CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

RELAZIONE SULLE TIPOLOGIE DELLE COPERTURE ADOTTATE E SULLE TECNICHE DI QUANTIFICAZIONE DEGLI ONERI RELATIVE ALLE LEGGI DELLA REGIONE PIEMONTE PUBBLICATE NEL SEMESTRE LUGLIO - DICEMBRE 2013
(Art. 1, comma 2, l. n. 213/2012)

Consigliere Giancarlo Astegiano
Primo Referendario Massimo Valero
 

PREMESSA

 A seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, co. 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, conv. dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 , la Sezione ha esaminato le leggi approvate dal Consiglio regionale del Piemonte nel primo semestre dell’anno 2013 ed ha reso la Relazione approvata con delibera n. 382, in data 11 novembre 2013, che è stata trasmessa al Consiglio regionale.
 Nella Relazione allegata alla citata delibera n. 382 dell’11 novembre 2013, la Sezione ha analizzato la portata e l’estensione dell’art. 81, co. 4, della Costituzione che, nel testo attualmente vigente, prevede che “Ogni altra legge che importi nuovi o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, richiamando le norme delle leggi ordinarie che hanno disciplinato le modalità con le quali è possibile garantire che le spese previste dalla legislazione successiva all’approvazione del bilancio di esercizio siano regolarmente finanziate e la giurisprudenza costituzionale che, nel corso degli anni, ha contribuito a chiarire e delineare il contenuto e l’ambito di applicazione del citato art. 81, co. 4 della Costituzione.
 La presente Relazione si riferisce alle leggi approvate dal Consiglio regionale del Piemonte nel secondo semestre dell’anno 2013 e contiene alcune notazioni di carattere generale che richiamano quelle svolte nella Relazione allegata alla citata delibera n. 382 del 2013, con alcune ulteriori integrazioni, conseguenti agli sviluppi della giurisprudenza della Corte costituzionale.   

1. LE DISPOSIZIONI CHE DISCIPLINANO L’OBBLIGO COSTITUZIONALE DELLA COPERTURA DELLE LEGGI DI SPESA E LA VERIFICA AFFIDATA ALLE SEZIONI REGIONALI DELLA CORTE DEI CONTI

La Relazione allegata alla delibera della Sezione n. 382 dell’11 novembre 2013, ha ricostruito il quadro normativo che disciplina l’obbligo di indicazione in ciascuna legge dei mezzi per far fronte alle nuove e maggiori spese previste dalla legge stessa, evidenziando che si tratta di un obbligo che era previsto già nella Legge di contabilità generale dello Stato del 1923 , ripreso e costituzionalizzato dall’art. 81, co. 4, della Costituzione e, da ultimo, disciplinato dalla legge di contabilità e finanza pubblica, 31 dicembre 2009, n. 196.
Il Titolo V della legge n. 196 (artt. 17 – 19) è dedicato alle questioni inerenti alla copertura finanziaria delle leggi e, in particolare, l’art. 17, riproducendo gran parte delle disposizioni dell’abrogata Legge di riforma della contabilità generale dello Stato, specifica le metodologie di copertura di spesa. Al co. 9 è stabilito che ogni quattro mesi la Corte dei conti trasmetta alle Camere una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate, prevedendo, inoltre, che nella medesima relazione riferisca sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nei decreti legislativi emanati nel periodo considerato e sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie di tali decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.
L’art. 1, co. 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, conv. dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 ha previsto che analoga relazione venga predisposta da ciascuna Sezione regionale di controllo della Corte dei conti in relazione alle leggi regionali e che la stessa, con cadenza semestrale, venga trasmessa al Consiglio regionale. Il successivo co. 8 ha disposto che la relazione venga trasmessa, altresì, “alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze per le determinazioni di competenza”.
In sostanza, la disposizione ha riprodotto le norme già stabilite per la legislazione statale di spesa dal predetto articolo 17, comma 9, della legge n. 196 del 2009, fatta eccezione per il diverso periodo temporale di riferimento.
La funzione e l’importanza della Relazione è stata sottolineata dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti che dettando le prime linee guida per l’applicazione disciplina ha sottolineato che dalla Relazione di accompagnamento alla legge di conversione del d.l. n. 174 si evince che l’intento perseguito con questa nuova competenza affidata alle Sezioni regionali della Corte dei conti è stato quello di “arricchire il patrimonio conoscitivo per le assemblee consiliari circa le questioni di copertura che, come noto, sono di elevato tasso di tecnicismo finanziario contabile e possono offrire al legislatore regionale utili elementi conoscitivi sulle possibili criticità derivanti dalla legislazione di spesa” .
Peraltro, occorre rilevare che a conclusioni analoghe è giunta la Corte costituzionale che, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del co. 2 dell’art. 1 del d.l. n . 174, ha osservato che il controllo introdotto dalla norma da ultimo citata  “trova fondamento costituzionale e riveste natura collaborativa” poiché “risulta funzionale da un lato ad ampliare il quadro degli strumenti informativi a disposizione del Consiglio, per consentire … la formulazione di meglio calibrate valutazioni politiche del massimo organo rappresentativo della Regione, anche nella prospettiva dell’attivazione di processi di “autocorrezione” nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative (sentenza n. 29 del 1995; nonché sentenza n. 179 del 2007), e, dall’altro, a prevenire squilibri di bilancio (tra le tante, sentenze n. 250 del 2013; n. 70 del 2012)” .
Il giudice delle leggi ha precisato, quindi che “La relazione semestrale ai consigli regionali sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, ancorché obbligatoriamente prevista, si mantiene pertanto nell’alveo dei controlli di natura collaborativa e di quelli comunque funzionali a prevenire squilibri di bilancio e non può conseguentemente ritenersi lesiva” dell’autonomia delle Regioni a statuto ordinario o speciale.

2. LE MODALITÀ DELLA COPERTURA FINANZIARIA DELLE LEGGI DI SPESA

L’esame delle modalità che devono essere adottate dal legislatore statale o regionale per assicurare la copertura delle nuove o maggiori spese previste da leggi approvate in corso di esercizio è stato svolto dalla Sezione nella citata Relazione allegata alla delibera n. 382, in data 11 novembre 2013.
In particolare, si è sottolineato che le disposizioni recate dall’art. 17 della legge n. 196 del 2009, per quanto compatibili con l’ordinamento contabile delle Regioni, costituiscono esplicitazione del canone fondamentale della copertura finanziaria di ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica  .
Conseguentemente, ciascuna legge che preveda nuovi o maggiori spese deve indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, da intendersi come limite massimo di spesa, ovvero le relative  previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che eccedano tali previsioni. Tale clausola, effettiva e automatica, deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l'onere e la relativa copertura, e deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione  del  ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o possano verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria .
L’art. 17 della legge n. 196 del 2009 ha elencato in modo tassativo le modalità che devono essere adottate dal legislatore per assicurare l’osservanza dell’art. 81, co. 4 della Costituzione. Rinviando, al contenuto della Relazione allegata alla citata delibera della Sezione n. 382/2013, in questa sede si osserva che la legge di contabilità prevede le seguenti modalità, riferibili anche al legislatore regionale:
a) utilizzo  degli  accantonamenti  iscritti  nei  fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia  l'utilizzo di  accantonamenti  del  conto  capitale  per  iniziative  di   parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in  adempimento di obblighi internazionali;
b) riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
c) modificazioni  legislative  che  comportino  nuove  o maggiori entrate .
In base alla previsione del co. 3 dell’art. 17, i  disegni  di legge regionale e gli emendamenti presentati dall’Organo di governo regionale che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione legislativa, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti .
Alla relazione deve essere allegato un  prospetto  riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio regionale, del saldo di cassa e dell'indebitamento netto del conto consolidato.
Nella relazione devono essere indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede consiliare, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio del conto consolidato di cassa e del conto economico .
Inoltre, la relazione deve evidenziare gli effetti di ciascuna disposizione della legge sugli andamenti tendenziali del saldo  di  cassa  e  dell'indebitamento  netto dell’ente per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio, indicando altresì i criteri per la loro quantificazione e compensazione nell'ambito della stessa copertura finanziaria.
 Analogamente, è riferibile anche alle leggi regionali la disposizione di cui al co. 7 dell’articolo 17 della legge di contabilità, per cui le  disposizioni corredate  di  clausole  di  neutralità  finanziaria, devono recare nella relazione tecnica i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi  di  finanza  pubblica,  anche attraverso l'indicazione dell’entità delle risorse già esistenti  e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime.
In proposito, in relazione alle modalità di redazione della relazione tecnica, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con deliberazione n. 10/2013 (“Prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali”) ha affermato che “il richiamo alle modalità dinamiche di gestione dell’equilibrio del bilancio denota chiaramente come la funzione della relazione tecnica non sia di mera garanzia di trasparenza delle decisioni di spesa, ma strumento essenziale per il coordinamento della finanza pubblica. La relazione tecnica di accompagnamento all’iniziativa legislativa, pertanto, dovrà necessariamente contenere sia il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione e la specifica indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti, sia la illustrazione credibile, argomentata e verificabile dei dati e degli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio” .

3. LE FONTI NORMATIVE DELLA REGIONE PIEMONTE IN MATERIA E LE MODALITA’ ATTUATIVE DELLE DISPOSIZIONI STATUTARIE E LEGISLATIVE

Lo Statuto della Regione Piemonte ha richiamato il principio stabilito dall’art. 81 della Costituzione all’art. 69, recante Limiti in materia di spesa e di bilancio, prevedendo che “Ogni progetto di legge ed ogni legge regionale che importino nuove o maggiori spese indicano i mezzi per farvi fronte”.
La Legge di contabilità regionale ha individuato in modo tassativo le modalità di copertura finanziaria delle leggi nei termini che seguono :
“a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali di cui all'articolo 22, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti per nuovi programmi di sviluppo per iniziative relative a funzioni ordinarie della Regione, sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
c) a carico o mediante riduzione di disponibilità formatesi nel corso dell'esercizio riguardanti spese di natura non obbligatoria, con conseguente divieto, nel corso dello stesso esercizio, di variazioni volte a incrementare gli stanziamenti per spese di questa natura;
d) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate, restando escluso che eventuali entrate in conto capitale vengano utilizzate per la copertura di spese correnti”.
Ha previsto, inoltre, che ogni progetto di legge sia corredato da una relazione tecnica avente uno specifico e determinato contenuto (“I progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzioni di entrate sono corredati da una relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri recati e sulle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi che s'intendono conseguire con il provvedimento. Nella relazione sono, altresì, indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri e ogni altro elemento utile per l'esame del progetto di legge”) .
Anche a livello regolamentare la Regione ha previsto l’obbligo della relazione tecnica, imponendo che “i progetti di legge devono essere sottoscritti da chi li presenta e accompagnati da una relazione illustrativa e, per i progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzione di entrate, da una relazione tecnico-finanziaria sulla quantificazione degli oneri recati e sulle relative coperture. In caso di più proponenti, è indicato il primo firmatario. (…)” .
Richiamando quanto già esposto nella Relazione allegata alla deliberazione n. 382, dell’11 novembre 2013, è opportuno riassumere le modalità attuative delle previsioni dello Statuto e della legge di contabilità dirette a garantire l’osservanza dell’art. 81 della Costituzione, in concreto seguite dalla Regione, così come riassunte nella nota del 23 settembre 2013 del Segretario Generale del Consiglio regionale del Piemonte . 
La scheda relativa alle disposizioni finanziarie ed alle modalità di copertura delle spese non è predisposta in relazione a ciascun progetto di legge presentato al Consiglio, ma solo in relazione a quelli che in base alla valutazione del soggetto proponente presentano nuove spese.
In relazione ai progetti di legge presentati dai consiglieri regionali, qualora gli uffici del Consiglio regionale vengano coinvolti nella stesura dell’articolato, segnalano “la necessità di predisporre la norma finanziaria e la relazione tecnica”, fornendo il loro supporto per la predisposizione.
Al momento della presentazione di ciascun progetto, gli uffici del Consiglio verificano che “la norma finanziaria e la relazione tecnica di accompagnamento siano state correttamente predisposte rispetto alla normativa vigente provvedendo alla richiesta di integrazione o di modifica ove necessaria”. 
I disegni di legge che contengono disposizioni con riflessi finanziari, evidenziati dalla specifica clausola,  vengono sottoposti all’esame della Prima Commissione consiliare affinchè esprima un parere di natura consultiva riferito “alla quantificazione, alla correttezza della identificazione delle unità previsionali di base citate ed alla effettiva copertura degli importi previsti”.  
Analogamente, se nel corso dell’esame del progetto di legge in altra Commissione vengono introdotte o modificate disposizioni finanziarie il testo viene sottoposto nuovamente alla Prima Commissione. Qualora durante l’esame finale del progetto vengano presentati emendamenti di natura finanziaria o che comunque incidano sul bilancio, il testo viene sottoposto nuovamente alla Prima commissione.
L’art. 34 del Regolamento del Regolamento del Consiglio prevede, infatti, che “Ogni Commissione ha l’obbligo di chiedere il parere della Commissione permanente Programmazione e Bilancio ogni qualvolta un progetto di legge implichi entrate o spese, sia per le disposizioni contenute nel testo del proponente, sia per le modificazioni che allo stesso s’intendessero apportare” (co.1).

4. LE INDICAZIONI DELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

La Corte Costituzionale ha in numerose occasioni ritenuto applicabile anche al legislatore regionale l’obbligo “di copertura finanziaria” delle leggi di spesa, sul presupposto che tale principio costituisce una regola generale fondamentale per l’equilibrio dei bilanci pubblici.
L’esame completo dell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale e delle indicazioni che si evincono dalle numerose pronunce è contenuto nella prima Relazione effettuata dalla Sezione, vale a dire quella allegata alla citata delibera n. 382, in data 11 novembre 2013, alla quale si rinvia per l’esame delle sentenze rese dal giudice delle leggi fino al 30 giugno 2013.
I principi ricavabili dalla giurisprudenza costituzionale sono rinvenibili anche in alcune pronunce rese nel secondo semestre dell’anno 2013 e nei primi mesi dell’anno 2014.
In proposito, a completamento del quadro fornito con la Relazione citata sopra, si segnalano i seguenti principi:
- l’avanzo di amministrazione presunto non può essere utilizzato “per fronteggiare le obbligazioni perfezionate negli esercizi precedenti e scadute o in scadenza nell’esercizio 2013” poiché in caso contrario si avrebbe violazione dell’art. 81, co. della Costituzione (Corte cost. 25 ottobre 2013, n. 250 che richiama la precedente sentenza n. 70 del 2012);
- l’ampliamento delle autorizzazioni di spesa a seguito dell’utilizzo dell’avanzo presunto di amministrazione comporta “la creazione di uno squilibrio nel bilancio” della Regione, in violazione dell’art. 81 della Costituzione (Corte cost. 25 ottobre 2013, n. 250); .
- la legge regionale che preveda l’erogazione di contributi non può indicare in modo generico l’ammontare (nel caso di specie: 50 per cento della spesa sostenuta dall’Ente beneficiario), ma deve specificare “in concreto la misura e la copertura finanziaria dell’impegno richiesto” poiché, in caso contrario, si ha violazione dell’art. 81, co. 4 della Costituzione (Corte cost. 2 aprile 2014, n. 68 che riprende le precedenti sentenze n. 51 e 181 del 2013, n. 68 del 2011 e n. 141 del 2010.
Da ultimo, sempre in relazione alla giurisprudenza costituzionale, è opportuno richiamare la recente sentenza con la quale la Corte costituzionale si è pronunciata sull’eccezione di legittimità costituzionale, sollevata nel corso di un giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte della Legge regionale 25 gennaio 2013, n. 1, recante Istituzione del Comune di Mappano.
 La legge era stata esaminata dalla Sezione nell’ambito della Relazione sulle leggi di spesa, approvata con la citata delibera n. 382, in data 11 novembre 2013.
Il giudice amministrativo aveva sollevato questione di legittimità costituzionale ritenendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 81, 97 e 119 della Costituzione, sollevata relativamente agli artt. 1, 2 e 3 della citata legge nella parte in cui tali norme istituiscono il nuovo ente locale in assenza di copertura finanziaria.
La Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la prospettata questione di legittimità costituzionale ritenendo che “le mutazioni delle circoscrizioni degli enti locali – fatte salve le fusioni, per le quali il legislatore contempla un regime di favor – devono avvenire senza aggravi per la finanza pubblica, attraverso un razionale ed equilibrato riparto delle risorse e delle spese tra gli enti scorporati e quelli di nuova istituzione o di ampliata dimensione e senza, quindi, che, in tal modo, vengano incrementati i costi amministrativi”.
Conseguentemente, è stato precisato che “la legge regionale – salva l’ipotesi, non ricorrente nel caso di specie, di un’importanza strategica dello scorporo per il perseguimento di particolari politiche regionali, il cui onere comunque dovrebbe essere sostenuto in conformità alla vigente legislazione – non avrebbe potuto assicurare alcuna forma di compensazione o copertura finanziaria all’operazione di rideterminazione delle circoscrizioni comunali interessate. Essa si è limitata, in conformità alla propria legislazione in materia, a dare attuazione alla volontà autonomistica espressa dalle popolazioni interessate attraverso il referendum consultivo” .

5. LEGGI APPROVATE DAL CONSIGLIO REGIONALE DEL PIEMONTE NEL SECONDO SEMESTRE DELL’ANNO 2013

L’analisi della tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi della Regione Piemonte nel periodo considerato ai fini della presente relazione ha interessato i seguenti testi legislativi:
1. Legge regionale 3 luglio 2013, n. 12 “Modifiche alla legge regionale 20 settembre 2011, n. 17 (Alienazione degli alloggi di edilizia sociale riservati ai profughi italiani)”.
2. Legge regionale 3 luglio 2013, n. 13 “Modifiche alla legge regionale 25 marzo 1995, n. 39 (Criteri e disciplina delle nomine ed incarichi pubblici di competenza regionale e dei rapporti tra la Regione ed i soggetti nominati) ed alla legge regionale 27 dicembre 2012, n. 17 (Istituzione dell'anagrafe delle cariche pubbliche elettive e di Governo della Regione e del Sistema informativo sul finanziamento e sulla trasparenza dell'attività dei gruppi consiliari e disposizioni in materia di società ed enti istituiti, controllati, partecipati e dipendenti da parte della Regione)”.
3. Legge regionale 16 luglio 2013, n. 14 “Norme in materia di panificazione”.
4. Legge regionale 6 agosto 2013, n. 15 “Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2012”.
5. Legge regionale 6 agosto 2013, n. 16 “Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015”.
6. Legge regionale 12 agosto 2013, n. 17 “Disposizioni collegate alla manovra finanziaria per l'anno 2013”.
7. Legge regionale 12 agosto 2013, n. 18 “Modifiche alla legge regionale 18 giugno 2007, n. 14 (Interventi in favore della prevenzione della criminalità e istituzione della Giornata regionale della memoria e dell'impegno in ricordo delle vittime delle mafie )”.
8. Legge regionale 29 ottobre 2013, n. 19, “Ulteriori disposizioni finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015”.
9. Legge regionale 13 novembre 2013, n. 20 “Ulteriori modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 18 (Norme per la programmazione socio-sanitaria e il riassetto del servizio sanitario regionale) e disposizioni in materia di trasparenza degli atti delle aziende sanitarie regionali”.
10. Legge regionale 19 novembre 2013, n. 21, “Norme di attuazione della legge 21 novembre 2000, n. 353 (Legge quadro in materia di incendi boschivi)”.
11. Legge regionale 4 dicembre 2013, n. 22 “Modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2012, n. 16 (Norme di riorganizzazione della Regione Piemonte ai fini della trasparenza e della riduzione di costi)”.
12. Legge regionale 19 dicembre 2013, n. 23 “Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione Piemonte per l'anno 2014 e variazioni all'addizionale regionale all'IRPEF”.

5.1. LEGGI CHE PRESENTANO RELAZIONE SULLA COPERTURA FINANZIARIA

Solamente alcune delle leggi approvate dal Consiglio regionale del Piemonte nel secondo semestre presentano una clausola finanziaria ed una specifica relazione sulla copertura degli oneri finanziari in relazione alla previsione dell’art. 81 della Costituzione.
Le leggi che presentano questa caratteristica sono 3 ed occorre, pertanto, procedere all’esame dell’oggetto dell’intervento legislativo, delle spese previste e della tipologia di copertura individuata dal legislatore.

Legge regionale 16 luglio 2013, n. 14 “Norme in materia di panificazione”.
Nell’ambito della disciplina dettata per regolamentare l’attività di panificazione, la legge prevede numerosi interventi regionali che necessitano di specifiche risorse (art. 2, che individua le attività promozionali di competenza regionale; art. 5, Formazione professionale degli operatori; art. 6, Progetti di qualità e interventi per le patologie alimentari; art. 7, Regolamento di individuazione, in concreto, delle attività promozionale e formative).
La legge contiene una specifica Norma finanziaria all’art. 10, che individua le risorse da destinare agli interventi stabiliti dalla legge nei termini che seguono:

1. Nello stato di previsione della spesa del bilancio regionale per l'esercizio finanziario 2013, agli oneri di parte corrente stimati complessivamente in 150.000,00 euro, ripartiti in 20.000,00 euro per la realizzazione di campagne di informazione e iscritti nell'ambito dell'UPB DB20171, in 100.000,00 euro per le attività di formazione del personale del comparto iscritti nell'ambito dell'UPB DB15001 e in 30.000,00 euro per la regolamentazione della panificazione iscritti nell'ambito dell'UPB DB16031, si provvede con le dotazioni finanziarie allocate nelle unità previsionali di base, che presentano la necessaria copertura finanziaria.
2. Per il biennio 2014-2015, agli oneri di cui al comma 1 si provvede con le risorse finanziarie individuate secondo le modalità previste dall' articolo 8 della legge regionale 11 aprile 2001, n. 7 (Ordinamento contabile della Regione Piemonte) e dall' articolo 30 della legge regionale 4 marzo 2003, n. 2 (Legge finanziaria per l'anno 2003).

In relazione alla copertura finanziaria ed alla quantificazione degli oneri, i lavori preparatori, così come pubblicati nel sito istituzionale del Consiglio regionale, evidenziano che:
- la Relazione al Progetto di legge è stata presentata il 30 novembre 2010 e nella stessa era previsto che le nuove spese fossero finanziate dal Fondo rotativo L.R. 1/2009, da fondi del commercio e della formazione professionale, con indicazioni specifiche riferite ai capitoli del bilancio pluriennale 2010 – 2012;
- la Relazione all’Aula, licenziata il 16 maggio 2013, non contiene alcuna indicazione specifica in relazione alla copertura finanziaria ma rinvia unicamente al contenuto dell’art. 10 della legge stessa;
- la scheda descrittiva della legge descrive gli interventi previsti ed individua in euro 150.000 per ciascuno degli anni 2013 – 2015 gli oneri conseguenti all’intervento legislativo.
La Sezione osserva che la clausola finanziaria contenuta all’art. 10 della legge prevede una spesa annua pari ad euro 150.000 nel triennio 2013 – 2015 e che le singole tipologie di spese, così come risultanti anche dalla scheda descrittiva, sono individuate e quantificate, prevedendo l’iscrizione nelle UPB di riferimento degli interventi specifici.
Peraltro, rileva che mentre nel Progetto di legge originario, presentato nel 2010, erano indicati i capitoli e le risorse da utilizzare, nella legge approvata dal Consiglio regionale la modalità di copertura riferita all’anno 2013 appare dubbia poiché il co. 1 dell’art. 10 stabilisce che alla copertura “si provvede con le dotazioni finanziarie allocate nelle unità previsionali di base, che presentano la necessaria copertura finanziaria”. 
Si tratta di un’indicazione che non appare in linea con le disposizioni dell’art. 81 della Costituzione e della giurisprudenza costituzionale che ne ha interpretato e delineato il contenuto poiché, in sostanza, rinvia all’utilizzo delle presenti nelle UPB del bilancio, senza prevedere l’aumento degli stessi con nuove entrate o la riduzione di altre spese.
Al contrario, non presenta problemi l’indicazione riferita alla copertura delle spese previste negli anni 2014 e 2015 poiché è previsto uno specifico rinvio alla legge finanziaria regionale per l’individuazione concreta delle risorse.

Legge regionale 19 novembre 2013, n. 21, “Norme di attuazione della legge 21 novembre 2000, n. 353 (Legge quadro in materia di incendi boschivi)”.
Nell’ambito della disciplina dettata per regolamentare l’attività di prevenzione e contrasto agli incendi boschivi, la legge prevede numerosi interventi regionali che necessitano di specifiche risorse (art. 1, attività promozionali e interventi di competenza regionale; artt. 2, 3 e 4 accordi con Corpo Forestale dello Stato, Vigili del Fuoco, Associazioni di volontari; art. 6, attività di prevenzione; art. 7, lotta attiva agli incendi; art. 8, ricostituzione boschive).
La legge contiene una specifica Norma finanziaria all’art. 16, co. 2, che individua le risorse da destinare agli interventi stabiliti dalla legge nei termini che seguono:

2. Agli oneri di parte corrente e in conto capitale, quantificati, in termini di competenza, in 3 milioni di euro per ciascun anno del biennio 2014-2015, iscritti nell'ambito delle UPB DB14141, DB14241 e DB14262, si provvede con risorse individuate secondo le modalità previste dall' articolo 8 della legge regionale 11 aprile 2001, n. 7 (Ordinamento contabile della Regione Piemonte) e dall' articolo 30 della legge regionale 4 marzo 2003, n. 2 (Legge finanziaria per l'anno 2003).

In relazione alla copertura finanziaria ed alla quantificazione degli oneri, i lavori preparatori, così come pubblicati nel sito istituzionale del Consiglio regionale, evidenziano che:
- la Relazione al Progetto di legge è stata presentata il 7 maggio 2013 e nella stessa era prevista un’articolata Relazione tecnico – finanziaria nella quale era indicato il criterio utilizzato per la quantificazione degli oneri, previste spese già nell’esercizio 2013, con indicazione delle UPB nelle quali avrebbero dovuto essere iscritte e la previsione che la legge finanziaria per il 2013 avrebbe dovuto individuare le risorse per finanziarie le spese previste negli anni 2014 – 2015;
- la Relazione all’Aula, licenziata il 16 maggio 2013, non contiene alcuna indicazione specifica in relazione alla copertura finanziaria ma rinvia unicamente al contenuto dell’art. 16 della legge stessa, facendo riferimento unicamente alla copertura delle spese per gli anni 2014 - 2015.
La Sezione osserva che non sono state previste nuove spese per l’anno 2013 e che non presenta problemi l’indicazione riferita alla copertura delle spese previste negli anni 2014 e 2015 poiché è previsto uno specifico rinvio alla legge finanziaria regionale per l’individuazione concreta delle risorse.

A tale proposito, tuttavia, occorre evidenziare che l’art. 81 Cost., come sostituito dall’art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 2012, prevede che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Seppure le disposizioni di cui alla L. Cost. n. 1/2012 non si applicassero, ai sensi di quanto disposto dal comma 1 dell’art. 6 della stessa, nell’esercizio finanziario in cui è stata approvata la Legge regionale in esame, è opportuno sottolineare che, rispetto alla vigente formulazione dell’art. 81, quarto comma, l’introduzione del termine “provvede” per definire l’obbligo di reperimento dei mezzi di copertura, in luogo dell’espressione “deve indicare” riprodotta nel testo vigente, è volta a rafforzare il principio della copertura finanziaria delle singole leggi di spesa.
Deve intendersi sancito, in tal modo, il criterio già elaborato in applicazione del vigente testo dell’art. 81, in base al quale il reperimento dei mezzi di copertura di norme onerose non può essere rinviato a provvedimenti da adottare in tempi successivi (in questo caso, la Legge Finanziaria regionale) e il controllo del rispetto del vincolo di non onerosità va effettuato con riguardo a ciascun provvedimento di spesa.
Tale criterio, a ben vedere, è da sempre cogente, anche in vigenza del disposto di cui all’originaria formulazione dell’art. 81 Cost., rispetto alle leggi statali: infatti, la legge di contabilità e finanza pubblica autorizza il rinvio della quantificazione dei costi dell’intervento normativo al momento dell'adozione dei singoli provvedimenti attuativi solo in caso di delega legislativa.
Occorre, pertanto, che il Consiglio regionale ponga particolare attenzione, per il futuro,  a tale profilo nell’individuazione delle risorse che finanziano le leggi di spesa.
Legge regionale 4 dicembre 2013, n. 22 “Modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2012, n. 16 (Norme di riorganizzazione della Regione Piemonte ai fini della trasparenza e della riduzione di costi)”.
Nell’ambito della disciplina dettata in relazione alla riorganizzazione delle attività regionali a fini di trasparenza e contenimento dei costi, la legge ha previsto che il Collegio dei revisori della Regione svolga alcune attività di revisione e controllo in ordine alle spese sostenute dai gruppi consiliari ed ha stabilito uno specifico compenso riferito allo volgimento di questa nuova attività (art. 1).
La legge contiene una specifica Norma finanziaria all’art. 2, che individua le risorse da destinare agli interventi stabiliti dalla legge nei termini che seguono:

1.Nello stato di previsione della spesa del bilancio del Consiglio regionale, agli oneri di parte corrente finalizzati alle spese di cui all'articolo 1, stimati in 40.000 euro per ciascun anno del biennio 2014-2015 e iscritti nell'ambito dell'unità previsionale di base (UPB) DB003 (Amministrazione, Personale e Sistemi informativi Titolo I: spese correnti) del bilancio del Consiglio regionale, si provvede con le risorse finanziarie individuate secondo le modalità previste dall'articolo 8 della l.r. 7/2001 e dall' articolo 30 della legge regionale 4 marzo 2003, n. 2 (Legge finanziaria per l'anno 2003).

In relazione alla copertura finanziaria ed alla quantificazione degli oneri, i lavori preparatori, così come pubblicati nel sito istituzionale del Consiglio regionale, evidenziano che:
- la Relazione al Progetto di legge è stata presentata il 22 ottobre 2013 e nella stessa erano indicate in modo analitico le quantificazioni della spesa e che le stesse fossero finanziate in sede di legge finanziaria per l’esercizio 2014 nell’ambito dei trasferimenti al Consiglio regionale.
La Sezione osserva che non sono state previste nuove spese per l’anno 2013 e che non presenta problemi l’indicazione riferita alla copertura delle spese previste negli anni 2014 e 2015 poiché è previsto uno specifico rinvio alla legge finanziaria regionale per l’individuazione concreta delle risorse.

5.2. LEGGI PRIVE DI RELAZIONE SULLA COPERTURA FINANZIARIA
Le leggi che non presentano una clausola finanziaria e non sono accompagnate da una relazione sulla copertura delle spese sono 4, a fronte delle 23 leggi approvate, tenendo fuori dal conteggio le leggi di bilancio e finanziaria il cui contenuto è esaminato dalla Sezione nell’ambito del giudizio di parificazione del rendiconto regionale, previsto e disciplinato dall’art. 1, co. 5 del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, conv. dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 e nel corso della verifica dell’esame del bilancio di previsione e del rendiconto dell’esercizio disciplinato dall’art. 1, co 3, del citato d.l. n. 174 del 2012.
L’assenza della clausola finanziaria e della relazione sulle coperture è motivato dalla circostanza che le norme contenute in ciascuna di esse siano da considerare finanziariamente neutre in quanto non dovrebbero comportare nuovi o maggiori oneri finanziari.
Peraltro, è opportuno procedere, sia pure sinteticamente, all’esame del loro contenuto al fine di verificare l’effettiva assenza di futuri oneri finanziari.

Legge regionale 3 luglio 2013, n. 12 “Modifiche alla legge regionale 20 settembre 2011, n. 17 (Alienazione degli alloggi di edilizia sociale riservati ai profughi italiani)”.
La legge in esame non prevede l’effettuazione di alcuna spesa, limitandosi a identificare i soggetti che possono essere beneficiari dell’intervento previsto dalla legge regionale n. 17 del 2011.
Legge regionale 3 luglio 2013, n. 13 “Modifiche alla legge regionale 25 marzo 1995, n. 39 (Criteri e disciplina delle nomine ed incarichi pubblici di competenza regionale e dei rapporti tra la Regione ed i soggetti nominati) ed alla legge regionale 27 dicembre 2012, n. 17 (Istituzione dell'anagrafe delle cariche pubbliche elettive e di Governo della Regione e del Sistema informativo sul finanziamento e sulla trasparenza dell'attività dei gruppi consiliari e disposizioni in materia di società ed enti istituiti, controllati, partecipati e dipendenti da parte della Regione)”.
La legge in esame non prevede l’effettuazione di alcuna spesa, limitandosi a identificare alcune cause di incompatibilità in relazione alla nomina ad incarichi pubblici da parte della Regione e ad integrare la disciplina dell’anagrafe delle cariche pubbliche regionali.
Legge regionale 12 agosto 2013, n. 18 “Modifiche alla legge regionale 18 giugno 2007, n. 14 (Interventi in favore della prevenzione della criminalità e istituzione della Giornata regionale della memoria e dell'impegno in ricordo delle vittime delle mafie )”.
La legge in esame non prevede l’effettuazione di alcuna spesa, limitandosi a modificare ed integrare la legge regionale 18 giugno 2007, n. 14, recante Interventi a favore della prevenzione della criminalità e istituzione della “Giornata regionale della memoria e dell’impegno in ricordo delle vittime delle mafie.
Legge regionale 13 novembre 2013, n. 20 “Ulteriori modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 18 (Norme per la programmazione socio-sanitaria e il riassetto del servizio sanitario regionale) e disposizioni in materia di trasparenza degli atti delle aziende sanitarie regionali”.
La legge in esame interviene sull’organizzazione del servizio sanitario regionale, senza prevedere l’effettuazione di alcuna spesa.
L’art. 1 ha sostituito l’art. 23 della legge regionale 6 agosto 2007, n. 18, recante Norme per la programmazione socio – sanitaria e il riassetto del servizio sanitario regionale, delineando funzioni di coordinamento dirette a migliorare le modalità di fornitura di alcuni servizi da parte delle Aziende sanitarie, anche mediante l’organizzazione fra più aziende.
Gli artt. 2, 2 bis, 3 e 4 prevedono l’abrogazione delle Federazioni sovrazonali che erano state costituite nell’ambito del Piano socio – sanitario regionale 2012 – 2015.

5.3. LEGGI IN MATERIA DI BILANCIO
Nel corso del secondo semestre dell’anno 2013 sono state emanate le leggi di bilancio e finanziarie di seguito indicate.
Legge regionale 6 agosto 2013, n. 15 “Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2012”;
Legge regionale 6 agosto 2013, n. 16 “Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015”;
Legge regionale 12 agosto 2013, n. 17 “Disposizioni collegate alla manovra finanziaria per l'anno 2013”;
Legge regionale 29 ottobre 2013, n. 19, “Ulteriori disposizioni finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015”;
Legge regionale 19 dicembre 2013, n. 23 “Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione Piemonte per l'anno 2014 e variazioni all'addizionale regionale all'IRPEF”.
L’esame dei riflessi finanziari e le questioni attinenti la copertura delle spese nelle stesse previste sono esaminate dalla Sezione, come rilevato sopra nell’ambito del giudizio di parificazione del rendiconto dell’esercizio 2013 e dell’esame del rendiconto dell’esercizio 2013 che verrà effettuato ai sensi del co. 3 del citato art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.

6. CONSIDERAZIONI FINALI ED INDICAZIONI SULLE MODALITA’ OPERATIVE SEGUITE DALLA REGIONE PIEMONTE PER GARANTIRE L’OSSERVANZA DELL’ART. 81 DELLA COSTITUZIONE
Riprendendo le considerazioni svolte nella Relazione allegata alla delibera n. 382 dell’11 novembre 2013 della Sezione, si osserva che Sia lo Statuto della Regione Piemonte che la legge di contabilità delineano le regole da seguire per l’osservanza dell’articolo 81 della Costituzione e che alcune delle leggi regionali che sono state approvate nel secondo semestre dell’esercizio 2013 contengono specifiche clausole finanziarie che rimandano al bilancio annuale  e pluriennale per la copertura dei nuovi interventi.
Le schede di accompagnamento dei progetti di legge che presentano la clausola finanziaria contengono le modalità di quantificazione degli oneri, in alcuni casi effettuato anche in modo analitico.
Qualche dubbio sussiste sulle concrete modalità adottate per assicurare la copertura finanziaria delle nuove spese da finanziarie in corso di esercizio poiché il criterio del rinvio alla disponibilità di specifiche UPB non sembra rispondente ai dettami dell’art. 81, co. della Costituzione poiché le risorse sono stanziate in ciascuna UPB con l’approvazione della legge di bilancio in relazione a specifiche finalità e nuove spese non possono che trovare copertura con riduzione espressa di spese già previste e finanziate ovvero con nuove entrate.
La procedura che precede l’approvazione dei disegni di legge, dal momento della presentazione a quello della discussione finale, prevede un intervento necessario della Prima Commissione consiliare, quella deputata alla valutazione delle questioni finanziarie, allo scopo di verificare che le nuove disposizioni non si pongano in violazione dell’art. 81 della Costituzione.
Si tratta di un elemento di garanzia, considerato che il parere della Commissione è reso per iscritto (art. 34, co. 1 del Regolamento consiliare), anche se non è vincolante poiché la commissione competente ad esaminare nel merito la questione può procedere comunque, avendo, però, l’onere di motivare nella relazione finale “le conclusioni eventualmente difformi dal parere stesso” (co. 2, del citato art. 34).
Occorre sottolineare che, in questo modo, la valutazione politica del Consiglio potrebbe condurre all’approvazione di una legge che presenti profili di contrasto con l’art. 81 della Costituzione. Anche considerata la recente modifica dell’art. 81 della Costituzione  e la crescente centralità dell’equilibrio dei bilanci pubblici, sarebbe auspicabile che il Consiglio regionale, nella sua autonomia, valutasse se l’attuale formulazione dell’art. 34, co. 1 e 2 del Regolamento del Consiglio regionale sia coerente con il complessivo disegno costituzionale.
In considerazione delle previsioni contenute negli artt. 9 – 12 della legge rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, il Consiglio regionale potrebbe valutare l’opportunità di procedere alla costituzione di un ufficio tecnico specificamente dedicato alla valutazione delle coperture finanziarie dei progetti di legge ed alla quantificazione degli oneri.
Infine, deve richiamarsi l’attenzione, per il futuro, sugli effetti della nuova formulazione dell’art. 81 Cost., come sostituito dall’art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 2012, nella parte in cui è prevista l’introduzione del termine “provvede” per definire l’obbligo di reperimento dei mezzi di copertura, in luogo dell’espressione “deve indicare” riprodotta nel testo vigente.
Infatti, seppure il nuovo testo costituzionale non fosse vigente, in parte qua, al momento dell’approvazione delle leggi esaminate nella presente relazione, è opportuno evidenziare sin d’ora che, con la nuova formulazione dell’articolo, deve  intendersi sancito il criterio già elaborato in applicazione del vigente testo dell’art. 81, in base al quale il reperimento dei mezzi di copertura di norme onerose non può essere rinviato a provvedimenti da adottare in tempi successivi e il controllo del rispetto del vincolo di non onerosità va effettuato con riguardo a ciascun provvedimento di spesa.