli oneri connessi al programma nella sua originaria durata.
Sul punto, nella nota di riscontro del 5 giugno 2014, viene sostenuto quanto segue «Come già evidenziato in precedenza gli oneri finanziari per l'anno 2013 e 2014 sono stati definiti con le successive e conseguenti deliberazioni alle leggi di bilancio relative ripartizione finanziaria in capitoli. In particolare con la D.G.R. n. 993 del 9/8/2013 di approvazione della ripartizione finanziaria in capitoli, a valere sul capitolo U44100, sono stati stanziati euro 10.567.111,37 e con la DGR n. 510 del 6/5/2014, anch'essa di "Approvazione della ripartizione finanziaria in capitoli, tipologie e categorie delle entrate e delle missioni, programmi e titoli delle spese del Bilancio di Previsione per l'Esercizio Finanziario 2014 e Bilancio Pluriennale 2014-2016" sono state stanziate, a valere sul Capitolo U44100, risorse finanziarie pari a euro 7.300.209,39.»
Dalla sopra riportata nota di risposta viene confermata, in via implicita, l’esistenza di oneri derivanti direttamente dal contenuto della norma.
La conseguenza è che la norma in esame non contiene né la quantificazione di tali oneri né l’indicazione dei relativi mezzi di copertura finanziaria.
Si utilizza sempre la medesima “prassi consolidata” di rinviare ad una sede diversa ed ad un momento successivo la quantificazione dei suddetti oneri e la relativa copertura finanziaria.
Pertanto, in relazione a tale criticità si rinnovano le medesime osservazioni riportate con riferimento all’art. 11 che precede (Adempimenti Patto per la Salute).
Si rileva, inoltre, che nessun chiarimento è stato fornito in merito all’esistenza o meno del parere preventivo di compatibilità finanziaria richiesto ai sensi dell’art. 10 della legge di contabilità regionale n. 34/2011 in relazione ai programmi, piani e disegni di legge che comportano nuovi e/o maggiori oneri.
In proposito si ribadisce la necessità che tutte le norme generatrici, in concreto, di nuovi/ulteriori oneri vengano approvate seguendo lo specifico iter codificato dalla normativa vigente, anche in termini di acquisizione dei necessari pareri e relazioni sulla compatibilità e sull’effettiva copertura finanziaria, e ciò indipendentemente dalla cornice normativa (i.e. legge bilancio o legge di spesa) nella quale tale norma venga inserita.
Esito
Alla luce di quanto sopra, le criticità riscontrate in sede istruttoria non risultano superate.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 16 legge 18/2013 Mancata quantificazione degli oneri.

Mancata indicazione della relativa copertura finanziaria.

Mancato conseguimento del parere di compatibilità finanziaria di cui all’art. 10 legge 34/2001 Rilievo non superato

 Art. 20 (Disposizioni urgenti in materia di liquidazione delle soppresse Comunità montane):
 “1. La Giunta regionale, ai fini della conclusione della liquidazione e della conseguente definizione dei rapporti giuridici, attivi e passivi, nomina, scegliendoli tra i dirigenti ed i funzionari di comprovata competenza inseriti nel ruolo speciale ad esaurimento dei dipendenti a tempo indeterminato delle soppresse Comunità, un commissario liquidatore per ogni Comunità Montana soppressa. L’incarico di Commissario liquidatore, il quale esercita le funzioni finalizzate alla liquidazione della Comunità, ha validità fino al 31 dicembre 2014, data entro la quale la procedura di liquidazione deve essere completata. Il Commissario presta la propria opera continuando a percepire la retribuzione in godimento precedentemente all’incarico; allo stesso sarà liquidata una indennità annuale pari a quella prevista dalla contrattazione decentrata per l’affidamento di specifiche responsabilità (art. 15 CCNL 01.04.1999 Enti locali). Il compenso in questione è da intendersi comprensivo di ogni altro emolumento eventualmente dovuto a qualsiasi titolo e con esclusione di ogni altra indennità aggiuntiva. 2. Gli oneri derivanti dalla precedente disposizione trovano copertura nel bilancio regionale per l’esercizio finanziario 2013 alla Missione 18 (relazioni con le altre autonomie territoriali e locali) Programma 1 (relazioni finanziarie con le altre autonomie territoriali).
Osservazioni
In sede istruttoria è stato chiesto di conoscere le ragioni in base alle quali non si è ritenuto di quantificare gli oneri complessivamente derivanti dalla suddetta disposizione, tenuto anche conto del fatto che tale mancata quantificazione ha inciso, in termini di indeterminatezza, anche sulla modalità di copertura finanziaria indicata al comma 2.
Nell’ambito della nota di risposta del 5 giugno 2014, è stato osservato che “La nomina dei Commissari liquidatori delle soppresse Comunità Montane non comporta alcun incremento di spesa in quanto sono stati nominati esclusivamente dirigenti in servizio a cui si è continuato a riconoscere la sola retribuzione in godimento, senza alcun compenso aggiuntivo.
La previsione di eventuali oneri contenuta nel comma 2. dell'articolo in questione fu inserita solo in via precauzionale e comunque, alla luce dei provvedimenti attuativi posti in essere, è da ritenere superflua.”
Alla luce dei chiarimenti come sopra forniti emerge che, al di là della previsione normativa, non sarebbe stata, in concreto, corrisposta alcuna indennità suppletiva e che i commissari nominati per la liquidazione delle soppresse comunità montane, essendo tutti dirigenti in servizio, percepirebbero la sola retribuzione già in godimento.
Restano delle perplessità in ordine all’effettiva mancanza di nuovi e/o ulteriori oneri, e ciò in quanto, al di là della retribuzione, nella norma in esame viene espressamente riconosciuto il diritto dei suddetti dirigenti a percepire un’indennità suppletiva per l’espletamento dell’incarico di commissario liquidatore. Tale indennità, anche se di fatto non versata, è comunque riconosciuta da una norma come diritto del beneficiario e, quindi, come corrispondente onere a carico del bilancio regionale.
Peraltro, il suo mancato versamento, lungi dal significare assenza di oneri, potrebbe comportare, al contrario, una maggiorazione degli stessi in caso di contenzioso.

Esito
Alla luce di quanto sopra, il rilievo istruttorio non risulta superato.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 20 legge 18/2013 Mancata quantificazione degli oneri.

Indeterminatezza della copertura finanziaria indicata nella legge. Rilievo non superato

 Art. 22 (Disposizioni in materia di personale):
 “Al fine di garantire la continuità dell’azione amministrativa, gli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell’art. 2 della L.R. 25 ottobre 2010 n. 31 restano in essere sino alla data di conferimento o rinnovo degli incarichi da parte dell’organo competente.”
Osservazioni
La norma in esame si riferisce agli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell’art. 2 della legge 31/2010 (in tema di “Disposizioni di adeguamento della normativa regionale al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”).
Con specifico riferimento alla durata dei suddetti incarichi, il comma 5, dell’art. 2 prevede quanto segue: “(…) la durata dell'incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può eccedere, il termine di cinque anni e non può essere inferiore a tre anni. La durata dell'incarico può essere inferiore a tre anni se coincide con il conseguimento del limite di età per il collocamento a riposo dell'interessato. Gli incarichi sono rinnovabili solo espressamente con apposito provvedimento.”
In sede istruttoria è stato chiesto di sapere se il protrarsi della durata degli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell’art. 2 della L.R. 31/2010 abbia comportato di fatto nuovi e/o maggiori oneri a carico del bilancio regionale.
Inoltre, nel caso di ritenuta invarianza finanziaria della norma, si è richiesto di conoscere i dati e gli elementi idonei a suffragare la suddetta ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio.
Con nota di risposta del 5 giugno 2014, il Consiglio Regionale ha fornito i seguenti chiarimenti: “La disposizione di cui all'art. 22 della legge 18/2013 ha chiarito che la durata di tutti gli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell'art. 2 della L.R. 31/2010, sia a dirigenti interni di ruolo a tempo indeterminato, sia a soggetti non appartenenti ai ruoli organici della Regione, nei limiti percentuali stabiliti dalla legge, rimangono in essere fino alla conclusione delle procedure finalizzate al rinnovo. La norma in questione è sostanzialmente riproduttiva di quanto già previsto all'art. 16, comma 8, della L.R. 12/1996, non espressamente abrogato dalla disciplina introdotta nel 2010 con la L.R. 31, e che si riporta testualmente:
"Gli incarichi di cui al comma precedente hanno durata quinquennale, sono rinnovabili per una sola volta, sono revocabili su proposta motivata del dirigente generale competente, cessano per rinuncia volontaria o per effetto delle operazioni di cui ai precedente art. 7, terzo comma. Gli incarichi dirigenziali scadono comunque con la fine della legislatura nella quale sono stati conferiti. Essi restano in essere, ancorché scaduti, fino all'espletamento delle operazioni di cui al precedente settimo comma".
Le disposizioni in questione hanno inteso evitare che allo scadere della legislatura e dei contratti sottoscritti dai singoli dirigenti, nella fase di rinnovo degli incarichi (che segue un iter predeterminato dalla norma), gli uffici regionali si venissero a trovare privi di titolare con le conseguenti ripercussioni sull'ordinario andamento dell'attività amministrativa.
Tali chiarimenti non risultano esaustivi, in quanto non forniscono alcun riscontro in ordine alla natura onerosa o meno della norma, né alcun argomento idoneo a suffragarne l’eventuale invarianza finanziaria.
La norma innova l’ordinamento, in quanto la materia risulta attualmente disciplinata dal comma 5 dell’art. 2 della legge regionale n. 31/2010 attuativa del Dlgs 165/2001 (che ha abrogato espressamente il Dlgs 29/1993 di cui l’art. 16 della legge 12/96 costituiva attuazione) ed il cui contenuto non riproduce l’art. 16 della legge 12/1996 ma anzi se ne discosta, con l’effetto di averne prodotto l’abrogazione implicita ai sensi dell’art. 15 delle Preleggi al codice civile.
Non sono in questa sede in discussione le motivazioni alla base della norma, ma il rilievo che la norma, nel disporre  la protrazione (rectius proroga) nel tempo di incarichi onerosi, ha generato nuove spese, che avrebbero dovute essere quantificate e corredate dall’indicazione della relativa copertura finanziaria, e ciò anche “quando alle nuove o maggiori spese possa farsi fronte con somme già iscritte in bilancio” (per tutte, cfr. sent. Corte Cost. 30/1959)
Esiti
Per quanto sopra, la criticità non risulta superata.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 22 legge 18/2013 Mancata quantificazione degli oneri.

Mancata indicazione della copertura finanziaria. Rilievo non superato

 Art. 32 (Stazione Unica Appaltante Regionale della Basilicata):
 “1. E’ istituita, presso la Direzione generale del Dipartimento Infrastrutture, Opere Pubbliche e Mobilità della Regione Basilicata, la Stazione Unica Appaltante Regionale della Basilicata (S.U.A.R.B.) per i lavori di importo superiore a un milione di euro di competenza della Regione Basilicata. 2. Possono aderire alla S.U.A.R.B. gli Enti strumentali della Regione Basilicata, le imprese pubbliche regionali, nonché gli altri soggetti operanti sul  territorio della Basilicata di cui all’art. 2 del D.P.C.M. 30.06.2011. 3. La Giunta Regionale, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, adotta apposito provvedimento recante le modalità di funzionamento della Stazione Unica Appaltante, unitamente alla approvazione degli appositi schemi di convenzione, ai sensi del D.P.C.M. 30.06.2011, tra la Regione Basilicata e i soggetti di cui al comma 2.”

Osservazioni
In sede istruttoria è stato chiesto di sapere se dall’istituzione della Stazione Unica Appaltante Regionale della Basilicata siano derivati nuovi oneri a carico del bilancio regionale ovvero, in caso di ritenuta neutralità finanziaria della norma, si è richiesto di conoscere i dati e gli elementi idonei a suffragare tale ipotesi di invarianza finanziaria.
Nell’ambito della nota di risposta del 5 giugno 2014, sono stati forniti i seguenti chiarimenti:
“Si comunica che la S.U,A.R.B. istituita, con la norma sopra richiamata non è ancora costituita. Ergo, solo la costituzione della medesima, che avverrà secondo le modalità previste dal terzo comma dell'articolo 32, necessiterà la previsione di copertura finanziaria.”
Sul punto risultano necessarie alcune precisazioni.
L’istituzione della S.U.A.R.B è intervenuta con legge regionale, in adempimento dell’art. 13 della legge n. 136/2010 (“Piano straordinario contro le mafie”) e del connesso D.P.C.M del 30 giugno 2011.
La legge regionale in esame demanda ad un provvedimento della Giunta, da adottarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della norma, l’individuazione delle modalità di funzionamento della S.U.A.R.B, unitamente all’approvazione degli schemi di convenzione previsti dal sopra citato D.P.C.M.
Dalla nota di risposta, per come formulata, potrebbe evincersi che al successivo provvedimento giuntale s’intenda affidare non solo l’individuazione delle modalità di funzionamento, ma anche la quantificazione e, quindi, la copertura finanziaria dei relativi oneri.
Sul punto si rinvia a quanto di recente precisato dalla Corte Costituzionale, in tema di illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 81 Cost. di norme regionali che “nel dare vita o nel riorganizzare strutture amministrative, avevano omesso di indicare «il relativo organico e la disponibilità dei mezzi necessari per il loro funzionamento») in tal modo sottraendosi all’obbligo di stabilire l’entità e la conseguente copertura della spesa” (cfr. Corte Cost. sent. n. 141/2010, n. 106/2011, n. 115/2012, n. 214/2012).
Esiste “[…] uno stretto collegamento tra la legge, la nuova e maggior spesa che essa comporta e la relativa copertura finanziaria, che non può essere ricercata in altre disposizioni, ma deve essere indicata nella legge medesima, al fine di evitare che gli effetti di essa (eventualmente in deroga alle altre disposizioni) possano realizzare stanziamenti privi della corrispondente copertura” (cfr. Corte Cost. sent. n. 106 del 2011).
E’, infatti, la norma che prevede l’istituzione del nuovo soggetto giuridico che deve provvedere ad indicare gli oneri connessi alla sua istituzione, quantificandoli ed indicando la relativa copertura finanziaria.
In caso contrario, rinviando la relativa quantificazione e copertura finanziaria a successivi provvedimenti di attuazione, si delegherebbe un organo non legittimato (i.e. la Giunta regionale), con tutte le conseguenze a questo connesse in termini di violazione del principio di copertura finanziaria e di tutela degli equilibri di bilancio.

Esiti
Alla luce di quanto sopra, pertanto, il rilievo non risulta superato.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 32 legge 18/2013 Mancata quantificazione degli oneri.

Mancata indicazione della copertura finanziaria Rilievo non superato
 Art. 33 (Modifica all’articolo 10 della L.R. 7 agosto 2009, n. 25 -Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio dell’economia e alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente-, come modificato dall’articolo 10 della L.R. 3 dicembre 2012, n. 25):
 “Il comma 1 dell’articolo 10 della L.R. 7 agosto 2009, n. 25, come modificato dall’articolo 10 della L.R. 3 dicembre 2012, n. 25, è così sostituito: Art. 10 (Validità temporale) La presente disciplina ha una validità temporale fino al 31.12.1014”.
 Art. 35 (Modifica all’articolo 44, comma 1, della L.R. 18 dicembre 2007, n. 24, -Norme per l’assegnazione, la gestione e la determinazione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica- come sostituito dall’articolo 12 della L.R. 18 luglio 2011, n. 15):
 «Al comma 1 dell’art. 44 della L.R. 18 dicembre 2007, n. 24 e s.m.i. le parole “entro il 31.12.2012” sono sostituite dalle parole “entro il 31.12.2014”».
 Art.36 (Modifica dell’art. 43 della L.R. 18.12.2007, n. 24 -Norme per l’assegnazione, la gestione e la determinazione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica-, come sostituito dall’art. 11 della L.R. 18.07.2011, n. 15):
«Al terzo comma dell’art. 43 della L.R. n. 24/07, come sostituito dall’art. 11 della L.R. n. 15/2011, le parole “30 dicembre 2011” sono sostituite dalle parole “31dicembre 2013”, le parole “31dicembre 2013, sono sostituite dalle parole “31dicembre 2015” e le parole “31 dicembre 2012, sono sostituite dalle parole “31 dicembre 2014”».
Osservazioni
In sede istruttoria, con riferimento alle sopra riportate disposizioni normative è stato richiesto: a) se la modifica -in termini di estensione della validità temporale della rispettive norme “madri” avesse comportato nuovi e/o maggiori oneri a carico del bilancio regionale; ovvero b) in caso di invarianza finanziaria della norma, di conoscere i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio.
Con nota di risposta del 5 giugno 2014, con riferimento a tali disposizioni normative, veniva comunicato quanto segue: “Si comunica che la modifica della presente norma non comporta nuovi oneri a carico del bilancio regionale. La norma di che trattasi non prevede in capo all'Ente Regione alcun onere finanziario poiché non comporta erogazione di contributi. Dunque l'estensione della validità temporale della legge non influisce sul bilancio regionale.”

Esito
Ferma la necessità di corredare le norme finanziariamente neutre di un’apposita dichiarazione dalla quale emerga espressamente tale invarianza finanziaria, i rilievi mossi risultano superati.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Artt. 33-35-36 legge 18/2013 1. Ipotesi di mancata quantificazione degli oneri e relativa copertura finanziaria.

2. In caso di invarianza finanziaria, mancata indicazione nel testo della norma di tale invarianza finanziaria. Rilievo n. 1 superato, in quanto dall’oggetto delle norme in esame non risultano derivare oneri nuovi e/o ulteriori a carico del bilancio regionale.

Residua il rilievo n. 2 relativo alla mancata espressa indicazione nell’ambito di ciascuna norma, della relativa neutralità finanziaria.

B. Legge regionale 8 agosto 2013, n. 17 “Disposizioni urgenti in materia di attività produttive”.
La legge in esame si compone di sei articoli di natura sostanziale. Ai sensi dell’art. 1 viene previsto il differimento dei termini di scadenza per l'ultimazione di investimenti nel settore turistico-ricettivo finanziati con le leggi regionali 16/1986 e 5/1993 (cfr. Relazione Terza commissione permanente); l’art. 2 concerne la conservazione dei requisiti ovvero dei punteggi premiali previsti negli avvisi pubblici emanati prima dell’entrata in vigore della legge 180/2011; l’art. 3 prevede la conservazione delle agevolazioni anche nel caso in cui il beneficiario non raggiunga gli indicatori occupazioni nei termini prescritti dagli avvisi pubblici e dal provvedimento di concessione, e ciò nei limiti di determinate condizioni temporali; l’art. 4 prevede l’applicazione delle norme di favore di cui all’art. 2 e 3 anche ai procedimenti in corso; l’art. 5 prevede la rateizzazione di crediti derivanti da revoche o rinunce ad agevolazioni; l’art. 6 “contempla il diritto alla conservazione di agevolazioni revocate laddove il titolo edilizio abitativo, inizialmente concesso e poi annullato, sia stato successivamente e definitivamente riconosciuto in sanatoria, a condizione che l'interessato abbia ultimato l'investimento ed abbia proseguito l'attività finanziaria” (cfr. Relazione Terza commissione permanente).

Osservazioni
Nella nota di risposta del 27 marzo 2014, si sostiene che nessuna delle disposizioni sopra citate prevederebbe nuovi e/o maggiori oneri a carico del bilancio regionale.
In particolare, nella Relazione al disegno di legge della Terza Commissione Permanente viene precisato che scopo della legge in esame è “favorire gli operatori economici in difficoltà che hanno ottenuto o chiesto agevolazioni regionali”, sostenendosi che “l’articolato proposto non comporterebbe alcun onere aggiuntivo a carico delle finanze regionali, ma dovrebbe al contrario, per un verso rendere più agevole e competitiva la prosecuzione delle attività imprenditoriali finanziate con conseguente crescita (o quantomeno non decrescita) delle entrate tributarie”.

Con nota istruttoria del 23 maggio 2014, è stato chiesto di specificare i termini di tale assunta invarianza finanziaria della legge in esame.

Con nota di risposta del 5 giugno 2014 sono stati forniti i seguenti chiarimenti:
«Circa la dimostrazione della invarianza della spesa e della non incidenza sui saldi finanziari della normativa in questione, già evidenziata in sede di relazione semestrale di marzo 2014, si ritiene di dover chiarire che l'impianto normativa è mutuato da autorevoli precedenti normativi di livello statale che, alla medesima stregua dell'intervento in questione, garantiscono, in via di principio, la assenza di ulteriori aggravi facendo salvi e quindi escludendo, dall'applicazione delle norme, i procedimenti di agevolazioni già conclusi.
Ci si riferisce, in modo particolare, al precedente autorevole di livello statale di cui alle misure di snellimento e semplificazione a favore delle imprese contenute nel DL n.83/12 conv. in Legge n.134/12 (cd. Decreto sviluppo) ed in particolare all'art.29 comma 7 in materia di esclusione delle revoche in caso di mancato raggiungimento degli indicatori previsti dai bandi.
Si sottolinea a tal riguardo che la previsione regionale è persino più restrittiva di quella statale citata laddove, la prima differisce nel tempo il raggiungimento dei suddetti indicatori , la seconda li elide del tutto.
Quanto alla precipua richiesta riferita all'Art.5 rubricato "Rateizzazioni" si ritiene di dover precisare che la ritenuta invarianza della spesa è altresì determinata dalla circostanza che la concessione dei finanziamenti ed in particolare di quelli di matrice statale e comunitaria non è condizionata, dai regolamenti UE o dalla disciplina statale di settore, all'accensione di apposita polizza fideiussoria connessa al completamento degli investimenti o alla relativa prosecuzione, ma la stessa è generalmente prevista in ipotesi di anticipazioni economiche su cui la previsione normativa non ha incidenza alcuna.
D'altronde il meccanismo implementato dallo stesso Art.5 è mutuato dal sistema di rateizzazione dei debiti previsto dall'Art. 19 del DPR n. 602/73 e succ. mod. in materia di riscossione delle imposte sul reddito che, non solo prevede forme di dilazione dei pagamenti più ampie (120 rate), ma non prevede più, neppure in via eventuale l'assunzione di garanzie reali o personali del credito vantato nei confronti del contribuente (comma 4-bis abrogato)».
Alla luce dei chiarimenti forniti, si evidenzia che, ai fini della presente indagine, non sono stati indicati gli elementi a sostegno dell’assunta invarianza finanziaria delle sopra citate disposizioni; nella nota di risposta, infatti, ci si limita a rilevare la conformità delle suddette norme alla legislazione nazionale.
Con riferimento all’art. 5 (in tema di rateizzazioni), si precisa che la criticità non attiene alla legittimità in sé della previsione normativa ma agli effetti finanziari della dilazione della scadenza delle rate dei crediti rispetto agli esercizi finanziari nei quali era stata originariamente prevista, e ciò anche alla luce del nuovo sistema di contabilità finanziaria “potenziata” introdotto ai sensi del Dlgs 118/2011 e specificato ai sensi dei principi contabili applicati alla contabilità finanziaria di cui agli Allegati 1 e 2 del D.P.C.M 28/12/2011.
Peraltro, per quando concerne, nello specifico,  la rateizzazione delle entrate, il punto 3.5. del sopra indicato Allegato 2 precisa che “Nel caso di rateizzazione di entrate proprie, l’accertamento dell’entrata è effettuato ed imputato all’esercizio in cui l’obbligazione nasce a condizione che la rateizzazione risponda a principi di ragionevolezza, e che non superi i 12 mesi dell’anno successivo.
L’accertamento di entrate rateizzate oltre tale termine è effettuato nell’esercizio in cui l’obbligazione sorge con imputazione agli esercizi in cui scadono le rate.
Gli interessi attivi relativi alla rateizzazione devono essere imputati distintamente rispetto alle entrate cui si riferiscono”.
In tale ottica, la posticipazione dei termini di scadenza delle rate dei crediti, comportando una diversa imputazione – in termini di esercizio – delle entrate, si configura come minore entrata con riferimento all’esercizio in cui le rate non vengono più a scadenza, con tutte le conseguenze a questo connesse in termini di quantificazione dei relativi oneri (quali minore entrata) ed indicazione della relativa copertura finanziaria; sul punto, si consideri, peraltro, che ai sensi del comma 3 dell’art. 5 in esame la sopra citata dilazione dei pagamenti si applica, su istanza dell’interessato, anche ai piani di rateizzazione in corso.

Esiti
Alla luce di quanto sopra, si prende atto di quanto affermato nelle note di risposta relativamente ai rilievi istruttori relativi agli artt. 1-2-3-4-6 della legge n. 17/2013. Non si ritiene, invece, superato il rilievo relativo all’art. 5 (Rateizzazione), per le ragioni sopra evidenziate.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Legge 17/2013
Art. 1
Art. 2
Art. 3
Art. 4
Art. 5
Art. 6 Mancata quantificazione degli oneri.

Mancata indicazione della copertura finanziaria Rilievo non superato con riferimento all’art. 5 (Rateizzazione).

4.3.2 Con riferimento alle Modalità di copertura finanziaria utilizzate, nella nota istruttoria del 23 maggio 2014 sono stati effettuati i seguenti rilievi.
E precisamente:
1. Legge di assestamento del bilancio n. 18/2013.
 Art. 12 (Trasferimento in favore del Comune di Rionero in Vulture):
«1. La Regione Basilicata assegna un finanziamento in favore del Comune di Rionero in Vulture necessario a garantire il ristoro delle spese e degli oneri relativi al contenzioso concernente la realizzazione dell’immobile adibito a sede dell’IRCCS CROB. 2. Per l’anno 2013 l’importo assegnato è pari ad € 700.000,00. 3. Alla copertura finanziaria dell’onere di cui al comma 2 del presente articolo, si provvede mediante gli stanziamenti già iscritti alla Missione 13 “Tutela della salute” Programma 07 “Ulteriori spese in materia sanitaria” dello stato di previsione delle spese del bilancio regionale per l’esercizio finanziario 2013».
Osservazioni
Dal tenore letterale della norma, non è dato comprendere se l’onere inciderà esclusivamente sull’esercizio 2013 ovvero anche su esercizi successivi.
Nella norma in esame viene indicato che gli oneri relativi all’anno 2013 vengono coperti mediante gli stanziamenti già iscritti alla Missione 13 “Tutela della Salute” Programma 07 “Ulteriori spese in materia sanitaria”.
Sul punto sono stati chiesti chiarimenti, e ciò anche in termini di effettiva capienza della Missione 13 rispetto all’onere in esame e di non compromissione –nel senso di erosione– degli stanziamenti effettuati a valere su tale Missione e vincolati alle spese obbligatorie non rimodulabili.
Nella nota di risposta del 5 giugno 2014, è stato affermato quanto segue:
«L'art.12 della LR 18/2013 prevede che “La Regione Basilicata assegna un finanziamento in favore del Comune di Rionero in Vulture necessario a garantire il ristoro delle spese e degli oneri relativi al contenzioso concernente la realizzazione dell'immobile adibito a. sede dell'IRCCS CROB."
L'importo complessivo stimato dal Comune di Rionero in Vulture ammonta a circa 3,30 Meuro.
Nell'anno 2013, compatibilmente con le risorse finanziarie complessive di bilancio, la Regione ha previsto un primo stanziamento pari a euro 700.000 a valere sul Capitolo U52431 giusta DGR n. 111.2 del 24.09.2013».
Da tale nota di risposta emerge, pertanto, che gli oneri previsti nella norma in esame sono destinati ad incidere anche su esercizi successivi all’anno 2013.
La norma, però, quantifica i suddetti oneri solo con riferimento all’esercizio 2013 e solo con riferimento a tale anno indica la relativa copertura “compatibilmente con le risorse complessive di bilancio”.
Sul punto si osserva che, per pacifica giurisprudenza costituzionale, la copertura finanziaria deve essere assicurata con riferimento a tutto il periodo di insistenza della spesa, svincolata dall’annualità del bilancio, e ciò al fine di assicurare la congruità dei mezzi finanziari posti a fronte degli oneri derivanti dalle norme in corso di formazione, onde evitare che una nuova o maggiore spesa trovi copertura mediante l’iscrizione tout court negli stati di previsione della spesa, sia con riferimento ai bilanci approvati che in corso di attuazione sia a quelli ancora da predisporre ed approvare.
La Corte Costituzionale ha più volte affermato, infatti, che “il legislatore regionale non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidità del bilancio cui l’art. 81 Cost. si ispira» (ex plurimis, Corte Cost. sent. n. 106 del 2011, nn. 141 e 100 del 2010) e la copertura di nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (da ultimo, sentenza n. 272 del 2011)” (cfr. Corte Cost. sent. n. 131/2012).
La Corte Costituzionale ritiene da sempre che l’obbligo di copertura finanziaria debba essere osservato dal legislatore anche nei confronti di spese nuove e/o maggiori che la legge preveda inserita negli stati di previsione della spesa di esercizi futuri.
In considerazione dell’attuale natura del bilancio pluriennale, l’obbligo di copertura finanziaria si estende a tutta la durata del documento contabile triennale. Tale principio è peraltro codificato nel comma 2, art. 2, del Dlgs 76/2000 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208) ai sensi del quale “Il bilancio pluriennale a legislazione vigente costituisce sede per il riscontro della copertura finanziaria di nuove o maggiori spese stabilite da leggi della regione a carico di esercizi futuri.”
In tale ottica, l’art. 81, quarto comma, Cost. costituisce il parametro di riferimento per valutare l’attendibilità delle deliberazioni di spesa anche di lunga durata e non solo per garantire l’equilibrio dei bilanci già approvati, e ciò anche al fine di evitare che i Governi ed i Parlamenti futuri “(…) siano costretti a far fronte, al di fuori di ogni margine di apprezzamento, ad oneri assunti in precedenza senza adeguata ponderazione dell’eventuale squilibrio futuro (…)” (cfr., per tutte, Corte Cost. sent. 384/1991).
Esiti
Alla luce di quanto sopra, le criticità riscontrate non risulta superate.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevata Esito
Art. 12 legge 28/2013 Per esercizio 2013, copertura finanziaria “non sicura”

Per anni compresi nel bilancio pluriennale, mancata indicazione degli oneri e della relativi copertura Rilievo non superato
 art 17 (Piano Annuale 2013 delle attività educative e culturali (L.R. 1.6.1988, n. 22) – Modifiche).
 art. 18 (Valorizzazione della biblioteca e pinacoteca Camillo d’Errico).
 art. 19 (Contributo Straordinario al Comune di Potenza).
 art. 27 (Patto territoriale Basilicata Nord- Occidentale).
 art. 28 (Avvio procedure per la gestione dell’avio superficie E. Mattei dell’agglomerato industriale della Val Basento).
 art. 31 (Contributo straordinario all’Enoteca regionale lucana – art. 37 Disposizioni a favore dei lavoratori dell’ex Consorzio Agrario regionale).
Tutte le sopra citate disposizioni comportano oneri nuovi e/o maggiori, funzionali a finanziare determinati programmi e/o attività già approvate con provvedimenti legislativi precedenti ovvero a erogare ex novo contributi straordinari al fine di sopperire ad esigenze contingenti.
In particolare:
a) l’art. 17 (Piano Annuale 2013 delle attività educative e culturali -L.R. 1.6.1988, n. 22– Modifiche), prevede l’erogazione di ulteriori risorse per sostenere gli interventi previsti nel settore dello spettacolo, nonché in relazione all’istituzione dell’Anno Gesualdiano per l’anno 2013 avvenuta con legge regionale n.7/2013 (nell’ambito della quale, peraltro, era già indicata una determinata modalità di copertura finanziaria), per gli ulteriori interventi previsti dal Piano annuale 2013 delle attività educative e culturali;
b) l’art. 18 (Valorizzazione della biblioteca e pinacoteca Camillo d’Errico), per garantire l’attuazione della legge regionale 29/2008 ed assicurare alla biblioteca lo svolgimento della propria attività, si procede allo stanziamento di determinati importi;
c) art. 19 (Contributo straordinario al Comune di Potenza), per garantire la conservazione di una scuola materna, viene concesso al Comune di Potenza un contributo straordinario da trasferire all’istituzione paritaria;
d) art. 27 (Patto territoriale Basilicata Nord- Occidentale), per garantire l’attuazione di una delibera della Giunta regionale, viene concesso a Sviluppo Nord Occidentale s.r.l  un contributo una tantum per la chiusura degli impegni gestionali connessi alla realizzazione degli interventi previsti nel patto;
e) art. 28 (Avvio procedure per la gestione dell’aviosuperficie E. Mattei), allo scopo di stimolare e supportare le attività produttive, è concesso al Consorzio un contributo annuo, per il triennio 2013-2015 per dare avvio alla procedure necessarie alla gestione dell’aviosuperficie E. Mattei nello stesso triennio;
f) art. 31 (Contributo straordinario all’enoteca regionale lucana), al fine di garantire l’attuazione della legge regionale 13/2008 e consentire all’enoteca regionale lucana l’avvio della propria attività, si procede allo stanziamento di un importo, quale contributo straordinario, per l’adeguamento dei lavori della sede.
In tutte le sopra citate disposizioni normative viene indicato, come mezzo di copertura finanziaria, il prelievo dalla Missione 20 “Fondo da ripartire” Programma 03 “Altri Fondi” dello stato di previsione delle spese del bilancio regionale per l’esercizio 2013.
In sede istruttoria, in via preliminare, è stato chiesto di sapere se con riferimento ai piani approvati in alcune delle sopra citate norme fosse stato rilasciato il relativo parere preventivo di compatibilità finanziaria da parte del Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria (C.T.V.F), ai sensi dell’art. 10 della legge di contabilità regionale n. 34/2001 ed in caso negativo, per quali ragioni non si sia ritenuto di doverlo richiedere/ottenere trattandosi di Piano che comporta oneri a carico del bilancio regionale.
Inoltre, con specifico riferimento all’art. 17, è stato richiesto di indicare la morfologia giuridica degli oneri ivi previsti (continuativa o pluriennale o una tantum) e la loro incidenza temporale sugli esercizi finanziari successivi al 2013.
Con riferimento a tutte le disposizioni sopra riportate è stato, poi, richiesto di conoscere la natura del fondo utilizzato, la sua effettiva capienza e se nell’ambito dello stesso fossero inserite spese obbligatorie non rimodulabili e, in caso affermativo, se le stesse fossero state incise, nel senso di erose, per effetto di tale prelievo.
Nell’ambito della nota di risposta del 5 giugno 2014, è stato fornito un riscontro parziale.
Si è affermato che «La copertura finanziaria delle norme in esame è stata assicurata tramite il prelievo di detti importi dal capitolo inserito nel Programma 03 "Altri fondi" della Missione 20 "Fondi da ripartire".»
Viene specificato che “La capienza del medesimo fondo era assicurata già dalla norma medesima e dagli stanziamenti approvati con legge regionale n. 18/2013 Allegato 6.”
Viene precisato, inoltre, che «in tale Programma 03 non sono iscritte spese obbligatorie non rimodulabili. Il Fondo di riserva per le spese obbligatorie è codificato all'interno del Programma 01 "Fondi di riserva" della Missione 20 . Nel Programma 03 "Altri fondi" la Regione accantona prudenzialmente fondi da ripartire nel corso dell'esercizio finanziario in merito a differenti tipologie di necessità: contenziosi, quote regionali dei PO 2007-2013, disavanzi sanitari, royalties del petrolio, spese derivanti da politiche adottate, etc.» e che “Le medesime disposizioni legislative autorizzavano la Giunta ad apportare le occorrenti variazioni di bilancio, variazioni che hanno dato luogo agli stanziamenti approvati con D.G.R. n.993/2013”.
La nota di risposta non fornisce chiarimenti in ordine all’assenza dei prescritti pareri di compatibilità finanziaria, né in merito alla morfologia giuridica degli oneri di cui all’art. 17.
Peraltro, dalle informazioni rese e dai documenti richiamati nella nota di risposta non è dato evincere né la natura del Fondo utilizzato, né l’effettiva sussistenza della relativa copertura finanziaria.
Nella nota di risposta, infatti, ci si limita ad affermare che il fondo utilizzato è destinato a “ripartire nel corso dell'esercizio finanziario in merito a differenti tipologie di necessità: contenziosi, quote regionali dei PO 2007-2013, disavanzi sanitari, royalties del petrolio, spese derivanti da politiche adottate, etc” (cfr. nota di risposta 5 giugno 2014).
Da tale affermazione, sembrerebbe trattarsi di un Fondo di riserva e non di un Fondo speciale, così come, invece, prescritto dalla normativa, anche regionale, vigente in tema di modalità di copertura finanziaria (cfr. art. 17 della legge 196/2009 e art. 9 legge di contabilità regionale 34/2001).
Inoltre, dai documenti richiamati nella nota di risposta (cfr. allegato 6 Legge di Assestamento n. 18/213 e D.G.R. n.993/2013) non è dato comprendere se siano state effettivamente stanziate le risorse funzionali a garantire la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle norme in esame.

Esiti
Alla luce di quanto sopra, pertanto, non risulta -allo stato- possibile valutare il rilievo come superato o meno per mancanza di più precisi chiarimenti al riguardo.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Legge 18/2013
Art. 17
Art. 18
Art. 28
Art. 31  Modalità di utilizzo della Missione 20, programma 03 “Altri Fondi da ripartire”  Non è possibile valutare il rilievo come superato o meno per mancanza di più precisi chiarimenti al riguardo
 Art. 21 (Modifica all’articolo 28 della Legge regionale 4 agosto 2011, n. 17 -Assestamento del Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011 e del Bilancio pluriennale per il triennio 2011-2013 e s.m.i.):
“Il comma 7 dell’articolo 28 della Legge regionale 4.8.2011, n. 17 è sostituito con il seguente: 7. La Regione Basilicata definisce con atto deliberativo della Giunta regionale un contributo pari a 200.000,00 Euro annui finalizzato a garantire i contratti di cui sopra da destinare alle forme associative degli enti locali”.
Osservazioni
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla morfologia giuridica dell’onere ed al suo impatto, in termini di distribuzione temporale, sugli esercizi finanziari.
Sono state richieste, altresì, le ragioni in base alle quali non è stata prevista la copertura finanziaria del suddetto onere né in relazione al bilancio 2013 né agli eventuali esercizi successivi.
Esiti
Nessun riscontro è stato fornito al riguardo e pertanto la criticità non risulta superata.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Art. 21 legge 18/2013  Mancata indicazione della morfologia giuridica dell’onere

Mancata indicazione della sua incidenza, in termini temporali, sugli esercizi finanziari successivi al 2013

Mancata indicazione della copertura finanziaria.  Rilievo non superato per mancanza di qualsiasi riscontro.

 Art. 26 (Trasferimento risorse finanziarie ad Artigiancassa per gestione fondi a favore delle Imprese artigiane):
“Al fine di liquidare ad Artigiancassa i compensi per il servizio di gestione dei fondi a favore delle PMI artigiane previsti dalla ex L. 949/1952, dalla ex L. n. 240/1981, dalla ex L. n. 1068/1964 e dalla ex L. n. 35/1995 di cui alla convenzione sottoscritta tra la Regione Basilicata e Artigiancassa il 16/12/1999 e s.m.i. e proroghe, si provvede con lo stanziamento di competenza per l’anno 2013 di € 200.000,00 rientrante nella missione 14 programma 01. 2. Al fine di dotare per l’anno 2013 il fondo gestito da Artigiancassa per operazioni di locazione finanziaria agevolata e operazioni di credito agevolato a favore delle imprese Artigiane di cui alle DD.GG.RR. n. 2164/2006 e n. 62/2007, si provvede con lo stanziamento di competenza per l’anno 2013 di € 150.000,00 rientrante nella missione 14 programma 01”.

Osservazioni
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla morfologia giuridica degli oneri previsti dalla norma in esame ed al loro impatto, in termini di distribuzione temporale, sugli esercizi finanziari successivi al 2013.
Sono stati chiesti chiarimenti anche in ordine alla destinazione, all’effettiva capienza ed alla composizione della Missione 14/Programma 01, in termini di spese obbligatorie non rimodulabili.
Nell’ambito della nota di risposta del 5 giugno 2014, sono state formulate le seguenti osservazioni “La natura morfologica della spesa di cui all'art. 26 comma 1 è di natura una tantum per le spese di gestione del fondo richiamato nel medesimo comma. La natura morfologica della spesa di cui all'art. 26 comma 2 è di natura ricorrente finalizzata ad alimentare il fondo contributi conto interessi oggetto di entrambi i commi. Per gli esercizi finanziari successivi si provvederà in funzione dell'ammontare complessivo dei finanziamenti agevolati ex L. 949/52 e ex L.240/81 secondo le disponibilità di risorse del bilancio regionale”.
La norma in esame, al comma 2, prevede oneri funzionali a dotare per l’anno 2013 il fondo gestito da Artigiancassa per operazioni di locazione finanziaria agevolata e operazioni di credito agevolato. Tali oneri, anche alla luce di quanto sostenuto dalla Corte Costituzionale, non appaiono di natura continuativa e ricorrente ma quali spese pluriennali e pertanto la norma generatrice avrebbe dovuto “indicare espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il limite di spesa e la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli effetti eccedenti le previsioni iniziali” (cfr. Corte Cost. sent. n. 26/2013).
In particolare, sul punto la Corte Costituzionale ha precisato che “(..) le spese continuative e ricorrenti sono caratterizzate da una costante incidenza su una pluralità indefinita di esercizi finanziari. Al contrario (…) le spese pluriennali (hanno) una consistenza variabile e circoscritta nel tempo, secondo il concreto fabbisogno che le esigenze di riequilibrio del fondo pensionistico comportano. Per questo motivo la disposizione in esame, come ciascuna legge che produce nuovi o maggiori oneri, avrebbe dovuto indicare espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il limite di spesa e la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli effetti eccedenti le previsioni iniziali. In situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non può prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio dell’equilibrio del bilancio.” (cfr. Corte Cost. sent. n. 26/2013)
Esiti
Alla luce di quanto sopra, il rilievo non risulta superato.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Art. 26 legge 18/2013  Mancata indicazione della morfologia giuridica dell’onere.

Mancata indicazione della sua incidenza, in termini temporali, sugli esercizi finanziari successivi al 2013

Mancata indicazione della copertura finanziaria.  Rilievo non superato

2. Art. 1 Legge regionale 6 agosto 2013, n. 15 "Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 e Bilancio Pluriennale per il triennio 2013/2015 del Parco Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano”.
“E’ approvato il finanziamento di € 400.000,00 (Missione 09 – Programma 05) in favore del Parco Archeologico Storico Naturale delle Chiese Rupestri del Materano – a titolo di concorso nelle spese di funzionamento relative all’esercizio finanziario 2013”.
Osservazioni
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla morfologia giuridica dell’onere previsto dalla norma in esame, nonché in merito alle ragioni in base alle quali non si è provveduto a indicare la relativa copertura finanziaria.
Nell’ambito della nota di riscontro del 5 giugno 2014 ci si è limitati ad affermare quanto segue:
“Tale legge regionale approva il bilancio dell'ente Parco Archeologico Storico naturale delle Chiese rupestri ai sensi della legge regionale n.11/2006 e n.34/2001 articolo 83.
La copertura finanziaria a carico del bilancio regionale è esplicitata dall'articolo medesimo : Missione 09- programma 05.”
I chiarimenti forniti non risultano esaustivi rispetto ai rilievi sollevati, e ciò soprattutto con riferimento al fatto che non è stata chiarita la morfologia giuridica dell’onere e, quindi, la sua possibile incidenza anche su esercizi successivi.
Inoltre, come pacificamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, non risulta idonea come indicazione del mezzo di copertura il mero rinvio ad una Missione inserita nel bilancio regionale.
Come di recente sostenuto dalla Corte Costituzionale, non costituisce sufficiente ottemperanza al principio di copertura dell’art. 81, quarto comma, Cost., “la formale indicazione di poste di bilancio dell’esercizio in corso ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali (..) l’equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri derivanti da nuove disposizioni. La stima e la copertura in sede preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi (cfr. Corte Cost. sent. n. 115/2012).
Esiti
Alla luce di quanto sopra, pertanto, i rilievi istruttori non risultano superati.

 

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Art. 1 legge 15/2013 Mancata indicazione della morfologia giuridica dell’onere

Mancata indicazione della sua incidenza, in termini temporali, sugli esercizi finanziari successivi al 2013

Mancata indicazione della copertura finanziaria.  Rilievo non superato

3. Legge 1 ottobre 2013 n. 20 “Misure urgenti per il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Potenza ed il sostegno agli enti locali e strumentali”.
Osservazioni
Con riferimento alla legge in esame, nella nota di risposta del 27 marzo 2014 si sostiene che “è la stessa legge a prevedere la necessaria copertura finanziaria”.
In sede istruttoria (cfr. nota del 23 maggio 2014) si è chiesto di fornire chiarimenti in ordine alle modalità di copertura finanziaria utilizzate ai sensi dell’art. 1 della legge in esame.
In relazione alla copertura utilizzata con riferimento agli artt. 2, 3 e 5 della legge in esame, sono stati chiesti chiarimenti in merito al fatto che gli oneri derivanti dai sopra citati dettati normativi risultano già stanziati su determinate missioni del bilancio di previsione 2013, ma la relativa copertura finanziaria viene prevista, per tutti i suddetti oneri, mediante prelievo dalla diversa Missione 12 “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” Programma 04 “Interventi per soggetti a rischio” dello stato di previsione delle spese di bilancio regionale 2013/2015.
In particolare, sono stati chiesti dettagli in merito all’utilizzo della Missione 12, Programma 04 per i fini di copertura sopra citati, e ciò sia in termini di effettiva capienza della Missione che in termini di mancata incisione, in senso di erosione, delle risorse per eventuali spese obbligatorie non rimodulabili ivi stanziate.
Con riferimento all’art 4, che prevede il rinnovo della concessione di un contributo all’Agenzia Regionale per la protezione dell’ambiente della Basilicata, per consentire l’acquisto di un immobile da adibire a sede di Matera, sono stati chiesti i seguenti chiarimenti:
a) le ragioni in base alle quali si è proceduto all’approvazione dell’articolato in argomento nonostante il parere sfavorevole del Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria (cfr. Processo verbale del 23/09/2013 del Comitato Tecnico di Verifica Finanziaria “art. 4: si esprime parere sfavorevole in quanto la disposizione contravviene le norme in materia di beni immobili da parte della p.a per l’anno 2013, ai sensi della L. 228/2012, del DL 35/2013 e dell’art. 10 L. 64/2013”);
b) in considerazione del fatto che dalla lettura dell’art. 16 della legge regionale 27/2009 si desume che la concessione del contributo in parola abbia natura pluriennale, sono state chieste le ragioni in base alla quali non è stata prevista (anche nella norma “madre”) la quantificazione degli oneri e la relativa copertura finanziaria, in relazione a tutti gli esercizi interessati dall’onere in questione;
c)  di esplicitare le modalità di copertura utilizzate in relazione all’onere in questione (Missione 09, Programma 08 del bilancio di previsione 2013/2015).
Nessun riscontro è stato fornito.

Esito
Alla luce di tale mancato riscontro, non è possibile esprimersi in ordine al superamento o meno dei suddetti rilievi.

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Legge 20/2013  Modalità di copertura finanziaria utilizzate  Non è possibile formulare valutazioni in ordine al superamento dei rilievi, per mancanza di qualsiasi riscontro.

4.3.3. (In)Competenza della Giunta ad introdurre nuovi e/o ulteriori oneri finanziari.
Nell’ambito della legge di assestamento al bilancio 2013- bilancio pluriennale 2013/2015 (legge n. 18/2013) - sono state individuate alcune disposizioni normative che sembrerebbero delegare alla Giunta il potere di quantificare gli oneri derivanti dall’approvazione di alcune leggi di spesa e, quindi, provvedere alla relativa copertura finanziaria, e ciò al di fuori del prescritto iter legislativo in materia di leggi spesa.

Ci si riferisce in particolare alle seguenti disposizioni:
 Art. 13 (Valorizzazione delle strutture sanitarie con caratteristiche di eccellenza nelle attività di ricerca, ricovero e cura):
“1. Le Aziende del Servizio sanitario regionale (SSR) possono proporre alla Giunta Regionale la valorizzazione di specifiche discipline sanitarie, attive nell’ambito delle stesse aziende sanitarie, che svolgono attività assistenziali di alta specialità e documentata e validata attività di ricerca, al fine di consentire l’ulteriore sviluppo delle stesse.2. La Giunta regionale, verificata la sussistenza dei requisiti ed il rispetto delle condizioni previste dal D. Lgs. 16 ottobre 2003 n. 288, propone al Consiglio regionale la candidabilità della disciplina al riconoscimento da parte del competente Ministero. 3. A seguito del pronunciamento positivo da parte del Consiglio regionale, la Giunta cura l’invio della proposta di riconoscimento al competente Ministero per le valutazioni previste dall’art. 14 del D. Lgs. 16 ottobre 2003 n. 288. 4. Le strutture individuate ai sensi dei precedenti commi 1, 2 e 3 operano con le modalità e l’organizzazione stabilite da apposito regolamento attuativo approvato dalla Giunta Regionale che stabilisce e prevede:- personalità giuridica, assegnazione dei beni e del personale, autonomia scientifica e organizzativa nonché, nell’ambito del bilancio dell’Azienda di afferenza della struttura, autonomia contabile;- il comune esercizio, per la struttura riconosciuta e l’Azienda di afferenza, delle funzioni di Direzione strategica e di quelle del Collegio Sindacale”.
Osservazioni
La normativa nazionale mira a “valorizzare” strutture scientifiche già esistenti (dotate di personalità giuridica ed autonomia), la norma regionale è finalizzata a riconoscere, dotandole di personalità giuridica ex novo, delle “attività” interne all’azienda sanitaria di riferimento. Come tali, con il riconoscimento di autonoma personalità giuridica, tali enti potrebbero comportare autonomi oneri in termini di funzionamento ed organizzazione. La norma nulla dice al riguardo, limitandosi a delegare alla Giunta l’intero settore e, quindi, anche l’individuazione degli oneri eventualmente connessi e conseguenti al riconoscimento ed al funzionamento di tali nuovi soggetti giuridici.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Nella nota di risposta del 5 giugno 2014 sono stati forniti i seguenti chiarimenti:
«Le Aziende del Servizio sanitario regionale (SSR) possono proporre alla Giunta Regionale la valorizzazione di specifiche discipline sanitarie, attive nell'ambito delle stesse aziende sanitarie, che svolgono attività assistenziali di alta specialità e documentata e validata attività di ricerca, al fine di consentire l'ulteriore sviluppo delle stesse.
2. La Giunta regionale, verificata la sussistenza dei requisiti ed il rispetto delle condizioni previste dal D. Lgs. 16 ottobre 2003 n. 288, propone al Consiglio regionale la candidabilità della disciplina al riconoscimento da parte del competente Ministero.
3. A seguito del pronunciamento positivo da parte del Consiglio regionale, la Giunta cura l'invio della proposta di riconoscimento al competente Ministero per le valutazioni previste dall'art. 14 del D. Lgs. 16 ottobre 2003 n. 288.
4. Le strutture individuate ai sensi dei precedenti commi 1, 2 e 3 operano con le modalità e l'organizzazione stabilite da apposito regolamento attuativo approvato dalla Giunta Regionale che stabilisce e prevede:
- personalità giuridica, assegnazione dei beni e del personale, autonomia scientifica e organizzativa nonché, nell'ambito del bilancio dell'Azienda di afferenza della struttura, autonomia contabile;
- il comune esercizio, per la struttura riconosciuta e l'Azienda di afferenza, delle funzioni di Direzione strategica e di quelle del Collegio Sindacale."
Con la successiva Legge Regionale 30 aprile 2014, n. 7 "Collegato alla legge di bilancio 2014-2016" all'art. 31 è stato disposto il riconoscimento della personalità di diritto pubblico e la candidatura della struttura di reumatologia dell'Azienda Ospedaliera Regionale San Carlo di Potenza.
In particolare, il comma 6 dell'art. 31 così recita "Le disposizioni di cui al comma 1 non dovranno, in nessun caso, produrre costi aggiuntivi a carico del Bilancio regionale né, tantomeno, tagli di personale e di investimenti tecnologici e scientifici nelle altre discipline mediche e U.O. della medesima e di altre Aziende sanitarie regionali."
Pertanto, non sono previsti oneri finanziari a carico del bilancio regionale.»
Senza entrare nel merito della disposizione in esame, si prende atto dei chiarimenti  forniti, rilevando, comunque, la necessità di corredare le norme che si assumono finanziariamente neutre con tutti gli elementi idonei a suffragarne l’invarianza. La sede adeguata è la relazione illustrativa di cui all’art. 17 della legge 196/2009.
Si rileva in proposito che, in assenza di specifici elementi idonei a sostenerne l’invarianza, non è possibile escludere che le disposizioni che danno vita o riorganizzano strutture amministrative o nuovi soggetti giuridici possano comportare nuovi o maggiori oneri, quanto meno in termini di «relativo organico e la disponibilità dei mezzi necessari per il loro funzionamento» (cfr. Corte Cost. sent. n. 106 del 2011 e sent. n. 141 del 2010), e pertanto – in un’ottica di tutela della trasparenza del bilancio e del suo equilibrio finanziario- risulta indispensabile corredare l’asserita invarianza finanziaria della norma, con tutti gli elementi idonei a suffragarla.
La Corte Costituzionale ritiene infatti che:
“Il rispetto del precetto costituzionale (di cui all’art. 81 Cost) comporta infatti l’onere di provare la copertura delle spese conseguenti all’adozione di una legge, ogniqualvolta in essa siano previsti – ancorché sotto forma di riorganizzazione delle strutture esistenti – nuovi servizi e nuove dotazioni di risorse umane e tecniche” (cfr. Corte Cost. sent. n. 141 del 2010).
“Ove la nuova spesa si ritenga sostenibile senza ricorrere alla individuazione di ulteriori risorse, per effetto di una più efficiente e sinergica utilizzazione delle somme allocate nella stessa partita di bilancio per promiscue finalità, la pretesa autosufficienza non può comunque essere affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile” (cfr. Corte Cost. sent.  n. 115/2012).
“(..) Esiste […] uno stretto collegamento tra la legge, la nuova e maggior spesa che essa comporta e la relativa copertura finanziaria, che non può essere ricercata in altre disposizioni, ma deve essere indicata nella legge medesima, al fine di evitare che gli effetti di essa (eventualmente in deroga alle altre disposizioni) possano realizzare stanziamenti privi della corrispondente copertura» (cfr. Corte Cost. sent.  n. 106 del 2011).

 Art. 15 (Fitto di ramo d’azienda della struttura sanitaria “Don Uva” di Potenza dalla “Congregazione Ancelle della Divina Provvidenza):
«1. Al fine di garantire i livelli assistenziali ed occupazionali assicurati presso la struttura sanitaria “Don Uva” di Potenza dalla “Congregazione Ancelle della Divina Provvidenza”, che versa in stato di crisi, la Giunta regionale, ove si renda necessario, può disporre che l’Azienda Sanitaria di Potenza provveda alla gestione della predetta struttura mediante fitto del ramo d’azienda ai sensi dell’art. 2562 c.c. 2. La Giunta regionale, in alternativa a quanto previsto dal comma precedente, può disporre altresì che le Aziende Sanitarie regionali eroghino i servizi in questione in proprie strutture, anche attraverso forme di sperimentazione gestionale, temporaneamente in deroga ai requisiti 3. E’ dato mandato alla Giunta regionale di definire tempi, modalità ed indirizzi applicativi.»

Osservazioni
Anche in questo caso, delegare alla Giunta la decisione sulle modalità attraverso cui erogare i servizi sanitari (al fine di garantire i livelli assistenziali ed occupazionali) potrebbe comportare una delega (implicita) anche sull’impatto finanziario di tale scelta operativa, con l’effetto di consentire l’introduzione di nuovi oneri, non mediante legge ma mediante lo strumento regolamentare/provvedimentale approvato dalla Giunta.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Nell’ambito della nota di risposta del 5 giugno 2014 sono state riportate le seguenti osservazioni: “Ad oggi non sono stati definiti da parte della Giunta regionale tempi e modalità applicative in merito al fitto di ramo di azienda nei confronti della Congregazione Ancelle della Divina Provvidenza. Non sono previsti oneri finanziari a carico del bilancio regionale. Eventuali oneri finanziari a carico del bilancio regionale verranno definiti con appositi provvedimenti di variazione al Bilancio di Previsione 2014-2016”.

I chiarimenti sopra forniti si limitano ad indicare che ad oggi nessun provvedimento è stato assunto dalla Giunta e che gli eventuali oneri finanziari saranno definiti con appositi provvedimenti di variazione al Bilancio di Previsione 2014-2016.
Si prende atto del chiarimento fornito, richiamando l’attenzione sulle modalità di approvazione delle suddette variazioni di bilancio e, in particolare, sull’esigenza che le stesse si pongano a valle o comunque nell’ambito di un provvedimento legislativo che abbia già provveduto a quantificare nel dettaglio tali oneri e relativa copertura finanziaria.

Esiti
Alla luce di quanto sopra, pertanto, si rinvia la valutazione del rilievo in sede di verifica delle norme che daranno esecuzione alle previsioni contenute negli artt. 13 e 15 legge 18/2013.

 

 

Tabella di sintesi
Disposto normativo Criticità rilevate Esito
Legge 18/2013
Art. 13
Art. 15 Sede ed organo competente alla quantificazione degli oneri (derivanti dall’esecuzione di una norma) e relativa copertura finanziaria.  Rinvio della valutazione del rilievo.

4.3.4 Mancata predisposizione della relazione illustrativa e del relativo prospetto riepilogativo.
L’art. 81 della Costituzione ha una portata immediatamente precettiva anche con riferimento alle leggi regionali di spesa.
Il combinato disposto degli artt. 19, comma 2, e 17 della legge di contabilità nazionale (cfr. legge 196/2009) costituisce una mera puntualizzazione tecnica del perimetro e delle modalità di attuazione di tale principio costituzionale.

Le norme di coordinamento in materia di copertura delle leggi di spesa contenute nel Dlgs 76/2000, unitamente alle norme statutarie regionali, costituiscono – in uno ai principi ed alle regole tecniche codificate a norma delle sopra citate previsioni normative– i parametri normativi cui avere riferimento nell’approvazione delle leggi di spesa regionali.

In tale contesto, pertanto, ogni legge e/o disposizione di spesa regionale deve essere approvata seguendo un preciso iter deliberativo, nel cui ambito sia compresa anche la predisposizione di una relazione tecnico-illustrativa, da allegare ad ogni iniziativa di legge (sia da parte della Giunta che del Consiglio), strutturata secondo i dettami della relazione tecnica codificata dall’art. 17, comma 3, della legge 196/2009.
Sul punto, si ribadisce quanto già rilevato nell’ambito della prima nota istruttoria del 19 febbraio 2014, e cioè che “nell’ambito della suddetta relazione tecnica dovranno emergere, tra gli altri, i dati inerenti: a) la morfologia giuridica degli oneri finanziari (a tale fine, si rinvia alle tipologie di spese previste ai sensi dell’art. 21, comma 5 e ss, della legge 196/2009), indicando in particolare la tipologia di spesa (se a carattere continuativo o ricorrente ovvero se a carattere pluriennale) e/o la tipologia di minore entrata; b) la loro quantificazione, c) l’individuazione delle risorse necessarie alla loro copertura finanziaria; d) in caso di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, la specificazione dei dati e degli elementi idonei a suffragare detta invarianza anche attraverso l’indicazione dell’entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio. A ciascuna relazione illustrativa, inoltre, dovrà essere allegato – in conformità all’art. 17 della legge 196/2009- un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari derivanti dall’esecuzione di ciascuna disposizione di spesa, con la specifica indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e/o le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione dei suddetti oneri nell’arco degli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo rispetto agli obiettivi fisici previsti.”

La necessità che venga predisposta tale relazione illustrativa è, peraltro, ribadita dall’art. 9, comma 2, della legge di contabilità della Regione Basilicata n. 34/2001, ai sensi del quale “ I progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese, ovvero diminuzioni di entrate, sono corredati da una relazione tecnica contenente la quantificazione degli oneri recati per l'esercizio di riferimento e la relativa copertura finanziaria, la metodologia ed i dati utilizzati per la determinazione degli oneri e ogni altro elemento utile per l'esame del progetto di legge da parte del Comitato tecnico di verifica finanziaria di cui al successivo articolo 10, della Giunta e del Consiglio regionale. Nella relazione sono, altresì, specificati, per la spesa corrente e per le minori entrate, gli oneri complessivi fino alla completa attuazione delle norme indicate, per le spese in conto capitale, la modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e l'onere complessivo in relazione agli obiettivi che si intendono perseguire con il provvedimento di legge proposto.”

Dalla documentazione ricevuta, emerge che nessuna delle leggi regionali approvate nel secondo semestre dell’anno 2013 risulta corredata da tale relazione illustrativa, né dal connesso prospetto riepilogativo degli effetti finanziari.
In sede istruttoria sono stati chiesti chiarimenti al riguardo.
Nell’ambito della nota di risposta del 5 giugno 2014 sono stati forniti i seguenti chiarimenti
“Il decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118 (G.U. 26 luglio 2011), attuativo della delega al Governo ai sensi degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42, reca disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti territoriali e del settore sanitario al fine di rendere i contenuti degli stessi omogenei e confrontabili in prospettiva del loro consolidamento con i bilanci delle amministrazioni pubbliche.
Al fine di verificare l'effettiva rispondenza del nuovo assetto contabile alle esigenze conoscitive della finanza pubblica e di individuare eventuali criticità del sistema, il menzionato decreto legislativo ha disposto, nello specifico, all'articolo 36, l'avvio di una fase di sperimentazione finalizzata all'adozione del bilancio di previsione finanziario annuale di competenza e di cassa e della classificazione per missioni e programmi.
La Regione Basilicata è stata individuata con DPCM del 28/12/2011 tra le 5 regioni partecipanti alla predetta sperimentazione.
La Regione medesima successivamente con delibera di Giunta ha individuato come partecipanti alla medesima sperimentazione i seguenti Enti. strumentali: 1) Ente parco Gallipoli Cognato, 2) L'Ente Parco Murgia Materana e come Ente del Servizio Sanitario Regionale il CROB di Rionero.
La Regione ha approvato quindi tutti i documenti contabili ed i relativi allegati relativi all'esercizio finanziario 2013 in coerenza con il Principio contabile della competenza finanziaria e sulla base degli schemi di bilancio di cui all'articolo 9 del citato DPCM.
Con l'articolo 43 della legge regionale n.26/2011 (Legge finanziaria 2012) e l'articolo 10 della legge regionale n.16/2012 (Legge di Assestamento 2012-2014) la Regione ha preso atto di tale periodo di sperimentazione derogando a quanto disposto diversamente dai principi contabili approvati dal DIgs n.118/2011 e s.m.i.
Si fa rilevare invero come le leggi relative alla manovra finanziaria 2013-2015 (legge finanziaria 2013 e legge di bilancio 2013-2015) e la legge di Assestamento al Bilancio 2013 2015 (L.R. n.18/2013), ed i relativi allegati, siano stati approvati secondo quanto disposto dalla normativa di riferimento ai sensi del D,Lgs n.118/2011 e DPCM 28/12/2011 e s.m.i..”

La risposta come sopra riportata non risulta conferente rispetto ai chiarimenti richiesti.
In questa sede non è in discussione il procedimento di approvazione delle leggi di bilancio, in quanto leggi effettivamente prive di qualsiasi innovazione sostanziale in termini di nuovi e/o maggiori oneri.
In questa sede si è rilevata la necessità, normativamente prescritta, di corredare le disposizioni che, in concreto, comportino nuovi e/o maggiori oneri, della relazione tecnico-illustrativa di cui all’art. 17 della legge 196/2009, secondo quanto già ampiamente rilevato in sede istruttoria.
Esiti
Alla luce di quanto sopra, pertanto, si invita il Consiglio a dotare le prossime leggi di spesa (da individuare secondo una perimetrazione sostanziale e non formale) della prescritta relazione tecnico-illustrativa e del connesso prospetto finanziario, e ciò anche al fine di individuare con maggiore consapevolezza gli oneri che le leggi, anche implicitamente, possono comportare, anche in prospettiva, incidendo in tale modo sui saldi e sull’equilibrio generale del bilancio regionale.

***   ***   ***

5. Considerazioni Conclusive
Alla luce di quanto sopra è possibile sintetizzare il quadro delle criticità riscontrate dall’analisi delle leggi regionali approvate nel secondo semestre 2013 e delle relative risultanze istruttorie.
In via preliminare, si è rilevato che la maggiore criticità attiene alla (non) corretta perimetrazione del concetto di legge di spesa, quale presupposto per l’applicazione del principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost..
Nell’ambito delle note di riscontro istruttorio, si ritiene che le leggi di bilancio in quanto tali non possano comportare nuovi e/o maggiori oneri.
Da tale assunto viene fatto discendere il mancato rispetto dell’iter deliberativo (anche in termini di assenza dei prescritti pareri di compatibilità finanziaria) espressamente codificato, anche dalla normativa regionale, per le leggi di spesa, e ciò anche nei casi in cui tali norme, seppure inserite nella cornice di una legge c.d. di bilancio, comportino, in concreto, nuovi e/o maggiori oneri.
Fermo quanto sopra, l’esame delle norme ha evidenziato le seguenti criticità, e precisamente:
a)  La presenza di oneri impliciti, ossia di oneri derivanti direttamente dal contenuto della norma ed in relazione ai quali, quindi, manca l’indicazione della relativa copertura finanziaria.
b) Il ricorso ad una “prassi consolidata” di rinviare ad una delibera di Giunta regionale l’individuazione degli oneri e, quindi, lo stanziamento dei mezzi di copertura finanziaria.
c) L’inesatta qualificazione degli oneri, in termini di spesa ricorrente ovvero di spesa pluriennale.
d) La mancata previsione di una clausola di salvaguardia con riferimento a previsioni di spesa suscettibili di modifica.
e) In ipotesi di assunta invarianza finanziaria della norma, assenza, nella norma, della relativa clausola di neutralità finanziaria e, a monte, di una relazione illustrativa da cui si evincano degli elementi idonei a suffragarla.
f) La mancata indicazione, per gli oneri di durata pluriennale, della copertura finanziaria relativa a tutti gli esercizi interessati dall’onere.
g) Utilizzo di tipologie di copertura finanziaria che non appaiono in alcuni casi sufficientemente sicure.
Inoltre, in relazione all’iter procedurale seguito, si è riscontrata:
(i) la mancata redazione della relazione tecnico-illustrativa e del connesso prospetto informativo (cfr. art. 17 legge 196/2009);
(ii) un utilizzo indiscriminato, e non motivato, della dichiarazione di urgenza per l’approvazione delle leggi in esame.

      IL MAGISTRATO RELATORE
        dott.ssa Vanessa PINTO