Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie delle leggi regionali della Regione Molise - marzo 2014
CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per il Molise
RELAZIONE SEMESTRALE (2° semestre 2013)
sulla tipologia della copertura finanziaria adottata nelle leggi regionali approvate dalla Regione Molise nel secondo semestre 2013, nonché sulle tecniche di quantificazione dei relativi oneri,
ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, come introdotto dalla legge di conversione 7 dicembre 2012, n. 213.
L’esame delle leggi regionali approvate nel secondo semestre 2013 dalla Regione Molise, condotto al fine di permettere il controllo-referto di cui all’art. 1, co. 2, D.L. 174/2012, convertito in L. n. 213/2012, si è svolto attraverso fasi diverse.
Si è partiti dalla verifica e dall’approfondimento della normativa di riferimento, comprensiva di prescrizioni contenute in diversi testi, con particolare attenzione anche alle norme contenute nella legge di contabilità regionale vigente.
L’approfondimento ha riguardato soprattutto i principi e la giurisprudenza costituzionale in generale, sia in tema di copertura finanziaria delle leggi di spesa, che con specifico riferimento alle leggi regionali, nonché le prime linee-guida dettate dalla Sez. Autonomie della Corte dei conti per l’elaborazione del referto in oggetto.
Sintetizzato ed evidenziato il quadro normativo-giurisprudenziale di riferimento, si è eseguito il controllo concreto sui testi legislativi emanati nel secondo semestre dell’anno.
Nel ritenere essenziale acquisire dati precisi ed univoci in ordine agli aspetti contabili connessi alle leggi istitutive di nuove spese ovvero determinanti minori entrate, si è provveduto ad avanzare alla Regione Molise delle richieste istruttorie, al fine di acquisire la documentazione tecnico-contabile a supporto della normativa di spesa emanata nel secondo semestre, documentazione risultata, per altro, assente; sintomo di un modus procedendi della competente struttura organizzativa regionale che suscita perplessità.
Si è ritenuto di redigere una scheda per ogni legge, conducendo l’esame sotto il profilo delle tecniche di copertura e quantificazione degli oneri, appuntando i rilievi che si sono appalesati nel corso dell’analisi.
Ne è emerso un quadro complessivo di sostanziale scarsa (e comunque approssimativa) ponderazione, da parte del legislatore regionale, del vincolo costituzionale in tema di copertura finanziaria e bilanciamento tra entrate ed uscite.
Inoltre, nel contesto dell’esame delle leggi, per alcune di esse sono emersi ulteriori profili di criticità, in grado di avere impatto in termini finanziari, di cui si è dato conto nelle rispettive schede.
A) Normativa essenziale di riferimento.
- Artt. 81, 97, 119, Cost.
- D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, che ha introdotto la norma che prevede che “ogni sei mesi le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri”;
- Legge 31 dicembre 2009 n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), in particolare art. 17 (Copertura finanziaria delle leggi) e ss. (direttamente applicabili, per consolidata giurisprudenza costituzionale, anche alle regioni), che ha ridefinito le tipologie di copertura ammissibili e le modalità di quantificazione degli oneri finanziari, art. 19 (Leggi con oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico), art. 24 (Integrità, universalità ed unità del bilancio);
- Legge 24 dicembre 2012 n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione);
- D. Lgs. 28 marzo 2000 n. 76 (Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208);
- Legge 5 giugno 2003 n. 131;
- Legge 5 agosto 1978 n. 468 (Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio).
- Legge Regione Molise 7 maggio 2002 n. 4 (Nuovo ordinamento contabile della Regione Molise).
B) Principi e giurisprudenza costituzionale.
Si è esaminata la copiosa giurisprudenza costituzionale succedutasi nel tempo in materia di copertura delle leggi di spesa, attraverso l’esame delle sentenze di seguito indicate, con evidenziati i principi fondamentali espressi, tra cui vale la pena di ricordare la diretta operatività del principio dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81, quarto comma, Cost., a prescindere dall’esistenza di norme interposte (sent. n. 26/2013); il principio secondo cui la tecnica di copertura esige una analitica quantificazione a dimostrazione della sua idoneità (sent. 26/2013) e la stessa copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (sent. nn. 18/2013, n. 192/2012, n. 131/2012, n. 115/2012, n. 70/2012, n. 106/ 2011, n. 68/2011, n. 141/2010 n. 100/2010, n. 213/2008, n. 384/1991, n. 1/1966); le leggi istitutive di nuove spese debbono contemplare una «esplicita indicazione» del relativo mezzo di copertura (sentenza n. 26/2013, nonché, sent. n. 386/2008, n. 213/2008, n. 359/2007, n. 9/1958); la copertura di nuove spese deve essere basata su criteri di prudenza, affidabilità e appropriatezza «in adeguato rapporto con la spesa che si intende effettuare» (ex multis, sentenze n. 192/2012, n. 106/2011, n. 68/2011, n. 141/2010, n. 100/2010); l’auto-declaratoria di assenza di oneri finanziari non consente ex se di ritenere assolto l’obbligo di copertura, in quanto non “si può assumere che mancando nella legge ogni indicazione della così detta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun onere o nessun maggiore onere: la mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto di essa” (sent. n. 18/2013, n. 115/2012, n. 83/1974, n. 30/1959); la copertura deve essere in linea di principio contestuale, secondo il criterio dell’ autosufficienza della legge di spesa e non può dunque essere assolta attraverso un richiamo per relationem ad altra fonte giuridica, anche se legislativa (sent. n. 51/2013, n. 26/2013, n. 192/2012); la copertura delle leggi di spesa non può essere demandata – per specifiche azioni connesse alla salvaguardia degli equilibri del bilancio – agli organi di gestione in sede diversa e in un momento successivo da quello previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost. (sent. n. 192/2012); la non ammissibilità del riferimento, a scopo di copertura, ad una entrata aleatoria, incerta nell’an e nel quando (sentenza n. 13/1987), intendendosi come tale anche la copertura di oneri attuali con entrate future, operata senza tener conto dei costi da sostenere per l’anticipazione delle entrate stesse (sent. n. 213/2008 e n. 54/1983); in osservanza del principio di autosufficienza delle leggi di spesa, la copertura di spese con crediti futuri non è ritenuta razionale se riferita a crediti futuri lontani nel tempo (ex pluribus, sent. n. 213/2008, sent. n. 356/1992, n. 329/1989); per le leggi istitutive di spese pluriennali viene richiesta, come per ogni legge latrice di nuovi o maggiori oneri, l’indicazione non solo dei mezzi di copertura e della specifica clausola di salvaguardia, ma anche dell’onere per l’esercizio in corso e per ciascuno degli esercizi successivi (sentenza n. 26/2013); l’obbligo di indicazione della copertura finanziaria anche quando alle nuove o maggiori spese possa farsi fronte con somme già iscritte in bilancio, o rientranti in un capitolo che abbia sufficiente capienza ovvero fronteggiabili con lo “storno” di fondi risultanti dalle eccedenze degli stanziamenti previsti per altri capitoli, dovendosi in tali ipotesi menzionare i capitoli di bilancio ovvero le variazioni compensative fra capitoli sui quali far gravare l’onere della spesa, fermo restando che non si possono incidere fondi già impegnati a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate (sent. n. 272/2011, con richiamo al principio di cui alla sent. n. 30/1959).
Il rispetto dei principi costituzionali comporta sempre l’onere di provare la copertura delle spese conseguenti all’adozione di una legge e, anche se la nuova spesa sia ritenuta sostenibile senza dover individuare ulteriori risorse, per effetto di una sinergica e più efficiente utilizzazione delle somme allocate nella stessa partita di bilancio per promiscue finalità, la pretesa autosufficienza non può comunque essere affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile” (sent. n. 115/2012).
La giurisprudenza costituzionale è stata esaminata anche in, particolare, riferimento alla ricaduta in tema di copertura di leggi regionali.
A tal riguardo, i principi desumibili riguardano sia le disposizioni della legge n. 196 del 2009, in particolare la citata previsione obbligatoria di una clausola di salvaguardia per la spesa eccedente le previsioni e il divieto di utilizzazione a copertura di maggiori entrate rispetto a quelle iscritte in bilancio derivante da variazioni degli andamenti a legislazione vigente, che la Consulta precisa rappresentino la specificazione dell’indefettibile principio di equilibrio del bilancio espresso dall’articolo 81, co. 4, Cost. (sent. n. 176/2012) e, lungi dall’essere una innovazione al principio di copertura, costituiscano, in realtà, una puntualizzazione di tipo tecnico che si è resa necessaria a fronte della crescente complessità della finanza pubblica (sent. n. 26/2013). Grazie all’esplicito richiamo contenuto nell’art. 19 della stessa legge, il principio in esame si applica anche alle leggi regionali (sent. n. 115/2012 cit. e n. 26/2013). Sempre con riferimento alla L. n. 196/2009, si è affermato che l’art. 24, co. 1, dettando una disposizione ricognitiva di una regola dell’ordinamento contabile, stabilisce che il principio di unità del bilancio, insieme a quelli di integrità ed universalità, rappresenta un “profilo attuativo” dell’art. 81 Cost.: questo principio, secondo il quale tutte le entrate correnti, a prescindere dalla loro origine, concorrono alla copertura di tutte le spese correnti, preclude ogni previsione di correlazione specifica tra singola entrata e singola uscita, sicché è da ritenere in contrasto con detto parametro costituzionale ogni disposizione che dovesse istituire un vincolo di destinazione tra una entrata di natura corrente e una maggiore spesa riferita all’esercizio di competenza (sent. n. 192/2012).
Altri principi desumibili dalla giurisprudenza costituzionale che si è ritenuto di appuntare sono: quello secondo cui la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’ art. 81, co. 4, Cost. impedisce di estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti singole partite ai fini della loro applicazione al bilancio successivo, a “presidio della sana gestione finanziaria, dal momento che la sottrazione di componenti attive [quali le economie di spesa] dall’aggregato complessivo il quale determina il risultato di amministrazione” determina incertezza e mutevolezza del risultato stesso, vulnerandosi, in tal modo, intrinsecamente la stabilità del bilancio (sent. n. 241/2013 e n. 192/2012); quello secondo cui sussiste l’obbligo di assicurare adeguata copertura finanziaria dei residui passivi perenti, in quanto (sentenza n. 70/2012) “la perenzione, fino alla decorrenza dei termini per la prescrizione, non produce però alcun effetto sul diritto del creditore, la cui posizione è assolutamente intangibile da parte dei procedimenti contabili. Per questo motivo, l’amministrazione debitrice deve essere sempre pronta a pagare secondo i fisiologici andamenti dell’obbligazione passiva: le somme eliminate, ma correlate a rapporti obbligatori non quiescenti, devono quindi essere reiscritte nell’esercizio successivo a quello in cui è maturata la perenzione per onorare i debiti alle relative scadenze”.
Altro assunto basilare nella giurisprudenza costituzionale è poi quello che richiama, in commento all’art. 21 della legge-quadro in materia di finanza regionale n. 76/2000, l’obbligo del preventivo riaccertamento dei residui attivi ai fini della rendicontazione. Tale prescrizione viene ritenuta quale norma interposta statale del principio di coordinamento della finanza pubblica, a garanzia della certezza e attendibilità delle risultanze della gestione economica e finanziaria degli enti territoriali (sent. n. 138/2013): nell’assenza di un rigoroso riaccertamento, infatti, verrebbero “assunte quali attività del bilancio consuntivo una serie di valori non dimostrati, espressi attraverso un’aggregazione apodittica e sintetica, suscettibile di alterare le risultanze finali del conto, che a sua volta deve essere consolidato con quello delle altre pubbliche amministrazioni per le richiamate finalità di coordinamento della finanza pubblica”.
Infine, rilevante come si avrà modo di illustrare in riferimento alla legge di modifica (L.R. n. 9/2013) della legge di bilancio della Regione Molise del 2013 (L.R. n. 5/2013), è stato affermato e ribadito con sempre maggior vigore il principio secondo cui la copertura finanziaria di alcune voci di spesa del bilancio di previsione non può essere assicurata attraverso l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente soltanto “presunto”, in quanto entità economica di incerta realizzazione e, per ciò stesso, produttiva di rischi per la sana gestione finanziaria dell’ente pubblico.
Con la legge regionale n. 5, del 17 gennaio 2013, il legislatore regionale aveva, infatti, disposto sostanzialmente la copertura di stanziamenti di spese non vincolate attraverso l’utilizzo di una quota parte del saldo finanziario presunto riferito al 2012, nonostante non fosse stata ancora certificata l’effettiva disponibilità dello stesso con l’approvazione del rendiconto finanziario 2012.
Con sentenza 13 novembre 2013 n. 266, la Consulta ha ammesso le censure di legittimità sollevate riguardo alla legge di bilancio regionale in ordine all’art. 81, co. 4, Cost., precisando (e per l’appunto ribadendo il proprio consolidato orientamento sul punto) che l’avanzo di amministrazione presunto costituisce una entità giuridicamente e contabilmente inesistente, ed in quanto tale inidonea ad assicurare copertura di spese.
Nel caso specifico, la Corte Costituzionale, prescindendo da ogni considerazione circa l’inapplicabilità dell’istituto della presunzione alla materia della copertura finanziaria, ha osservato che la presunzione di avanzo utilizzata dal legislatore regionale non è stata supportata dai caratteri della precisione, concordanza e prudenza (e ciò alla luce anche della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 7 della legge regionale di approvazione del rendiconto generale 2011, sotto il profilo della irregolare contabilizzazione dei residui attivi [sent. n. 138/2013], con la conseguenza che il risultato di amministrazione di quell’esercizio, originariamente quantificato in un avanzo di amministrazione, dovesse in realtà intendersi di segno negativo in conseguenza della cancellazione di tali residui dalle componenti attive del saldo finale).
La Corte ha precisato che l’aver impiegato, per la copertura dei fondi di riserva per le spese obbligatorie, per quelle impreviste e per le obbligazioni scadute o in scadenza nell’esercizio di competenza, una risorsa “giuridicamente inesistente”, tale essendo l’avanzo presunto, vincolando inoltre indebitamente a spese della competenza una posta proveniente da un precedente esercizio, ha reso il bilancio dell’esercizio 2013 privo di equilibrio nel suo complesso, poiché in tal modo si è determinato «il sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse effettivamente disponibili» attraverso la loro destinazione «a spese discrezionali ancora da assumere, e comunque non pervenute alla fase del perfezionamento, anziché impiegarle in via prioritaria» per far fronte a spese obbligatorie e ad obbligazioni in scadenza o scadute.
In conclusione, la Consulta ha affermato valere anche per la Regione Molise, considerato il «difetto genetico conseguente all’impostazione della stessa legge di bilancio» – la doverosità dell’adozione di «appropriate variazioni del bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione permane la discrezionalità dell’amministrazione nel rispetto del principio di priorità dell’impiego delle risorse disponibili per le spese obbligatorie e, comunque, per le obbligazioni perfezionate, in scadenza o scadute».
Altro elemento essenziale nella giurisprudenza costituzionale, che come si evidenzierà più avanti si è rivelato rilevante nel caso della Regione Molise, è il ruolo assegnato alla relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le quali le sopravvenienze vengono gestite in ossequio al principio dell’equilibrio del bilancio (sent. n. 26/2013). La relazione tecnica riveste il ruolo non solo di garanzia di trasparenza delle decisioni di spesa, ma, principalmente, di strumento essenziale per il coordinamento della finanza pubblica, permettendo la concreta valutazione e prospettazione riepilogativa degli effetti finanziari delle disposizioni normative di spesa.
Nella delibera n. 10/2013/INPR Sez. Autonomie della Corte dei conti, recante le “Prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali” si specifica chiaramente quale dovrebbe essere il contenuto della relazione tecnica di accompagnamento all’iniziativa legislativa (essa deve <<necessariamente contenere sia il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione e la specifica indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti, sia la illustrazione credibile, argomentata e verificabile dei dati e degli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio>>), a riprova della funzione e dell’importanza di uno strumento previsto normativamente (art. 17, co. 3 e 4, L. n. 196/2009 e, per la Regione Molise, art. 6, L.R. n. 4/2002 ) ed in grado di assolvere al compito fondamentale di dare una descrizione certa e rigorosa dei dati e degli elementi idonei ad assicurare il rispetto, da parte delle leggi istitutive di nuove spese (o determinanti minori entrate), del fondamentale principio dell’equilibrio di bilancio.
C) Le linee guida emanate dalla Corte dei conti, Sez. Autonomie, per la redazione della relazione semestrale.
Altro testo di riferimento nella conduzione dell’esame delle leggi regionali è costituito dalla delibera n. 10/2013/INPR Sez. Autonomie della Corte dei conti, recante le “Prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali”.
La Sezione, nel richiamare i principi costituzionali vigenti e quelli novellati, in vigore dal 2014, ha ribadito i principi di coordinamento finanziario riassunti nelle disposizioni contenute nell’art. 19 della legge n. 196/2009, a tenore del quale “le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali”.
Il vincolo di copertura finanziaria si applica anche al legislatore regionale, in quanto “…le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall'articolo 17”.
Nel rispetto del vincolo costituzionale di copertura, la Sezione ha sottolineato l’importanza, in riferimento all’attività legislativa regionale, della predisposizione di una documentazione tecnico-illustrativa, allegata alle iniziative legislative, rispondente ai criteri dettati dall’art. 17 della L. n. 196/2009.
Come si è avuto modo di verificare esaminando le leggi approvate dal Consiglio regionale del Molise nel corso dell’anno, sia per il primo che per il secondo semestre (ed in tal caso nonostante i primi rilievi formulati dalla Sezione di Controllo nella prima relazione semestrale) una delle criticità più marcate è rappresentata proprio dalla costante assenza del documento tecnico-contabile di accompagnamento ai progetti di legge di iniziativa della Giunta regionale ovvero ai progetti di legge o emendamenti presentati in Consiglio.
Quanto al controllo referente della Corte, nello specifico la Sezione delle Autonomie ha precisato che la verifica della sussistenza della copertura finanziaria delle leggi di spesa regionali presuppone tre distinte fasi di accertamento, che riguardano la morfologia giuridica degli oneri finanziari (con riferimento all’art. 21, commi 5 ss., L. n. 196/2009), la loro quantificazione e l’individuazione delle risorse necessarie a dar loro copertura finanziaria.
D)Leggi approvate dalla Regione Molise nel secondo semestre 2013.
Nel secondo semestre 2013 sono state approvate e pubblicate 22 leggi regionali, di seguito riportate:
1) L. R. 15-7-2013 n. 6 - istituzione del collegio dei revisori dei conti.
2) L.R. 15-7-2013 n. 7 - Interpretazione autentica dell'articolo 1, comma 1 della legge regionale 2 gennaio 2013, n. 2.
3) L.R. 15-7-2013 n. 8 - Attivazione in Molise dello strumento europeo Progress microfinance.
4) L.R. 25-7-2013 n. 9 - Copertura dell'anticipazione di liquidità ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. Variazioni al bilancio regionale per l'esercizio 2013 e al bilancio pluriennale 2013-2015.
5) L.R. 25-7-2013 n. 10 - Riduzione dei costi della politica e misure di razionalizzazione, controllo e trasparenza dell'organizzazione e dei servizi della regione. Disposizioni di adeguamento all'articolo 2 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
6) L.R. 25-7-2013 n. 11 - Modifiche all'articolo 12 della legge regionale 24 marzo 2011, n. 6 (Norme sull'organizzazione dell'esercizio di funzioni e compiti amministrativi a livello locale. Soppressione delle Comunità Montane).
7) L.R. 25-7-2013 n. 12 - Modifiche alla disciplina relativa all'alienazione ed alla locazione degli alloggi di edilizia pubblica residenziale di cui alla L.R. 4 agosto 1998, n. 12, alla L.R. 5 maggio 2005, n. 14 e alla L.R. 7 luglio 2006, n. 17.
8) L.R. 29-7-2013 n. 13 - Disposizioni in materia di tirocini.
9) L.R. 30-9-2013 n. 14 - Istituzione del fondo di solidarietà per interventi in situazioni straordinarie e impreviste.
10) L.R. 10-10-2013 n. 15 - Misure in materia di prevenzione e contrasto alla violenza di genere.
11) L.R. 31 ottobre 2013 n. 16. – Disposizioni sulla gestione delle tasse automobilistiche. Sostituzione dell’art. 19 della legge regionale 16 febbraio 1972 n. 2 (Istituzione dei tributi propri della Regione Molise).
12) L.R. 12.11.2013 n. 17 – Riordino della disciplina in materia di tasse sulle concessioni regionali.
13) L.R. 12.11.2013 n. 18 – Abrogazione del comma 1bis dell’art. 9 della L.R. 05.04.2005 n. 11. Soppressione Commissione Tecnica.
14) L.R. 12.11.2013 n. 19 – Dispersione delle ceneri derivanti dalla cremazione dei defunti.
15) L.R. 12.11.2013 n. 20 – Modifiche all’art. 7 della L.R. 03.06.2013 n. 7.
16) L.R. 13.11.2013 n. 21 – Variazioni al bilancio di esercizio regionale di competenza e di cassa per l’esercizio finanziario 2013. Bilancio pluriennale 2013/2015 della Regione Molise ai sensi dell’art. 34, L.R. n. 4/2002.
17) L.R. 22 NOVEMBRE 2013 n. 22 – Modifica all’articolo 6 della l.r. 13 novembre 2012 n. 25 (Norme per il trasporto di persone mediante servizi pubblici non di linea – Istituzione del ruolo dei conducenti di veicoli o natanti di cui alla legge 15 gennaio 1992 n. 25.
18) L.R. 22 NOVEMBRE 2013 N. 23 – Diffusione ed utilizzo dei defribillatori semiautomatici nella Regione Molise.
19) L.R. 11 DICEMBRE 2013 N. 24 – Proroga del termine della legge regionale 11 dicembre 2009, n. 30 (Intervento regionale straordinario volto a rilanciare il settore edilizio, a promuovere le tecniche di bioedilizia e l'utilizzo di fonti di energia alternative e rinnovabili, nonché a sostenere l'edilizia sociale da destinare alle categorie svantaggiate e l'edilizia scolastica).
20) L.R. 20 DICEMBRE 2013 N. 25 – Norme urgenti per l’ulteriore riduzione dei costi della politica.
21) L.R. 20 DICEMBRE 2013 N. 26 – Modifica dell’art. 18 L.R. 27 maggio 2005 n. 24 (Nuova disciplina della raccolta, della coltivazione e della commercializzazione dei tartufi).
22) L.R. 20 DICEMBRE 2013 N. 27 – Autorizzazione all’esercizio provvisorio del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014. Modifica alla L.R. 19 ottobre 2012 n. 24.
Effetti finanziari sono imputabili alle leggi regionali n. 6, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 20, 21, 23, 25 e 27.
In via preliminare, considerato che sul punto si relazionerà in maniera più ampia di seguito, nel commento agli adempimenti istruttori svolti, sul terreno metodologico si deve appuntare l’assenza della relazione tecnico-finanziaria di accompagnamento ai relativi ddl.
D) Adempimenti istruttori svolti.
Con nota prot. 2173 del 18.11.2013, si è inviata una comunicazione alla Giunta ed al Consiglio Regionale nella quale, richiamando la funzione di verifica, con cadenza semestrale, delle tipologie di copertura finanziaria e delle tecniche di quantificazione degli oneri relativamente alle leggi regionali approvate, attribuita alla Corte dall’art. 1, comma 2, del d.l n. 174/2012, nonché le prescrizioni di cui all’art. 6, co. 3, L.R. 7 maggio 2002 n. 4 (Nuovo ordinamento contabile della Regione Molise), si chiedeva di acquisire copia delle relazioni tecniche di accompagnamento dei ddl regionali, riferite a tutto l’anno 2013.
Nella stessa nota si chiedeva, altresi’, che, per il futuro, si provvedesse all’inoltro delle relazioni tecniche redatte in occasione di ogni progetto di legge e/o emendamento di iniziativa della Giunta regionale che comporti nuove o maggiori spese, ovvero diminuzioni di entrate.
Con nota acquisita al protocollo della Corte dei conti al nr. 2249 in data 03.12.2013, il Presidente del Consiglio Regionale riscontrava la sopra citata richiesta, dichiarando che “agli atti delle commissioni consiliari permanenti di questo Consiglio regionale risulta che le medesime non hanno ritenuto di acquisire le relazioni tecniche di cui all’art. 6, comma 3, L.R. n. 4/2002, in relazione alle leggi approvate nel corso del corrente anno”.
Si faceva, tuttavia, presente che “in sede di istruttoria legislativa”, l’esame dei profili finanziari era stato, comunque, condotto attraverso ”forme alternative, mediante audizioni di dirigenti responsabili delle competenti strutture della Giunta regionale – in alcuni casi del responsabile del Servizio Bilancio – ovvero mediante acquisizione di informazioni presso le stesse strutture, a cura dei relatori in commissione, dei presidenti di altri commissari all’uopo incaricati, che hanno provveduto a riferire ai collegi di rispettiva appartenenza”. Circa le proposte di iniziativa di consiglieri regionali che comportavano nuove spese, la nota prosegue affermando che i percorsi istruttori descritti, “non propriamente formali”, sono stati tuttavia considerati “sufficientemente affidabili, considerando che i provvedimenti all’esame non evidenziavano forti impatti sul bilancio”.
Con nota successiva del 09.12.2013, acquisita al protocollo della Corte al nr. 2344, il Presidente della Giunta Regionale, in riscontro alla medesima richiesta istruttoria, trasmetteva 5 delibere di Giunta Regionale, relative ad altrettante proposte di legge di iniziativa della Giunta (riferite a loro volta alle L.R. n. 8/2013, n. 9/2013, n. 13/2013, n. 16/2013, n. 21/2013) e precisava, in ordine ai profili finanziari, che l’acquisizione di informazioni in merito da parte della commissione è avvenuta con relazioni orali da parte dei dirigenti interessati”.
Entrambe le comunicazioni, infine, chiudono con l’impegno ad attivarsi affinchè i futuri ddl regionali vengano supportati da adeguate relazioni tecnico-finanziarie.
In riferimento a tali note, si deve osservare che, di fatto, l’ente Regione non ha dato conferma circa l’esistenza o meno della relazione, fornendo al contrario risposte inadeguate ed insoddisfacenti sotto il profilo di quanto richiesto, dal momento che la redazione di una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio costituisce un obbligo di legge (Artt. 17 e 19, L. n. 196/2009), replicato anche a livello di normazione regionale (art. 6, L.R. n. 4/2002), quale precisa attuazione di norme precettive (art. 81, Cost.).
Ne deriva che stime non validate attraverso lo strumento normativo obbligatorio tipizzato (e dunque non eludibile) non possono fondarsi su “forme alternative” che, in quanto tali, restano questionabili ed appalesano la loro inadeguatezza.
Tale assenza potrebbe consigliare, per il futuro, sia da parte della Giunta che delle Commissioni, per un esercizio più consapevole, puntuale e rispettoso del vincolo costituzionale di copertura delle leggi di spesa, un perfezionamento dell’attività, normativamente imposta, di redazione della relazione tecnico-finanziaria.
Esame analitico delle leggi regionali approvate nel secondo semestre 2013
L. R. 15-7-2013 n. 6 - Istituzione del Collegio dei revisori dei conti.
Pubblicata nel B.U.R. Molise 16 luglio 2013, n. 19.
La legge regionale in esame si preoccupa di dare attuazione all’articolo 14, comma 1, lettera e), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
In particolare, questa norma prevede che le Regioni istituiscano un collegio di revisori dei conti quale organo di vigilanza e controllo sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione.
Con riferimento ai profili finanziari, l’art. 11 di detta legge (Compensi e rimborsi) prevede la corresponsione di un compenso determinato nel seguente modo:
co. 1: Ai componenti del Collegio spetta un compenso pari al 20 per cento dell'indennità di carica e di funzione del Presidente della Giunta regionale, maggiorata del 10 per cento per il Presidente del Collegio, al netto di IVA e oneri.
co. 2: Al Presidente ed ai componenti del Collegio spetta il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate per gli spostamenti necessari per l'esercizio delle funzioni, nella misura prevista per i dirigenti regionali.
Quanto alla copertura finanziaria, il successivo art. 12 stabilisce che si faccia fronte agli oneri per l'esercizio finanziario 2013 con parte dello stanziamento iscritto alla UPB n. 111 - Capitolo 600 - Funzione e obiettivo I - Servizi istituzionali e generali - dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale, e per gli esercizi successivi si rimanda alle rispettive leggi approvative di bilancio.
In relazione a tale legge, con riguardo ai principi costituzionali, alle tecniche di quantificazione degli oneri ed alle tipologie di copertura adottate, si osserva quanto di seguito.
In via liminare, sul piano metodologico, si deve registrare l’assenza della relazione tecnico-finanziaria di cui all’art. 6, co. 3, Legge Regionale 7 maggio 2002 n. 4 (Nuovo ordinamento contabile della Regione Molise) che, in riferimento alla copertura finanziaria delle leggi, prevede che “i progetti di legge e gli emendamenti di iniziativa della Giunta regionale, che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzioni di entrate, sono accompagnati da una relazione tecnica, predisposta dal settore competente e verificata dall’Assessore al bilancio, contenente l’ammontare complessivo degli oneri recati da ciascuna disposizione nonché l’indicazione delle relative coperture finanziarie, con la specificazione, per la spese corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione della norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale. Nella relazione sono indicati i dati, le fonti ed i metodi utilizzati per la loro quantificazione”.
La Regione non ha trasmesso detta relazione, affermando, in sede di riscontro alla richiesta istruttoria formulata proprio al fine dell’acquisizione della relazione stessa, di aver avuto certezza della copertura finanziaria mediante forme definite “alternative” di acquisizione di dati al riguardo, quali audizioni dei responsabili del servizio interessato, ovvero assunzione di informazioni orali.
Si tratta, alla luce del dettato normativo vigente, così come disegnato dalle prescrizioni di cui agli artt. 17 e 19, L. n. 196/2009 (nonché dell’art. 6, co. 3, L.R. n. 4/2002 – Nuovo ordinamento contabile della Regione Molise), di una modalità non prevista dalla legge e come tale non in grado di fornire una base adeguata, anche in sede di riscontro, al fine di apprezzare le valutazioni eseguite per garantire, in presenza di nuove voci di spesa collegate a nuove leggi, il principio dell’equilibrio di bilancio.
La redazione della relazione tecnico-finanziaria costituisce un obbligo normativo, da assolversi attraverso il rispetto anche formale della redazione stessa; ne deriva che, quand’anche assunte aliter, le informazioni non tradotte in analisi economico-finanziaria allegate al disegno di legge e/o all’emendamento normativo possono considerarsi come non esistenti.
Passando all’analisi delle previsioni normative si osserva:
a) la quantificazione degli oneri non viene esplicitata nel testo normativo, sebbene la parte più consistente prevista (compenso dei componenti del collegio) venga determinata per relationem da diverso testo normativo;
b) la parte degli oneri riferita al rimborso spese risulta indeterminata e dunque non esattamente quantificabile;
c) riguardo alla copertura finanziaria, la legge, in riferimento agli oneri destinati ad incidere sull’esercizio in corso, pur indicando un apposito capitolo di bilancio, non ne prova la capienza con riguardo all’entità dei fondi necessari (Cfr., sul punto, giurisprudenza Corte Cost. n. 30/1959, in termini, n. 272/2011, “anche se per una maggiore spesa non occorra trovare una nuova copertura, in quanto essa può rientrare nel capitolo normale del bilancio in corso (evenienza qui non dimostrata), nel senso che nel capitolo vi è capienza per l’aumento di spesa, pure è necessario, per soddisfare il precetto dell’art. 81, che la legge contenga la menzione che per la spesa si farà fronte con la somma già iscritta in bilancio al capitolo espressamente nominato; e se alla nuova o maggiore spesa non è necessario trovare una copertura a parte, extrabilancio, ma vi sia, nel bilancio, un capitolo o dei capitoli che offrano una eccedenza di stanziamento che si possa destinare alla nuova o maggiore spesa, si procederà ad una riduzione delle somme assegnate a quei capitoli o a capitoli esistenti, ma occorre sempre nella legge, per soddisfare il precetto dell’art. 81, che si faccia menzione dello storno”).
d) in riferimento a tale ultimo punto, dall’esame del bilancio di previsione è emerso che la disponibilità di detto capitolo ad inizio esercizio era di € 100.000,00 (Euro centomila//00), somma impegnata in data 19.02.2013 (con causale “Bilancio di previsione anno 2013. Impegno, liquidazione e pagamento spese necessarie per il funzionamento del Consiglio Regionale. Provvedimenti.”) e completamente esaurita al 21.10.2013, in virtù di mandati di pagamento in data 19.02.2013, 15.04.2013, 18.04.2013, 04.07.2013, 06.09.2013, 21.10.2013, ciascuno di importo pari ad € 16.666,67.
In conclusione, per la legge in questione non è dato ravvisare un riferimento puntuale e rigoroso alla copertura finanziaria, evidenziandosi, al contrario, da parte del legislatore regionale, una approssimativa ponderazione del vincolo nascente dalla normativa, anche regionale (L.R. n. 4/2002), in tema di copertura finanziaria e bilanciamento tra entrate ed uscite.
L.R. 15-7-2013 n. 7 - Interpretazione autentica dell'articolo 1, comma 1 della legge regionale 2 gennaio 2013, n. 2.
Pubblicata nel B.U.R Molise 16 luglio 2013, n. 19.
Tale legge regionale, recando l’interpretazione autentica di altra norma, nella specie l’art. 1, L. R. n. 2/201 (di disciplina della proroga degli organi di enti, istituti ed aziende dipendenti dalla Regione), non presenta rilievi ai fini del controllo/referto di cui all’art. 1, co 2, D.L. n. 174/2012, come convertito in L. n. 213/2012, non contenendo norme che incidono producendo effetti finanziari in termini di maggiori spese o minori entrate.
L.R. 15-7-2013 n. 8 - Attivazione in Molise dello strumento europeo Progress microfinance.
Pubblicata nel B.U. R. Molise 16 luglio 2013, n. 19.
La norma dispone l’attivazione dello strumento europeo Progress microfinance per favorire occupazione ed inclusione sociale.
La Regione Molise si impegna a finanziare (art. 1, co. 8 ed art. 2) la concessione di una "Garanzia a prima richiesta" in favore del FEI (Fondo Europeo per gli Investimenti, gestore dello strumento) per gli obblighi assunti dalla Finmolise S.p.A. (intermediario selezionato per l'attuazione sul territorio molisano dello strumento di microcredito) con la sottoscrizione del "Contratto di finanziamento”.
L’art. 1, co. 11 reca un generico riferimento, ai fini della copertura finanziaria, all’allocazione di risorse definite “idonee a far fronte a tutte le spese derivanti dalla piena e completa attuazione della medesima garanzia, ivi incluse le risorse necessarie per procedere al pagamento degli interessi di qualsiasi tipologia e degli altri oneri che dovessero derivare dal "Contratto di finanziamento”.
Di conseguenza, si prevede lo stanziamento di risorse complessivamente pari ad euro 1.000.000,00 (un milione/00) per le annualità 2014 e 2015 a copertura degli obblighi di condotta previsti dal Contratto, e per il periodo 2016-2018, precisandosi di agire “in un'ottica prudenziale e nell'ambito dello stesso massimale di importo”, si prevede “lo stanziamento di risorse pari all'esborso massimo di tale periodo cui il garante potrebbe essere costretto in caso di escussione della garanzia”.
L’ art. 2 contiene l’espressa autorizzazione alla Regione Molise a “concedere in favore del FEI una garanzia irrevocabile, autonoma, incondizionata e a prima richiesta per la restituzione completa del prestito ottenuto dalla Finmolise S.p.A. a valere sullo strumento europeo "Progress microfinance" ai sensi del "Contratto di finanziamento" sottoscritto da Finmolise S.p.A., nonché del pagamento di tutte le obbligazioni pecuniarie ivi derivanti o comunque connesse inclusi interessi, commissioni ed altri oneri, nonché crediti derivanti dall'eventuale revoca dei pagamenti effettuati dalla Finmolise S.p.A.”. Il comma 2 del medesimo articolo prevede la prestazione di una garanzia dell’importo complessivo di euro 1.000.000,00 (un milione/00) a partire dall'anno 2014.
L’art. 3, nei suoi tre commi, detta le disposizioni finanziarie, prevedendo nel dettaglio:
1. Con la rispettiva legge di Bilancio regionale dell'esercizio finanziario 2014, per le finalità previste dalla presente legge, è iscritta nello stato di previsione delle spese UPB 411 "Competitività dei sistemi produttivi", nella competenza e nella cassa, la quota di rischio per l'anno in corso relativa alla Garanzia di cui al comma 1 dell'Articolo 2. Nello stato di previsione delle entrate è iscritta all'UPB 069 "Altri rimborsi e recuperi" la medesima somma nella competenza e nella cassa.
2. La Giunta regionale è autorizzata ad istituire appositi Capitoli di spesa e di entrata nel Bilancio regionale dal titolo "Rimborso quota di rischio annuale per interventi relativi alla garanzia fideiussoria per l'attivazione dello strumento europeo "Progress microfinance".
3. Dall'anno 2015 all'anno 2018 con le rispettive leggi approvative del Bilancio regionale, nel rispetto del "Contratto di finanziamento" sottoscritto tra la Finmolise S.p.A. ed il FEI e dei relativi obblighi assunti dalla finanziaria regionale, si provvede ad iscrivere la quota di rischio annuale nei Capitoli di spesa e di entrata citati nel presente articolo”.
La formulazione della norma evidenzia:
- un generico rinvio all’allocazione di risorse, legata all’alea dell’escussione della garanzia (ipotizzata ed eventuale, per importi indicati entro un limite massimo <<“risorse pari all'esborso massimo di tale periodo cui il garante potrebbe essere costretto in caso di escussione della Garanzia”>>, che per l’esercizio finanziario 2014 è quantificato in 1.000.000 di Euro.
- la generica previsione dell’iscrizione della quota di rischio annuale dal 2015 al 2018, sia nei capitoli di spesa che di entrata da individuarsi da parte della Giunta, dunque al momento dell’approvazione della norma non previsti ed indicati solo attraverso una mera previsione di rinvio, priva di precisazioni economico-contabili.
- il rinvio alla struttura regionale ed alla Giunta per l’individuazione della copertura, che concreta una attribuzione di un ruolo non competente alla struttura ed all’organo stessi, o quanto meno una inopportuna commistione di ruoli tra soggetti chiamati a vario titolo all’assolvimento dei compiti connessi all’attuazione della legge.
Anche per il testo normativo in esame non è stata fornita la relazione tecnico-finanziaria di accompagnamento che permettesse di apprezzare la valutazione ex ante eseguita riguardo agli oneri gravanti sui pertinenti diversi esercizi.
L.R. 25-7-2013 n. 9 - Copertura dell'anticipazione di liquidità ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. Variazioni al bilancio regionale per l'esercizio 2013 e al bilancio pluriennale 2013-2015.
Pubblicata nel B.U.R Molise 29 luglio 2013, n. 20, edizione straordinaria.
La legge in esame si compone di due parti.
A)
La prima parte (artt. 1 – 6) contiene la normativa regionale di attuazione delle condizioni per accedere all’anticipazione di liquidità concessa dallo Stato per far fronte ai debiti delle PP.AA. e disciplinata, per ciò che in questa sede rileva, dagli artt. 2 e 3 del D.L. 08.04.2013 n. 35, convertito con modificazioni in L. n. 64/2013.
Tra i requisiti per l’accesso al piano di riparto - in riferimento ai debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine, diversi da quelli finanziari e sanitari, ivi inclusi i pagamenti in favore degli enti locali, maturati alla data del 31 dicembre 2012 vi è [art. 1, co. 3, lett. a), D.L. cit.] – vi è l’espressa previsione di provvedere alla “predisposizione, da parte regionale, di misure, anche legislative, idonee e congrue di copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di liquidità, maggiorata degli interessi” .
Per l’accesso al piano di riparto in riferimento ai debiti sanitari, la norma da attuare è l’art. 3, D.L. cit.
In attuazione delle prescrizioni di normativa statale, la legge regionale in esame provvede, pertanto, a definire la copertura degli oneri finanziari derivanti dalle anticipazioni di liquidità previste dagli articoli sopra menzionati.
Nel caso che ci occupa, la copertura annuale del rimborso di anticipazione di liquidità, maggiorata di interessi, viene attuata mediante la previsione legislativa di maggiori entrate, disponendosi la maggiorazione delle quote dell’addizionale regionale all’Irpef e l’incremento della tariffa della tassa automobilistica regionale.
Si prevede l’iscrizione contabile delle anticipazioni di liquidità, autorizzando la Giunta ad istituire nel bilancio di previsione 2013 nuovi capitoli di entrata e corrispondenti di spesa, individuandone anche l’oggetto.
Per questa legge, dunque, essendo la copertura l’oggetto della legge stessa, si ravvisa una corretta applicazione delle norme precettive in tema di copertura finanziaria delle leggi, sia in termini di quantificazione di oneri, che di modalità di determinazione della copertura.
Non c’è dubbio tuttavia che, anche in questo caso, la presenza della relazione tecnico-finanziaria, non fornita alla Corte dall’Ente regionale, avrebbe rappresentato un elemento di maggiore intellegibilità delle variazioni apportate al bilancio di previsione, offrendo una sintesi omogenea dell’intervento autorizzato.
B)
La seconda parte della legge in esame si compone di un art. il 7, che apporta delle modifiche alla L.R. 17 gennaio 2013, n. 5 (Bilancio regionale di competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013/2015), legge a sua volta impugnata davanti alla Consulta e decisa con la sentenza nr. 266 del 13.11.2013, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale dei suoi artt. 6, 11, 12 e 13.
In pendenza di ricorso, tuttavia, il legislatore regionale è intervenuto apportando delle modifiche alle norme impugnate, rappresentate, per l’appunto, dal contenuto dell’art. 7.
Giova pertanto ripercorrere le vicende dell’ultima legge regionale di bilancio.
In particolare, con ricorso n. 50/2013 la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, 11, 12 e 13 della L.R. n. 5, lamentando la violazione dell’art. 81, co. 4, Cost., in relazione al principio di equilibrio del bilancio e dell’art. 117, co. 3, Cost., con riguardo al principio del coordinamento della finanza pubblica.
La legge impugnata aveva autorizzato l’utilizzazione di parte delle somme provenienti dal presunto saldo finanziario 2012 per coprire lo stanziamento di spese non vincolate. Più esattamente, si riferiva ad € 920.610,01 destinati al Fondo di riserva per spese obbligatorie (art. 11), ad € 198.000,00 destinati al Fondo di riserva per spese impreviste (art. 12) e ad € 3000.000,00 destinati alla riassegnazione dei residui passivi perenti (art. 13) relativamente all’anno 2013, sebbene fosse mancata la preventiva verifica della disponibilità delle risorse attraverso l’accertamento dell’avanzo di amministrazione in sede di approvazione del rendiconto per l’esercizio finanziario 2012.
In sostanza, le censure formulate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri possono essere sintetizzate come segue:
1) realizzazione del formale pareggio di bilancio mediante l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione vincolato, attraverso il collegamento teleologico degli artt. 6, 11, 12 e 13 della L.R. n. 5/2013 per la copertura del Fondo di riserva per spese obbligatorie, per spese impreviste e per il finanziamento dei residui cancellati a seguito di perenzione amministrativa;
2) produzione di un sostanziale squilibrio del bilancio consistente in un ampliamento complessivo della spesa oltre i limiti delle risorse disponibili.
Le norme impugnate sono state, successivamente alla proposizione del ricorso, modificate dall’art. 7 della legge regionale in esame (la nr. 9 del 25 luglio 2013).
Con tale intervento il legislatore regionale ha:
a) eliminato l’utilizzo dell’avanzo presunto per coprire le dotazioni dei fondi di riserva indicati negli artt. 11, 12 e 13 della L.R. n. 5/2013;
b) ha precisato che essi saranno interamente finanziati con “risorse regionali”;
c) ha ridotto l’applicazione dell’avanzo presunto dell’importo di euro 1.400.568,63;
d) ha individuato, come mezzo alternativo di copertura, la riduzione per lo stesso importo di uno stanziamento di competenza finanziato con “risorse regionali”.
La Corte Costituzionale ha ammesso le censure di legittimità sollevate per la legge di bilancio regionale in ordine all’art. 81, co. 4, Cost., precisando (e ribadendo il proprio consolidato orientamento sul punto) che l’avanzo di amministrazione presunto costituisce una entità giuridicamente e contabilmente inesistente, in quanto tale inidonea ad assicurare copertura di spese.
Nel caso specifico, la Corte, a prescindere da ogni considerazione circa l’acclarata inapplicabilità dell’istituto della presunzione alla materia della copertura finanziaria, ha osservato che la presunzione di avanzo utilizzata dal legislatore regionale non era stata supportata dai caratteri della precisione, concordanza e prudenza, dal momento che le risultanze dell’ultimo consuntivo approvato dalla Regione Molise nel 2012 (relativo al rendiconto 2011), conducevano a modalità di apprezzamento di opposto contenuto in seguito alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 7 della L. R. n. 23/2012 (di approvazione del rendiconto generale 2011), sotto il profilo della irregolare contabilizzazione dei residui attivi (Cfr. sent. Corte Cost. n. 138/2013), con la conseguenza che il risultato di amministrazione di quell’esercizio, originariamente quantificato in un avanzo di amministrazione (art. 4, ult. L. R. cit.), deve in realtà intendersi di segno negativo come effetto della cancellazione di tali residui dalle componenti attive del saldo finale.
La Corte ha precisato che i fondi di riserva per le spese obbligatorie e per quelle impreviste di cui agli artt. 11 e 12, L.R. n. 5/2013 sono poste di spesa di natura necessaria, finalizzate ad assicurare l’equilibrio di bilancio in una prospettiva dinamica, in quanto costituiscono un accantonamento di risorse destinate rispettivamente a fronteggiare, nell’esercizio di competenza, eventuali eccedenze di spese obbligatorie rispetto alla previsione annuale, ovvero nuove o maggiori spese necessarie, ma imprevedibili al momento dell’approvazione del bilancio. Inoltre, ha puntualizzato che anche il fondo di riserva di cui all’art. 13 appartiene alla categoria delle spese obbligatorie, destinato ad adempiere obbligazioni “scadute o in scadenza nell’esercizio di competenza”. Tali considerazioni hanno permesso di affermare che l’allocazione nella parte spesa di bilancio delle tre poste contestate costituisse, per la Regione, un obbligo indefettibile, da assolversi, tuttavia, secondo “i canoni della sana gestione finanziaria, nel rispetto dei precetti discendenti dall’art. 81, co. 4, Cost., attraverso le forme di copertura consentite dall’ordinamento”.
Al contrario, la Regione Molise ha impiegato per la copertura una risorsa “giuridicamente inesistente”, tale essendo l’avanzo presunto, ed ha inoltre vincolato indebitamente a spese della competenza una posta proveniente da un precedente esercizio.
In sostanza, ha affermato la Corte, è il collegamento teleologico operato sulle poste contabili sopra elencate a rendere il bilancio dell’esercizio 2013 privo di equilibrio nel suo complesso, poiché in tal modo si è determinato «il sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse effettivamente disponibili» attraverso la loro destinazione «a spese discrezionali ancora da assumere, e comunque non pervenute alla fase del perfezionamento, anziché impiegarle in via prioritaria» per far fronte a spese obbligatorie e ad obbligazioni in scadenza o scadute (e sul tale punto si è richiamata una sentenza precedente, la n. 250 del 2013).
Nel pronunciarsi, la Corte ha ritenuto peraltro non rilevanti le modifiche recate dalla legge regionale n. 9 in commento, in quanto, al momento della pronuncia, da un canto per essa “sono ancora pendenti i termini per l’impugnazione da parte dello Stato, e, dall’altro, non vi è prova alcuna che le disposizioni impugnate non abbiano avuto nel frattempo applicazione”.
Infine, la Consulta ha concluso che vale, anche per la Regione Molise, considerato il «difetto genetico conseguente all’impostazione della stessa legge di bilancio», la doverosità dell’adozione di «appropriate variazioni del bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione permane la discrezionalità dell’amministrazione nel rispetto del principio di priorità dell’impiego delle risorse disponibili per le spese obbligatorie e, comunque, per le obbligazioni perfezionate, in scadenza o scadute» (sentenza n. 250 del 2013).
Con l’art. 7 della legge reg.le n. 9/2013, dunque, si è eliminato l’utilizzo dell’avanzo presunto per coprire le dotazioni dei fondi di riserva indicati negli artt. 11, 12 e 13 della L.R. n. 5/2013, si è precisato che essi saranno interamente finanziati con “risorse regionali”, si è ridotta l’applicazione dell’avanzo presunto dell’importo di euro 1.400.568,63 e si è individuato, come mezzo alternativo di copertura, la riduzione per lo stesso importo di uno stanziamento di competenza finanziato con “risorse regionali”.
Riguardo a queste ultime, tuttavia, non vengono precisati gli elementi in grado di individuarle.
Ne deriva la carenza del rispetto dei principi in tema di copertura ed inoltre, sempre per tale aspetto, si registra l’assenza della relazione tecnico-finanziaria che, soprattutto in questo caso, avrebbe dovuto dar puntualmente conto delle tecniche utilizzate.
L.R. 25-7-2013 n. 10 - Riduzione dei costi della politica e misure di razionalizzazione, controllo e trasparenza dell'organizzazione e dei servizi della regione. Disposizioni di adeguamento all'articolo 2 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Pubblicata nel B.U.R. Molise 29 luglio 2013, n. 20, edizione straordinaria.
La legge in questione costituisce l’adeguamento alle disposizioni contenute nel D.L. n. 174/2012 in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali.
Nei 20 articoli di cui si compone, essa provvede a disciplinare il trattamento economico dei consiglieri regionali, del Presidente e dei componenti della Giunta regionale, individuando le modalità di determinazione del trattamento stesso, stabilendo i divieti di cumulo, l’importo dell’assegno in caso di sospensione dalla carica, i tetti massimi in tema di rimborso spese per missioni istituzionali, assegno di fine mandato ed obblighi di pubblicità, regole previdenziali contributive e casi di esclusione dall’erogazione del vitalizio (Cfr. Capo I, artt. Da 2 a 11).
Inoltre, detta la disciplina volta a regolamentare il finanziamento dei gruppi consiliari ed il sistema informativo dei dati relativi al finanziamento dell’attività dei gruppi stessi (Cfr. Capo II, artt. 12 e 13).
Infine, sancisce ulteriori disposizioni di adeguamento ai principi di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento della spesa pubblica, prevedendo disposizioni di riduzione dei costi degli apparati amministrativi, di enti, agenzie ed organismi pubblici, ed individuando settori in cui operare delle riduzioni di spesa al fine di razionalizzare le uscite (Capo III, artt. Da 14 a 19).
La norma rilevante in tema di controllo della copertura finanziaria è quella contenuta all’art. 20, titolata “Aspetti finanziari ed entrata in vigore”, in particolare i primi 2 commi, che recitano:
1. La presente legge non importa nuove o maggiori spese a carico del bilancio regionale.
2. La Giunta regionale è tenuta a quantificare e a comunicare al Consiglio regionale i risparmi di spesa conseguenti all’applicazione delle disposizioni che precedono per il corrente esercizio finanziario, per il biennio successivo e comunque a regime, anche ai fini della copertura finanziaria da assicurare, ai sensi dell’art. 6 della legge regionale 4 maggio 2002, n. 4, a future proposte di legge di spesa.
A tal riguardo si precisano le seguenti osservazioni.
I. ASSENZA DI RELAZIONE TECNICO-FINANZIARIA EX ART. 6, CO. 3, L.R. n. 4/2002.
Dalla formulazione delle varie norme si trae la certezza, peraltro ovvia trattandosi di adeguamento alle prescrizioni statali in tema di riduzione di costi della politica, che la legge in esame non comporti nuovi oneri a carico del bilancio regionale andando, al contrario, a realizzare delle economie.
A tal riguardo, tuttavia, si osserva che molti importi erano qualificabili ex ante (avendosi nella normativa statale sopra citata e nelle deliberazioni della Conferenza Stato-Regione il parametro di riferimento), ovvero proprio in vista dell’approvazione della legge. Valga questo rilievo per i compensi stabiliti per il Presidente della Giunta, per il Presidente del Consiglio e per i singoli Consiglieri, per i quali sono indicate le somme spettanti a titolo di indennità di carica, di funzione e per rimborsi spese. Questa previsione è accompagnata dal divieto di percepire altri rimborsi (sotto qualunque forma), dalla fissazione della decorrenza e durata degli assegni e dal tetto massimo fissato per i rimborsi spese (Cfr. art. 2 e 3), unita al divieto di cumulo di indennità o emolumenti (art. 4) e dalla fissazione dell’ammontare dell’assegno in caso di sospensione dalla funzione (art. 5).
Quantificabile al momento dell’approvazione era anche l’importo del contributo per il finanziamento dei gruppi consiliari e quello relativo alle spese per il personale dei gruppi stessi (art. 12).
Variabile nell’ammontare, ma valutabile ex ante (in alcuni casi anche su base statistica) era poi tutto l’insieme di prescrizioni relative:
a) al rimborso per missioni istituzionali (art. 6);
b) all’assegno di fine mandato (art. 7);
c) ai risparmi derivanti dall’abolizione del vitalizio (art. 9);
d) ai compensi per organi collegiali, anche di amministrazione, di enti , anche economici, disciplinati da legge regionale, tra cui – tra gli altri - il Collegio dei revisori e revisori (importo quest’ultimo determinabile in coordinato con la L.r. n. 6/2013, che a sua volta individua il compenso per relationem da diverso testo normativo) (art. 14);
e) alla percentuale minima di riduzione oneri collegati al funzionamento di enti, agenzie ed organismi di qualunque natura sopprimendi od aggregandi (art. 15);
f) alla previsione di tetti massimi per i compensi (con riduzione del numero dei relativi componenti) dei membri dei consigli di amministrazione e dipendenti di società pubbliche, direttamente od indirettamente controllate dalla Regione (art. 16);
g) alla fissazione di tetti massimi per gli incarichi in Regione, per le spese relative al parco macchine ed alla sua manutenzione e rinnovo, al divieto di nuovi acquisti o leasing di autovetture (con assegnazione a mansioni differenti del personale adibito ad autista, laddove interno alla Regione, ovvero restituzione all’amministrazione di appartenenza laddove comandato), al divieto di acquisto di nuovi mobili o arredi (art. 17) ;
h) alla diretta applicazione, nell’ente regionale, dei principi di cui all’art. 5, D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni in L. n. 13572012, in tema di valore massimo buoni pasto, divieto di monetizzazione di ferie e permessi, divieto di incarichi di studio e consulenza, attribuzione del trattamento accessorio legato alle perfomance individuali (idem, co. 7 e 8);
i) alla riduzione dei canoni di locazione passiva ed alla previsione di limiti al rinnovo di contratti di locazione (art. 18).
Non v’è dubbio che dall’applicazione della norma deriveranno delle economie. Nondimeno, era possibile, in sede di stesura della norma, apprezzare quanto meno in termini statistici l’ammontare dei previsti risparmi.
In tale caso, fondamentale sarebbe stata la relazione tecnico-finanziaria ( di cui si deve, anche in questa sede, registrare l’assenza) , al fine di avere, già al momento dell’approvazione della legge, una precisa consapevolezza ed una illustrazione delle modalità dinamiche attraverso cui, grazie alle economie realizzate, si potessero fronteggiare eventuali sopravvenienze, in ossequio al principio dell’equilibrio di bilancio.
Anche in tale occasione, tuttavia, si è preferito il rimando ad una valutazione, unita ad una concreta stima, ex post, peraltro attraverso un rinvio espresso alla competenza della Giunta.
II. PRESENZA DI NORME E DI ATTI ATTUATIVI IN GRADO DI INCIDERE SULLE ECONOMIE REALIZZATE IN TERMINI NEGATIVI.
In riferimento a tale punto, si osserva che in sede di analisi della norma in questione, sono emersi, in ordine a taluni articoli, degli elementi che sebbene non rilevanti in maniera diretta nell’ambito del tema della copertura finanziaria, presentano tuttavia rilievi critici destinati a produrre effetti in termini economico-finanziari, andando ad incidere sulle spese e, dunque, generando un saldo inferiore rispetto a quello che potrebbe effettivamente risultare in sede di verifica delle economie.
Se è vero, infatti, che la legge in esame realizza delle indubbie economie, risulta altrettanto vero, ed è da considerare nel discorso che ci occupa, che le risorse a disposizione alla fine risultanti dalla riduzione dei costi della politica e dalle ulteriori misure volte al contenimento delle spese potrebbero essere maggiori.
1) Art. 5 – Assegno in caso di sospensione.
La norma in questione recita:
“Al consigliere sospeso per effetto dell'articolo 8 del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), è riconosciuto un assegno pari al 50 per cento della indennità di carica per la durata della sospensione.”
A prescindere da ogni rilievo circa la legittimità di ciò che la norma stessa prevede, che pure si solleva ictu oculi, si osserva che, nel caso di definitività della condanna per i reati previsti dalla legge come fonte di incandidabilità, con intervento definitivo della decadenza, potrebbe porsi un problema in sede di recupero delle somme erogate nel periodo di sospensione, tutt’altro che scontato.
2) Art. 12 . Finanziamento dell’attività dei gruppi consiliari regionali.
La parte della norma che presenta rilievi di criticità è quella contenuta al comma 2, in particolare il nr. 2.:
“L'articolo 3 della legge regionale 4 novembre 1991, n. 20 è sostituito dal seguente:
"Art. 3
1. I gruppi consiliari sono articolazioni organizzative del Consiglio regionale ai fini dell'espletamento dell'attività istituzionale in seno all'Assemblea legislativa, connotati, unicamente per lo svolgimento di tale attività, come organi del Consiglio regionale. Ai fini dello svolgimento di attività diverse da quelle di cui al precedente periodo, i gruppi consiliari sono formazioni associative di consiglieri regionali e, pertanto, tali attività sono svolte in regime privatistico.
2. Per il funzionamento di ciascun gruppo consiliare, costituito a norma del regolamento interno del Consiglio, è previsto un contributo annuo fisso, al netto delle spese per il personale, in ragione di euro 5000,00 per ogni consigliere aderente al gruppo, cui si aggiunge una somma di euro 0, 05 per abitante della regione risultante dall'ultimo censimento.
3. Omissis…”
Si tratta di una prescrizione che si adegua a quanto stabilito dall’art. 2, co. 1, lett. g) del D.L. n. 174/2012 che, in tema di contributi in favore dei gruppi consiliari, al netto delle spese per il personale, ne stabilisce il limite massimo individuandolo nell’importo riconosciuto dalla regione più virtuosa, secondo criteri omogenei, ridotto della metà.
Sulla scorta di tale prescrizione, il 6 dicembre 2012 la Conferenza Stato-Regioni, con atto n. 235/CSR, ha dato seguito all’individuazione della regione più virtuosa individuando, per l’effetto, anche gli importi da corrispondere ai gruppi consiliari regionali. Questi ultimi ammontano ad un importo fisso di € 5.000,00 annui per consigliere a titolo di contributo per il finanziamento dei gruppi regionali, a cui aggiungere, “ai fini di tenere conto delle dimensioni del territorio e della popolazione residente, un importo complessivo risultante dal prodotto € 0,05 x abitante di regione”. Quest’ultima somma, evidentemente, varia da regione a regione.
Tutte le Regioni italiane (salvo quelle a statuto speciale, che devono uniformare le prescrizioni statutarie, e non tutte l’hanno ancora fatto) hanno recepito le norme statali attraverso apposite leggi regionali.
Da un esame condotto sulle diverse leggi regionali sul punto, è emerso che ogni regione, per determinare la seconda parte di contributo spettante ai gruppi (ovvero quella variabile), in ossequio alla delibera della Conferenza Stato-Regioni, ha applicato la formula € 0,05 x abitanti / numero gruppi (ovvero, in alcune regioni, / numero dei consiglieri).
Nel caso della Regione Molise, in sede di attuazione della norma di cui all’art. 12 sopra riportata, con Delibera dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale n. 89 del 30 luglio 2013, nel procedere alla quantificazione dei contributi spettanti, si è applicata la seguente formula: € 0,05 x abitanti x 21 (numero dei consiglieri).
Ne deriva che, se si fosse applicata la formula derivante dal combinato disposto della norma statale e della deliberazione della Conferenza Stato-Regioni, norma applicata uniformemente sul territorio nazionale, si sarebbe avuto un contributo complessivo pari ad € 120.680,00 (€ 5.000 x 21 consiglieri + € 0,05 x 313.660 abitanti da dividere poi per 15 gruppi).
Al contrario, l’atto amministrativo di attuazione ha deliberato di attribuire un contributo annuo complessivo di € 434.280 (€ 5.000 x 21 consiglieri + € 0,05 x 313.660 abitanti x 21 consiglieri).
Nell’esercizio 2012 le somme spese (verificate dai pagamenti in conto competenza) ammontavano ad € 2.111.312,11 (ripartite tra gli allora 31 consiglieri). Non v’è dubbio che, a fronte di tale cifra, l’importo annuo quantificato in € 434.280,00 costituisca, a regime, una economia. Tuttavia, l’economia dovrebbe essere quella normativamente imposta, risultante dalle regole fissate a livello nazionale ed uniformemente applicate, essendovi nella Regione Molise, in base al calcolo effettuato ed alla comparazione con le altre realtà regionali, una eccedenza di € 313.600,00.
Questo rilievo dovrà essere tenuto in considerazione in occasione della verifica dei rendiconti dei gruppi.
L.R. 25-7-2013 n. 11 - Modifiche all'articolo 12 della legge regionale 24 marzo 2011, n. 6 (Norme sull'organizzazione dell'esercizio di funzioni e compiti amministrativi a livello locale. Soppressione delle Comunità Montane).
Pubblicata nel B.U.R. Molise 29 luglio 2013, n. 20, edizione straordinaria.
La legge non presenta rilievi ai fini del controllo/referto di cui all’art. 1, co 2, D.L. n. 174/2012, come convertito in L. n. 213/2012, non contenendo norme che incidono in termini finanziari prevedendo maggiori spese o minori entrate.
L.R. 25-7-2013 n. 12 - Modifiche alla disciplina relativa all'alienazione ed alla locazione degli alloggi di edilizia pubblica residenziale di cui alla L.R. 4 agosto 1998, n. 12, alla L.R. 5 maggio 2005, n. 14 e alla L.R. 7 luglio 2006, n. 17.
Pubblicata nel B.U.R. Molise 29 luglio 2013, n. 20, edizione straordinaria.
La legge non prevede disposizioni di spesa.
L.R. 29-7-2013 n. 13 - Disposizioni in materia di tirocini.
Pubblicata nel B.U.R. Molise 1° agosto 2013, n. 21.
La norma disciplina la tutela e promozione, da parte della Regione, del tirocinio non curriculare, allo scopo di favorire l’arricchimento del bagaglio di conoscenze, l’acquisizione di competenze professionali e l'inserimento o il reinserimento lavorativo (art. 1, co. 1).
Ai fini delle disposizioni in materia di copertura finanziaria, la norma in questione stabilisce, sia all’art. 3, co. 2, che all’art. 4, co. 2, che, infine, all’art. 5, il rinvio a provvedimenti di Giunta per l’assunzione di oneri a carico della Regione, destinati a far fronte alle uscite derivanti dal perseguimento degli obiettivi previsti dalla legge.
In particolare, l’art. 3 (Indennità di partecipazione) prevede, al comma, 2, che la “Giunta regionale possa individuare, al solo fine di garantire l'inclusione di particolari categorie di lavoratori, eventuali circostanziate deroghe in materia di corresponsione dell'indennità”.
L’art. 4 (Copertura assicurativa), comma 2, prescrive che “La Regione può con provvedimento di Giunta regionale assumere a proprio carico gli oneri connessi alle coperture assicurative”.
L’art. 5 (Agevolazioni), al comma 1, prevede che la Regione possa “concedere contributi per la copertura totale o parziale dell'importo dell'indennità di cui all'art. 3, nonché per incentivare l'inserimento lavorativo presso il soggetto ospitante delle persone che hanno concluso il periodo di tirocinio”.
L’art. 8 (Disposizioni finanziarie) prevede oneri fino al 2015, in particolare stabilendone la quantificazione in euro 50.000,00 per l'esercizio finanziario 2013, in euro 100.000,00 per l'esercizio finanziario 2014 e in euro 150.000,00 per l'esercizio finanziario 2015 e prevedendo che alla loro copertura, per l’esercizio finanziario 2013, “si provveda con quota parte dello stanziamento iscritto alla UPB 531 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale e per gli esercizi successivi si provveda con la relativa legge di approvazione del bilancio regionale”.
Secondo una modalità riscontrata in altre leggi emanate dalla Regione, si osserva che anche quest’ultima legge, nonostante nuova e latrice di oneri, non individua i mezzi finanziari per farvi fronte. Infatti gli oneri, pur quantificati, non evidenziano una esplicita corrispondenza in termini di copertura finanziaria, sia per l’anno in corso che per il biennio successivo.
La formulazione della norma dell’art. 8 (Disposizioni finanziarie) non è sufficiente ai fini dell’obbligo di copertura, in quanto non viene data dimostrazione sul piano economico e contabile della sostenibilità della nuova spesa.
Anche per tale legge si deve registrare l’assenza della relazione tecnico-finanziaria di cui all’art. 6, co. 3, L.R. n. 4/2002 che, al contrario, avrebbe permesso di valutare l’esistenza di una copertura, attraverso la verifica del ciclo della quantificazione.
Inoltre, si osserva che, con il rimando a provvedimenti affidati espressamente dalla legge in questione alla competenza dell’esecutivo regionale, si travalicano i limiti imposti nell’attribuzione di compiti propri dell’esecutivo stesso, ignorando il perimetro entro cui la Giunta può muoversi, rigorosamente confinato nelle autorizzazioni legislative di spesa.
L.R. 30-9-2013 n. 14 - Istituzione del fondo di solidarietà per interventi in situazioni straordinarie e impreviste.
Pubblicata nel B.U.R. Molise 1° ottobre 2013, n. 27.
La norma in questione, composta di 4 articoli, istituisce il “Fondo di solidarietà per interventi urgenti in situazioni di emergenza” sul presupposto costituzionale di solidarietà e sostegno alle attività del settore pubblico e privato che si trovi a fronteggiare situazioni straordinarie o derivanti da eventi calamitosi (art. 2, co 1).
Si stabilisce che il Fondo venga utilizzato per la promozione di interventi “di solidarietà a sostegno delle Regioni, delle Province, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione pubblica e privata presente nel territorio nazionale ed internazionale” .
Sul piano finanziario, rilevano
a) la previsione di cui all’art. 3, co. 3, che recita: In casi di gravissima emergenza il fondo di cui alla presente legge può essere incrementato per iniziativa della Giunta regionale con ulteriore stanziamento fissato con legge di bilancio o con la legge di assestamento del bilancio di previsione;
b) le prescrizioni di cui all’art. 4 – Disposizioni finanziarie, che prevedono:
Co 1. Gli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge sono quantificati in euro 15.000 per l'esercizio finanziario 2013, in euro 20.000 per l'esercizio finanziario 2014 ed in euro 20.000 per l'esercizio finanziario 2015.
Co 2. Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2013 si provvede con quota parte dello stanziamento iscritto nel capitolo 39705 alla UPB n. 511 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale.
Sul terreno della verifica finalizzata al controllo-referto di cui all’art. 1, co. 2, D.L. n. 174/2012, convertito in L. n. 213/2012, si rileva che la norma, istitutiva di nuove spese, si espone alle seguenti considerazioni:
a) Viene riprodotta la consueta modalità di previsione di oneri per l’esercizio in corso e per i successivi, attraverso una quantificazione degli stessi per anno, a partire dall’esercizio 2013, senza tuttavia precisare, come invero sarebbe necessario, l’eventuale capienza del capitolo del bilancio di previsione espressamente nominato per il finanziamento né tantomeno, in caso di reale capienza, l’operazione di riduzione dell’eventuale eccedenza di stanziamento da destinare alle nuove spese.
A tal proposito, emerge che il capitolo indicato all’art. 4, co 2, ovvero il 39705, in seguito al controllo eseguito sul testo ufficiale (B.U.R.M. n. 27 del 01.10.2013, Parte Prima), è risultato non associato alla UPB 511, oltre che più in generale se ne è accertata la non esistenza nel bilancio di previsione.
In seguito la Regione, con legge regionale 13 novembre 2013 n. 21 (Variazioni al bilancio regionale di competenza e di cassa per l’esercizio finanziario 2013 – bilancio pluriennale 2013/2015 della Regione Molise ai sensi dell’art. 34, L.R. n. 4/2002, su cui anche infra)—ha sostituito il sopra citato comma nel seguente modo: “Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2013 si provvede con parte dello stanziamento iscritto all’ UPB n. 511 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale, mediante l’istituzione di un capitolo denominato “Fondo di solidarietà per interventi in situazioni straordinarie e impreviste” cui la Giunta regionale è autorizzata a provvedere”.
Valgono, anche in seguito alla modifica apportata, le considerazioni sopra esposte, relative all’assenza di indicazione esplicita dei mezzi di copertura delle nuove previsioni di spesa, anche laddove ritenuti sussistenti, rendendosi necessaria, oltre alla quantificazione degli oneri, anche la dimostrazione sul piano economico e contabile della loro sostenibilità.
A tal riguardo, anche per tale legge non è stata redatta la relazione tecnico-finanziaria richiesta dalla legge, che ben avrebbe potuto illustrare la copertura finanziaria degli oneri essendosi ritenuto in proposito sufficiente, come esplicitamente affermato dalla Presidenza del Consiglio regionale in riscontro alle richieste istruttorie della Corte, acquisire informazioni attraverso mezzi non “propriamente formali”, ma ugualmente ritenuti affidabili. Non esistendo la previsione normativa di equipollenza tra i suddetti mezzi “alternativi” e la relazione tecnica richiesta dalla legge regionale di contabilità (e dalla normativa statale vigente) per la verifica del ciclo della quantificazione, una mera affermazione degli organi regionali non può assumere valore di attestazione dei mezzi e delle tecniche di copertura.
b) L’UPB indicata per l’imputazione ha ad oggetto “Servizio per l’attuazione delle politiche sociali”, e dunque il riferimento ad essa, a prescindere dalla mancata individuazione del capitolo indicato espressamente, risulta poco pertinente, alla luce dell’oggetto e del contenuto della norma in questione, con pregiudizio della chiarezza e corretta intellegibilità del bilancio.
c) Si attribuisce alla Giunta, nell’eventualità del ricorso di situazioni definite “di gravissima emergenza”, la facoltà con proprio atto di incrementare il fondo, reperendo dunque mezzi finanziari ad hoc. Tale prescrizione di fatto conferisce all’organo esecutivo prerogative allo stesso al contrario non ascrivibili, in quanto slegate da autorizzazioni di spesa legislative, realizzando una commistione di ruoli non aderente alla normativa ed in grado di compromettere i principi di chiarezza ed equilibrio del bilancio.
L.R. 10-10-2013 n. 15 - Misure in materia di prevenzione e contrasto alla violenza di genere.
Pubblicata nel B.U. Molise 16 ottobre 2013, n. 28.
La legge regionale n. 15, nel dettare norme volte al sostegno, alla tutela ed alla promozione di iniziative di contrasto alla violenza di genere, prevede una serie di nuovi interventi di competenza regionale che presentano delle implicazioni finanziarie.
Gli articoli rilevanti in tal senso sono diversi.
a) Art. 1 – Principi e finalità.
Vengono individuati compiti operativi di competenza della Regione, tra cui interventi di tutela e sostegno alle vittime della violenza di genere, interventi di recupero dei diritti fondamentali compressi dalla violenza, nonché attività di promozione ed attivazione dei Centri antiviolenza e delle Dimore dei diritti di primo e secondo livello.
b) Art. 2 - Interventi regionali.
co. 1, lett. c): attivazione della linea di assistenza telefonica gratuita 1522 per le vittime di violenza di genere; lett. f) attuazione di progetti finalizzati alla presa in carico delle vittime e dei soggetti coinvolti sotto il profilo della tutela, della cura e del sostegno; lett. g) formazione permanente degli operatori che in diversi ambiti concorrono nello svolgimento di attività di prevenzione e contrasto delle varie forme di violenza di genere; lett. h) costituzione di un’equipe specializzata ed itinerante per una azione sul territorio regionale.
c) Art. 6 – Linea telefonica 1522.
“La Regione provvede all'istituzione di un servizio di accoglienza tramite apposita Linea telefonica 1522 gratuita per l'assistenza continua operante 24 ore su 24, sette giorni alla settimana. Il servizio è destinato a fornire agli utenti - nel rispetto della riservatezza ed a tutela dell'anonimato - consulenze relative ad ogni forma di violenza”.
d) Art. 7 – Gratuità
Co 1: Le donne vittime di violenza ed i loro figli minori di età accedono gratuitamente a tutti gli interventi, ai servizi telefonici e non, ed alle prestazioni erogate dai centri e dalle strutture di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6.
Co 2. Nelle Dimore dei Diritti e nelle Dimore dei Diritti di secondo livello per donne vittime di violenza il soggiorno, sia per le donne che per i loro figli minori di età, è gratuito per un periodo massimo di centottanta giorni, fatti salvi i casi motivati dai responsabili delle strutture.
e) Art. 8- Inserimento lavorativo
Co 1. La Regione promuove adeguati interventi ed adotta misure efficaci per agevolare l'inserimento lavorativo delle donne vittime di violenza con il coinvolgimento dei sindacati, degli enti, della Consigliera di parità regionale e delle associazioni datoriali. La Regione, inoltre, supporta l'azione genitoriale attraverso l'accoglienza e la presa in carico dei figli minori di età presso strutture con finalità educative, ludiche o ricreative.
Co 2. La Regione, al fine di favorire l'accesso delle donne vittime di violenza al lavoro, incentiva la costituzione di cooperative sociali, agevola l'ingresso di tali donne al mercato del lavoro garantendo la conseguente stabilizzazione o incremento occupazionali. Coadiuva azioni di sviluppo delle competenze ed azioni di organizzazione di beni e servizi, in adeguata risposta alle necessità territoriali ed ai progetti di piena integrazione sociale.
f) Art. 9 – Tavolo di coordinamento regionale per la prevenzione e contrasto di ogni forma di violenza contro le donne.
Co 1. Presso la Giunta regionale è istituito il Tavolo di coordinamento regionale per la prevenzione e contrasto di ogni forma di violenza contro le donne, di seguito denominato "Tavolo", quale sede aperta e privilegiata di confronto sulla materia. Al Tavolo intervengono tutti i soggetti istituzionali, gli enti, gli organismi sensibili con appropriate competenze, il Tutore pubblico dei minori, l'Ufficio di Parità e la Rete regionale Antiviolenza. In nessun caso la partecipazione ai lavori del Tavolo è a titolo oneroso o dà diritto alla corresponsione di emolumenti o di indennità comunque denominate. Il Presidente della Giunta regionale ha il compito di individuare e di coordinare tutti i rappresentanti delle diverse istituzioni e delle associazioni ed altri partecipanti. Il Tavolo si avvale sotto il profilo organizzativo di una segreteria tecnica individuata dal coordinatore. In particolare, il Tavolo svolge i seguenti compiti:
a) coordina l'attività di monitoraggio, analisi e raccolta dei dati relativi al fenomeno per una visione ampia dello stesso e per individuare le aree a maggiore rischio;
b) formula proposte alla Giunta regionale al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi della presente legge;
c) sostiene i progetti e le iniziative connesse alle finalità della presente legge coordinandosi con i soggetti promotori e fornendo attività di consulenza;
d) promuove attività di sensibilizzazione presso gli istituti scolastici, universitari ed educativo-culturali;
e) aderisce ed approva, al fine di rafforzare una formazione integrata, gli standard di riferimento fissati nelle linee guida del Manuale dei Centri antiviolenza;
f) mantiene gli opportuni collegamenti con la Rete Nazionale Antiviolenza del Dipartimento per le Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
g) esprime parere sulla proposta di piano regionale di cui all'articolo 13.
g) Art. 12 – Disposizioni attuative
Co 1. La Giunta regionale, con modalità d'intervento adeguate agli obiettivi di cui alla presente legge:
a) approva l'organigramma dei centri, delle strutture e dei servizi di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6;
b) stabilisce, entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, l'importo del contributo giornaliero per ospite da attribuire ai centri ed alle strutture di cui agli articoli 4 e 5, sentito il parere delle competenti commissioni consiliari in materia;
c) stabilisce, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, la composizione del Tavolo di cui all'articolo 9, sentito il parere delle competenti commissioni consiliari in materia.
h) Art. 14 – Informazione
La Regione promuove la più ampia diffusione mediante specifiche campagne informative sull'attività di cui alla presente legge. Il Comitato regionale per le comunicazioni (Co.Re.Com.), nell'ambito delle sue funzioni, formula proposte alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo ed ai concessionari privati in merito alle programmazioni dei media, al fine di sensibilizzare l'opinione pubblica sui temi di cui alla presente legge.
i) Art. 15 - Contributi regionali.
Co 1. La Giunta regionale, sentite le commissioni consiliari competenti in materia, entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della presente legge, stabilisce i criteri e le modalità per la concessione dei contributi diretti a finanziare le attività e le strutture di cui alla presente legge.
Co 2. I finanziamenti di cui al comma 1 sono cumulabili con quelli previsti da altre normative statali, comunitarie o regionali, salvo che non sia da queste diversamente stabilito.
l) Art. 17 - Norma finanziaria.
Gli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge sono quantificati in euro 100.000,00 per l'esercizio finanziario 2013, in euro 200.000,00 per l'esercizio finanziario 2014 ed in euro 200.000,00 per l'esercizio finanziario 2015.
Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2013 si provvede con quota parte dello stanziamento iscritto alla UPB n. 531 cap. 12516 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale.
Per gli esercizi successivi si provvede con le relative leggi approvative del bilancio regionale.
In riferimento alla verifica finalizzata alla redazione del controllo-referto di cui all’art. 1, co. 2, D.L. n. 174/2012, convertito in L. 213/2012, si deve rilevare che gli oneri connessi all’applicazione della nuova legge (scaturenti dalle diverse attività ed interventi sopra elencati) pur previsti e quantificati per anno, a partire dall’anno in corso, non vengono indicati con la rispettiva copertura.
In questo caso, il vincolo finanziario viene risolto con un rinvio a mezzi finanziari disponibili (Cfr. art. 17), utilizzando una formula generica che traduce una scarsa valutazione degli obblighi nascenti dalle prescrizioni normative in tema di copertura nonché dalle indicazioni a riguardo provenienti dalla giurisprudenza costituzionale.
In particolare, nel caso della L.R. n. 15/2013 si istituisce un nuovo compito che la Regione assume, tenuto conto dell’impatto dei costi sociali della violenza di genere, sempre più massicci e diffusi, e che costituisce per l’Ente una nuova voce di spesa, per la quale era da considerare espressamente l’incidenza sull’esercizio in corso e la relativa copertura, nonché la conservazione del tendenziale equilibrio nel lungo periodo.
Nella specie, nonostante si ritenga – evidentemente – che la nuova spesa sia sostenibile utilizzando somme allocate nella partita di bilancio indicata, la pretesa autosufficienza non dovrebbe desumersi apoditticamente, come la formulazione della norma suggerisce, dovendo al contrario essere adeguatamente dimostrata sul piano contabile.
In particolare, non si è data dimostrazione della capienza del capitolo del bilancio di previsione espressamente nominato nel citato art. 17 per finanziare gli oneri relativi all’esercizio in corso (Cap. 12516), né si è indicata con precisione, in caso di supposta capienza, l’operazione di riduzione di una eventuale eccedenza di stanziamento da poter destinare alla nuova spesa. Per completezza, ai fini della presente relazione si è esaminato il capitolo indicato, accertando che lo stesso presentava, ad inizio esercizio (nonché al momento dell’approvazione della legge, 10.10.2013), uno stanziamento di € 172.268,37, sul quale in data 18.10.2013 è stato iscritto un impegno per € 58.419,37 (con causale “Progetti salva precari AASS 2010/2011 e 2011/2012. Rimborso somme effettivamente spese. Impegno e liquidazione”) con disponibilità residua di € 113.849,07.
Anche per tale testo normativo si registra l’assenza della redazione della relazione tecnica prevista e richiesta dalla normativa contabile statale e regionale.
Inoltre, a latere, si ritiene doversi segnalare, alla luce della formulazione degli articoli iniziali della legge in parola, fondata su una evidente ratio di ordine sociale (Cfr. art. 2 e, in parte, art. 3), collegata alla lesione di diritti fondamentali (tale essendo la natura dei diritti vulnerati) che l’imputazione degli oneri per l’esercizio finanziario 2013 all’UPB 531 del bilancio regionale (Formazione professionale e politiche attive), cap. 12516 (Fondi strutturali Programmazione 2007/2013 FSE Fondi CEE e Stato. Oneri 2011-2013) risulta scarsamente pertinente, nonostante gli accenni agli interventi formativi e di impulso all’inserimento/reinserimento lavorativo previsti in alcuni passaggi della norma che tuttavia non costituiscono, né potrebbero, il nucleo centrale e sostanziale della legge, destinata al contrario ad incidere prevalentemente nel campo delle politiche sociali.
Sempre a latere, con effetti indiretti sulle prescrizioni di natura finanziaria, si osserva che la prescrizione dell’art. 12, che attribuisce alla Giunta Regionale la competenza alla fissazione dell’importo del contributo giornaliero per ospite da attribuire ai centri ed alle strutture da istituirsi a norma della Legge in questione, non correttamente amplia il perimetro entro cui l’operatività della Giunta stessa può esplicarsi. A norma dell’art. 5, co. 3, 4 e 5 TUEL, infatti, viene delineato un preciso quadro di riferimento riguardo ai contenuti delle leggi regionali, alle quali spetta il compito di individuare gli elementi fondamentali di quella che sarà poi l’azione di governo, con la conseguenza di definire anche la latitudine dell’operatività dell’esecutivo. La legge in questione, priva di disposizioni che stabiliscano il perimetro attuativo entro cui la Giunta può muoversi per fissare l’importo del contributo (sub specie, ad esempio, di fissazione di una percentuale massima delle risorse finanziarie stanziate per ciascuno degli interventi previsti [centri di accoglienza, dimore dei diritti, linea telefonica dedicata, campagne di prevenzione, informazione, etc..]) di fatto potrebbe portare alla conseguenza di realizzare un utilizzo squilibrato delle risorse stanziate rispetto alla prospettazione ripartita degli obiettivi perseguiti dalla legge stessa. Tale osservazione può assumere un certo valore se letta in combinato con la “Norma finanziaria” (art. 17), per la quale sussistono i rilievi in ordine alla mancata corretta individuazione della copertura sopra evidenziata.
L.R. 31 ottobre 2013 n. 16. – Disposizioni sulla gestione delle tasse automobilistiche. Sostituzione dell’art. 19 della legge regionale 16 febbraio 1972 n. 2 (Istituzione dei tributi propri della Regione Molise)
Pubblicata nel B.U. Molise 31 ottobre 2013, n. 29.
La norma in esame, che si compone di tre articoli, provvede alla sostituzione dell’art. 19, L.R. n. 2/1972, che nella nuova formulazione è il seguente:
art. 19. Gestione del tributo
1. Per l'esercizio delle funzioni amministrative e delle attività in materia di gestione delle tasse automobilistiche la Regione può avvalersi, con le modalità previste ai commi 2 e 3, di altro ente pubblico non economico preposto a servizi di pubblico interesse ed in possesso di idonea organizzazione amministrativa e strumentale, adatta ad assicurare la compatibilità con l'archivio nazionale delle tasse automobilistiche e con gli archivi costituiti presso le altre regioni e le province autonome, individuato attraverso le modalità previste dalla normativa nazionale e comunitaria in materia di affidamento di servizi.
2. La Giunta regionale è autorizzata ad approvare un eventuale accordo convenzionale per il rapporto di avvalimento, della durata non superiore ad anni quattro, nel quale verranno elencate e disciplinate le attività che la Regione intende affidare all'esterno per la gestione della tassa automobilistica.
3. Il Presidente della Giunta regionale provvede alla stipula della convenzione di cui al comma 2, previa deliberazione della Giunta regionale.
4. In alternativa alle modalità di cui ai commi 1 e 2, per l'esercizio delle funzioni amministrative e delle attività in materia di gestione delle tasse automobilistiche la Regione può avvalersi, anche nel rispetto delle previsioni di cui al comma 3, di una società a capitale interamente pubblico appositamente costituita che sia affidataria diretta dei predetti servizi e funzioni di pubblico interesse, a condizione che:
a) la Regione eserciti sulla società, anche insieme ad altri enti pubblici, un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi;
b) la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano".
Le disposizioni di carattere finanziario sono contenute nell’art. 2, così formulato:
1. Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2013, che si quantificano in 1.100.000,00 euro, si provvede con parte dello stanziamento iscritto alla UPB n. 223 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale per il medesimo esercizio. Nell'ambito della predetta UPB la Giunta regionale provvede mediante riduzione dello stanziamento iscritto al capitolo 55700 e corrispondente incremento dello stanziamento iscritto al capitolo 8650 (Gestione dei servizi concernenti le tasse automobilistiche non erariali).
2. Gli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2014 e per quelli successivi (capitolo 8650-UPB 223: Gestione dei servizi concernenti le tasse automobilistiche non erariali) si quantificano in 1.500.000,00 euro per ciascun anno.
3. Alla copertura degli oneri di cui al comma 2 si provvede, con le risorse di cui al capitolo di entrata n. 300 (Tassa automobilistica regionale) della UPB n. 002, in sede di manovre finanziarie annuali e con le rispettive leggi approvative di bilancio.
In ordine a tale testo si osserva che, in riferimento agli oneri connessi, gli stessi sono individuati e quantificati, sia per l’esercizio 2013 che per i successivi.
Quanto alla copertura, si osserva che per l’esercizio 2013 viene assicurata con una dichiarata operazione di redistribuzione degli stanziamenti tra i capitoli di spesa dell’UPB 223 (Politiche fiscali e acquisizione risorse finanziarie).
Tuttavia, in sede di controllo sui capitoli menzionati, si è riscontrato che, mentre il capitolo 8650 risulta incrementato della somma indicata, al momento della verifica (successiva al 30 novembre 2013) non è stata registrata alcuna riduzione dello stanziamento iscritto al capitolo 55700.
Per la copertura degli oneri dell’esercizio 2014 e dei successivi si individuano le risorse di cui al capitolo di entrata 300 (Tassa automobilistica regionale) – UPB 002, rimandando alle finanziarie annuali.
L.R. 12.11.2013 n. 17 – Riordino della disciplina in materia di tasse sulle concessioni regionali.
Pubblicata sul B.U. Molise 16.11.2013 n. 30
La legge in parola prevede il riordino della disciplina in tema di tasse sulle concessioni regionali. Non prevede disposizioni di spesa.
L.R. 12.11.2013 n. 18 – Abrogazione del comma 1bis dell’art. 9 della L.R. 05.04.2005 n. 11. Soppressione Commissione Tecnica.
Pubblicata sul B.U. Molise 16.11.2013 n. 30
La legge in questione non contiene disposizioni di spesa.
Prevede la soppressione della Commissione Tecnica di ausilio al Servizio regionale competente in materia di cave e torbiere (L.R. 11/2005), con conseguente cancellazione della voce relativa alle spettanze dei componenti.
L.R. 12.11.2013 n. 19 – Dispersione delle ceneri derivanti dalla cremazione dei defunti.
Pubblicata sul B. U. Molise del 16.11.2013 n. 30
La legge non presenta rilievi ai fini del controllo/referto di cui all’art. 1, co 2, D.L. n. 174/2012, come convertito in L. n. 213/2012, non contenendo norme che incidono producendo effetti finanziari in termini di maggiori spese o minori entrate.
L.R. 12.11.2013 n. 20 – Modifiche all’art. 7 della L.R. 03.06.2013 n. 7
Pubblicata sul B.U. Molise 16.11.2013 n. 30.
La legge in questione provvede a modificare l’articolo 7 della legge regionale n. 7/2002 (Legge fin anziaria regionale 2002), già istitutiva, tra l’altro, del Fondo per le attività istituzionali e collaboratori dei consiglieri regionali, sostituendolo con una nuova versione, che recita testualmente:
“Art. 7. 1. E’ istituito il fondo dell’assistenza alle attività istituzionali dei titolari del diritto di iniziativa legislativa, iscritto su apposita voce del bilancio del Consiglio regionale, la cui entità per singolo consigliere è stabilita nella misura del 65 per cento della somma prevista per il personale di cui all’art. 4 della legge regionale 4 novembre 1991, come modificato dall’art. 12 della legge regionale 25 luglio 2013, n. 10.
2. Il Fondo potrà essere utilizzato dai consiglieri regionali esclusivamente per la stipula di contratti privatistici a termine con persone fisiche, liberamente scelte, esterne all’amministrazione del Consiglio Regionale o dell’Ente Regione, per l’acquisizione di servizi di assistenza allo svolgimento del mandato istituzionale non previsti tra quelli di cui alla legge regionale 4 novembre 1991 n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni.
3. I consiglieri non possono stipulare i contratti di lavoro con il coniuge ovvero con propri parenti o affini entro il quarto grado”.
Gli articoli 2 e 3 della legge in parola introducono, rispettivamente, gli art. 7-bis e 7-ter alla L.R. n. 7/2002, che prevedono la “Disciplina del rapporto di lavoro” e la “Gestione del rapporto di lavoro”.
La norma rilevante ai fini del controllo-referto di cui all’art. 1, co 2, D.L. n. 174/2012, come convertito in L. n. 213/2012 è quella contenuta all’art. 3, che al comma 1 prevede:
“Per l’esercizio finanziario 2013 e per quelli successivi gli oneri derivanti dall’applicazione della presente legge trovano copertura nel bilancio di previsione del Consiglio Regionale”.
A tal riguardo si osserva:
- Gli oneri derivanti dalla legge (ammontare di quota-parte del fondo per singolo consigliere) sono individuati per relationem da diverso testo normativo e non risultano pertanto quantificati;
- La norma di cui all’art. 3 difetta dell’esplicita menzione dei mezzi di copertura, assenti sia sotto il profilo dell’indicazione, che della quantificazione;
- Tenuto conto del tenore della norma, si desume una invarianza dei suoi effetti sul saldo finanziario (cfr. art. 7, co 1): a fortiori sarebbe stato essenziale esplicitare l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni normative.
Fondamentale sarebbe dunque, anche in questo caso, la relazione tecnica di cui all’art. 6, L.R. n. 4/2002, dalla quale desumere gli elementi sopra indicati dal momento che, per giurisprudenza costituzionale consolidata, nell’assenza di ogni indicazione riguardo alla copertura non è dato presumere che la legge non implichi alcun onere o alcun maggiore onere.
Tuttavia, anche per questo testo normativo si deve ribadire quanto già osservato in ordine alla risposta data dalla Regione Molise alla richiesta istruttoria finalizzata all’acquisizione della suddetta relazione. Di fatto l’ente regionale non ha dato conferma circa l’esistenza, o meno, della relazione il cui obbligo di redazione è previsto normativamente, limitandosi a garantire che la certezza in ordine alla presenza di copertura è stata desunta attraverso un esame dei profili finanziari condotto mediante “forme alternative” alla relazione stessa (sub specie di audizione dei dirigenti responsabili delle competenti strutture, ovvero di acquisizione di informazioni preso le strutture stesse).
Non è superfluo sottolineare che la risposta è assolutamente inadeguata e non soddisfacente sotto il profilo di quanto richiesto, dal momento che la redazione di una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio costituisce un obbligo di legge (Artt. 17 e 19, L. n. 196/2009), replicato anche a livello di normazione regionale (art. 6, L.R. n. 4/2002), quale precisa attuazione di norme precettive (art. 81, Cost.).
Ne deriva che stime non validate attraverso lo strumento tipizzato (e dunque non eludibile) non possono fondarsi su “forme alternative” che, in quanto tali, restano censurabili ed appalesano la loro inadeguatezza.
Quanto sopra rileva sotto lo stretto profilo delle tecniche di copertura finanziaria e quantificazione degli oneri.
Più in generale, con riguardo alla incidenza sulla spesa che tale legge comporta, si osserva:
- La legge in questione si presenta come legge di modifica, nello specifico dell’art. 7, L.R. 3 giugno 2002 n. 7, norma, quest’ultima, già istitutiva del Fondo per l’assistenza alle attività istituzionali dei consiglieri. La norma recita, testualmente:
1. E’ istituito il fondo dell’assistenza alle attività istituzionali dei titolari del diritto di iniziativa legislativa. Il relativo onere grava a carico del bilancio del Consiglio Regionale su apposita voce del capitolo n. 00100, relativo alla ripartizione dell’UPB n. 10.
2. Il fondo potrà essere utilizzato per la stipula di contratti privatistici a termine, per collaborazione, per fornitura di servizi specifici occorrenti e per l’assistenza ai consiglieri, non previsti tra quelli di cui alla L.R. 4 novembre 1991 n. 20 e s.m. e i.
3. Le spese di cui al comma precedente vengono erogate al consigliere a titolo di rimborso forfettario, in analogia a quanto previsto dal regolamento della Camera dei Deputati.
4. L’Ufficio di Presidenza del Consiglio determinerà i titolari e, con apposito regolamento attuativo, l’entità e le modalità di erogazione.
Sebbene utilizzabile per la stipula di contratti d’opera, il fondo in questione era espressamente qualificato come forfettario e non soggetto a rendiconto (di tale aspetto si è occupata la Corte in occasione della relazione sui bilanci dei gruppi consiliari).
Tuttavia, l’art. 2, co.1 del D.L. n. 174/2012, convertito con modificazioni in L. n. 213/2012 ha stabilito dei tetti massimi per gli emolumenti omnicomprensivi dei consiglieri (poi quantificati dalla Conferenza Stato-Regioni e recepiti in Molise con la L.R. n. 10/2013) e, alla lettera e), ha definitivamente escluso che i consiglieri possano ottenere rimborsi di spese comunque denominate e di alcun tipo.
Di fatto, tale norma ha comportato l’abrogazione tacita dell’art. 7, come sopra formulato, avendo eliminato i rimborsi a qualsivoglia titolo.
Dal canto suo, la stessa legge regionale di adeguamento al D.L. n. 174/2012 (L.R. n. 10 del 25 luglio 2013) ha specificato, sebbene in modo superfluo, che non sono percepibili ulteriori rimborsi in aggiunta alle indennità stabilite (Capo I, art. 2, co. 4).
In realtà, l’art. 7 ha continuato ad essere applicato.
Con la legge in esame (L.R. n. 20 del 12 novembre 2013) si va dunque a “modificare” (come recita il titolo) una norma (art. 7, L.R. n. 7/2002) invero già tacitamente abrogata, sebbene dal legislatore regionale considerata ancora in vigore (ed applicata regolarmente nei termini di cui alla precedente formulazione), stabilendo una riduzione del fondo che in realtà non esiste più (nella misura del 65% della somma prevista per il personale di cui all’art. 4 della legge regionale 4 novembre 1991, come modificato dall’art. 12 della legge regionale 25 luglio 2013, n. 10) ed attribuendo la gestione dei contratti privati tra consigliere e collaboratore agli uffici del consiglio regionale.
Concludendo, non può farsi a meno di notare che, nonostante la norma in questione realizzi delle economie rispetto alle previsioni previgenti (seppur non esplicitando l’indicazione dell’entità delle risorse esistenti in bilancio utilizzabili per le finalità perseguite), essa tuttavia pone delle questioni di legittimità che permettono di ipotizzare che, nonostante gli oneri siano sostenibili con risorse già esistenti, tuttavia si tratterebbe comunque di una previsione (con conseguente spesa) illegittima, sulla scorta delle considerazioni in diritto di cui sopra.
Il 20 dicembre 2013 è stata approvata la L.R. n. 25, titolata “Norme urgenti per l’ulteriore riduzione dei costi della politica”, pubblicata sul BUR del 31 dicembre.
L’art. 1 di detta legge prevede che, “con effetto dal 1° gennaio 2014, gli articoli 7, 7 bis e 7 ter della legge regionale 3 giugno 2002 n. 7 (Legge finanziaria regionale 2002) e la legge regionale 12 novembre 2013 n. 20 (Modifiche all’art. 7 della legge regionale 3 giugno 2002 n. 7) sono abrogati”.
Le considerazioni di cui sopra si applicano dunque al periodo di effettiva vigenza della norma sopra commentata, e si rimanda, per una disamina approfondita, alla successiva scheda relativa alla L.R. n. 25.
L.R. 13.11.2013 n. 21 – Variazioni al bilancio di esercizio regionale di competenza e di cassa per l’esercizio finanziario 2013. Bilancio pluriennale 2013/2015 della Regione Molise ai sensi dell’art. 34, L.R. n. 4/2002.
Pubblicato sul B.U. Molise 16.11.2013 n. 30.
La legge in esame, nell’apportare variazioni al bilancio regionale, presenta, rilevanti, ai fini del controllo-referto semestrale, due articoli.
L’art. 3 prevede che “nell'Unità Previsionale di Base n. 922 dello stato di previsione della spesa del Bilancio regionale per l'esercizio finanziario 2013, di cui al comma 1 dell'articolo 11 (Fondo di riserva per spese obbligatorie e d'ordine) della L.R. n. 5/2013, e successive modificazioni e integrazioni, è autorizzata l'iscrizione di un maggiore stanziamento di competenza e di cassa di euro 1.138.150,11”.
Con tale disposizione si va ad autorizzare l’iscrizione di uno stanziamento di fondi regionali (in aderenza a quanto stabilito con L.R. n. 9/2013 in seguito alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 11, L.R. n. 5/2013 con sentenza nr. 266/2013) senza individuare la relativa copertura che pertanto risulta mancante.
L’art. 5, invece, modifica il comma 2 dell’art. 4 della L.R. 30 settembre 2013 n. 14 (Istituzione del fondo di solidarietà per interventi in situazioni straordinarie e impreviste), per il quale nella relativa scheda (Cfr. supra, nel commento alla legge citata), si era riscontrata la criticità consistente nella rilevata inesistenza del capitolo associato alla UPB dello stato di previsione della spesa indicato come fonte per provvedere agli oneri associati alla legge.
In particolare, la formulazione originaria del comma 2 era la seguente:
4 – Disposizioni finanziarie
Co 1. Gli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge sono quantificati in euro 15.000 per l'esercizio finanziario 2013, in euro 20.000 per l'esercizio finanziario 2014 ed in euro 20.000 per l'esercizio finanziario 2015.
Co 2. Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2013 si provvede con quota parte dello stanziamento iscritto nel capitolo 39705 alla UPB n. 511 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale.
Come detto, in sede di verifica tale capitolo è risultato non esistente nel bilancio di previsione.
Con la legge in esame, pertanto, la Regione ha sostituito il sopra citato comma nel seguente modo: “Agli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge per l'esercizio finanziario 2013 si provvede con parte dello stanziamento iscritto all’ UPB n. 511 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale, mediante l’istituzione di un capitolo denominato “Fondo di solidarietà per interventi in situazioni straordinarie e impreviste” cui la Giunta regionale è autorizzata a provvedere”.
Valgono tuttavia, anche in seguito alla modifica apportata, le considerazioni già esposte in relazione alla originaria formulazione del comma dell’art. 4, relative all’assenza di indicazione esplicita dei mezzi di copertura delle nuove previsioni di spesa, anche laddove ritenuti sussistenti, rendendosi necessaria, oltre alla quantificazione degli oneri, anche la dimostrazione sul piano economico e contabile della loro sostenibilità.
A tal riguardo, anche per tale legge non è stata redatta la relazione tecnico-finanziaria richiesta dalla legge, che ben avrebbe potuto illustrare la copertura finanziaria degli oneri, essendosi ritenuto in proposito sufficiente, come esplicitamente affermato dalla Presidenza del Consiglio Regionale in riscontro alle richieste istruttorie della Corte, acquisire informazioni attraverso mezzi non “propriamente formali”. Non esistendo la previsione normativa di equipollenza tra i suddetti mezzi “alternativi” e la relazione tecnica richiesta dalla legge regionale di contabilità (e dalla normativa statale vigente) per la verifica del ciclo della quantificazione, l’affermazione degli organi regionali non può assumere valore di attestazione dei mezzi e delle tecniche di copertura.
L.R. 22 NOVEMBRE 2013 n. 22 – Modifica all’articolo 6 della l.r. 13 novembre 2012 n. 25 (Norme per il trasporto di persone mediante servizi pubblici non di linea – Istituzione del ruolo dei conducenti di veicoli o natanti di cui alla legge 15 gennaio 1992 n. 25.
Pubblicato sul B.U. Molise 30.11.2013 n. 32.
La legge in questione prevede l’abrogazione della lettera b) del comma 1 dell’art. 6 della L.R. n. 25/2012, in seguito all’intervenuta pronuncia di illegittimità costituzionale della stessa con sentenza Corte Cost. n. 264/2013.
Il testo normativo in esame non rileva ai fini del controllo-referto di cui all’art. 1, co 2, D.L. n. 174/2012.-
L.R. 22 NOVEMBRE 2013 N. 23 – Diffusione ed utilizzo dei defribillatori semiautomatici nella Regione Molise.
Pubblicato sul B.U. Molise 30.11.2013 n. 32.
La legge regionale in questione è stata adottata in adeguamento alle linee guida per la dotazione e l’impiego dei defibrillatori semiautomatici, a loro volta emanate dai competenti organi statali ai sensi dell’art. 7, co 11, D.L. 13.09.2013, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più elevato livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189.
Si compone di 8 articoli, nei quali si prevede la diffusione e l’utilizzo dei defibrillatori in maniera coordinata in tutto il territorio regionale nonché la formazione dei soggetti destinati al loro utilizzo (art. 1).
Si attribuisce all’organo esecutivo regionale il compito di definire i criteri per individuare le strutture a cui destinare prioritariamente gli strumenti e dunque i relativi finanziamenti (art. 2), si disciplinano le fasi della formazione del personale e del rilascio delle autorizzazioni all’uso dei defibrillatori (art. 3), nonché della predisposizione di piani di comunicazione (art. 4) e del monitoraggio delle azioni programmate (art. 5).
La norma rilevante sul piano finanziario è contenuta nell’art. 6, che dispone:
1. Gli oneri derivanti dall’applicazione della presente legge sono quantificati in euro 30.000 per l’esercizio finanziario 2013, in euro 30.000 per l’esercizio finanziario 2014 ed in euro 30.000 per l’esercizio finanziario 2015.
2. Agli oneri derivanti dall’applicazione della presente legge per l’esercizio finanziario 2013, si provvede con quota parte dello stanziamento iscritto all’UPB 814, CAP 34408 dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale.
3. Per gli esercizi finanziari successivi si provvederà con le relative leggi approvative del bilancio regionale.
In riferimento a tale norma si osserva:
a) gli oneri vengono quantificati;
b) sebbene si ritenga sostenibile la nuova spesa senza ricorrere all’individuazione di ulteriori risorse a copertura, per effetto dell’utilizzazione di somme allocate in un capitolo per promiscue finalità, la pretesa autosufficienza manca comunque di una adeguata dimostrazione che provi l’avvenuta esecuzione di una appropriata valutazione ex ante della corrispondenza tra le nuove spese ed i relativi mezzi di finanziamento;
c) anche in tal caso, fondamentale ai fini della conoscenza in ordine alla sostenibilità della nuova spesa sarebbe stata la relazione tecnico-finanziaria di cui all’art. 6, L.R. n. 4/2002, per la quale tuttavia, in quanto assente, vale la considerazione fatta per le leggi precedenti e nella parte introduttiva della relazione.
L.R. 11 DICEMBRE 2013 N. 24 – Proroga del termine della legge regionale 11 dicembre 2009, n. 30 (Intervento regionale straordinario volto a rilanciare il settore edilizio, a promuovere le tecniche di bioedilizia e l'utilizzo di fonti di energia alternative e rinnovabili, nonché a sostenere l'edilizia sociale da destinare alle categorie svantaggiate e l'edilizia scolastica).
Pubblicato sul B.U. Molise 16.12.2013 n. 33.
La legge in questione non contiene disposizioni di spesa.
L.R. 20 DICEMBRE 2013 N. 25. Norme urgenti per l’ulteriore riduzione dei costi della politica.
Pubblicato sul B.U. Molise 31.12.2013 n. 35.
L’art. 1 della legge in esame provvede all’abrogazione degli artt. 7, 7 bis e 7 ter della L.R. n. 7/2002, nonché della L.R. n. 20/2013.
In particolare, si prevede che “con effetto dal 1° gennaio 2014, gli articoli 7, 7 bis e 7 ter della legge regionale 3 giugno 2002 n. 7 (Legge finanziaria regionale 2002) e la legge regionale 12 novembre 2013 n. 20 (Modifiche all’art. 7 della legge regionale 3 giugno 2002 n. 7) sono abrogati”.
Si procede dunque all’abrogazione del Fondo per le attività istituzionali e collaboratori dei consiglieri regionali, a far data dal gennaio 2014.
Per il periodo pregresso, sia sotto il profilo strettamente attinente alla copertura finanziaria nonché sotto quello della legittimità della relativa spesa valgono le considerazioni svolte nella scheda relativa alla L.R. n. 20/2013 e relative alle problematiche ivi evidenziate.
L’art. 2 della legge in questione prevede l’abrogazione della Legge Regionale n. 26/2000, istitutiva del Difensore Civico regionale, con effetto immediato dalla data di entrata in vigore della norma.
L’art. 3 sostituisce il secondo periodo del comma 5 dell’art. 3 della L.R. 4 novembre 1991 n. 20 (Testo unico delle norme in materia di funzionamento e di assegnazione di personale ai Gruppi Consiliari), introducendo il testo che segue: “Se al gruppo misto aderisce un solo consigliere il contributo di cui al presente articolo e quello previsto dall’art. 6 (Rimborso spese per missioni istituzionali, ndr) sono erogati nella misura del 50 per cento”.
Il testo originario del secondo periodo del comma in questione era il seguente: “Se al gruppo misto aderisce un solo consigliere il contributo non è erogato”.
Riguardo a tale modifica, ed in riferimento agli effetti finanziari, si osserva che, conformemente a quanto prescritto dalla lett. g), comma 1, art. 2, D.L. n. 174/2012, la legge regionale n. 10/2013, nella stesura originaria, aveva previsto che ai gruppi costituiti da un unico consigliere non venissero corrisposti contributi, salvo per i gruppi così composti “già all’esito delle elezioni”, aggiungendo a questa anche l’ipotesi dei gruppi “che si siano ridotti ad un unico componente nel corso della legislatura”.
Per l’effetto, nella formulazione originale si era correttamente esclusa l’erogazione del contributo al gruppo misto eventualmente composto da un unico consigliere, trattandosi, in tale ipotesi, di un gruppo che non si compone già all’esito delle elezioni, ma è sempre di costituzione successiva e che pertanto, laddove costituito da un unico elemento, viene escluso dalla contribuzione ex lege, per espressa previsione contenuta in una norma statale.
Nel prevedere, con la nuova norma, l’attribuzione del contributo di cui all’art. 12 (nonché quello di cui all’art. 6) della L.R. n. 20/1991, individuato e composto come da formulazione introdotta dalla L.R. n. 10/2013, anche all’eventuale unico consigliere del gruppo misto, si detta una norma in palese contrasto con la legge statale, con problemi ulteriori a quelli già osservati in tema di quantificazione del contributo complessivo spettante ai gruppi, oltre che destinati a produrre ricadute in sede di rendicontazione delle spese.
L’art. 4 prevede delle modifiche all’art. 8 della legge regionale 12 settembre 1991 n. 15, che disciplina le cd. segreterie particolari, previste per le attività di segreteria del Presidente della Giunta regionale, degli assessori, del Presidente del Consiglio regionale e dei componenti dell’Ufficio di Presidenza, dei presidenti delle commissioni consiliari permanenti e temporanee e del presidente del Collegio dei revisori dei conti.
Con riguardo al personale da assegnare alle segreterie, la nuova norma prevede, aggiungendo un periodo al comma 7 del predetto art. 8, che si possano affidare “incarichi a liberi professionisti per prestazioni d’opera professionale connesse con le attività dell’amministratore interessato”, nel rispetto del vincolo previsto dal comma 2 del medesimo articolo, che a sua volta definisce le competenze di tale tipo di unità organizzativa.
Vengono poi modificati i passaggi della medesima norma, prevedendo l’integrazione con i riferimenti alle nuove tipologie di rapporti di lavoro previsti dal nuovo periodo del comma 7.
La legge in questione non contiene precisazioni di natura finanziaria.
In riferimento all’art. 4, per completezza espositiva si osserva che la norma modificata, ovvero l’art. 8, L.R. n. 15/1991, con riguardo alla copertura finanziaria degli stanziamenti per le segreterie particolari, contiene al comma 3 la disposizione che rinvia alla “periodica determinazione” degli stanziamenti stessi da parte della Giunta regionale e dell’Ufficio di Presidenza del consiglio regionale, nell’ambito dei limiti e delle disponibilità complessive di bilancio destinate a tale scopo.
Dal combinato disposto della norma testè citata e delle modifiche introdotte con la legge regionale in esame può concludersi, con riferimento al tema della copertura finanziaria, che gli oneri non hanno una effettiva indicazione e quantificazione, oltre a rimandarsi ad atti dell’esecutivo per la concreta determinazione dei relativi stanziamenti.
L.R. 20 DICEMBRE 2013 N. 26. Modifica dell’art. 18 L.R. 27.05.2005 n. 24 (Nuova disciplina della raccolta, della coltivazione e della commercializzazione dei tartufi).
Pubblicato sul B.U. Molise 31.12.2013 n. 35.
La legge in questione non contiene disposizioni di spesa.
L.R. 20 DICEMBRE 2013 N. 27. Autorizzazione all’esercizio provvisorio del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014. Modifica della L.R. 19 ottobre 2012 n. 24.
Pubblicato sul B.U. Molise 31.12.2013 n. 35.
La legge in questione reca l’autorizzazione all’esercizio provvisorio sino alla data di entrata in vigore della legge approvativa del bilancio di previsione per l’esercizio 2014, sulla base degli stati di previsione dell’entrata e della spesa per il 2013, come approvati con la L.R. n. 5/2013 e modificati dalle L.R. n. 9/2013 e n. 21/2013.
Valgono a tal proposito, con riguardo all’aspetto della copertura, le osservazioni già esplicate per le leggi di riferimento.
Il Magistrato Relatore Il Presidente
F.to (Cons. Tommaso Miele) F.to (Dott. Giovanni Dattola)
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 4 marzo 2014
Il Direttore Amministrativo
F.to (dott. Davide Sabato)
