Relazione sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nel semestre luglio - dicembre 2013
(Art. 1, comma 2, l. n. 213/2012)

Referendario Sara Raffaella Molinaro

 
CAPITOLO I - CONSIDERAZIONI GENERALI SULLA COPERTURA DELLE LEGGI DI SPESA

L’articolo 81 della Costituzione (nella sua formulazione in vigore fino all'esercizio finanziario per l'anno 2013), al quarto comma sancisce che “ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”. Il terzo comma dell’art. 81 cit. (in vigore a decorrere dall'esercizio finanziario per l'anno 2014) statuisce che “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”. Dunque il legislatore costituzionale conferma il principio della necessaria copertura delle leggi di spesa e, impiegando la parola “oneri” anziché “spese”, positivizza un principio già da tempo pacifico nella giurisprudenza costituzionale, nonché recepito nella legge di contabilità: la copertura deve essere prevista per quelle leggi che comunque comportano nuovi o maggiori oneri, non solo in termini di nuove o maggiori spese ma anche in termini di minori entrate.
La ratio sottesa al principio costituzionale della copertura delle leggi di spesa è quella di responsabilizzare il Parlamento (o il consiglio regionale) sulle grandezze di bilancio.
Inoltre, il principio dell’equilibrio di bilancio, sancito dalla nuova lettera dell’art. 81 primo comma Cost., <>, in virtù del richiamo alle Autonomie territoriali contenuto negli artt. 97 e 119 Cost., <> (C. Conti, sez. Autonomie, delibera n. 10/2013/INPR).
1. Le funzioni di controllo intestate alla Corte dei Conti
L’art. 1, comma 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha stabilito che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti adottano le relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali.
La relazione delle Sezioni regionali della Corte dei Conti (semestrale e non quadrimestrale come quella prevista per la legislazione dello Stato dalla analoga disposizione introdotta dall’art. 7, comma 6 della legge n. 362 del 1988, recepita ed integrata dall’art. 17, comma 9, della legge n. 196 del 2009) è indirizzata al Consiglio regionale ed ha ad oggetto la tipologia delle coperture adottate nelle leggi approvate, nonchè le tecniche di quantificazione degli oneri. Come ha evidenziato la Sezione Autonomie <> (delibera n. 10/2013/INPR).
Il comma 8, dell’art. 1 D.L. n. 174/12, dispone che la relazione venga trasmessa, altresì, “alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze per le determinazioni di competenza”.
2. La copertura delle leggi regionali di spesa
L’art. 19, secondo comma, della legge di contabilità dello Stato (l. n. 196/2009), con riferimento alle Regioni, afferma a chiare lettere che <>.
Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede di controllo (delibera n. 5/SSRRCO/RQ/13) hanno sintetizzato i principi elaborati dalla Corte Costituzionale nei punti che seguono:
I) il principio dell’equilibrio di bilancio, già desumibile dal testo vigente dell’art. 81 quarto comma Cost., opera direttamente nei confronti delle Regioni, a prescindere dall’esistenza di norme interposte, conseguentemente anche le norme regionali soggiacciono al vaglio della Corte Costituzionale in relazione ai precetti contenuti nell’art. 81 cit. (C. Cost., sent. n. 26 del 2013, nonché, ex plurimis, C. Cost., sent. n. 213 del 2008 e n. 16 del 1961);
II) le disposizioni contenute nella legge di contabilità (l. n. 196/2009) (in particolare, l’art. 17) costituiscono regole specificative dell’indefettibile principio di equilibrio del bilancio espresso dall’articolo 81, quarto comma, Cost.. Infatti, l’art. 17 cit. non comporta un’innovazione al principio della copertura, bensì una semplice puntualizzazione tecnica (come confermato, tra l’altro, dall’incipit della norma: «in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione…») ispirata – sulla base di quanto afferma la Corte - dalla crescente complessità della finanza pubblica (C. Cost., sent. n. 176 del 2012);
III) l’art. 17 l. n. 196/2009 in materia di copertura delle leggi di spesa, -anche per effetto dell’esplicito richiamo contenuto nell’art. 19 della medesima legge- è applicabile alla legislazione regionale (C. Cost., sent. n. 26 del 2013; n. 115 del 2012).
Corollario dei punti che precedono, dunque, è l’affermazione del principio secondo cui le modalità di copertura delle leggi di spesa previste dall’art. 17 l. n. 196/09 sono direttamente espressione dell’art. 81 Cost. e, quindi, trovano applicazione (anche, per effetto dell’art. 19 della medesima legge n. 196/09) nei confronti delle Regioni e delle Provincie ad autonomia differenziata.
Nella recente sentenza n. 26/2013, la Corte Costituzionale ha ribadito che l’art. 81, quarto comma, Cost. ha carattere immediatamente precettivo e, pertanto, è vincolante per la potestà legislativa delle regioni a prescindere dall’esistenza di norme interposte. In altri termini, le disposizioni di cui agli artt. 17 e 19 della legge n. 196/2009 costituiscono una mera puntualizzazione tecnica del principio costituzionale della copertura delle leggi che istituiscono nuovi o maggiori oneri. Ne consegue che <> (C. Conti, Sez. Aut. delibera n. 10/2013/INPR).
Dunque, ciascuna Regione è tenuta ad attivarsi per operare una ricognizione puntuale sulle modalità con cui procede a dare copertura alle diverse tipologie di spesa; iniziative di spesa che avvengono presso i competenti organi di Amministrazione (Giunta, Assessorati etc.) e del Consiglio regionale (Commissioni o strutture equivalenti), a seconda della normativa contabile e della regolamentazione interna adottata da ciascun ente regionale.

3. La “copertura delle leggi finanziarie” secondo la legge n. 196/2009.
Il parametro normativo per compiere la verifica sulla copertura delle leggi di spesa è rappresentato dalla legge di contabilità dello Stato (l. n. 196/2009) che dedica l’intero titolo V (artt. 17-18-19) alla “copertura delle leggi finanziare”. In particolare, l’art. 17 della legge cit., al primo comma recita che < La Consulta ritiene che non costituiscono idoneo mezzo di copertura né le partite di giro (C. Cost. sent. n. 16/1961) né i residui passivi (C. Cost. sent. nn. 16 e 31 del 1961) né le risorse di enti terzi (C. Cost. sent. n.  n. 314/2003; contra sent. n. 23/1967).

3.1 L’individuazione della morfologia giuridica degli oneri finanziari
Alla stregua del quarto comma dell’art. 81 Cost., la verifica della sussistenza della copertura finanziaria delle leggi di spesa regionali presuppone tre distinte fasi di accertamento riguardanti: la morfologia giuridica degli oneri finanziari; la loro quantificazione; l’individuazione delle risorse necessarie a dar loro copertura finanziaria.
Ai fini della individuazione della morfologia giuridica degli oneri, si fa rinvio alle tipologie di spese previste dall’art. 21, commi 5 ss., della legge n. 196/2009.
In particolare, gli oneri si distinguono in spese non rimodulabili e in spese rimodulabili.
Le spese non rimodulabili sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Le spese non rimodulabili sono definite anche «oneri inderogabili» tra i quali rientrano le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa.
Le spese rimodulabili si dividono in: a) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio; b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
Un ulteriore distinguo, sotto il profilo della morfologia giuridica degli oneri, è quello tra spese ricorrenti o continuative e spese pluriennali.
Il d.lgs. n. 76/2000 stabilisce, per le spese continuative e ricorrenti, la facoltà per le regioni di individuare i relativi stanziamenti (e quindi i mezzi di copertura) ricorrendo ai bilanci degli esercizi futuri.
La Corte Costituzionale nella richiamata sentenza n. 26/2013 -in tema di leggi regionali di spesa pluriennale- conferma l’applicazione della disciplina prevista dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000, nel senso che, per le leggi istitutive di spese continuative e ricorrenti (caratterizzate cioè da una costante incidenza su una pluralità indefinita di esercizi finanziari), è consentito il rinvio dell’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale di previsione (sentenze n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988), mentre per le leggi istitutive di spese pluriennali (aventi cioè una consistenza variabile e circoscritta nel tempo) è richiesta, al pari di ogni altra legge che produce nuovi o maggiori oneri, la esplicita indicazione non solo dei mezzi di copertura e della specifica clausola di salvaguardia, ma anche dell’onere per l’esercizio in corso e per ciascuno degli esercizi successivi (superando così la logica che aveva ispirato le storiche pronunce n. 1 del 1966 e n. 384 del 1991 che ammettevano una copertura “tendenziale” oltre il triennio).
La legge regionale di contabilità (l.r. Lombardia n. 34/78) recepisce, agli artt. 22 e 23, il distinguo tra leggi che disciplinano spese continuative o ricorrenti e leggi di spesa per programmi pluriennali. In particolare, l’art. 22 l.r. n. 34/78 (sotto la rubrica “leggi che disciplinano spese continuative o ricorrenti”) al primo comma stabilisce che “Le leggi regionali che prevedono spese operative di carattere continuativo o ricorrente indicano soltanto gli interventi da effettuare e le procedure da seguire, rinviando espressamente alle leggi di bilancio la determinazione della entità della relativa spesa e della copertura finanziaria”. Il successivo art. 23 (sotto la rubrica “leggi di spesa per programmi pluriennali di intervento”), invece, stabilisce che “le leggi regionali che autorizzano spese per l'attuazione di programmi pluriennali di intervento indicano l'ammontare complessivo della spesa autorizzata, la copertura riferita alle previsioni del bilancio pluriennale, la quota di spesa eventualmente a carico del bilancio in corso o già presentato al Consiglio regionale per l'assunzione di impegni aventi scadenza nel corrispondente esercizio e la relativa copertura, rinviando alle leggi di bilancio la determinazione delle successive quote annuali della spesa medesima”.
Con riferimento alle leggi di spesa a carattere permanente, inoltre, l’art. 17 della legge n. 196/2009 stabilisce che l’onere deve essere quantificato per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Infatti, ogni legge comportante oneri finanziari deve indicare “espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa”. La Giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 1/1966) ha stabilito che non solo gli oneri ricadenti nell’esercizio in corso devono trovare stringente e puntuale copertura finanziaria, ma anche gli oneri ricadenti in esercizi futuri devono trovare copertura finanziaria facendo riferimento a proventi che sulla base di ragionevoli previsioni assicurino un tendenziale equilibrio della finanza statale (principio senz’altro estendibile anche alla finanza regionale).
Ulteriori indicazioni, particolarmente rilevanti in tema di copertura delle leggi di spesa regionali, si traggono dalla Deliberazione delle Sezioni Riunite n. 1/2014, nella quale è stata analizzata la tecnica del rinvio alla legge di bilancio degli oneri discendenti da leggi producenti spese continuative o ricorrenti. La questione discende dalla lettura combinata degli artt. 17 e 19 della legge di contabilità n. 196/2009 (sistema delle coperture finanziarie e relativa estensione alle regioni) e della norma posta dall’art. 3 del d.lgs. n. 76 del 2000. Con la legge di contabilità n. 196/2009, infatti, è statuito l’obbligo di copertura, a carico della legge istitutiva, per tutta la durata dell’onere, mentre con il d.lgs. n. 76/2000 è fissato, per le spese continuative e ricorrenti, la facoltà per le regioni di individuare i relativi stanziamenti (e quindi i mezzi di copertura) ricorrendo ai bilanci degli esercizi futuri.
Il coordinamento tra le due disposizioni costituisce questione di non facile soluzione, tenuto anche conto, precisano le Sezioni Riunite, del fatto che la giurisprudenza costituzionale non offre, al momento, precisi elementi di riferimento (vengono citate le sentenze n. 9/1958, n. 141/2010 e n. 51 e 26/2013). Un approccio interpretativo ispirato a sistematicità, che consenta di poter ricondurre a coerenza la possibilità di far ricorso, per la copertura, al bilancio di esercizi futuri, con il principio generale della cd. “autosufficienza” e “contestualità” tra copertura e oneri (cfr. sentenze Corte cost. n. 331/1988, n. 26/1991, n. 446/1994 e n. 26/2013), potrebbe consistere nell’interpretare la disposizione del d.lgs. n. 76/2000 nel senso di riferirla al solo caso in cui si tratti di spese continuative e ricorrenti di carattere non obbligatorio.
Non esisterebbe in tal caso un vincolo inderogabile sul bilancio ad iscrivere un ammontare di risorse, ma si sarebbe in presenza, invece, di un’indicazione programmatica, cui dar corso nei limiti in cui si decida, discrezionalmente, esercizio per esercizio, di destinare risorse finanziarie.
Dunque, solo in tali limiti sarebbe consentito alle Regioni l’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro – dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000 (C. Cost. n. 26 del 2013, n. 446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988).
Sulla scorta dell’interpretazione fornita dalle Sezioni Riunite devono pertanto leggersi anche le disposizioni contenute nella legge regionale n. 34 del 1978 con riferimento alle spese continuative e ricorrenti e ciò anche in considerazione di quanto previsto dall’art. 26, che stabilisce che le leggi di spesa a carattere ricorrente o pluriennale per i quali sia preminente l’esigenza di una preventiva conoscenza dell’entità attuale della spesa determinano la durata dell’intervento, l’entità annua della spesa e la copertura riferita alle previsioni del bilancio pluriennale (art. 26). In base all’interpretazione fornita dalla Sezione Riunite si ritiene preminente l’esigenza di indicare la copertura, a carico della legge istitutiva, per tutta la durata dell’onere nel caso in cui si tratti di spese continuative e ricorrenti di carattere obbligatorio.

3.2 La quantificazione degli oneri finanziari associati ai provvedimenti legislativi
Questa operazione consiste in una valutazione sull’ammontare delle nuove o maggiori spese (ovvero minori entrate) derivanti dalla piena e completa attuazione della previsione di legge in termini di impatto sui saldi di bilancio; la valutazione è finalizzata ad individuare esattamente la distribuzione temporale degli oneri in coerenza con i mezzi di copertura approntati per ciascun esercizio. La Corte costituzionale, in merito alla quantificazione degli oneri finanziari di un intervento di spesa, ha stabilito che essa è necessaria tanto nel caso in cui il carattere generico di una disposizione normativa sia tale da impedire una precisa determinazione delle spese che essa comporta (sent. n. 106/2011), quanto nel caso in cui l’intervento finanziato sia ritenuto sostenibile con l’eccedenza di risorse rinvenibili nella relativa partita di bilancio (sent. n. 115/2012).
L’operazione di “quantificazione degli oneri”, per non vanificare la reale portata del principio costituzionale sancito dall’art. 81 Cost., deve essere oggetto di particolare attenzione da parte dell’Amministrazione regionale sia a livello normativo con specifiche previsioni nella legge di contabilità, sia in sede di attuazione ogni qualvolta viene approvata una legge che introduce nuovi o maggiori oneri.
A livello normativo, ovvero in sede di adeguamento dell’ordinamento contabile dell’ente regione ai principi costituzionali dell’equilibrio di bilancio e di copertura delle leggi di spesa, particolare attenzione dovrà essere prestata a tre istituti previsti dalla legge n. 196/09:
a) la relazione tecnica di accompagnamento al disegno di legge. La Corte Costituzionale ha chiarito che verrebbe violato il principio della copertura se gli oneri autorizzati con legge venissero stimati in modo apodittico, specie in quanto la loro quantificazione non può prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici. Dunque, è sempre necessaria “una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio dell’equilibrio del bilancio” (C. Cost., sent. n. 26/2013).
La funzione della relazione tecnica non è di mera garanzia di trasparenza delle decisioni di spesa, ma strumento essenziale per il coordinamento della finanza pubblica. Conseguentemente, anche la relazione tecnica di accompagnamento all’iniziativa legislativa regionale deve <> (C. Conti, sez. Aut., del. n. 10/2013/INPR).
La legge di contabilità per la Regione Lombardia (art. 28, comma 3, l.r. n. 34/78) stabilisce che ”nella relazione ai progetti di legge regionali che rinviano ai bilanci per la quantificazione della spesa o che prevedono particolari interventi nell’ambito della destinazione di spesa già disposta da altre leggi, deve essere indicata la stima della spesa prevista per ciascuno degli esercizi a cui si riferisce il bilancio pluriennale”. L’art. 28 è stato modificato dall’art. 14 della l.r. n. 14 del 24 dicembre 2013 con norma applicabile ai procedimenti legislativi che hanno inizio a partire dal 28 dicembre 2013 (e quindi non coinvolgente le leggi oggetto della presente relazione), stabilendo che i progetti di legge di iniziativa del Presidente della Regione e gli emendamenti presentati dalla Giunta regionale che comportino conseguenze finanziarie debbano essere corredati da una relazione tecnica e che i progetti di legge di iniziativa consiliare siano corredati da una scheda tecnica relativa alla quantificazione delle risorse e degli oneri relativi alle misure previste.
Questa Sezione, conformemente alle linee di indirizzo fornite dalla Sezione delle Autonomie (del. n. 10/13/INPR), ritiene opportuno che l’Amministrazione regionale valuti l’opportunità di disciplinare in modo dettagliato il contenuto della relazione tecnica da allegare ai progetti di legge in modo conforme ai commi 3 e 4 dell’art. 17 della legge n. 196/2009 prevedendo che venga approntata <>; inoltre, “tale onere dovrà essere assolto tanto nel caso di progetti di legge di iniziativa della Giunta regionale quanto nel caso di proposte di legge o di emendamenti presentati in Consiglio regionale, ciò in relazione anche allo specifico richiamo contenuto nel comma 6 dell’art. 17, secondo il quale “i disegni di legge di iniziativa regionale … devono essere corredati, a cura dei proponenti, di una relazione tecnica formulata secondo le modalità di cui al comma 3”.
b) la clausola di neutralità finanziaria. Altro istituto giuridico di particolare rilievo, del quale la normativa regionale di contabilità deve tenere conto per poter dare attuazione al contenuto precettivo dell’art. 81 Cost., è quello della c.d. clausola di neutralità finanziaria disciplinata dall’art. 17, comma 7, della l. n. 196/09. La legge, in particolare, stabilisce che “per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime. La relazione tecnica fornisce altresì i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia di cui al comma 1 sulla base dei requisiti indicati dal comma 12”.
La Corte Costituzionale ha più volte ribadito che non <> (C. Cost. sent. nn. 18/2013, 115/2012, 83/1974 e 30/1959).
In altri termini, la declaratoria di assenza di onere non vale di per sé a rendere dimostrato il rispetto dell’obbligo di copertura.
In sede di relazioni quadrimestrali, una delle criticità più ricorrenti tra quelle rilevate dalla Magistratura contabile è proprio quella per cui le clausole di neutralità finanziaria non sempre sono corredate di adeguata documentazione, in violazione del comma 7 cit., che impone che la relazione tecnica riporti i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica. In particolare, le Sezioni Riunite di questa Corte hanno evidenziato che <> (C. Conti, Sez. Riun. in sede di controllo n. 5/SSRRCO/RQ/13).
c) la clausola di salvaguardia. Infine, la legge n. 196/09 (al comma 10, dell’art. 17 cit.) stabilisce che “le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi”, con conseguente impossibilità di dar corso alla relativa spesa al di fuori dei limiti autorizzati e finanziariamente coperti (c.d. clausola di salvaguardia).
Dunque, l’onere deve essere obbligatoriamente configurato <> (C. Conti, sez. Aut. del. n. 2/2013/INPR). Quindi, anche alle leggi regionali di spesa, si estende < Infine, in materia di copertura delle legge di spesa regionale, vanno ricordati gli art.  39 e seguenti, disciplinanti i fondi di riserva. Nel bilancio annuale siano iscritti in apposite unità previsionali di base:
a) il fondo di riserva per spese obbligatorie;
b) il fondo di riserva per spese impreviste;
c) il fondo di riserva del bilancio di cassa.
A livello normazione secondaria, corre l’obbligo di esaminare il “Regolamento generale del consiglio regionale della Lombardia, approvato con deliberazione 9 giugno 2009, n. VIII/839, che, all’art. 81, comma 2, dispone che i progetti di legge che comportano conseguenze finanziarie siano corredati da una scheda in cui sono quantificate le risorse e indicati gli oneri relativi alle misure previste.

CAPITOLO II - LE LEGGI ADOTTATE DAL CONSIGLIO DELLA REGIONE LOMBARDIA NEL SECONDO SEMESTRE 2013
Il Consiglio regionale è l'organo rappresentativo della comunità regionale e, ai sensi dell’art. 14 dello statuto d’autonomia (l.r. statutaria n. 1 del 30 agosto 2008), esercita la funzione legislativa attribuita dalla Costituzione alle Regioni, concorre alla determinazione dell’indirizzo politico regionale ed esplica le funzioni di controllo sull’attività della Giunta, nonché ogni altra funzione conferitagli da norme costituzionali, statutarie e da leggi dello Stato e della Regione. Esso esercita altresì la funzione di controllo sull’attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche regionali.
Nel corso del secondo semestre 2013, il Consiglio ha approvato n. 19 leggi regionali.
In via generale questa Sezione richiama l’attenzione sulla necessità che la manovra di bilancio si articoli nel rispetto della funzione attribuita dal legislatore a ciascuna fase (bilancio annuale e pluriennale, variazioni e assestamento, nonchè rendiconto), così ponendo la Regione nelle condizioni di adempiere in modo pieno alle prescrizioni, illustrate in precedenza, circa le modalità – tassative – di copertura delle leggi che comportano nuovi o maggiori oneri finanziari. In particolare, il bilancio di previsione dovrebbe consentire l’individuazione delle specifiche spese alle quali sono destinate le poste di bilancio, così da adempiere appieno alla tradizionale funzione di limite massimo di spesa. Laddove invece le poste sono indicate nel bilancio in modo non adeguatamente vincolante, oltre a non poter svolgere la suddetta funzione, consentono a successive leggi, che prevedono iniziative o provvedimenti onerosi per l’ente, di potervi fare fronte attraverso gli importi già stanziati in sede di bilancio di previsione, quando ancora non era stata approvata la nuova operazione e senza la necessità di ricorrere agli strumenti indicati dall’art. 17 della legge n. 196/2009 per la copertura dei nuovi o maggiori oneri finanziari. Al riguardo la Corte costituzionale, con sentenza n. 115/2012, ha affermato che “ove la nuova spesa si ritenga sostenibile senza ricorrere alla individuazione di ulteriori risorse, per effetto di una più efficiente e sinergica utilizzazione delle somme allocate nella stessa partita di bilancio per promiscue finalità, la pretesa autosufficienza non può comunque essere affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile”.
Questa Sezione osserva pertanto che tale modalità di copertura presuppone una previa valutazione, da parte della Regione, in ordine alla capienza della voce di bilancio, valutazione che “va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile”.
Sempre in via generale la Sezione, ribadendo la necessità che l’approvazione delle leggi che comportano nuovi o maggiori oneri sia accompagnata da adeguate informazioni di supporto, riporta di seguito le osservazioni che ha potuto formulare sulla base della documentazione trasmessa.

Legge Regionale 31 luglio 2013, n. 5
Assestamento al bilancio per l'esercizio finanziario 2013 ed al bilancio pluriennale 2013/2015 a legislazione vigente e programmatico - I provvedimento di variazione con modifiche di leggi regionali

La manovra di assestamento al bilancio 2013-2015 apporta al bilancio di previsione 2013-2015 gli adeguamenti connessi all’approvazione del rendiconto 2012, in particolare l’aggiornamento del saldo finanziario e il ridimensionamento dei residui e della giacenza di cassa. Ai sensi dell’art. 48 della l.r. n. 34/1978 con l’assestamento di bilancio si provvede infatti ad effettuare tutte le operazioni necessarie a garantire l’equilibrio di bilancio considerando la chiusura dell’esercizio precedente (derivante dall’approvazione del relativo rendiconto) e il concreto avvio dell’esercizio a cui il bilancio si riferisce. In tale occasione è espressamente prevista la possibilità di procedere ad approvare le variazioni opportune in relazione allo stato di attuazione dei già approvati progetti del programma regionale di sviluppo e all’andamento della spesa delle politiche regionali (art. 48, comma 1, lett. e).
Nella legge di assestamento di bilancio n. 5/2013 sono contenute, nell’art. 6, anche modifiche legislative che producono nuovi oneri finanziari a carico del bilancio regionale.
In particolare l’art. 6, rubricato “disposizioni finanziarie”, dispone la sospensione dell’imposta regionale sulle emissioni sonore degli aereomobili di cui agli artt. 64 e ss. della l.r. n. 10/2013 e il rimborso delle imposte già versate (comma 1), mentre al comma 2 si sopprime il riferimento al giorno 1 gennaio 2013 quale termine di decorrenza di quanto disposto in materia dal suddetto art. 64. E’ previsto che i rimborsi siano coperti con le risorse allocate alla missione 01 – Programma 01 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013-2015. Ai minori introiti derivanti dall’applicazione dei commi 1 e 2, quantificati in 1.500.000,00 per ciascun anno del triennio, si provvede invece con le complessive riduzioni di spesa recata dalle operazioni di assestamento di bilancio.
Con il comma 4 viene modificata la l.r. n. 10/2003 in materia di inquinamento acustico prevedendo, fra l’altro, un contributo della Regione per la mappatura acustica, il cui onere complessivo per il 2013 è quantificato in 50.000 euro a valere sulle risorse stanziate nella Missione 09 – Programma 08 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013-2015.
Il comma 5 autorizza l’iscrizione in entrata e in spesa, per l’anno 2013, di euro 9.298.029,33, in applicazione dell’art. 19, comma 3, lett. h, del d. lgs. n. 422/1997, di quanto ricavato dalle sanzioni per mancata osservanza del contratto di servizio ferroviario al fine di migliorare il servizio ferroviario di interesse regionale. Il legislatore, in sede di assestamento, stabilisce altresì (comma 6) la reiscrivibilità della predetta somma. Ai sensi dell’art. 50 della l.r.n. 34/1978 “la reiscrizione delle spese […] avviene sulla base di apposita autorizzazione data con la legge di approvazione del bilancio o di autorizzazione all’esercizio provvisorio e secondo le modalità previste dal regolamento di contabilità”.
Con il comma 7 viene attribuita natura autorizzatoria alla disposizione contenuta nell’art. 2, comma 5, della l.r. n. 19/2012 (“Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale 2013/2015 a legislazione vigente e programmatico”), che stabiliva espressamente la natura non autorizzatoria e quindi meramente programmatica delle spese per investimenti relative agli anni 2014 e 2015. Quanto alla copertura del relativo onere si prevede che la spesa debba essere finanziata con debito.
Con il comma 8 si autorizza la capitalizzazione di Finlombarda S.p.A. per 15.000.000,00 euro, stanziati alla missione 01 – Programma 03 – Titolo 3 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013-2015.
Con il comma 11 si dispone in ordine alla copertura degli oneri finanziari – quantificati in 1.500.000,00 euro - derivanti dalle modifiche apportate con il comma 10 all’art. 4, comma 1 della l.r. n. 16/1999 (progressiva acquisizione dei sistemi di monitoraggio geologico esistenti sul territorio lombardo, provvedendo all’adeguamento tecnologico e al potenziamento degli stessi)-, stabilendo di farvi fronte, per l’esercizio finanziario 2013, con le risorse stanziate alla Missione 13 – Programma 07 – Titolo 2 e, per gli esercizi 2014 e 2015, con le risorse stanziate alla Missione 13 – Programma 01 – Titolo 1 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013-2015.
I commi 12, 13, 14 e 15 dispongono in ordine alla trasformazione dell’Agenzia regionale centrale acquisti in società per azioni con la denominazione di “Azienda regionale acquisti S.p.A.” e alle conseguenze che ne derivano. La copertura del fondo di dotazione è data, per il 2013, dai 120.000 euro stanziati alla Missione 01 – Programma 03 - titolo 03 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013-2015.
Con il comma 17 è autorizzata, per l’anno 2013, la spesa di 20.000.000 euro per interventi sociosanitari a favore delle famiglie e dei componenti fragili e di 1.000.000 euro per interventi di prevenzione e contrasto della violenza sulle donne “da stanziare” alla Missione 13 – Programma 01 - titolo 01 “la cui copertura è assicurata a valere sulle risorse già previste per il finanziamento del Servizio socio-sanitario di cui all’art. 2, comma 22, della legge regionale 19 dicembre 2012, n. 19”.
Con il comma 18 viene modificato l’art. 43, comma 2, della l.r. n. 7/2012 stabilendo che l’occupazione dei beni immobili pubblici appartenenti o in gestione alla Regione, nonché dei beni del demanio idrico di cui agli artt. 86 e 89 del d. lgs. n. 112/1998 non comporta, con esclusivo riferimento alle reti ed infrastrutture necessarie alla posa della fibra ottica, alcun onere o canone a carico dell'operatore fermo restando l'obbligo di ripristino dello stato dei luoghi e l'obbligo, sempre per l’operatore di acquisire i necessari assensi tecnici, nulla osta o concessioni per la realizzazione degli interventi secondo le norme vigenti. La decorrenza delle disposizioni del presente comma 2 è il 1° gennaio 2014. Fino ad allora continueranno ad essere in vigore le disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore della legge recante l'”Assestamento al bilancio per l'esercizio finanziario 2013 ed al bilancio pluriennale 2013/2015 a legislazione vigente e programmatico – I provvedimento di variazione con modifiche di leggi regionali”. Ai minori introiti derivanti dall’applicazione del comma 18 si provvede, per il biennio 2014-2015, “nell’ambito delle complessive riduzioni di spesa recate dalle operazioni di assestamento di bilancio” (comma 19).
In materia di “Riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria - Testo unico della disciplina dei tributi regionali  definizione dei tributi  regionali”, per la parte che fa riferimento ai rifiuti, vengono apportate delle modifiche all’art 53 della legge regionale 14 luglio 2003 n.10 (comma 20). In particolare, viene definita la base imponibile del tributo e viene rideterminato l’ammontare dello stesso, definendo alcune aliquote da applicare a seconda della tipologia del rifiuto conferito in discarica. Sono previsti altresì casi in cui è possibile usufruire del pagamento di tributo in misura ridotta, dietro presentazione di autocertificazione trimestrale. La decorrenza è prevista per il giorno 1 gennaio 2014. Fino ad allora continueranno ad essere in vigore le disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore della legge recante l'”Assestamento al bilancio per l'esercizio finanziario 2013 ed al bilancio pluriennale 2013/2015 a legislazione vigente e programmatico – I provvedimento di variazione con modifiche di leggi regionali”.
Ai minori introiti derivanti dall’applicazione del comma 20 si provvede, per il biennio 2014-2015, “nell’ambito delle complessive riduzioni di spesa recate dalle operazioni di assestamento di bilancio” (comma 21).
Con il comma 23 la Giunta è autorizzata, per l’esercizio 2014, alla spesa in conto capitale di € 7.000.000,00 (missione 11 'Soccorso civile', programma 02 'Interventi a seguito di calamità naturali', titolo 2 'Spese in conto capitale') da destinare al cofinanziamento degli interventi sostenuti dal Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea per la ricostruzione conseguente al verificarsi degli eventi sismici che hanno colpito il territorio delle provincie di Mantova e Cremona nel maggio 2012.

Questa Sezione osserva, con riferimento al comma 5 (autorizzazione all’iscrizione in entrata e in spesa delle sanzioni per mancata osservanza del contratto di trasporto pubblico) che, sulla base delle informazioni a disposizione, il meccanismo approntato dal legislatore regionale garantisce la copertura della spesa ivi prevista sul presupposto – peraltro non adeguatamente esplicitato e motivato in sede di relazione alla legge - che le somme destinate al miglioramento del servizio ferroviario non eccedano l’importo delle sanzioni per mancata osservanza del contratto di servizio.
Con riferimento al comma 7 (attribuzione della natura autorizzatoria alle disposizioni che prevedono investimenti per gli anni 2014 e 2015) questa Sezione osserva, con specifico riferimento alla copertura finanziaria e impregiudicato il rispetto degli altri vincoli di finanza pubblica, che non è specificamente quantificato l’onere di spesa e che la modalità di copertura finanziaria non rispetta quanto in precedenza diffusamente illustrato. Al riguardo si richiama altresì quanto previsto dall’art. 44 della l.r. n. 34/1978 in punto di forme di indebitamento della regione.
Con riferimento al comma 11 (progressiva acquisizione dei sistemi di monitoraggio geologico esistenti sul territorio lombardo, provvedendo all’adeguamento tecnologico e al potenziamento degli stessi), questa Sezione osserva che la tempistica stabilita per la copertura presuppone che risulti confermata l’implicita previsione, contenuta nella disposizione, di un onere di spesa che si esaurisca nell’anno 2015. Quanto invece alla modalità prescelta per la copertura finanziaria si rimanda a quanto in precedenza osservato con riferimento alla tassatività delle modalità di copertura delle leggi di spesa disciplinate dall’art. 17 della legge n. 196/2009.
In merito alla spesa prevista nel comma 17 (20.000.000 euro per interventi sociosanitari a favore delle famiglie e dei componenti fragili e 1.000.000 euro per interventi di prevenzione e contrasto della violenza sulle donne) questa Sezione osserva che l’uso dell’espressione “da stanziare” – peraltro non pienamente coerente con quanto affermato successivamente in ordine al fatto che la copertura “è assicurata a valere sulle risorse già previste per il finanziamento del Servizio socio-sanitario di cui all’art. 2, comma 22, della legge regionale 19 dicembre 2012, n. 19” - non pare in linea con quanto sopra esposto in ordine alla tassatività delle modalità di copertura dei maggiori oneri di spesa di cui all’art. 17 della legge n. 196/2009.
La modalità di copertura individuata dal comma 19 e dal comma 21 (spese del biennio 2014-2015 coperte con le riduzioni di spesa derivanti dalle operazioni di assestamento di bilancio) presuppone che le risorse liberate per effetto dell'assestamento siano certe. Per il resto questa Sezione – in assenza di più precise informazioni in merito alla quantificazione della spesa e alla modalità di copertura - non è nelle condizioni di esprimere una valutazione adeguatamente ponderata. Pertanto si rinnova l’invito a procedere ad una precisa regolamentazione dell’informazioni che devono essere rese in ordine alla copertura finanziaria delle leggi che comportano maggiori oneri per la Regione.

Legge Regionale 2 agosto 2013, n. 6
Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2012
Attraverso il rendiconto Generale sono dimostrati i risultati finali della gestione del bilancio regionale, che comprende il conto finanziario relativo alla gestione del bilancio ed il conto generale del patrimonio.
Il rendiconto 2012 è stato parificato dalla Sezione regionale di controllo in data 19/6/2013 ed approvato con la legge regionale n. 6 /2012.

Legge Regionale 2 ottobre 2013, n. 7
Modifiche alla legge regionale 2 febbraio 2007, n. 1 (Strumenti di competitività per le imprese e per il territorio della Lombardia) - azioni di attrattività di investimenti industriali sostenibili.

La presente legge modifica la l.r. 2 febbraio 2007 n. 1 con l’obiettivo di attivare azioni di attrattività di investimenti industriali sostenibili. A tal fine viene istituito un Comitato congiunto, di composizione mista Giunta-Consiglio, per esaminare e sostenere ogni utile azione verso le crisi aziendali e promuovere il riutilizzo di siti produttivi da parte di potenziali investitori italiani ed esteri e potenziando la “Rete di accompagnamento per le imprese in difficoltà” (RAID), istituita in Regione Lombardia con deliberazione della Giunta regionale 31 maggio 2011, n. 1797.

Questa Sezione rileva che non vi è alcuna esplicitazione del fatto che la legge in esame è senza copertura finanziaria in quanto dotata di “clausola di neutralità finanziaria”. In tal caso, nella relazione tecnica si sarebbero dovute esplicitare le ragioni per cui si reputa che la legge non implichi alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.

Legge Regionale 21 ottobre 2013, n. 8
Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d'azzardo patologico
La legge introduce misure finalizzate alla prevenzione e al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, nonché al trattamento e al sostegno delle persone che ne sono affette e dei loro familiari e prevede azioni da realizzare con la collaborazione della Regione, dei comuni, delle ASL e delle associazioni di categoria.
La norma finanziaria quantifica gli oneri derivanti dall’applicazione della legge distinguendo tra interventi di carattere generale e interventi di natura sociosanitaria.
Alle iniziative di carattere generale, i cui oneri sono quantificati in € 200.000, si provvede, per il triennio 2013-2015, mediante la riduzione di pari importo della disponibilità della missione 20- programma 01 e il corrispondente incremento della missione 14 – programma 02 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio 2013 e pluriennale 2013-2015.
Per gli interventi di natura sociosanitaria, quantificati in euro 1.000.000, si provvede, per il 2013, con le risorse allocate al Titolo I, missione 13 (Tutela della salute) – Programma 01 dello stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio 2013 e pluriennale 2013-2015. A decorrere dal 2014 le spese sociosanitarie “sono determinate con la legge di approvazione di bilancio dei singoli esercizi finanziari”.
Le agevolazioni fiscali previste dalla legge (art. art. 5, comma 4), stimati in 4.000.000 euro l’anno, vengono compensati dalle maggiori entrate, stimate in eguale misura, derivanti dall’applicazione dell’aggravio fiscale di cui al comma 7 dello stesso articolo. Si aggiunge che “dopo il 2014 eventuali scostamenti delle minori o maggiori entrate di cui al comma 4 saranno definitivamente previsti nei bilanci degli esercizi successivi” (comma 5).
La scheda finanziaria trasmessa ai sensi dell’art. 81 del regolamento generale del Consiglio regionale della Lombardia quantifica e prevede in termini analoghi la copertura degli oneri generali e socio-sanitari (per un totale di 1.200.000 euro). In particolare la scheda finanziaria qualifica la spesa relativa agli oneri generali in parte (50.000 euro) in termini di spesa pluriennale di cui all’art. 23 della l.r. n. 34/1978 e in parte (150.000) in termini di spesa ricorrente ai sensi dell’art. 22 l.r. n. 34/1978 mentre qualifica la totalità della spesa per gli oneri sociosanitari (euro 1.000.000) in termini di spesa ricorrente ai sensi dell’art. 22 l.r. n. 34/1978.

Con riferimento alla copertura delle spese relative agli anni successivi al primo, questa Sezione osserva che:
- la copertura della porzione di spesa relativa alle iniziative generali e che viene qualificata dalla scheda finanziaria in termini di spesa pluriennale (euro 50.000) pare essere in linea con quanto sopra riferito in merito alla distinzione fra spese ricorrenti e spese pluriennali;
- la copertura della restante porzione di spesa relativa alle iniziative generali (euro 150.000), essendo  qualificata in termini di spesa ricorrente dalla scheda finanziaria, risulta trovare copertura fino al 2015, non essendo previsto la copertura relativa agli anni successivi ;
- la copertura della porzione di spesa relativa agli oneri sociosanitari (euro 1.000.000), fondandosi sul rinvio all’approvazione della legge di bilancio degli esercizi successivi, sconta le problematiche richiamate sopra con riferimento ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e delle Sezioni Riunite;
- la copertura delle agevolazioni fiscali, assegnando alle leggi di approvazione dei bilanci degli esercizi successivi al 2014 la previsione definitiva degli scostamenti delle minori e maggiori entrate prodotte dalla disposizione riguardante le agevolazioni fiscali, si fonda su un meccanismo privo di quell’automaticità che, in base ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale – sopra richiamati -, deve caratterizzare la clausola di salvaguardia.
Sotto tale ultimo profilo, le Sezioni riunite della Corte dei Conti infatti, con deliberazione n. 12/2013, hanno ribadito che la legge di contabilità, nel prevedere la necessità di introdurre la clausola di salvaguardia al verificarsi di certe condizioni, non reca distinzioni in base alla natura dell’onere, che può consistere tanto in nuove o maggiori spese quanto in minori entrate.

Legge Regionale 29 ottobre 2013, n. 9
Disposizioni in materia ambientale. Modifiche alle leggi regionali n. 26/2003 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), n. 7/2012 (Misure per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione) e n. 5/2010 (Norme in materia di valutazione di impatto ambientale).
In relazione alla gestione dei rifiuti, la legge è volta ad adeguare la disciplina regionale alla normativa statale ed europea e all’esigenza di tenere in considerazione l’obiettivo dell’autosufficienza regionale per gli impianti per il trattamento del rifiuto urbano residuo, anche grazie all’efficienza del sistema delle raccolte differenziate.
Con riguardo alle reti di sottoservizi, l’intervento normativo conferma l’obiettivo di costruire Catasti del sottosuolo di tutte le infrastrutture esistenti a livello locale, con dati territoriali delle reti tecnologiche.
Con riguardo agli Osservatori ambientali la finalità perseguita è quella di agevolare una più efficace gestione degli stessi, che sono costituiti allo scopo di verificare l’ottemperanza alle prescrizioni contenute nella decisione finale di Valutazione di Impatto Ambientale. In particolare risultano attualmente operanti gli Osservatori Ambientali che sovraintendono alla corretta esecuzione delle opere necessarie alla realizzazione dell’evento Expo2015.

Questa Sezione rileva che non vi è alcuna esplicitazione del fatto che la legge in esame è senza copertura finanziaria in quanto dotata di “clausola di neutralità finanziaria”. In tal caso, nella relazione tecnica si sarebbero dovute esplicitare le ragioni per cui si reputa che la legge non implichi alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.

Legge Regionale 7 novembre 2013, n. 10
Disposizioni in materia di promozione e tutela della attività di panificazione
La presente legge è finalizzata a tutelare e promuovere il prodotto “pane”, in particolare quello di qualità, allo scopo di tutelare il consumatore e di valorizzare la filiera lombarda, attraverso interventi in merito alla formazione dei responsabili dell’attività produttiva nonché all’istituzione di un registro regionale delle specialità da forno e l’istituzione di un apposito contrassegno regionale al fine di attestare la vendita del pane fresco. Sono stabilite delle sanzioni in caso di violazioni delle disposizioni della presente legge.
E’ prevista una spesa di parte corrente distinta fra oneri relativi all’attività di formazione, per i quali è autorizzata per il 2013 la spesa di parte corrente di 50.000 euro da rinvenire fra le risorse allocate alla Missione 15 – Programma 02 dello stato di previsione delle spese per il bilancio per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013 -2015, e oneri relativi all’istituzione del “contrassegno regionale” e del registro delle specialità da forno, per i quali è autorizzata per il 2013 la spesa di parte corrente di euro 48.000, da rinvenire alla Missione 14 – Programma 01 del bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013 - 2015.
Nella relazione al progetto di legge è indicata la modalità utilizzata per la quantificazione degli oneri finanziari.

La clausola contenuta nell’ultimo comma della disposizione finanziaria – in forza della quale le spese ivi previste “trovano copertura nei limiti delle risorse annualmente stanziate” con la legge di approvazione di bilancio dei singoli esercizi finanziari – pare compatibile con l’interpretazione rappresentata dalle Sezioni Riunite nella citata deliberazione 1/2014 con riferimento alle spese ricorrenti non obbligatorie.

Legge Regionale 7 novembre 2013, n. 11
Mutamento delle circoscrizioni comunali dei comuni di Cadorago e Fino Mornasco, in provincia di Como
Con la legge n. 11/2013 vengono rettificati i confini comunali tra i comuni di Cadorago e Fino Mornasco.
I rapporti conseguenti al mutamento delle circoscrizioni comunali sono regolati dalla provincia di Como, ai sensi dell'articolo 11 della legge regionale 15 dicembre 2006, n. 29 (Testo unico delle leggi regionali in materia di circoscrizioni comunali e provinciali).
Alla liquidazione e al rimborso delle spese sostenute dalla provincia di Como in attuazione delle proprie funzioni si provvede impiegando le somme “da stanziarsi” alla missione 18 'Relazioni con le altre autonomie territoriali' - programma 01 'Relazioni finanziarie con le altre autonomie territoriali e locali' dello stato di previsione delle spese del bilancio per l'esercizio finanziario 2013 e successivi mediante riduzione della disponibilità di competenza e di cassa del Fondo di riserva.
La scheda finanziaria trasmessa ai sensi dell’art. 81 del regolamento generale del Consiglio regionale della Lombardia quantifica e prevede la copertura degli oneri di spesa in 1.000 euro a valere sul “Fondo per spese impreviste”.

La Sezione osserva che manca nel testo legislativo la quantificazione dell’onere di spesa. Si rileva altresì che non può essere consentita la cd. “copertura ex post”, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità dell’equilibrio (sentenza della Corte costituzionale n. 26 del 2013). Al riguardo si rimanda a quanto sopra esplicitato in ordine al fatto che la copertura finanziaria delle leggi di spesa può essere effettuata esclusivamente attraverso le modalità specificamente elencate nell’art. 17 della legge n. 196/2009: utilizzo degli accantonamenti iscritti in fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa o modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.

Legge Regionale 7 novembre 2013, n. 12
Mutamento della denominazione del comune di Tremosine, in provincia di Brescia, in quella di Tremosine sul Garda
Mutamento della denominazione del comune di Tremosine (provincia di Brescia) in  Tremosine sul Garda.
La scheda finanziaria trasmessa ai sensi dell’art. 81 del regolamento generale del Consiglio regionale della Lombardia quantifica e prevede la copertura degli oneri di spesa, che erano stati previsti in sede di elaborazione del progetto di legge, per lo svolgimento del referendum consultivo, che poi la Commissione ha deciso di non svolgere.

Questa Sezione rileva che non vi è alcuna esplicitazione del fatto che la legge in esame è senza copertura finanziaria in quanto dotata di “clausola di neutralità finanziaria”. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza.

Legge Regionale 7 novembre 2013, n. 13
Mutamento delle circoscrizioni comunali dei comuni di Lurate Caccivio e Villa Guardia, in provincia di Como
La proposta di modifica dei confini comunali tra i comuni di Villa Guardia e Lurate Caccivio si concretizza nel distacco e relativa aggregazione di una porzione di territorio, acquistato negli anni 1994 e 1995 dal Comune di Lurate Caccivio al fine di poter ampliare il proprio cimitero
I rapporti conseguenti al mutamento delle circoscrizioni comunali sono regolati dalla provincia di Como, ai sensi dell'articolo 11 della legge regionale 15 dicembre 2006, n. 29 (Testo unico delle leggi regionali in materia di circoscrizioni comunali e provinciali).
Gli oneri finanziari sono sostenuti “mediante impiego delle somme da stanziarsi” alla Missione 18 'Relazioni con le altre autonomie territoriali' - Programma 01 'Relazioni finanziarie con le altre autonomie territoriali e locali' dello stato di previsione delle spese del bilancio per l'esercizio finanziario 2013 e successivi mediante riduzione della disponibilità di competenza e di cassa del Fondo di riserva.
La scheda finanziaria trasmessa ai sensi dell’art. 81 del regolamento generale del Consiglio regionale della Lombardia quantifica e prevede la copertura degli oneri di spesa in 1.000 euro a valere sul “Fondo per spese impreviste”.

La Sezione osserva che manca nel testo legislativo la quantificazione dell’onere di spesa. Si rileva altresì che non può essere consentita la cd. “copertura ex post”, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità dell’equilibrio (sentenza della Corte costituzionale n. 26 del 2013). Al riguardo si rimanda a quanto sopra esplicitato in ordine al fatto che la copertura finanziaria delle leggi di spesa può essere effettuata esclusivamente attraverso le modalità specificamente elencate nell’art. 17 della legge n. 196/2009: utilizzo degli accantonamenti iscritti in fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa o modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.

Legge Regionale 18 novembre 2013, n. 14
Modifiche alla legge regionale 5 dicembre 2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale) concernente i mercati rurali e la promozione dei prodotti locali.
La legge è volta a sostenere i mercati rurali contadini, allo scopo di valorizzare lo strumento della vendita diretta dei prodotti agricoli. A tal fine si prevede la stipulazione da parte della Regione di appositi accordi con i produttori agricoli, gli operatori della ristorazione collettiva e con i rappresentanti dell’amministrazione regionale e locale, finalizzati all’utilizzo di diete alimentari che prediligano l’uso di alimenti da agricoltura biologica e a km 0.

Questa Sezione rileva che non vi è alcuna esplicitazione del fatto che la legge in esame è senza copertura finanziaria in quanto dotata di “clausola di neutralità finanziaria”. In tal caso, nella relazione tecnica si sarebbero dovute esplicitare le ragioni per cui si reputa che la legge non implichi alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.

Legge Regionale 26 novembre 2013, n. 15
Istituzione della Festa regionale lombarda in occasione del 29 maggio, ricorrenza della battaglia di Legnano
In attuazione dell’articolo 1 dello Statuto d’autonomia della Regione Lombardia, che prevede espressamente che la Regione sia dotata di una propria festa, viene istituita la “Festa della Lombardia”.
Ai sensi del comma 3 dell’art. 1, “dall’attuazione della presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

Legge Regionale 26 novembre 2013, n. 16
Istituzione di borse di studio per lo svolgimento di tirocini e attività di ricerca presso le strutture del Consiglio regionale

La presente legge istituisce borse di studio per lo svolgimento di tirocini e attività di ricerca presso la sede del Consiglio regionale o le altre strutture dallo stesso utilizzate, finalizzati a promuovere l'acquisizione di conoscenze e di esperienze nell'ambito della pubblica amministrazione e, in particolare, dell'attività della Regione. Quanto sopra è destinato a giovani neolaureati oppure a studenti che abbiano concluso gli esami del corso di laurea, secondo modalità stabilite.
Agli oneri conseguenti all'attuazione della presente legge si provvede, a decorrere dal 2014, nel limite di 560.000 euro annui, con quanto annualmente stanziato alla Missione 1, Programma 01, del bilancio di previsione per l'esercizio 2014 e successivi, utilizzando, a tal fine, quota parte dei risparmi derivanti dalla legge regionale 24 giugno 2013, n. 3 (Riduzione dei costi della politica in attuazione del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174).

Questa Sezione osserva che non è specificamente quantificato l’ammontare dei risparmi strumentali a sostenere l’onere finanziario di cui alla legge n. 16/2013.

Legge Regionale 2 dicembre 2013, n. 17
Modifiche alla legge regionale 4 dicembre 2009, n. 27 (Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica)
L’impianto generale della legge prevede misure di contenimento dei costi finora impegnati per le ALER, con revisione dell’attuale modalità governance, una gestione più efficiente e razionale già assicurata con la nomina dei commissari straordinari di cui alla l.r. 2/2013.
Dalla Relazione risulta che il progetto di legge è finalizzato ad un contenimento dei costi fino ad allora sostenuti in materia di edilizia residenziale pubblica.
Questa Sezione rileva che, al di là dell’intento del legislatore – esplicitato nella Relazione al Progetto di legge -, non vi è alcuna esplicitazione del fatto che la legge in esame è senza copertura finanziaria in quanto dotata di “clausola di neutralità finanziaria”. In tal caso, nella relazione tecnica si sarebbero dovute esplicitare le ragioni per cui si reputa che la legge non implichi alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.

Legge Regionale 9 dicembre 2013, n. 18
Modifiche alla legge regionale 4 aprile 2012, n. 6 (Disciplina del settore dei trasporti)
Tale progetto di legge apporta alcune modifiche all’impianto della l.r. n. 6/2012 (Disciplina del settore dei trasporti) affinché il settore del trasporto pubblico locale e regionale risponda maggiormente alle esigenze di mobilità delle persone e di sostenibilità ambientale.
Dalla relazione di accompagnamento al progetto di legge risulta che “le modifiche  apportate alla l.r. 6/2012 non comportano né maggiori spese, né minori entrate sul bilancio regionale”. Si aggiunge poi che le modifiche apportate all’art. 46 comportano “maggiori introiti derivanti dal pagamento da parte degli utenti delle sanzioni amministrative” e che le modifiche apportate all’art. 37 “prevedono il riconoscimento di un importo forfettario [a carico dei richiedenti] a copertura delle spese istruttorie sostenute nella misura di un importo massimo da stabilire in un atto amministrativo a favore del gestore dell’infrastruttura ferroviaria”.

Legge Regionale 24 dicembre 2013, n. 19
Disposizioni per l'attuazione della programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'art. 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione) - Collegato 2014
Con l’art. 1 si modifica la normativa relativa al governo del territorio (l.r. n.  12/2005) al fine di regolare espressamente l’istituzione di un nuovo comune e la fusione fra comuni. Con l’art. 2 viene integrato l’art. 8 della l.r. 22/2011 (Collegato 2012), esentando dall’obbligo di esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata i nuovi comuni nati da fusioni che abbiano un numero di abitanti pari o superiore a quattro volte il numero di abitanti del comune più piccolo tra quelli che hanno aderito alla fusione.
Con l’art. 3, comma 1,  viene modificata la l.r. n. 25/2007, per la quale sono stati stanziati 57 milioni di euro per il triennio di riferimento, a beneficio di 23 Programmi Integrati di Sviluppo Locale – PISL (uno per ciascuna delle Comunità Montane che sono il soggetto promotore unico e responsabile del proprio PISL). La modifica consente alla Giunta regionale di destinare le risorse del fondo nell’anno successivo a quello in cui risultano liquidati al 30 aprile 2014 contributi per un importo pari ad almeno il 50% della spesa complessiva destinata al finanziamento dei PISL per il triennio di riferimento oppure risulta concluso e liquidato al 30 aprile almeno il 25% dei PISL per il triennio di riferimento.
Con i commi 2, 3 vengono apportate alcune variazioni alla l.r. n. 19/2008 (“Riordino delle Comunità montane della Lombardia, disciplina delle unioni di comuni lombarde e sostegno all’esercizio associato di funzioni e servizi comunali”) e al relativo Regolamento attuativo, n. 2/2009. Poiché parte delle modifiche riguardano l’erogazione del contributo alle comunità montane, originariamente inteso in funzione incentivante della gestione in forma associata e ora modificato al fine di parametrarlo ai costi standard, con il comma 4 viene apportata la seguente variazione allo stato di previsione delle spese del bilancio per l’esercizio 2014 e pluriennale 2014-2016:
a) il programma 01 'Sviluppo sostenibile territorio montano e piccoli comuni' della missione 09 'Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente' è incrementato di 3.000.000,00 euro per ciascun anno del triennio 2014/2016;
b) il programma 01 'Relazioni finanziarie con le altre autonomie territoriali' della missione 18 'Relazioni con le altre autonomie territoriali' è ridotto di 3.000.000,00 euro per ciascun anno del triennio 2014/2016.
Al riguardo la Relazione al Progetto di legge espressamente afferma che “la regolazione delle disponibilità economiche avviene in invarianza delle risorse di bilancio utilizzate”.
Con l’art. 4 viene modificata la l.r. n. 3/2008 (“Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario”) disponendo che gli oneri relativi alle prestazioni sociali e la quota a valenza sociale per le prestazioni sociosanitarie sono a carico del comune in cui la persona assistita risiede o, nel caso di soggetti di cui all'articolo 6, comma 1, lettere b) e c), non iscritti all'anagrafe della popolazione residente di un comune della Lombardia, a carico del comune in cui la persona assistita dimora al momento dell'inizio della prestazione.
Con l’art. 5 si dispone, modificando la l.r. n. 34/2004 (“Politiche regionali per i minori”), che gli oneri derivanti dall'affidamento familiare o dall'ospitalità in strutture residenziali per i minori sottoposti a provvedimento dell'autorità giudiziaria sono sostenuti, per tutta la durata della prestazione, dal comune in cui i genitori titolari della relativa potestà risiedono alla data di adozione del provvedimento, ovvero dal comune di dimora.
Con l’art. 6 viene modificata la legge regionale 30 marzo 2009, n. 6 (“Istituzione della figura e dell'Ufficio del Garante per l'infanzia e l'adolescenza”) nel senso di riconoscere al Garante un'indennità omnicomprensiva pari al 20 per cento dell'indennità di carica prevista per i consiglieri regionali dall'articolo 3, comma 1, lett. a), della legge regionale 24 giugno 2013, n. 3 (Riduzione dei costi della politica in attuazione del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 'Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012', convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213).
Con l’art. 7 vengono stabilite una serie di riduzioni d’organico del personale dirigenziale della stessa Regione, degli enti dipendenti e delle società partecipate in modo totalitario.
L’art. 8 riguarda il trattamento dei dati sensibili e giudiziari per il perseguimento di rilevanti finalità di interesse pubblico.
Con l’art. 9 si modificano l’art. 80 (Funzioni dei consorzi di bonifica) e l’art. 90 (Contributi consortili) del Testo unico in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale (LR 31/2008). L’articolo 80 viene modificato introducendo i commi 6 bis e 6 ter con i quali si prevede che i consorzi di bonifica possano stipulare convenzioni con Regione Lombardia per la gestione del reticolo idrico principale.
Alle spese derivanti dall'attuazione delle convenzioni di cui al comma 6 bis la Regione fa fronte con le disponibilità presenti sul bilancio regionale alla Missione 16 - Programma 01 fino ad un importo massimo di euro 250.000,00 per le opere di manutenzione ordinaria.
Le modifiche dell’articolo 90 riguardano i commi 1 e 9, e prevedono il pagamento del contributo di bonifica per lo smaltimento delle acque meteoriche da parte dei proprietari degli immobili situati in aree urbane servite da pubblica fognatura, mentre per le acque reflue depurate sono a carico degli enti gestori del servizio di pubblica fognatura.
Nella Relazione al Progetto di legge si giustificano le modifiche introdotte anche in relazione ad una sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Bergamo (n. 150/13 del 24 giugno 2013) che ha annullato le cartelle di pagamento del contributo mentre per le acque reflue depurate, che era stato chiesto ai proprietari degli immobili anziché al gestore e dell’impatto finanziario sul bilancio dei consorzi di bonifica.
Con l’art. 10 sono apportate alcune variazioni alla l. r. n. 3/2013 (“Riduzione dei costi della politica in attuazione del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174”) in relazione alle spese effettuate da ciascun gruppo consiliare.
Nell’art. 11 sono contenute disposizioni a favore dell’EXPO 2015 che consentono, ad alcune condizioni ed entro certi limiti, agli enti del sistema regionale di cui all’allegato A1, sezione I, della l.r. n. 30/2006 l’assunzione di personale a tempo determinato nei limiti delle risorse finalizzate. Nei medesimi limiti finanziari le aziende sanitarie locali possono procedere all’assunzione di personale a tempo determinato.
Con l’art. 12 si modifica la legge istitutiva di ARPA (l.r. n. 16/1999), disponendo che le misure di contenimento della spesa previste per gli enti del servizio sanitario regionale si applichino ad ARPA in relazione all’esercizio delle funzioni finanziate con quota parte del fondo sanitario regionale, con rinvio a direttive di Giunta regionale per le relative modalità attuative.
Con l’art. 13 è disciplinato il trattamento economico spettante al Difensore civico, modificando, a far tempo dal giorno 1 gennaio 2014, la precedente regolamentazione, contenuta nella l.r. n. 18/2010.
Con l’art. 14 si modifica la l.r. n. 34/1978 in punto di relazione tecnica sui progetti di legge di iniziativa del Presidente della Giunta e di iniziativa consiliare.

Con riferimento agli artt. 1, 2, 8, 10, 12 e 13, questa Sezione rileva che non vi è alcuna esplicitazione del fatto che le disposizioni sono senza copertura finanziaria in quanto dotate di “clausola di neutralità finanziaria”. In tal caso, nella relazione tecnica si sarebbero dovute esplicitare le ragioni per cui si reputa che le disposizioni non implichino alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.
L’art. 3, comma 1, non incide in termini di nuovo o maggiore onere, stabilendo esclusivamente un criterio di ripartizione dell’onere sul triennio di riferimento.
Con riferimento ai commi 2, 3 e 4 dell’art. 3 si rileva che la Relazione, pur affermando che “la regolazione delle disponibilità economiche avviene in invarianza delle risorse di bilancio utilizzate”, non esplicita le ragioni per cui si reputa che la disposizione non implichi, in particolare in punto di quantificazione del nuovo contributo, alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.
Per quanto riguarda gli artt. 4 e 5, questa Sezione osserva che, ai sensi dell’art. 19, primo comma, l. n. 196/2009 (Leggi con oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico), “le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali”. Su questa linea, il secondo comma dell’art. 19 cit. sancisce che l’obbligo di copertura finanziaria imposto alle regioni va assolto non solo quando i nuovi e maggiori oneri sono a carico della “loro finanza”, ma anche quando sono a carico “della finanza di altre amministrazioni”, in ossequio all’art. 81 Cost. In aderenza alla regola -espressione dell’art. 81 Cost.- secondo cui le regioni sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri anche quando questi sono a carico “della finanza di altre amministrazioni”, questa Sezione reputa che nella relazione tecnica alla legge si sarebbero dovuti quantificare gli oneri a carico dei comuni. Solo da una loro quantificazione si sarebbe potuto stabilire se la norma è finanziariamente neutra per i comuni o se da essa sarebbero conseguiti maggiori oneri finanziari con necessità di copertura.
Con riferimento all’art. 6 si osserva che non è esplicitata la copertura della relativa spesa.
Gli artt. 7 e 14, pur risultando finanziariamente neutri, non sono dotati di “clausola di neutralità finanziaria”.
In relazione all’art. 11 si richiama quanto illustrato sopra in ordine all’obbligo delle regioni di indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri anche quando questi sono a carico “della finanza di altre amministrazioni”. In particolare questa Sezione reputa non sufficientemente suffragata la copertura del maggiore onere che deriverà agli enti che assumeranno personale a tempo determinato in vista dell’EXPO 2015, onere che viene genericamente limitato, ma non quantificato, dal vincolo “nei limiti delle risorse finalizzate”.

Legge Regionale 24 dicembre 2013, n. 20
Legge di stabilità 2014
Con la legge di stabilità si provvede ad autorizzare spese relative ad interventi di parte corrente e spese di investimento, necessarie per la realizzazione degli obiettivi individuati in sede di programmazione.
Di seguito una breve analisi dei singoli articoli e dei relativi commi:
L’art. 1 (“Adeguamento al principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio - Finanziamento di leggi regionali e riduzione di autorizzazioni di spesa”) contiene norme di autorizzazione a spese relative a interventi previsti da leggi regionali, da leggi statali e comunque che trovano capienza nelle poste iscritte a bilancio.
Con i commi 18 e 19 dell’art. 1 la Giunta regionale è autorizzata al rilascio di apposita garanzia al fine della concessione, da parte della Banca Europea degli Investimenti, della linea di credito a Finlombarda per Expo 2015, garanzia che ”non costituisce indebitamento” e trova copertura alla Missione 20 (Fondi e accantonamenti) – Programma 3 (altri fondi).
Con l’art. 2 (“Anticipazione finanziaria in favore di ALER Milano”) si autorizza la concessione di un finanziamento pari a 30 milioni di euro in favore di ALER Milano,  condizionato ad un piano di rientro che prevede un rimborso in 10 anni, in rate semestrali, a partire dal 31 dicembre 2014. Tale onere finanziario trova copertura alla Missione 08 – Programma 02 – Titolo 03.
Con l’art. 3 è autorizzato il rilascio di lettere di patronage del valore complessivo massimo di 3.800.000, che trovano copertura alla Missione 20 – Programma 01 – Titolo 2. “Non costituiscono indebitamento regionale”.
Con l’art. 4 (“Modifiche alla legge regionale 14 luglio 2003, n. 10”, intitolata “Riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria – Testo unico della disciplina dei tributi regionali”), che reca modifiche al Testo Unico della disciplina dei tributi regionali. Ai minori introiti derivanti dalle incentivazioni di cui alla lettera a) del comma 1, stimati in circa 12.000.000 euro per ciascun anno del triennio 2014/2016 e per le agevolazioni di cui alle lettere c) e d)m, stimate in 884.000 euro per il 2014 e in 221.000 per ciascun anno del biennio 2015/2016 si provvede “nell’ambito delle complessive riduzioni di spesa recate dalla manovra finanziaria regionale 2014/2016”. Ai minori introiti dovuto alle riduzioni d’imposta di cui alla lettera b del comma 1, quantificati complessivamente in 1.800.000 euro per il biennio 2015/2016, si provvede con “l’aumento del gettito stimato rispettivamente in euro 600.000 nel 2015 e in euro 1.200.000 nel 2016 derivante dall’incremento del numero delle immatricolazioni, nonché con le risorse rese disponibili dalla conseguente riduzione dei costi di gestione del contenzioso a carico della Regione per il recupero dei crediti”.
Con l’art. 5 si prevede che l’autorizzazione, per l’anno 2014, di euro 10.000.000 ulteriori rispetto a quanto già stanziato per l’attuazione del provvedimento di sconto sulle benzine nelle zone di confine con la Svizzera di cui all’art. 2 ter del d.l. n. 154/2008. Tale somma è reperita riducendo di euro 5.000.000 sulla Missione 01 – Programma 04 e di euro 5.000.000 sulla Missione 20 – Programma 03.

Con riferimento alle modalità di copertura previste dall’art. 4 questa Sezione osserva che non può essere consentita la cd. “copertura ex post”, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità dell’equilibrio (sentenza della Corte costituzionale n. 26 del 2013). Al riguardo si rimanda a quanto sopra esplicitato in ordine al fatto che la copertura finanziaria delle leggi di spesa può essere effettuata esclusivamente attraverso le modalità specificamente elencate nell’art. 17 della legge n. 196/2009: utilizzo degli accantonamenti iscritti in fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa o modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.
La garanzia di cui all’art. 1, commi 18 e 19, - il cui onere non è specificamente quantificato - e le lettere di patronage di cui all’art. 3 scontano, quanto alle modalità di copertura finanziarie le problematiche illustrate in via generale all’inizio del paragrafo. In relazione al fatto che “non costituiscono indebitamento regionale” si rileva che la Corte costituzionale, con sentenza n. 52/2010, ha affermato che “le nozioni di «indebitamento» e di «investimento» non possono essere determinate a priori in modo assolutamente univoco (sentenza n. 425 del 2004). Spetta, dunque, allo Stato, con determinazione non manifestamente irragionevole, definire, in relazione ai diversi contesti che possono venire in rilievo, il significato delle espressioni in esame”. La garanzia di cui all’art. 1, commi 18 e 19, e le lettere di patronage di cui all’art. 3 saranno pertanto valutate nell’ambito dei controlli sulla finanza regionale intestati alla Corte. Al riguardo si richiama quanto previsto dall’art. 44 della l.r. n. 34/1978 in punto di forme di indebitamento utilizzabili dalla regione.

Legge Regionale 24 dicembre 2013, n. 21
Misure a favore dei contratti e degli accordi sindacali di solidarietà
Con la legge n. 21/2013 la Regione Lombardia intende favorire la stipulazione sia di contratti di solidarietà che di accordi sindacali (art. 2, comma 1, lett. b) a sostegno dei soggetti (imprese e lavoratori) individuati nell’art. 3, comma 1, lettere a), b) e c).
Per gli interventi destinati ai soggetti di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b) e all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b) è autorizzata, per il 2014 , la spesa massima di 2.000.000 euro, alla quale si provvede con le risorse stanziate alla Missione 15 'Politiche per il Lavoro e Formazione Professionale' - Programma 03 'Sostegno all'occupazione' dello stato di previsione delle spese del bilancio per l'esercizio 2014 e successivi (art. 6, comma 1). In particolare, per gli interventi di cui all’art. 2, comma 1, lett. b), la Giunta determina le risorse da destinare (art. 6 comma 2).
A decorrere dal 2015, ai sensi del comma 3 dell’art. 6, “le spese derivanti dalla presente legge, nel limite massimo di cui al comma 1, sono determinate con la legge di approvazione di bilancio dei singoli esercizi finanziari nell’ambito delle disponibilità delle risorse a bilancio”.
Questa Sezione osserva, con riferimento al bilancio degli esercizi successivi per la determinazione di un onere coperto solo per il primo anno si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e delle Sezioni Riunite, esposti sopra.
Si rileva altresì che il comma 3 dell’art. 6 stabilisce due tipologie di limitazioni per la spesa da sostenere negli anni successivi al 2014 e precisamente il limite di euro 2.000.000, previsto nel comma 1 già in riferimento al 2014, e la previsione di chiusura in forza della quale le spese dovranno essere determinate “nell’ambito delle disponibilità delle risorse a bilancio”. Al riguardo si osserva, sulla base delle informazioni trasmesse, che tale disciplina degli oneri finanziari derivanti dalla legge per gli esercizi successivi al 2014 pare scontare la problematica relativa alla non automaticità della salvaguardia della copertura di spesa – che non sarebbe adeguatamente assicurata dalla previsione dell’intervento di una successiva fonte di rango pariordinato rispetto alla legge in esame -, in precedenza diffusamente illustrata.

Legge Regionale 24 dicembre 2013, n. 22
Modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di sanità).
Le modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 “Modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di sanità)” rispondono principalmente all’esigenza di adeguare la disciplina regionale alle nuove disposizioni statali in tema di requisiti e procedure per la nomina dei direttori generali delle Asl, delle aziende ospedaliere e degli IRCCS di diritto pubblico trasformati in fondazione.
In merito ai direttori generali si stabilisce che sono nominati, previo avviso pubblico, attingendo esclusivamente all’elenco generale degli idonei, che la relativa selezione è effettuata da una apposita commissione costituita, senza oneri a carico del bilancio regionale. Inoltre, per l’incarico di direttore amministrativo e di direttore sanitario, la Giunta regionale, con apposita deliberazione, definisce le modalità di selezione e i criteri da utilizzare per valutare l’adeguatezza dell’esperienza dirigenziale.
Questa Sezione rileva che solo in relazione alla disposizione contenuta nell’art. 1, comma 1, lettera d) – riguardante i direttori generali – si afferma che la norma è “senza oneri a carico del bilancio regionale” mentre per la restante parte non si rinviene alcuna esplicitazione del fatto che la legge in esame è senza copertura finanziaria in quanto dotata di “clausola di neutralità finanziaria”. In tal caso, nella relazione tecnica si sarebbero dovute esplicitare le ragioni per cui si reputa che la legge non implichi alcuna nuova o maggiore spesa a carico del bilancio regionale. Al riguardo si richiamano i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, di cui si è detto in precedenza, in ordine alla clausola di neutralità finanziaria e alla correlata relazione tecnica.

Legge Regionale 24 dicembre 2013, n. 23
Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2014 e bilancio pluriennale 2014/2016 a legislazione vigente
Con la l.r. n. 23/2013 viene approvato il bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2014 e il bilancio pluriennale 2014/2016 a legislazione vigente. Tale espressione si riferisce alla natura formale della legge di approvazione del bilancio, che, in quanto tale, non introduce modifiche legislative che contengano nuovi tributi o nuove spese.
Al riguardo si osserva che la Regione Lombardia partecipa alla sperimentazione in materia di bilancio di cui all’art. 36 del d. lgs. n. 118/2011, sperimentazione che è stata prorogata di un anno dall’art. 9 del d.l. n. 102/2013, e adotta quindi, in via sperimentale, un bilancio di previsione annuale e pluriennale 2013-2015 a carattere autorizzatorio, che si conforma ad una classificazione, per quanto riguarda la spesa, in termini di missioni (gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni) e programmi (attività omogenee volte a perseguire il risultato della missione).