CORTE DEI CONTI

- SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’UMBRIA -

Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel I° semestre 2013 dalla Regione Umbria e sulle tecniche di quantificazione degli oneri

                     (Articolo 1, commi  2 e 8 , del D.L. n. 174 del 10 ottobre 2012, convertito, 
                     con modificazioni,  dalla  legge n. 213 del 7 dicembre 2012)

                              Primo Referendario Dott.ssa Beatrice Meniconi

Collaboratori:
Funz. Nicola Mendozza
Funz. Lorenzo Grassini 

INDICE:

                                                                              Premessa

                                   Le leggi regionali di spesa e Il D.L. 10 ottobre 2012, n.174

Il d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, all’art.1, comma 2, stabilisce che “Ogni sei mesi le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti trasmettono ai Consigli regionali una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri”.
Il comma 8 prosegue stabilendo che la relazione redatta dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti venga trasmessa “alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze per le determinazioni di competenza”.
Il legislatore ha introdotto uno strumento conoscitivo finalizzato a garantire l’effettivo coordinamento della finanza pubblica ed il rispetto del principio della copertura finanziaria delle leggi di spesa anche nella prospettiva dell’osservanza del principio del pareggio di bilancio sancito dal novellato art. 81 della Costituzione affidandolo ad un organo di rilevanza costituzionale, una magistratura, in posizione di terzietà, cui sono tradizionalmente attribuite funzioni di valutazione dell’impatto finanziario delle leggi e della gestione.
In dettaglio l’ istituto, sinora previsto per la legislazione statale, viene con il D.L.174/2012 esteso anche alle Regioni,  ed intestato alle Sezioni regionali di controllo, per dare maggiore effettività al detto principio della copertura finanziaria (quarto comma dell’art. 81 della Costituzione -terzo comma del testo in vigore dall’anno 2014-) , per il quale ogni legge, anche regionale, deve indicare le risorse necessarie a sostenere i nuovi o maggiori oneri che essa comporta, a salvaguardia degli equilibri economico-finanziari. Equilibri che trovano copertura costituzionale in quanto il principio dell’equilibrio di bilancio, (primo comma dell’art. 81 della Carta Costituzionale), viene esteso alle Autonomie territoriali dal richiamo contenuto negli articoli 97 e 119 del medesimo dettato normativo.
E’ stato compito della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti individuare, con la delibera n. 10 del 20 marzo 2013, le “Prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213.”, stabilendo criteri e parametri uniformi su cui improntare la verifica demandata alle Sezioni regionali di controllo.
In particolare la Sezione delle Autonomie ha precisato che le Regioni sono tenute ad adeguare i propri ordinamenti ai principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica espressi dalla disciplina di attuazione dell’art. 81 della Costituzione e contenuti, in particolare, nella legge “rinforzata” 24 dicembre 2012 n. 243, contenente norme fondamentali relative alla legge di bilancio e criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito complessivo delle Pubbliche amministrazioni.
Inoltre è stato chiarito che anche se l’applicazione della nuova disciplina sancita dagli artt. 81, 97, e 119 della Costituzione è rinviata all’esercizio finanziario 2014, per effetto dell’art. 1 della legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, (così come quella concernente l’equilibrio dei bilanci ed il ricorso all’indebitamento delle Regioni e degli enti locali, che risulta applicabile a regime, ai sensi dell’art. 21, comma 3, della legge n. 243/2012, non prima dell’esercizio 2016), “deve ritenersi che taluni principi della riforma riguardanti il principio di copertura finanziaria, implicitamente anticipati dalla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, siano già vincolanti per la legislazione regionale comportante nuovi o maggiori oneri finanziari. “
In particolare i detti principi di coordinamento finanziario risultano compendiati nelle disposizioni di cui all’art. 19 della legge n. 196/2009, il quale prevede che “ Le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali.” Più specificamente il secondo comma esplicita che “ Ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall'articolo 17.”
L’art. 17 della legge n. 196/2009, appena richiamato, disciplina sostanzialmente le tecniche di copertura finanziaria per le leggi statali, con indicazione tipizzata delle tre modalità di copertura, di limiti e divieti.  La normativa prevede inoltre che ogni legge che comporti conseguenze finanziarie sia corredata da una relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Nella relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica, con allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione.
La Sezione delle Autonomie ha dunque messo in evidenza che dall’espresso rinvio alle tecniche di copertura finanziaria previste dall’art. 17 per le leggi statali deriva che “le Regioni sono tenute ad uniformare la propria legislazione di spesa non solo ai principi ed alle regole tecniche previsti dall’ordinamento in vigore, ma anche ai principi di diritto che la giurisprudenza costituzionale ha enucleato dalla pluridecennale attuazione del principio di copertura finanziaria sancito dall’art. 81 Cost.”, ricomprendendo nelle prime anche le norme di coordinamento in materia di copertura delle leggi di spesa di cui al D.lgs. n. 76/2000.

                                            La Corte Costituzionale sull’obbligo di copertura finanziaria.

La Corte costituzionale si è pronunciata in più occasioni in merito al principio della copertura finanziaria delle leggi, per cui ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi fronte (art. 81 della Costituzione).
Con la recente delibera n. 5 del 2013, avente ad oggetto  “Relazione sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relative alle leggi pubblicate nel quadrimestre settembre – dicembre 2012”, le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti hanno sintetizzato i principi elaborati dalla Corte Costituzionale in merito all’art. 81 della Costituzione:
- In primis, “la Corte costituzionale ha preso atto del fatto che lo scrutinio della Corte medesima, con riferimento alle censure sollevate in relazione all’art. 81, quarto comma, Cost., deve essere effettuato avendo riguardo al testo vigente della norma, poiché la revisione introdotta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), si applica a decorrere dall’esercizio finanziario 2014, come disposto dall’art. 6 della stessa legge (sentenze n. 26 del 2013 e nn. 214 e 176 del 2012)”.
-     “La Corte ha altresì riaffermato che:
a) il principio dell’equilibrio di bilancio, già desumibile dal testo vigente dell’art. 81, quarto comma, Cost., opera direttamente, a prescindere dall’esistenza di norme interposte (sentenza n. 26 del 2013);
b) a tale obbligo non sfuggono le norme regionali, ivi incluse quelle delle Regioni e Province ad autonomia differenziata (sentenza n. 26 del 2013, nonché, ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 16 del 1961);
c) le disposizioni della legge n. 196 del 2009, in particolare l’art. 17, costituiscono regole specificative dell’indefettibile principio di equilibrio del bilancio espresso dall’articolo 81, quarto comma, Cost. (sentenza n. 176 del 2012);
d) detta previsione di cui all’art. 17 della legge di contabilità in materia di copertura delle leggi di spesa, anche per effetto dell’esplicito richiamo contenuto nell’art. 19 della stessa legge, trova applicazione anche per le leggi regionali (sentenze n. 26 del 2013; n. 115 del 2012);
e) la disciplina di cui al citato art. 17 non comporta un’innovazione al principio della copertura, bensì una semplice puntualizzazione tecnica (come confermato, tra l’altro, dall’incipit della norma: «in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione…») ispirata – sulla base di quanto afferma la Corte - dalla crescente complessità della finanza pubblica;
f) ne discende, quale corollario, in conformità al precedente punto a), che le modalità di copertura sono direttamente espressione dell’art. 81 e, quindi, trovano applicazione, per effetto dell’articolo 19 della medesima legge n. 196, come già riportato, anche nei confronti delle Regioni e delle Provincie ad autonomia differenziata;
g) le leggi istitutive di nuove spese debbono contenere una «esplicita indicazione» del relativo mezzo di copertura (sentenza n. 26 del 2013, nonché, ex plurimis, sentenze nn. 386 e 213 del 2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958);
h) la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (sentenze n. 70 del 2012, nn. 106 e 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966);
i) la copertura di nuove spese deve essere ancorata a criteri di prudenza, affidabilità e appropriatezza «in adeguato rapporto con la spesa che si intende effettuare» (ex multis, sentenze n. 192 del 2012, nn. 106 e 68 del 2011, n. 141 e n.100 del 2010);
l) solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita, per le Regioni, l’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto – tra l’altro – dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000 (sentenze n. 26 del 2013, n.446 del 1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988);
m) la copertura deve essere sempre valutata ex ante e deve essere credibile e ragionevolmente argomentata secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile;
n) non può essere consentita la cd. “copertura ex post”, in quanto quest’ultima non corrisponde all’affermata congruità delle risorse impiegate per la specifica finalità dell’equilibrio (v. sentenza n. 26 del 2013);
o) la tecnica di copertura esige una analitica quantificazione a dimostrazione della sua idoneità: si tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento, enunciato all’art. 81, quarto comma, Cost., come si è riportato, disposizione costituzionale di diretta applicazione (sentenza n. 26 del 2013);
p) la declaratoria di assenza di onere non vale di per sé a rendere dimostrato il rispetto dell’obbligo di copertura, dato che non si può assumere che, mancando nella legge ogni indicazione della cosiddetta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun nuovo o maggiore onere: la mancanza o l’esistenza di effetti finanziari si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto di essa (sentenze nn. 18 del 2013, 115 del 2012 e 30 del 1959);
q) l’art. 24, comma 1, della legge n. 196 del 2009, con disposizione ricognitiva di una regola dell’ordinamento contabile stabilisce che il principio di unità del bilancio, insieme a quelli di integrità ed universalità, costituisce «profilo attuativo» (rectius: specificativo) dell’art. 81 Cost.; sicché è da ritenere in contrasto con detto parametro costituzionale quella disposizione che dovesse istituire un vincolo di destinazione tra una entrata di natura corrente e una maggiore spesa afferente all’esercizio di competenza (sentenza n. 192 del 2012).”
         Ed ancora le Sezioni Riunite ricordano che “secondo la Consulta, inoltre, la salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 81, quarto comma, Cost. risulta inscindibilmente connessa al coordinamento della finanza pubblica perché, nella specie, la disposizione evocata a parametro implicava l’acquisizione di indispensabili informazioni ai fini della definizione dell’indebitamento pubblico in ambito nazionale e l’apprestamento dei necessari strumenti per verificare che l’impostazione e la gestione del bilancio fossero conformi alle regole di sana amministrazione (v. sentenza n. 70 del 2012).”
       Affermano le Sezioni Riunite che “risulta per la prima volta affermato l’operare congiunto di due parametri costituzionali, il principio di copertura e il principio di coordinamento della finanza pubblica, …  solo per rimarcare che l’elemento “informativo” costituisce uno strumento essenziale anche ai fini della valutazione dell’osservanza, da parte della legislazione di spesa, dell’obbligo di copertura”… “Circa la copertura è stato riaffermato che essa deve essere….. prevista senza rinvio ad altra fonte sia pure legislativa (v. sentenza n. 26 del 2013); sicché onere e copertura devono essere necessariamente contestuali (cd. principio della autosufficienza della legge di spesa in ossequio all’art. 81, quarto comma, Cost.); il principio della previa copertura della spesa in sede legislativa è inderogabile, ai sensi dell’art. 81, quarto comma, Cost. […] e l’individuazione dei relativi mezzi non può essere demandata – per specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli equilibri del bilancio – agli organi di gestione in sede diversa e in un momento successivo da quello indefettibilmente previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost. (sentenza n. 192 del 2012).”
Ed ancora si é detto che “la Consulta ha anche rimarcato che per l’effettuazione dello scrutinio di legittimità costituzionale è necessario disporre di tutti gli elementi informativi richiesti dalla legge, primo fra tutti, la “relazione tecnica” (sentenza n. 26 del 2013). Anche il legislatore regionale è chiamato al rispetto dell’obbligo (art. 17, in quanto richiamato dall’articolo 19 della legge n. 196 del 2009) di redigere una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio dell’equilibrio del bilancio (v. sentenza n. 26 del 2013 che, in sostanza, costituisce una conferma della sentenza n. 313 del 1994).” Per tali motivi, anche per le leggi regionali “è essenziale che la relazione tecnica indichi ogni elemento utile per assicurare l’attendibilità delle quantificazioni: in assenza di dette componenti, l’eventuale clausola di salvaguardia diventerebbe elemento puramente formale, senza possibilità di operare in modo efficace ogni qualvolta l’andamento degli oneri programmati dovesse discostarsi in aumento rispetto alle previsioni iniziali (sentenza n. 26 del 2013).” La relazione tecnica assume quindi un rilievo dimostrativo del rispetto del parametro costituzionale sulla copertura finanziaria degli oneri (art. 81 Cost.) del nuovo provvedimento legislativo di spesa.
Infine con la recente sentenza n. 39 del 2014 la Corte Costituzionale, nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 8 , del D.L.174/2012, con riferimento alla relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie regionali ha ribadito che “il controllo introdotto trova fondamento costituzionale e riveste natura collaborativa”. Inoltre è stato precisato che “alla luce della [...] giurisprudenza della Corte, l’istituto disciplinato dalla norma […] risulta funzionale da un lato ad ampliare il quadro degli strumenti informativi a disposizione del Consiglio, per consentire […] la formulazione di meglio calibrate valutazioni politiche del massimo organo rappresentativo della Regione, anche nella prospettiva dell’attivazione di processi di ‘autocorrezione’ nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative (sentenza n. 29 del 1995; nonché sentenza n. 179 del 2007), e, dall’altro, a prevenire squilibri di bilancio (tra le tante, sentenze n. 250 del 2013; n. 70 del 2012). La relazione semestrale ai consigli regionali sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, ancorché obbligatoriamente prevista, si mantiene pertanto nell’alveo dei controlli di natura collaborativa e di quelli comunque funzionali a prevenire squilibri di bilancio” .

                                                               Il controllo della Corte dei conti

Come detto la Sezione delle Autonomie, con delibera n. 10 del 20 marzo 2013, ha individuato le linee di orientamento per le Sezioni regionali di controllo, definendo criteri e parametri uniformi cui improntare il controllo, riservando poi a ciascuna Sezione la ricognizione dei procedimenti attuativi previsti da ciascuna Regione per finanziare le diverse tipologie di spesa e delle modalità di attivazione e di esecuzione delle iniziative di spesa presso i competenti organi di Amministrazione (Giunta, Assessorati etc.) e del Consiglio regionale (Commissioni o strutture equivalenti), come definiti dalle normative contabili e dai regolamenti interni.
Da qui la necessità che ad ogni iniziativa legislativa regionale sia allegata una documentazione tecnico-illustrativa, con i contenuti della relazione tecnica di cui all’art. 17 della legge n. 196/2009, sia per i progetti di legge di iniziativa della Giunta regionale che per le proposte di legge o emendamenti presentati in Consiglio regionale, così come previsto dal comma 6 del detto articolo per cui: “i disegni di legge di iniziativa regionale.. devono essere corredati, a cura dei proponenti, di una relazione tecnica formulata secondo le modalità di cui al comma 3”.
In dettaglio la verifica della sussistenza della copertura finanziaria delle leggi di spesa regionali, come emerge dalla lettura del quarto comma dell’art. 81 Cost., presuppone tre distinte fasi di accertamento concernenti:
• la morfologia giuridica degli oneri finanziari;
• la loro quantificazione;
• l’individuazione delle risorse necessarie ad assicurare la copertura finanziaria.
L’individuazione della morfologia giuridica degli oneri è riferita alle tipologie di spese previste dall’art. 21, commi 5 e ss., della legge n. 196/2009. In particolare rileva la distinzione tra spese non rimodulabili  e spese rimodulabili. Le prime (spese non rimodulabili) sono quelle per le quali l’amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Corrispondono alle spese definite “oneri inderogabili”, in quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, e vi rientrano: le spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa. Le seconde (spese rimodulabili) si suddividono in a) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l’importo, considerato quale limite massimo di spesa, ed il periodo di iscrizione in bilancio; b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
La quantificazione degli oneri dei provvedimenti legislativi consiste invece in una valutazione dell’ammontare delle nuove o maggiori spese (ovvero minori entrate) derivanti dalla piena e completa attuazione della previsione di legge in termini di impatto sui saldi di bilancio, così da individuare esattamente la distribuzione temporale degli oneri in coerenza con i mezzi di copertura approntati per ciascun esercizio.
In dettaglio l’art. 17 della legge n. 196/2009 prevede che ogni legge che comporti oneri finanziari deve indicare “espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa” (comma 1), ed ancora che “le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi” (comma 10), per cui diviene impossibile dar corso alla spesa al di fuori dei limiti autorizzati e finanziariamente coperti.
Il legislatore ha dunque previsto l’obbligo di inquadramento dell’onere o come limite massimo di spesa o come semplice previsione (in presenza, ad esempio, di diritti soggettivi difficilmente comprimibili in un ammontare predeterminato di risorse).
In tale ultimo caso è previsto però l’obbligo di una clausola di salvaguardia, finalizzata a compensare gli effetti eccedenti le previsioni iniziali di spesa e garantire la corrispondenza, anche temporale, tra l’onere e la relativa copertura attraverso l’adozione di misure aggiuntive di riduzione di spesa o di aumenti di entrata per il caso in cui dovessero verificarsi scostamenti tra le previsioni e gli andamenti (comma 12).
Per questo il legislatore ha previsto che la clausola di salvaguardia, per non diventare elemento puramente formale, deve avere carattere effettivo ed automatico, “nel senso che il suo contenuto deve essere idoneo ad individuare – nella stessa legge – concrete misure di intervento in grado di determinare l’immediato rientro dalla scopertura in forza di semplici atti di natura amministrativa e senza necessità del ricorso a una nuova fonte legislativa” .
In merito alla quantificazione degli oneri finanziari la Corte Costituzionale ha avuto modo di chiarire che è necessaria sia nel caso in cui il carattere generico di una disposizione normativa sia tale da impedire una precisa determinazione delle spese che essa comporta (sentenza n. 106/2011), sia nel caso in cui l’intervento finanziato sia ritenuto sostenibile con l’eccedenza di risorse rinvenibili nella relativa partita di bilancio (sentenza 115/2012).
      Per quanto riguarda l’individuazione delle risorse necessarie a fornire copertura finanziaria occorre precisare che il legislatore ha tipizzato i mezzi di copertura, elencandoli, come segue, nel comma 1 dell’art. 17:
      a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede di approvare nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale (restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo di accantonamenti destinati a particolari finalità). In merito a tale tipo di copertura la Sezione delle Autonomie ha precisato che “deve ritenersi che l’utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali costituisca la modalità organizzativa più adatta ad una tempestiva programmazione degli obiettivi da conseguire ed alla precostituzione delle corrispondenti dotazioni finanziarie, poiché consente, da un alto di soddisfare al meglio le esigenze di ordine e trasparenza delle decisioni di spesa, dall’altro, di concentrare nelle sessioni di bilancio le scelte di fondo delle decisioni stesse sotto il profilo delle coperture finanziarie”
    b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa (nei limiti della quota parte non ancora impegnata). In proposito si è chiarito che “la riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, viceversa, dovrebbe essere una modalità utilizzata per far fronte, principalmente, a nuove, ineludibili esigenze che richiedono una riprogrammazione della spesa prevista nella sessione di bilancio”.
   c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate (restando in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo di entrate in conto capitale).
La tipizzazione dei mezzi di copertura trova la sua ratio nel fatto che in mancanza della espressa previsione sarebbe possibile far ricorso a prassi disinvolte e poco trasparenti, tali da mettere a rischio gli equilibri complessivi del bilancio in corso o di quelli futuri.
Si è inoltre precisato che “tutte le tecniche di copertura esigono una analitica quantificazione degli oneri indotti dalla previsione legislativa, a dimostrazione della idoneità della copertura a compensare gli stessi, specie laddove il bilancio presenti un elevato grado di rigidità”
La giurisprudenza costituzionale ha altresì stabilito che “la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri (sentenze n. 192/2012; n. 70/2012; n. 106/2011; n.68/ 2011; n. 141/2010; n. 100/2010; n. 213/2008; n. 384/1991; n. 1/1966)”.
 La Sezione delle Autonomie, prendendo le mosse dalla recente sentenza n. 26/2013 della Corte Costituzionale, ha inoltre avuto modo di chiarire che gli artt. 17 e 19 della legge n. 196/ 2009 costituiscono una mera puntualizzazione tecnica del principio della copertura, che, avendo rango costituzionale, vincola la disciplina delle fonti regionali di spesa a prescindere dall’esistenza di norme interposte.
Pertanto assume immediata rilevanza “la relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio dell’equilibrio del bilancio”, specie in situazioni nelle quali la quantificazione non possa prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, poiché la funzione della relazione tecnica non è di mera garanzia di trasparenza delle decisioni di spesa, ma strumento essenziale per il coordinamento della finanza pubblica.
Per questo motivo la Sezione delle Autonomie ha individuato il contenuto necessario della relazione tecnica di accompagnamento all’iniziativa legislativa, che dovrà “contenere sia il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione e la specifica indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione, per la spesa corrente e le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti, sia la illustrazione credibile, argomentata e verificabile dei dati e degli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio.”  “Ciò in quanto la eventuale declaratoria di assenza di oneri non può valere, di per sé, a rendere dimostrato il rispetto dell’obbligo di copertura, dato che, secondo gli insegnamenti della Consulta, non «si può assumere che mancando nella legge ogni indicazione della così detta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun onere o nessun maggiore onere. La mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto di essa» (sentenza n. 83/1974 e n. 30/1959).”
Sotto questo aspetto “per quanto sia indubbio che le leggi istitutive di nuove spese debbano contenere una ‘esplicita indicazione’ del relativo mezzo di copertura (ex plurimis, sentenze n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359/2007 e n. 9/1958) e che a tale obbligo non sfuggano le leggi regionali (sentenze n.213/2008 e n. 16/1961), la richiamata sentenza n. 26/2013 conferma l’applicazione della disciplina prevista dall’art. 3, comma 1, del D.lgs. n.76 del 2000, nel senso che, per le leggi istitutive di spese continuative e ricorrenti (caratterizzate cioè da una costante incidenza su una pluralità indefinita di esercizi finanziari), è consentito il rinvio dell’individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell’approvazione del bilancio annuale di previsione (sentenze n. 446 del 1994, n. 26 del 1991e n.331 del 1988), mentre per le leggi istitutive di spese pluriennali (aventi cioè consistenza variabile e circoscritta nel tempo) è richiesta, al pari di ogni altra legge che produce nuovi o maggiori oneri, la esplicita indicazione non solo dei mezzi di copertura e della specifica clausola di salvaguardia, ma anche dell’onere per l’esercizio in corso e per ciascuno degli esercizi successivi (superando così la logica che aveva ispirato le storiche pronunce n. 1 del 1966 e n. 384 del 1991 che ammettevano una copertura ‘tendenziale oltre il triennio’)”.
Infine, a precisazione degli ulteriori parametri per l’individuazione di idonee coperture finanziarie, la Sezione delle Autonomie ha chiarito che “la determinazione degli oneri e delle relative coperture deve essere necessariamente contestuale, poiché il principio dell’autosufficienza della legge di spesa richiede la contestualità tanto dei presupposti che giustificano le previsioni di onere quanto dei presupposti posti a fondamento delle previsioni di maggiore entrata e/o di minore spesa necessarie a finanziare le prime. L’obbligo di copertura va, infatti, costituzionalmente risolto ex ante.
In questo senso, la copertura di spese mediante crediti futuri è da ritenere tanto più irrazionale quanto più si riferisce a crediti futuri lontani nel tempo (ex multis , sentenze n. 213/2008, n. 356/1992; n. 75/1992; n.294/1991; n. 320/1989, n. 478/1987 e n. 19/1970).
Va, peraltro, considerata l’impossibilità di far riferimento ad una entrata aleatoria, del tutto incerta nell’an e nel quando (sentenza n. 13/1987), e tale deve ritenersi anche la copertura di oneri attuali mediante entrate future qualora la stessa non tenga conto dei costi da sostenere per l’anticipazione delle entrate medesime (sentenza n. 213/2008 e n.54/1983).
Deve, del pari, ritenersi illegittima la legge regionale che preveda entrate di incerta consistenza a copertura di spese certe (sentenza n. 36/1961).”
Ed ancora “l’indicazione della copertura finanziaria è richiesta anche quando alle nuove o maggiori spese possa farsi fronte con somme già iscritte in bilancio, sia perché rientranti in un capitolo che abbia sufficiente capienza sia perché fronteggiabili con lo “storno” di fondi risultanti dalle eccedenze degli stanziamenti previsti per altri capitoli.
In tali casi, è comunque necessaria l’espressa menzione dei capitoli di bilancio ovvero delle variazioni compensative fra capitoli sui quali far gravare l’onere della spesa, fermo restando che non si possono incidere fondi già impegnati a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate (da ultimo, cfr. sentenza n. 272/2011, secondo un principio espresso sin dalla sent. n. 30/1959).”
Infine non costituiscono mezzo idoneo di copertura “né le partite di giro (sentenza n. 16/1961) né i residui passivi (sentenza nn. 16 e 31 del 1961) né le risorse di enti terzi (sentenza n. 314/2003); contra sentenza n. 23/1967)”
 

                                                Il sistema legislativo della Regione Umbria

                                                                           Disciplina regionale
Il sistema legislativo della Regione Umbria, relativo alle leggi di spesa ed agli altri aspetti che interessano la presente relazione, è disciplinato dalle seguenti disposizioni:
a) Artt. 30 e 31 della legge di contabilità regionale n. 13 del 28.02.2000;
b) Art. 23, comma 2, del Regolamento della Giunta regionale approvato con DGR del 27/7/2007, n. 1285;
c) Art. 5, comma 5, del Regolamento regionale 12/11/2001, n. 6, “Funzionamento del comitato legislativo e procedure di formazione degli atti normativi di competenza della Giunta regionale”;
d) Art. 26 del Regolamento interno del Consiglio regionale approvato con DCR 8/5/2007, n. 141.

In particolare la legge di contabilità regionale n. 13/2000, rubricata “Disciplina generale della programmazione, del bilancio, dell’ordinamento contabile e dei controlli interni della Regione dell’Umbria”,
all’art. 30 contiene  norme concernenti le leggi regionali di spesa. Ivi si legge che:
    1. Le leggi regionali che prevedono nuove o maggiori spese, ovvero minori entrate, devono indicare l’ammontare degli oneri, distinto per annualità e la relativa copertura con riferimento al bilancio pluriennale.
   2. Le leggi di spesa a carattere permanente quantificano l’onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Le leggi di spesa a carattere permanente indicano l’onere a regime, ovvero possono rinviare le quantificazioni dell’onere annuo alla legge finanziaria regionale, ai sensi dell’art. 27.
  3. Le leggi regionali che dispongono spese a carattere pluriennale indicano l’ammontare complessivo della spesa e l’onere per competenza e cassa relativo al primo anno di applicazione. Le disposizioni che determinano le quote annuali di spesa di leggi a carattere pluriennale cessano di avere validità a partire dall’esercizio finanziario 2000. La legge finanziaria regionale determina le quote destinate a gravare sul bilancio annuale e su ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, tenendo anche conto degli impegni giuridicamente perfezionati.
  4. L’amministrazione regionale può stipulare contratti o, comunque, assumere obbligazioni e impegni nei limiti dell’intera somma indicata dalle leggi di cui al comma 3, ovvero nei limiti indicati nella legge finanziaria regionale, fermo restando che formano impegno sugli stanziamenti di ciascun anno soltanto le somme corrispondenti alle obbligazioni giuridicamente perfezionate nel corso del relativo esercizio. I relativi pagamenti devono, comunque, essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali di cassa.

   Il successivo art. 31 disciplina le modalità di copertura finanziaria delle leggi che importino nuove o maggiori spese ovvero minori entrate, elencandole nel comma 1:
 a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall’art. 29, sia con riferimento al bilancio pluriennale che al bilancio annuale, restando in ogni caso precluso l’utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;
c) a carico o mediante riduzione di disponibilità formatesi in corso d’esercizio;
d) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate. Resta in ogni caso esclusa la copertura di nuove o maggiori spese correnti con entrate in conto capitale.
    Il comma 2 rende obbligatoria, per i disegni di legge regionale che comportino nuove o maggiori spese, ovvero diminuzioni di entrate, la relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri recati da ciascuna disposizione e delle relative coperture, con la specificazione per la spesa corrente e per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. La norma specifica anche l’ulteriore contenuto, in quanto la relazione deve indicare i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede consiliare secondo le disposizioni del regolamento interno del Consiglio regionale.
      

                                                                             La Giunta regionale

Il Regolamento della Giunta regionale (D.G.R. n. 1285/2007) prevede al comma 2 dell’art. 23 (Disegni di legge e regolamenti) che, ai fini dell’applicazione dell’art. 31 della legge di contabilità generale, “i disegni di legge che comportano nuovi e maggiori spese ovvero diminuzione di entrate devono essere corredati della scheda degli elementi finanziari, conforme al modulo SEF allegato…”.  Tale modulo [modello], allegato al regolamento, si compone di due sezioni, i cui contenuti, così come la relazione tecnica prevista dall’art. 17 della L. 196/2009, riguardano la quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture.
In particolare la Sezione I^ definisce gli obiettivi del disegno di legge, i riferimenti alla programmazione regionale, l’analisi degli effetti finanziari del provvedimento (determinazione analitica, in corso e a regime,  delle entrate e della spesa), i metodi utilizzati per la quantificazione, i dati e le fonti utilizzate, le eventuali abrogazioni e confluenza di finanziamenti, le proposte di reperimento fondi, altri elementi utili e annotazioni. La Sezione II^ si occupa invece delle verifiche delle quantificazioni e della copertura proposte, sia a regime che nella modulazione riferita al bilancio pluriennale, con quadri finanziari di dettaglio che rappresentano le entrate e le spese, le variazioni attinenti all’esercizio in corso, le modalità di copertura negli anni successivi al primo.
La Regione Umbria, con il Regolamento regionale n. 1 del 25 febbraio 2000, ha istituito un Comitato legislativo che esprime pareri sui disegni di legge di iniziativa della Giunta, e valuta, su richiesta della Giunta, i progetti di legge di iniziativa consiliare, e di altri soggetti.
In particolare il Regolamento regionale n. 6 del 12 novembre 2001, “Funzionamento del Comitato legislativo e procedure di formazione degli atti normativi di competenza della Giunta regionale”, all’art. 1 ha individuato i compiti del Comitato legislativo, che esprime “parere preventivo obbligatorio ai sensi dell’art. 23 del Regolamento interno della Giunta regionale..sui disegni di legge di iniziativa della Giunta regionale e sui regolamenti.. “ (comma 1).
In dettaglio il parere preventivo viene reso al fine di garantire:
- La qualità dei testi;
- Il rispetto della normativa nazionale e comunitaria;
- La coerenza con le disposizioni dello Statuto, la normativa e la programmazione regionale;
- L’armonia con i principi contenuti nelle disposizioni statali e regionali per ciò che attiene alla semplificazione e al riassetto della legislazione vigente, all’economicità dei procedimenti e dell’azione amministrativa, al decentramento delle funzioni regionali e alla coerenza con le riforme istituzionali (comma 2).
Inoltre, su richiesta della Giunta regionale, “il Comitato valuta i progetti di legge di iniziativa consiliare, degli enti locali territoriali e dei cittadini, nonché gli emendamenti sostanziali ai disegni di legge di iniziativa giuntale, all'esame degli organi consiliari” (comma 4 ).

                                                                       Il Consiglio regionale

L’art. 26 del Regolamento interno del Consiglio regionale (DCR 8/5/2007, n. 141) disciplina il procedimento per l’esame dei progetti di legge in sede referente. A corredo del progetto di legge è prevista una relazione da cui si evinca:
a) La necessità del ricorso allo strumento legislativo;
b) La compatibilità con il quadro normativo nazionale e il rispetto delle competenze e delle autonomie locali e funzionali;
c) Il coordinamento con la normativa regionale esistente;
d) La definizione degli obiettivi dell’intervento e la congruità dei mezzi individuati per conseguirli;
e) La relazione economico-finanziaria;
f) L’impatto del progetto di legge sull’organizzazione amministrativa.
Il progetto di legge, corredato dalla detta relazione, viene valutato dalla Commissione Consiliare permanente competente, ferma restando la possibilità di interloquire con la Giunta regionale o le strutture tecniche del Consiglio regionale per ulteriori relazioni, dati e informazioni utili alla disamina dell’atto.
La proposta, una volta valutata e discussa sui singoli articoli ed eventuali emendamenti, viene trasmessa al Consiglio per il successivo iter di approvazione (art. 27).
L’esame in sede redigente dei progetti di legge è affidato alle Commissioni permanenti dal Presidente del Consiglio regionale per la deliberazione dei singoli articoli.  All’Assemblea consiliare è riservata la votazione finale (art. 28). Al procedimento in sede redigente si applica l’art. 27.
L’art. 61 dello Statuto regionale prevede che il Consiglio regionale valuti gli effetti delle politiche regionali, verificandone i risultati, ed eserciti il controllo sul processo di attuazione delle leggi anche mediante l'inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative. Al comma 2 prevede che la Regione assicuri “la qualità dei testi normativi, adottando strumenti adeguati per l'analisi di impatto, per la loro progettazione e fattibilità”. A tal fine il Regolamento consiliare disciplina il funzionamento del Comitato per la legislazione, che esprime pareri (similarmente al Comitato legislativo previsto dal Regolamento della giunta regionale) sulla qualità dei testi e l’efficacia degli stessi “per la semplificazione e il coordinamento con la legislazione vigente”. 
L’art. 39 del Regolamento interno del Consiglio regionale (DCR 8/5/2007, n. 141) disciplina la composizione del Comitato per la legislazione ed in particolare i compiti che gli sono affidati:
a) esprime pareri sulla qualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all'efficacia di essi per la semplificazione e il coordinamento con la legislazione vigente;
b) formula proposte per la previsione e l'inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative;
c) formula il parere sul programma di delegificazione, riordino e semplificazione di cui all'articolo 43;
d) cura la redazione del Rapporto annuale sulla legislazione;
e) esprime pareri al Consiglio sui progetti di legge di delegificazione, ai sensi dell'articolo 39, comma 2, dello Statuto e sui progetti di testi unici, ai sensi dell'articolo 40, comma 1, dello Statuto.

                                                                Considerazioni generali
 Nel primo semestre del 2013 sono state approvate dodici leggi regionali, di cui:
- sei non comportanti spese (n.1-2-6-10-11-12);
- tre inerenti il bilancio regionale (n.7-8-9 e rispettivamente: legge finanziaria regionale 2013;  collegato alla manovra di bilancio 2013;  bilancio di previsione annuale 2013 e pluriennale 2013-2015);
- tre comportanti nuovi oneri a carico del bilancio della Regione (n.3-4-5).
Di seguito l’elenco dei provvedimenti approvati :
Legge regionale 23 gennaio 2013, n. 1 G.R. (NO SPESA) Ulteriori integrazioni della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 30 (Sistema integrato dei servizi socio educativi per la prima infanzia);
Legge regionale 30 gennaio 2013, n. 2 G.R. (NO SPESA) Ulteriore integrazione della legge regionale 04 aprile 2012, n. 7 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2012 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali)
Legge regionale 08 febbraio 2013, n. 3 G.R. Norme per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 15 dicembre 2009
Legge regionale 13 febbraio 2013, n. 4 G.R. Testo unico in materia di artigianato
Legge regionale 20 marzo 2013, n. 5 C.R. Valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale
Legge regionale 3 aprile 2013, n. 6 C.R. (NO SPESA) Integrazione della legge regionale 22 settembre 2010, n. 20 (Istituzione di una Commissione speciale per le riforme statutarie e regolamentari).
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 7 G.R. Legge finanziaria regionale 2013 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale di previsione 2013 e del bilancio pluriennale 2013-2015.
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 8 G.R. Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2013 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali.
Legge regionale 9 aprile 2013, n. 9 G.R. Bilancio di previsione annuale per l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015.
Legge regionale 6 maggio 2013, n. 10 G.R. (NO SPESA) Disposizioni in materia di commercio per l’attuazione del decreto–legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto–legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni delle leggi regionali 3 agosto 1999, n. 24, 20 gennaio 2000, n. 6 e 23 luglio 2003, n. 13.
Legge regionale 17 maggio 2013, n. 11 G.R. (NO SPESA) Norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti – Soppressione degli Ambiti territoriali integrati.
Legge regionale 21 giugno 2013, n. 12 G.R. (NO SPESA) Norme su perequazione, premialità e compensazione in materia di governo del territorio e modificazioni di leggi regionali.

                                                                  Le singole leggi regionali
Legge regionale 23 gennaio 2013, n. 1 (NO SPESA)
Ulteriori integrazioni della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 30 (Sistema integrato dei servizi socio educativi per la prima infanzia)
Il testo della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 30 (inerente il Sistema integrato dei servizi socio educativi per la prima infanzia) viene integrato con l’introduzione all’art. 16 dei commi 7 bis e 7 ter. Al comma 7 bis viene stabilito che “i Comuni effettuano periodicamente una ricognizione di tutte le autorizzazioni al funzionamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, pubblici e privati...anche al fine di verificare il possesso dei requisiti necessari al funzionamento stesso”.  Al comma 7 ter si enuncia che “Sulla base delle risultanze delle ricognizioni e delle verifiche di cui al comma 7 bis, i Comuni possono concedere ai soggetti gestori dei servizi un congruo termine, comunque non superiore ai tre anni, per gli eventuali adeguamenti...”
La ricognizione delle autorizzazioni, così come si evince dall’art. 2 della Legge regionale 23 gennaio 2013, n. 1, è effettuata dai Comuni entro il 31 marzo 2013.
La norma non prevede nuove spese o modificazioni degli stanziamenti già disposti.

Legge regionale 30 gennaio 2013, n. 2 (NO SPESA)
Ulteriore integrazione della legge regionale 04 aprile 2012, n. 7 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2012 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali)
Il testo di legge originario della l.r. 7/2012, contenente disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2012 in materia di entrate e di spese, viene integrato con l’introduzione all’art. 5, concernente le proroghe relative all’esercizio dell’attività estrattiva di cava, del comma 2 bis, per cui: “Le proroghe di cui ai commi 1 e 2 sono concesse dai Comuni previa verifica del rispetto della normativa vigente in materia di Valutazione di Impatto Ambientale”.
La norma non prevede nuove spese o modificazioni degli stanziamenti già disposti.

Legge regionale 08 febbraio 2013, n. 3
Norme per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 15 dicembre 2009
Con questa legge si disciplina la programmazione e l’attuazione degli interventi necessari per la ricostruzione e il ripristino degli immobili privati e delle opere pubbliche danneggiati dal sisma del 15 dicembre 2009, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 5, comma 4 ter (“subentro dell'amministrazione pubblica competente in via ordinaria a coordinare gli interventi, conseguenti all'evento, che si rendono necessari successivamente alla scadenza del termine di durata dello stato di emergenza”), della Legge 24 febbraio 1992, n. 225 (istituzione del Servizio nazionale della Protezione Civile) e successive modifiche ed integrazioni. La Giunta regionale, tenuto conto delle risorse disponibili, approva un Piano di riparto delle somme. Nei vari articoli vengono esplicitati i criteri per accedere ai contributi da parte dei privati e le modalità di concessione degli stessi. All’art. 18 si stabilisce che “Agli oneri connessi all’attuazione della presente legge si provvede con le risorse previste dall’articolo 67 sexies, comma 3 del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 134, nonché con le disponibilità di cui alla legge regionale 9 dicembre 2011, n. 17 (Misure urgenti in materia di tributi regionali). Tali risorse finanziarie sono versate nella contabilità speciale appositamente istituita.
Nella relazione tecnica, per quanto attiene gli aspetti economici, le proiezioni previsionali, stimano “le risorse necessarie per il ripristino, la riparazione ed il miglioramento sismico degli edifici privati, residenze e attività produttive, che hanno subito danni gravi e che sono stati evacuati a seguito di ordinanza di sgombero, in circa euro 42.566.000,00, di cui euro 8.546.000,00 per il PIR di Spina ed euro 34.020.000,00 per gli altri edifici. A detti costi si sommano quelli necessari ai Comuni per sostenere gli oneri per la gestione amministrativa della attività che nel disegno di legge sono previste nella misura del 2,0 % dei contributi concessi e che complessivamente ammonterebbero a circa euro 850.000,00, nonché le risorse necessarie per garantire l'erogazione del contributo per l'autonoma sistemazione che possono essere stimate presuntivamente in euro 900.000,00, euro 700.000,00 ed euro 450.000,00 rispettivamente per gli anni 2013, 2014 e 2015, in ipotesi che la ricostruzione in questione venga completata entro dicembre 2015. Il totale delle somme necessarie per gli interventi sopradescritti ammonta a circa euro 45.500.000,00”.
Come detto, l'art. 18 (ex art. 17 del disegno di legge) individua le risorse con cui fare fronte agli oneri connessi all'attuazione della legge. Tali risorse sono quelle previste dall'art. 67 sexies, comma 3, del d.l. 83/2012, convertito in I. 134/2012, nonché quelle di cui alla legge regionale 9 dicembre 2011, n. 17, per un totale di circa 41 milioni di euro. Nello specifico, come si evince dalla scheda degli elementi finanziari del detto disegno di legge, le entrate sono previste per euro 35.000.000,00 come fondi dello Stato, di cui all’art. 67 sexies, comma 3 del D.L. 83/2012, convertito in legge 134/2012, euro 4.300.000,00 provenienti dal tributo regionale di cui alla L.R. n. 17/2011 e euro 6.200.000,00 quali residui delle somme accertate per l’anno 2012 relative al detto tributo regionale, per un totale di euro 45.500.000,00.
La legge, pur avendo impatto finanziario, non introduce nuovi o maggiori oneri ma disciplina gli interventi il cui finanziamento è gia previsto da precedenti norme vigenti, che così risultano interamente coperti dalle risorse sopra individuate e ascritte al bilancio regionale, senza ulteriori oneri a carico degli esercizi successivi.
TIPOLOGIA DELLA COPERTURA
Legge regionale 08 febbraio 2013, n. 3
Norme per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 15 dicembre 2009
Articolo 18
Oggetto della disposizione:
“Agli oneri connessi all’attuazione della presente legge si provvede con le risorse previste dall’articolo 67 sexies, comma 3 del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 134, nonché con le disponibilità di cui alla legge regionale 9 dicembre 2011, n. 17 (Misure urgenti in materia di tributi regionali). Tali risorse finanziarie sono versate nella contabilità speciale appositamente istituita”.

Articolo 67 sexies, comma 3, D.L. 22 giugno 2012, n. 83
”...a valere sulle..risorse rivenienti dall’ articolo 16, comma 1, della legge 6 luglio 2012, n. 96...” (Destinazione dei risparmi ad interventi conseguenti ai danni provocati da eventi sismici e calamità naturali) in applicazione dell’articolo 1 della medesima legge (Riduzione dei contributi pubblici per le spese sostenute dai partiti e dai movimenti politici).
ANNO 2012 Importo              € 20.000.000,00
ANNO 2013    Importo              € 15.000.000,00
A valere sulle risorse di cui all’articolo 3 della L.R. 9 dicembre 2011, n. 17, (Norma finanziaria) .
ANNO 2012 Importo residui  € 6.200.000,00 
ANNO 2013       Importo                            € 4.300.000,00

Legge regionale 13 febbraio 2013, n. 4
Testo Unico in materia di artigianato
Questa legge, che si sostanzia in un Testo Unico, riunisce le disposizioni di legge regionali in materia di artigianato. Il riordino normativo risponde all’esigenza di adeguare la legislazione alle novità costituzionali e, più in generale, normative in materia di artigianato, anche mediante l'abrogazione di norme esistenti, così da assicurare la maggiore semplificazione procedimentale e provvedimentale in materia. In particolare il Testo Unico si presenta quale “strumento regionale di attuazione del dettato costituzionale in merito alla nuova fisionomia delle competenze tra Stato e Regioni e, nello specifico della materia artigianato, oltreché volto al riordino del quadro normativo di riferimento”, ciò in quanto “a seguito della intervenuta modifica del Titolo V della Costituzione operata dalla Legge Costituzionale n. 3 del 2001, in particolare ai sensi dell’art. 117 Cost. , comma 4, spetta alla Regione la potestà esclusiva in materia di artigianato..fatta salva la disciplina delle professioni che ricade nelle materie di legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3 Cost.”.
E’ stato messo in evidenza che il riassetto della normativa vigente mediante la redazione di testi unici in determinate materie rappresenta uno degli strumenti di semplificazione dell'ordinamento giuridico, al fine di:
1. restituire coerenza e certezza al diritto sotto il profilo giuridico formale mediante la raccolta delle disposizioni e norme vigenti in una data materia, la loro razionalizzazione e coordinamento, il riordino dei testi normativi, la riduzione quantitativa del numero delle leggi vigenti mediante la loro abrogazione;
2. perseguire la minore onerosità della normazione da un punto di vista sostanziale, economico ed amministrativo.

Più in dettaglio, in base al nuovo articolato normativo, la Regione riconosce il ruolo sociale dell’impresa artigiana quale fattore di sviluppo economico regionale (art. 2, comma 1),  e promuove lo sviluppo, la valorizzazione e la tutela dell’artigianato, nelle sue diverse espressioni territoriali, artistiche e tradizionali, attraverso politiche per lo sviluppo d’impresa, l’accesso al credito, lo sviluppo tecnologico e organizzativo, nonché attraverso gli insediamenti produttivi in aree attrezzate e nei centri storici, la promozione delle produzioni, la tutela e la valorizzazione dell’artigianato artistico, la formazione e l’occupazione (art. 2, comma 2).
E’ previsto il sostegno pubblico alle imprese artigiane, con forme differenziate di interventi elencati nel secondo comma dell’art 23 (contributi in conto interessi su operazioni di finanziamento, contributi in conto canoni su operazioni di locazione finanziaria, finanziamenti a tasso agevolato mediante la costituzione di fondi rotativi). Tali interventi sono finanziati con le risorse del Fondo regionale per l’Artigianato istituito dal successivo articolo 53 e mediante il Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca di cui all’articolo 1, commi 354, 355, 356, 357, 358, 359, 360 e 361 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005), istituito presso la gestione separata della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A..
Rileva inoltre la norma di cui all’art. 25 relativa al CO.FI.RE. Umbria, Consorzio fidi regionale dell’Umbria, consorzio fidi di secondo grado, partecipato dalla Regione, e sostenuto dalla medesima mediante la partecipazione al capitale, il rafforzamento dei fondi rischi, la concessione di contributi nei limiti della vigente normativa comunitaria in tema di aiuti di stato.
E’ previsto inoltre il sostegno agli interventi promozionali in quanto la Regione favorisce gli interventi di promozione delle produzioni delle imprese artigiane mediante propri programmi ed iniziative, il cofinanziamento di progetti di enti e soggetti pubblici e privati, la concessione di contributi per il concorso nelle spese sostenute dai soggetti realizzatori e/o attuatori. In tal caso le risorse di cui al ridetto Fondo per l’artigianato, possono essere integrate con altri fondi regionali, nazionali e comunitari (art. 30).
Come detto, con la norma finanziaria di cui all’art. 53, viene istituito il Fondo regionale per l’artigianato -per il finanziamento degli interventi previsti dal Testo Unico- che verrà gestito in due capitoli distinti del Bilancio regionale, uno per la parte corrente e uno per la parte capitale. Vengono così sostituite e modificate le l.r. n.5/1990 e n. 42/1988, le cui disposizioni normative in materia finanziaria prevedevano l’utilizzo di 26 capitoli di spesa.
Si è precisato che la scelta è stata fatta, in linea con quelle già effettuate da altre regioni, al fine di garantire una maggiore visibilità delle risorse assegnate al settore, garantendo al tempo stesso trasparenza e flessibilità nella gestione.
Con il Testo Unico sono stati eliminati numerosi interventi per i quali non vi era più necessità di mantenere un capitolo specifico.
Inoltre l’attribuzione delle risorse e il dettaglio degli interventi viene rimandato ai processi di programmazione previsti dall’art. 22 del Testo Unico, “..in sostanza nell’ambito del ciclo programmatorio di cui alla l.r. n. 13/2000 vengono assegnate le risorse per il settore, nell’ambito dei documenti programmatici redatti ai sensi dell’art. 7 delle l.r. n. 25/2008 vengono ripartite le risorse per gli specifici interventi siano essi di parte corrente o di parte capitale”.
In dettaglio “le specifiche misure di intervento, con l’indicazione delle relative risorse, sono individuate dalla Giunta regionale nel Programma annuale, adottato ai sensi dell’art. 7, comma 6, della l.r. 25/2008 “ (art. 22, terzo comma).
Per maggiore chiarezza espositiva si riporta di seguito il testo integrale della norma finanziaria (art. 53).
TIPOLOGIA DELLA COPERTURA
Legge regionale 13 febbraio 2013, n. 4
Testo unico in materia di artigianato
Articolo 53: Norma Finanziaria
“1. Per il finanziamento degli interventi previsti dal presente testo unico è istituito il “Fondo regionale per l’artigianato”.
2. Il Fondo di cui al comma 1 è allocato per la quota corrente alla U.P.B. 08.1.009 (cap. 5517 n.i. “Fondo regionale per l’artigianato – quota corrente”) e per la quota investimento alla U.P.B. 08.2.014 (cap. 9566 n.i. “Fondo regionale per l’artigianato - quota investimenti”) .
3. Per l’anno 2013 il Fondo di cui al comma 1 è finanziato dalle risorse previste nel bilancio per gli interventi relativi alla legge regionale 7 novembre 1988, n. 42 (Norme per il funzionamento degli organi di rappresentanza e tutela dell’artigianato e per la tenuta degli albi provinciali delle imprese artigiane) ed alla l.r. 5/1990, abrogate dal presente testo unico.
4. Per gli anni successivi la dotazione finanziaria del Fondo di cui al comma 1 è determinata annualmente con la legge finanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 27, comma 3, lettera c) della vigente legge regionale di contabilità.
5. Al finanziamento del Fondo di cui al comma 1 possono concorrere, altresì, eventuali risorse nazionali, comunitarie o derivanti da apporti di enti o soggetti pubblici e privati, nei limiti e secondo le modalità indicate dalle specifiche normative vigenti.
6. In relazione alle somme progressivamente accertate di cui al comma 5, la Giunta regionale è autorizzata ad apportare le occorrenti modifiche al Bilancio di previsione annuale regionale.
7. La Giunta regionale provvede annualmente al riparto del Fondo di cui al comma 1 sulla base dei documenti di programmazione previsti dall’articolo 7 della l.r. 25/2008.”
Nella scheda degli elementi finanziari allegata al disegno di legge in oggetto si specifica che il Testo Unico prevede l’abrogazione della legge regionale 5/1990 e della legge regionale 7 novembre 1988, n. 42 (Norme per il funzionamento degli organi di rappresentanza e tutela dell’artigianato e per la tenuta degli albi provinciali delle imprese artigiane), utilizzando i finanziamenti precedentemente destinati alla materia allocati in ben 26 capitoli del bilancio regionale.
Si precisa in particolare che:
-per l’anno 2013 si provvede alla spesa con le risorse disponibili nelle leggi 42/1988 e 5/1990, abrogate dal Testo Unico;
- Per gli esercizi successivi a quello di entrata in vigore della legge, si provvederà al finanziamento con legge finanziaria regionale ai sensi dell’art. 27, comma 3, lettera c) della legge regionale di contabilità analogamente alle modalità di finanziamento delle leggi abrogate.
Sebbene si specifichi che la quantificazione degli oneri effettuata sulla base delle risorse disponibili nel bilancio pluriennale non sia rappresentativa delle effettive esigenze finanziarie della legge, si individua il saldo da finanziare sia per l’anno 2013 che per l’anno 2014 nell’importo globale di Euro 268.696,00, suddiviso poi in spesa corrente e spesa in conto capitale come segue:
ANNO 2013 UPB 08.1.009 (cap. 5517)    Importo € 128.696,00 (quota corrente)
ANNO 2013 UPB 08.2.014 (cap. 9566)    Importo € 140.000,00 (quota investimenti)
TOTALE 2013              Importo € 268.696,00

Legge regionale 20 marzo 2013, n. 5
Valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale
L’art. 1 della norma in esame, nell’individuare la finalità e l’oggetto della normativa, stabilisce che la Regione, nel rispetto della Costituzione e del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137), nonché in attuazione di quanto previsto dall’articolo 11 dello Statuto regionale, favorisce la valorizzazione e la promozione del patrimonio di archeologia industriale presente sul proprio territorio, riconoscendone l’importanza per la cultura e per lo sviluppo economico regionale.
Ai fini della legge, sono considerati patrimonio di archeologia industriale i beni immateriali e materiali, non più utilizzati per il processo produttivo, che costituiscono testimonianza storica del lavoro e della cultura industriale presenti sul territorio regionale (a mero titolo esemplificativo: complessi industriali dismessi; le fabbriche e le relative strutture di servizio; le macchine non più utilizzate per il processo produttivo; gli archivi, le raccolte librarie; le collezioni; i siti minerari dismessi).
L’obiettivo della legge è in primo luogo quello di valorizzare e, in qualche caso, salvare dal degrado alcuni importanti siti presenti nella Regione, cosi da sfruttare anche quegli spazi che sembrano invece esser destinati alla demolizione, dando dignità e nuova vita ad edifici che in molti casi hanno scritto pagine di storia della Regione. Le destinazioni d'uso potranno quindi essere molteplici: non solo museali ed espositive, ma anche commerciali.
La normativa prevede che per le attività di valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale la Giunta regionale può erogare contributi, sulla base della programmazione regionale, nel rispetto delle norme comunitarie, statali e regionali. Le procedure, i criteri e le modalità dell’erogazione dei contributi sono definite dalla Giunta regionale con proprio atto (art. 8).
La norma finanziaria è riportata nella scheda che segue:
TIPOLOGIA DELLA COPERTURA
Legge regionale 20 marzo 2013, n. 5
Valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale
Articolo 11: Norma Finanziaria
Oggetto della disposizione:
1. Per le finalità di cui alla presente legge, per gli anni 2013 e successivi, l’entità della spesa è determinata annualmente con la legge finanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 27, comma 3,  lettera c) della vigente legge regionale di contabilità .
A valere sulle risorse previste dalla legge finanziaria regionale n. 7 del 9 aprile 2013 (tabella C - stanziamenti in relazione a disposizioni di leggi di spesa permanente la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria- UPB 10.1.004 “Interventi a sostegno delle attività culturali”)
ANNO 2013     Importo € 10.000,00

Legge regionale 3 aprile 2013, n. 6 (NO SPESA)
Integrazione della legge regionale 22 settembre 2010, n. 20 (Istituzione di una Commissione speciale per le riforme statutarie e regolamentari).
La legge integra l’art. 1 della legge regionale 22 settembre 2010, n. 20, con l’assegnazione di nuovi compiti alla Commissione speciale: “ dopo la lettera b) del comma 2 dell’articolo 1 della legge regionale 22 settembre 2010, n. 20 (Istituzione di una Commissione speciale per le riforme statutarie e regolamentari), è aggiunta la seguente: “b bis). elaborare proposte di legge in materia elettorale.””
La norma non prevede nuove spese o modificazioni degli stanziamenti già disposti.

Legge regionale 09 aprile 2013, n. 7
Legge finanziaria regionale 2013 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale di previsione 2013 e del bilancio pluriennale 2013-2015.
La Legge regionale n. 13/2000, nel disciplinare gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio, ha previsto, nell'ordinamento contabile regionale, la Legge finanziaria accanto a quella di bilancio annuale.
La Legge Finanziaria Regionale, in coerenza con gli indirizzi programmatici espressi nel Documento Annuale di Programmazione (DAP), espone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione regionale vigente.
Ciò al fine di dare organicità al processo previsionale ed in stretto raccordo con la legge di bilancio annuale che rappresenta lo strumento fondamentale delle decisioni di politica finanziaria.
La finanziaria regionale non può introdurre nuove imposte, tasse e contributi, ma solo variazioni delle aliquote dei tributi già in vigore, né può disporre nuove e maggiori spese.
In generale il contenuto della legge finanziaria regionale può sintetizzarsi come segue:
La determinazione del livello massimo del ricorso al mercato finanziario. La legge finanziaria regionale stabilisce l'ammontare massimo consentito per la contrazione dei mutui o prestiti per il pareggio del bilancio per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale.
La quantificazione degli importi dei fondi speciali. I fondi speciali rappresentano stanziamenti destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede verranno approvati nel corso degli esercizi finanziari ricompresi nel bilancio pluriennale. In apposite tabelle allegate alla legge finanziaria regionale, devono essere indicati — distintamente per la parte corrente e per la parte in conto capitale — l'oggetto di ogni singolo provvedimento e le somme destinate alla sua copertura. Tali fondi non sono utilizzabili per l'imputazione diretta di atti di spesa, ma solo ai fini del prelievo delle somme da iscrivere in aumento al bilancio dopo l'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che autorizzano le spese medesime.
La quantificazione dell'importo da destinare al cofinanziamento dei programmi  comunitari.  L'art. 47 della legge regionale n. 13/2000 stabilisce che nello stato di previsione della spesa è iscritto un apposito fondo per il finanziamento dei programmi e progetti ammessi o ammissibili al cofinanziamento comunitario. Tale importo va quantificato con legge finanziaria regionale. L'utilizzo di tale fondo è di competenza della Giunta regionale che con propri atti può disporre il prelievo per l'iscrizione della quota di cofinanziamento regionale nelle Unità previsionali di base esistenti o attraverso l’istituzione di nuove.
La determinazione della quota di finanziamento annuale di leggi regionali  permanenti di spesa (la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria). Nella legislazione regionale ordinaria vi sono leggi settoriali che autorizzano e quantificano la spesa per l'anno di entrata in vigore della relativa legge, rinviando la quantificazione degli stanziamenti per gli anni successivi alla legge finanziaria. In apposita  tabella la legge finanziaria regionale dispone in merito al finanziamento o al rifinanziamento di leggi regionali a carattere continuativo o permanente.
La rimodulazione finanziaria degli stanziamenti recati da leggi pluriennali di spesa.  Nel caso di leggi regionali che quantifichino per più anni gli stanziamenti da destinare a determinati interventi, la legge finanziaria regionale, ai fini del necessario rispetto dei vincoli generali di compatibilità di bilancio, può intervenire, rimodulando per ciascun esercizio, le risorse finanziarie già deliberate.
La legge finanziaria regionale può inoltre disporre in merito a variazioni delle aliquote di tributi ed imposte regionali.
La Legge finanziaria regionale oggetto di esame, in conformità con gli indirizzi programmatici espressi nel Documento annuale di programmazione (DAP),  espone per ciascun anno compreso nel periodo 2013-2015 il quadro di riferimento finanziario e provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione regionale vigente al fine di adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi, nel rispetto della programmazione economico finanziaria regionale. (art.1) .
Più in dettaglio l’articolo 2 stabilisce il limite del ricorso al mercato. Per gli anni 2013, 2014 e 2015 non è previsto alcun ricorso a nuovo indebitamento, ma solo l’ammontare relativo a mutui/prestiti, già autorizzati nell’esercizio passato, per far fronte al presunto disavanzo finanziario al 31.12.2012.
Per quanto riguarda le disposizioni in materia di spesa, queste sono ricomprese negli articoli da 3 a  5. In particolare l’articolo 3 stabilisce, nel rispetto della normativa statale di riferimento, lo stanziamento regionale per far fronte agli oneri contributivi verso gli istituti previdenziali ed assicurativi per l’assicurazione degli apprendisti artigiani. L’articolo 4 rinvia alla tabella C) l’esposizione dei finanziamenti agli enti dipendenti regionali, ed estende agli stessi alcune disposizioni previste per l’ente regione ed in particolare la possibilità di conservare in bilancio, fino alla loro totale estinzione, i residui passivi correlati a spese con vincolo di destinazione (cfr. art. 10). L’articolo 5 propone, per il 2013, l’importo di 1.000.000,00 di Euro, quale finanziamento regionale per il sostegno finanziario all’accesso alle abitazioni in locazione, ai sensi della legge n. 431 del 9.12.1998.
L’articolo 6, contenuto nel titolo III (interventi per lo sviluppo) stabilisce il cofinanziamento con risorse proprie dei programmi comunitari nel triennio 2013-2015.
L’articolo 9 approva una serie di tabelle allegate:
1. le Tabelle A) e B) che espongono le risorse destinate al finanziamento di provvedimenti legislativi in corso, distinti tra interventi correnti e d’investimento (comma 1);
2. la Tabella C) che espone i finanziamenti regionali delle singole leggi permanenti di spesa la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria (comma 2);
3. la tabella D) che dispone le autorizzazioni di spesa a carattere pluriennale (comma 3).
L’art. 11 indica le modalità di copertura degli interventi effettuati con la legge finanziaria regionale e  stabilisce che l’onere finanziario derivante dalle autorizzazioni di spesa disposte per l’anno 2013 trova copertura nel bilancio di previsione annuale 2013 e per gli anni 2014 e 2015 nel bilancio pluriennale 2013/2015.
TIPOLOGIA DELLA COPERTURA
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 7
Legge finanziaria regionale 2013 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale di previsione 2013 e del bilancio pluriennale 2013-2015.
Articolo 11 (Copertura Finanziaria):
1. L’onere finanziario derivante dalle autorizzazioni di spesa disposte per l’anno 2013 trova copertura nel bilancio di previsione annuale 2013 e per gli anni 2014 e 2015 nel bilancio pluriennale 2013/2015.
ANNO 2013   Tabella A   Importo 750.000,00
ANNO 2014   Tabella A   Importo 0,00
ANNO 2015   Tabella A   Importo 0,00
ANNO 2013   Tabella B   Importo 0,00
ANNO 2014   Tabella B   Importo 0,00
ANNO 2015   Tabella B   Importo 0,00
ANNO 2013   Tabella C   Importo 83.131.596,52
ANNO 2014   Tabella C   Importo 63.423.109,32
ANNO 2015   Tabella C   Importo 62.573.109,32
ANNO 2013   Tabella D  Importo 1.511.685,35
ANNO 2014   Tabella D   Importo 1.511.685,35
ANNO 2015   Tabella D   Importo 1.511.685,35

 Legge regionale 09 aprile 2013, n. 8
Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2013 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali.
La legge, collegata alla manovra di bilancio della Regione per il periodo 2013-2015, integra il processo di formazione degli atti di entrata e spesa per i prossimi esercizi finanziari.
Le disposizioni contenute nel provvedimento prevedono interventi normativi che non possono trovare collocazione né nel disegno di legge di finanziaria regionale, tenuto conto del suo contenuto disciplinato dalla legge regionale n. 13 del 28/2/2000, né nel disegno di legge di bilancio, con il quale non si possono stabilire nuove entrate e nuove spese.
Tale provvedimento viene approvato nella medesima sessione di bilancio e, per i riflessi sulle previsioni di entrata e di spesa, prima della legge di bilancio stessa. La legge pertanto accompagna la legge finanziaria e di bilancio apportando modifiche e/o rettifiche alla legislazione di settore, nonché interventi non previsti dalla normativa regionale vigente, ed interviene anche su procedure, modalità, criteri ed altri aspetti ordinamentali delle leggi in vigore al fine di renderle più coerenti con le varie esigenze della gestione sia contabile che amministrativa.
Nell’articolato normativo si rileva la disciplina di materie e tematiche di natura prettamente ordinamentale, emanate a modifica, integrazione, abrogazione o rinnovo in parte di precedenti atti normativi (Titolo I e II), per le quali nella relazione tecnica si specifica la mancanza di impatto finanziario sul bilancio regionale. Nel testo  si rinvengono però anche specifiche disposizioni onerose, con previsione di nuove spese o minori entrate a carico del  bilancio regionale ( Titolo I e II).  Anche nell’ultimo titolo (Titolo III), dedicato all’elenco regionale delle organizzazioni di volontariato di protezione civile, compaiono norme di rilievo finanziario.
Nella relazione di accompagnamento  al disegno di legge, come detto, per taluni articoli si chiarisce che “non hanno alcun impatto finanziario sul bilancio della Regione” in quanto “la norma, essendo di natura ordinamentale, non comporta impatto finanziario sul bilancio”. Per altre disposizioni, che invece contengono oneri per la Regione, la relazione si svolge in modo discontinuo, alternando esplicazioni sufficientemente dettagliate delle risorse e delle spese, alla descrizione limitata  allo  “stanziamento” e previsione in bilancio. La detta relazione inoltre omette completamente la descrizione del quadro finanziario di riferimento relativamente ad alcune norme (ad es. art. 2, art. 9).
Le disposizioni di interesse finanziario-contabile si possono comunque riassumere nelle seguenti:
-Gli articoli da 3 a 5 introducono un sistema misto di gestione dei rischi in ambito sanitario, diretto in regime di autoritenzione dei rischi ed assicurativo. All’art. 3, quarto comma, si prevede che il finanziamento del risarcimento danni di gestione diretta aziendale è a carico dei bilanci delle Aziende sanitarie regionali. Il quinto comma prevede, per il finanziamento del risarcimento dei danni di gestione diretta sovraziendale, l’istituzione del “Fondo di autoritenzione regionale” per il risarcimento danni da responsabilità sanitaria di ambito sovraziendale, mediante accantonamento di apposita quota a valere sulle risorse finanziarie di parte corrente annualmente destinate al finanziamento del Servizio sanitario regionale. All’art. 4 vengono stanziati i finanziamenti per il Fondo di cui all’art. 3,  stabiliti in euro 5.000.000,00= per il 2013 e euro 10.000.000,00= rispettivamente per il 2014 e il 2015. Per gli anni successivi l’entità della spesa sarà determinata annualmente in sede di destinazione del Fondo sanitario regionale di cui alla Tabella M) allegata al bilancio di previsione regionale. L’art. 5  rappresenta infine la norma di prima applicazione del detto Fondo. 
- Gli articoli da 6 a 8 contengono disposizioni in materia di entrata, ed in dettaglio:
- All’art. 6 vengono dettate disposizioni in materia di esenzioni dal pagamento della tassa automobilistica regionale per veicoli a basso impatto ambientale allo scopo di incentivarne l’acquisto. Dalla relazione tecnica si evince che sono previste minori entrate per euro 200.000,00= nel 2013 e per euro 224.000,00= nel 2014 e nel 2015.
- All’art. 7  si rinvengono  disposizioni che riguardano la disciplina della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, da pagare una sola volta in caso di iscrizione contemporanea presso le Università e gli Istituti Superiori di studi musicali e coreutici. Sono previsti rimborsi per gli importi versati in eccedenza, stimati per il 2013 in un ammontare di euro 14.000,00, che graveranno sulle risorse stanziate nel bilancio di previsione 2013 nell’U.P.B. 02.1.003 denominata “Spese per rimborsi, accertamenti e riscossioni”. Dalla relazione tecnica si evince che gli oneri relativi al rimborso della tassa per l'anno 2013 sono stati stimati sulla base del numero degli iscritti nell'anno accademico 2012-2013.
- All’art. 8 viene disposta eccezionalmente, quale misura anticrisi, la riduzione dei canoni di concessione delle aziende agrarie regionali nella misura del 20% per l’annata agraria 2012/2013 e del 15% per l’annata agraria 2013/2014. Di questa misura non si trova nessuna spiegazione nella relazione accompagnatoria.
- Gli articoli da 9 a 14 contengono disposizioni in materia di spesa, ed in dettaglio:
 – All’art. 9 (ex art. 8 della relazione) viene previsto che la Giunta regionale possa incrementare stabilmente il Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività di una quota dei minori oneri derivanti dalla riduzione stabile di posti di organico del personale della qualifica dirigenziale per un importo pari allo 0,2 per cento del monte salari annuo della stessa dirigenza, moltiplicato per il numero dei posti ridotti. In alternativa ed in conseguenza di processi di riorganizzazione finalizzati all’incremento dell’efficacia e dell’efficienza dei servizi, la Giunta regionale può procedere alla riduzione stabile del fondo della retribuzione di posizione e di risultato della dirigenza, con la possibilità di destinare l’importo della relativa riduzione al fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività del personale non dirigente. Nella relazione non viene indicata la quantificazione degli oneri derivanti dall’intervento, se non l’indicazione di € 18.524= riferito al valore minimo contrattuale di funzioni dirigenziali vigenti.
 -All’art. 10 si prevede un finanziamento a favore dell’Associazione regionale allevatori dell’Umbria di euro 300.000,00= imputato al bilancio regionale (U.P.B. 07.1.019 cap 3882).
 -All’art. 11 è previsto il cofinanziamento di azioni per la tutela della qualità dell’aria previste dall’Accordo per la tutela della qualità dell’aria, stipulato nel mese di luglio 2011 tra la Regione Umbria ed il Ministero dell’Ambiente ed è autorizzata, per l’anno 2013, la spesa di euro 210.000,00 con imputazione nel bilancio regionale.
-All’art 12, per il cofinanziamento del progetto denominato “Creazione del Centro regionale umbro di monitoraggio della sicurezza stradale”, di cui al decreto Interministeriale 28 settembre 2009, n. 800, è autorizzata per l’anno 2013 la spesa di euro 100.000,00 da imputare sul bilancio regionale.
-L’art. 13 riguarda gli ammortizzatori sociali in deroga. La Giunta regionale può autorizzare la concessione del trattamento di cassa integrazione guadagni e di mobilità in deroga per importi eccedenti gli stanziamenti del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale nel limite massimo del 25 per cento delle assegnazioni per la Regione Umbria. Viene quindi autorizzata, per l’anno 2013, una spesa di euro 2.300.019,24, con imputazione al bilancio regionale alla voce “Aggiornamento imprenditoriale ed educazione permanente”, con possibilità di incremento della detta spesa sempre nel 2013 con riferimento ad assegnazioni derivanti da decreti del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. Per le dette finalità la Giunta regionale può stipulare apposita convenzione con l’Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale. Di detto intervento non si trova notizia nella relazione di accompagnamento al disegno di legge.
Infine all’art. 14, viene stabilito di erogare una tantum un contributo, a titolo di solidarietà, a favore dei familiari delle dipendenti decedute nell’assolvimento dei doveri professionali il 6 marzo 2013, per una spesa complessiva di euro 215.000,00= imputata al bilancio della regione.
Il titolo II contiene varie modificazioni ed integrazioni a leggi regionali, ed in dettaglio:
- All’art. 15 si apportano due modifiche alla l.r. n. 15 del 22.10.2008 relativamente a tipologia e soggetti destinatari dei contributi previsti dalla legge regionale in materia di pesca professionale.
-All’art. 16 vengono introdotte modifiche ed integrazioni alla legge regionale 28 dicembre 2009, n. 26. In particolare viene modificato l’art. 46, comma 1, relativamente alle modalità di ripartizione del Fondo sociale regionale, la cui destinazione, precedentemente assegnata per il 95% agli ATI, viene ora stabilita per la medesima percentuale dalla Giunta regionale. Nella relazione tecnica si specifica che la norma, essendo di natura ordinamentale, non comporta impatto finanziario sul bilancio.
All’art. 17 sono apportate modificazioni alla legge regionale 16 settembre 2011, n. 18, con la sostituzione dell’allegato A),  relativo ai termini per la redazione e la presentazione al Consiglio regionale dei progetti di testo unico. Sempre nella relazione tecnica si chiarisce che la norma, essendo di natura ordinamentale, non comporta impatto finanziario sul bilancio.
All’art. 18  vengono introdotte modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 12 novembre 2012, n. 18, inerente l’ Ordinamento del Servizio sanitario regionale, idonee a rimuovere le cause di illegittimità che avevano indotto la Presidenza del Consiglio dei Ministri a promuovere un ricorso alla Corte Costituzionale per violazione dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione.  In particolare viene riscritto l’art. 20 relativo al Direttore generale dell’azienda ospedaliero-universitaria.
All’art. 19 sono apportate modificazioni alla legge regionale 20 luglio 2011, n. 6 inerente la disciplina per l’attribuzione degli incarichi di direzione di struttura nelle Aziende sanitarie regionali. Viene sostituito l’art. 1 e abrogati gli artt. 4, 5, 6 e 12.
All’art. 20 viene abrogato l’art.32 della legge regionale 30 marzo 2011, n. 4 -Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese .
L’art. 21 aggiunge il comma 1 bis all’articolo 8 della legge regionale 17 luglio 2002, n. 13 relativa all’istituzione e alla disciplina della figura professionale dell’Operatore socio-sanitario.
L’art. 22 modifica ed integra la legge regionale 19 novembre 2001, n. 28 -Testo unico regionale per le foreste -  e aggiunge, dopo la lettera c) del comma 3, art.5, le lettere c bis) e c ter).
L’art. 23 modifica ed integra la legge regionale 17 maggio 1994, n. 14 - Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio - ed aggiunge alla lettera d-bis) del comma 1, art. 40 la lettera d ter).
L’art. 24 modifica la legge regionale 23 marzo 1995, n. 121 – Agevolazioni per favorire l’occupazione giovanile con il sostegno di nuove iniziative imprenditoriali – sostituendo l’art. 4, inerente le tipologie di agevolazioni concedibili. 
L’art. 25 modifica la legge regionale 5 marzo 2009, n. 4 - Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2009 in materia di entrate e di spese – sostituendo in parte il comma 8 dell’art.6 .
All’art. 26 viene abrogato il comma 2 dell’art.33 della legge regionale 18 novembre 1998, n. 37 - Norme in materia di trasporto pubblico regionale e locale in attuazione del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 - .
L’art. 27 aggiunge l’art. 38 bis alla legge regionale 3 aprile 2012, n. 5 - Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 18 novembre 1998, n. 37 (Norme in materia di trasporto pubblico). Il detto art. 38 bis prevede ulteriori disposizioni transitorie a favore del servizio di trasporto pubblico locale. Viene autorizzata la Giunta regionale, nel corso dell'esercizio 2013, a concedere a Umbria TPL e Mobilità S.p.A., sulla base di apposita convenzione, una o più anticipazioni di cassa fino all'importo massimo complessivo di euro 20 milioni, finalizzate a sopperire a temporanee esigenze di liquidità dell'azienda, che devono essere estinte e rimborsate entro il 31 dicembre 2013. A garanzia del rimborso la Regione accantonerà le risorse previste per l'anno 2013 a favore di Umbria TPL e Mobilità S.p.A. e delle società affidatarie dei servizi di trasporto pubblico locale, ai sensi di quanto disposto dai precedenti commi, fino all'ammontare delle anticipazioni attivate. In caso di mancato rimborso o di sopravvenute esigenze di cassa della Regione, la Regione potrà recuperare le anticipazioni concesse a valere sulle risorse accantonate. Per l’anno 2013, lo stanziamento di euro 20.000.000,00 viene iscritto - in termini di competenza e di cassa - nella Parte entrata, nell’Unità previsionale di base nominata “Entrate derivanti dal recupero delle anticipazioni concesse a società pubbliche partecipate dalla Regione” e nella parte spesa  nell’Unità previsionale di base denominata “Concessione di crediti e anticipazioni per finalità produttive a società pubbliche partecipate dalla Regione” del bilancio regionale di previsione 2013.
L’intero Titolo III della norma è dedicato all’Elenco regionale delle organizzazioni di volontariato di protezione civile. In particolare l’art. 28 istituisce L’Elenco regionale delle Organizzazioni di volontariato di protezione civile. La Regione, per gli eventi di rilievo locale nell’ambito delle competenze in materia di protezione civile, provvede all’autorizzazione all’applicazione dei benefici normativi di cui al d.p.r. 194/2001, con oneri a carico del proprio bilancio (comma 6). Il comma 9 prevede che per l’attuazione degli interventi di cui alla norma, viene autorizzata, per l’anno 2013, la spesa di euro 20.000,00 - in termini di competenza e di cassa - da imputare nella U.P.B. 05.1.014 denominata “Protezione civile e prevenzione dai rischi” del bilancio regionale di previsione 2013. Al comma 10 viene stabilito che per gli anni successivi l’entità della spesa è determinata annualmente con la legge finanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 27, comma 3, lettera c), della legge regionale di contabilità n. 13/2000.
TIPOLOGIA DELLA COPERTURA
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 8
Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2013 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali.
Art. 4 (Finanziamento oneri per il risarcimento danni da responsabilità sanitaria di ambito sovraziendale)
1. Per il finanziamento degli oneri derivanti dagli interventi di cui al comma 5 dell’articolo 3, è autorizzata la spesa di euro 5.000.000,00 per l’anno 2013 e di euro 10.000.000,00 per ciascuno degli anni 2014 e 2015 - in termini di competenza e di cassa - da imputare sulle risorse relative al Fondo sanitario regionale iscritte nel Bilancio di previsione 2013-2015 nella unità previsionale di base (U.P.B.) 12.1.005 denominata “Finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria”(cap. 2271 n.i.).
Articolo 6 (Disposizioni in materia di esenzioni della tassa automobilistica regionale per veicoli a basso impatto ambientale)
1 In applicazione dell’articolo 2, comma 60, del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, sono esentati dal pagamento della tassa automobilistica regionale, per il primo periodo fisso previsto dall’articolo 2 del decreto del Ministro delle finanze 18 novembre 1998, n. 462 (Regolamento recante modalità e termini di pagamento delle tasse automobilistiche, ai sensi dell’articolo 18 della L. 21 maggio 1955, n. 463) e per le due annualità successive, i veicoli nuovi di potenza non superiore a 85 chilowatt (KW) sia ad alimentazione esclusiva a GPL o metano, sia a doppia alimentazione a benzina/GPL o a benzina/metano, appartenenti alle categorie internazionali M1 e N1, immatricolati per la prima volta dall’entrata in vigore della presente legge fino al 31 luglio 2013.
2 L’esenzione di cui al comma 1 è, altresì, riconosciuta agli autoveicoli con alimentazione a idrogeno o con alimentazione ibrida elettrica e termica immatricolati per la prima volta dall’entrata in vigore della presente legge fino al 31 luglio 2013.
Art. 7 (Disposizioni relative alla disciplina della tassa regionale per il diritto allo studio universitario)
3 Gli oneri derivanti dal rimborso di cui al comma 2 stimati in euro 14.000,00 per l’anno 2013, graveranno sulle risorse stanziate nel Bilancio di previsione 2013 nell’U.P.B. 02.1.003 denominata “Spese per rimborsi,accertamenti e riscossioni” (cap. 6000).
Art. 8 (Riduzione canoni di concessione aziende agrarie regionali)
1. La Regione, considerata l’attuale situazione di crisi economica, prevede, quale eccezionale misura anticrisi, la riduzione dei canoni di concessione, di cui all’articolo 15 della legge regionale 18 aprile 1997, n. 14 (Norme sull’amministrazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare regionale e delle aziende sanitarie locali) relativi alle aziende agrarie facenti parte del patrimonio immobiliare regionale, introitati dall’Agenzia forestale regionale, quale ente gestore dei beni agro-forestali appartenenti al demanio e al patrimonio della Regione, ai sensi della lettera a), comma 1, articolo 19 della legge regionale 23 dicembre 2011, n. 18 (Riforma del sistema amministrativo regionale e delle autonomie locali e istituzione dell’Agenzia forestale regionale. Conseguenti modifiche normative) – nella misura del 20 per cento per l’annata agraria 2012/2013 e del 15 per cento per l’annata agraria 2013/2014.
Art. 9 (Razionalizzazione delle spese)
1. A decorrere dall’anno 2013, la Giunta regionale incrementa stabilmente il Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività di una quota dei minori oneri derivanti dalla riduzione stabile di posti di organico del personale della qualifica dirigenziale per un importo pari allo 0,2 per cento del monte salari annuo della stessa dirigenza, di cui all’articolo 15, comma 1, lettera i) del CCNL del comparto Regioni e Autonomie locali dell’1 aprile 1999, moltiplicato per il numero dei posti ridotti. L’importo di tale incremento deve corrispondere a quello relativo alla riduzione del fondo della retribuzione di posizione e di risultato della dirigenza.
2. In alternativa a quanto previsto al comma 1 e in conseguenza di processi di riorganizzazione finalizzati all’incremento dell’efficacia e dell’efficienza dei servizi, la Giunta regionale può procedere alla riduzione stabile del fondo della retribuzione di posizione e di risultato della dirigenza. L’importo della relativa riduzione può incrementare stabilmente il fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività del personale non dirigente.
3.Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano anche agli enti dipendenti dalla Regione.
Art. 10 (Finanziamento Associazione regionale allevatori dell’Umbria)
1. Per il finanziamento delle attività dell’Associazione  regionale allevatori dell’Umbria - A.R.A. Umbria - è autorizzata la somma di euro 300.000,00 con imputazione nella U.P.B. 07.1.019 (cap. 3882).
Art. 11 (Cofinanziamento azioni per la tutela della qualità dell’aria)
1. Per il finanziamento delle azioni previste dall’Accordo per la tutela della qualità dell’aria, stipulato nel mese di luglio 2011 tra la Regione Umbria ed il Ministero dell’Ambiente, è autorizzata, per l’anno 2013, la spesa di euro 210.000,00 - in termini di competenza e di cassa - con imputazione nella U.P.B. 05.1.011 (cap. 4804 n.i.).
Art. 12 (Centro regionale umbro di monitoraggio della sicurezza stradale)
1. Per il cofinanziamento del progetto denominato “Creazione del Centro regionale umbro di monitoraggio della sicurezza stradale”, di cui al decreto Interministeriale 28 settembre 2009, n. 800, è autorizzata per l’anno 2013 la spesa di euro 100.000,00 da imputare, in termini di competenza e di cassa, alla U.P.B. 06.2.002 (cap. 7376).
Art. 13 (Ammortizzatori sociali in deroga)
1. La Giunta regionale, in attuazione dell’accordo Stato-Regioni del 22 novembre 2012 per la gestione degli ammortizzatori sociali in deroga relativamente all’anno 2013, e considerata l’effettiva utilizzazione da parte dei datori di lavoro delle ore autorizzate e delle conseguenti risorse impegnate, può autorizzare la concessione del trattamento di cassa integrazione guadagni e di mobilità in deroga per importi eccedenti gli stanziamenti del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale nel limite massimo del 25 per cento delle assegnazioni per la Regione Umbria e comunque dell’ammontare delle risorse di cui al comma 2.
2.Ad integrazione degli stanziamenti del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale previsti al comma 1 per la Regione Umbria è autorizzata, per l’anno 2013, la spesa di euro 2.300.019,24, con imputazione alla U.P.B. 11.1.004 denominata “Aggiornamento imprenditoriale ed educazione permanente” (cap. 2977). La spesa autorizzata di cui al precedente periodo potrà essere incrementata per il 2013 con riferimento ad assegnazioni derivanti da decreti del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.
3. Per le finalità di cui ai commi 1 e 2 la Giunta regionale può stipulare apposita convenzione con l’Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale.
Art. 14 (Interventi a favore dei familiari delle dipendenti decedute nell’assolvimento dei doveri professionali)
1.La Regione eroga un contributo una tantum, a titolo di solidarietà, al coniuge e al figlio della dipendente regionale ……. e ai genitori della dipendente regionale ….., decedute tragicamente nell’assolvimento dei propri doveri professionali il giorno 6 marzo 2013.
2.Per ciascuno dei familiari di cui al comma 1 il contributo ammonta ad euro 50.000,00 ed è erogato in unica soluzione.
3.Le spese per i funerali delle dipendenti regionali …., ivi comprese quelle di trasporto e sepoltura delle salme, sono a carico della Regione.
4.Per l’attuazione dei commi 1 e 2 è autorizzata, per l’anno 2013, in termini di competenza e di cassa, la spesa di euro 200.000,00, con imputazione alla U.P.B. 13.1.005 “Interventi per l’espletamento di servizi e funzioni socio-assistenziali” (cap. 2572 n.i.) del bilancio di previsione 2013.
5.Per l’attuazione del comma 3 è autorizzata, per l’anno 2013, in termini di competenza e di cassa la spesa di euro 15.000,00 con imputazione alla U.P.B. 13.1.005 “Interventi per l’espletamento di servizi e funzioni socio-assistenziali” (cap. 2573 n.i.) del bilancio di previsione 2013.
Art. 24 (Modificazioni alla legge regionale 23 marzo 1995, n. 12  )
– Finanziamento derivante dalla L.R. 23-3-1995 n. 12 (Agevolazioni per favorire l'occupazione giovanile con il sostegno di nuove iniziative imprenditoriali)
Art. 27 (Modificazioni alla legge regionale 3 aprile 2012, n. 5)
1. Dopo l’articolo 38 della l.r. 5/2012 è inserito il seguente:“Art. 38 bis (Ulteriori disposizioni transitorie)
6. Per l’attuazione di quanto previsto al comma 5 è iscritto, per l’anno 2013, lo stanziamento di euro 20.000.000,00 – in termini di competenza e di cassa – nella Parte entrata, U.P.B. 4.02.006 (n.i.) denominata “Entrate derivanti dal recupero delle anticipazioni concesse a società pubbliche partecipate dalla Regione” (cap. 2882 n.i.) e nella parte spesa, U.P.B. 06.2.010 (n.i.) denominata “Concessione di crediti e anticipazioni per finalità produttive a società pubbliche partecipate dalla Regione” (cap. 7364 n.i.) del bilancio regionale di previsione 2013.”
Art. 28 (Elenco regionale delle Organizzazioni di volontariato di protezione civile)
9.Per l’attuazione degli interventi di cui al presente articolo, è autorizzata, per l’anno 2013, la spesa di euro 20.000,00 – in termini di competenza e di cassa – da imputare nella U.P.B. 05.1.014 denominata “Protezione civile e prevenzione dai rischi” (cap. 2862 n.i.) del bilancio regionale di previsione 2013.
10. Per gli anni successivi l’entità della spesa è determinata annualmente con la legge finanziaria regionale, ai sensi dell’articolo 27, comma 3, lettera c) della legge regionale di contabilità 13/2000.

Legge regionale 9 aprile 2013, n. 9
Bilancio di previsione annuale per l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015.
La legge di bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2013 e pluriennale 2013-2015, costruita in coerenza con gli indirizzi indicati nel Documento annuale di programmazione e secondo quanto stabilito dalla legge finanziaria regionale 2013 e dalla legge collegata che completa la manovra di bilancio, rappresenta uno degli strumenti di programmazione finanziaria insieme al DAP e alla legge finanziaria.

A seguito della riforma della struttura del bilancio delle regioni, recepito con la legge regionale 13/2/2000, n. 13, è previsto un duplice sistema di bilancio:
a) un bilancio per il Consiglio regionale, con voci aggregate di spesa/entrate riferite alle Funzioni Obiettivo e Unità Previsionali di Base;
b) un bilancio a scopi amministrativo-gestionali (Bilancio di Direzione) articolato in capitoli (per la contabilità finanziaria)
La struttura di bilancio prevede la classificazione delle spese suddivise per Funzioni Obiettivo e Unità Previsionali di Base. Le Funzioni Obiettivo sono individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche regionali, mentre le Unità Previsionali di base (oggetto di voto consiliare) sono determinate con riferimento ad aree omogenee di attività in cui si articolano le competenze di ciascun centro di responsabilità.
Per ciascuna UPb viene indicata la previsione di competenza, quella di cassa e l'ammontare presunto dei residui attivi e passivi dell'esercizio precedente. E’ un bilancio c.d. "misto" che viene redatto sia in termini di competenza che di cassa. Per quanto riguarda i residui, essi sono indicati a fini conoscitivi, e la quantificazione viene effettuata in via presuntiva.
Entro 10 giorni dall'approvazione del bilancio, la Giunta regionale adotta un “bilancio di direzione”, quale atto fondamentale di raccordo tra la funzione politica di governo esercitata dal Consiglio regionale e la funzione di gestione affidata alla Giunta, specificando in capitoli gli stanziamenti assegnati a ciascuna UPB.
La Giunta regionale può apportare, in corso di esercizio, variazioni compensative fra gli stanziamenti di competenza dei capitoli, all'interno di ciascuna UPB, e la legge di bilancio può contenere l'autorizzazione ad apportare variazioni compensative fra capitoli anche di più UPB strutturalmente collegate nell'ambito di un medesimo programma o progetto in base ad un elenco che viene allegato alla legge di bilancio.
La Giunta regionale, inoltre, può istituire nuove Upb o modificare gli stanziamenti di quelle esistenti al fine di iscrivere assegnazioni vincolate a scopi specifici.
La legge di bilancio è strumento autorizzatorio per la gestione delle entrate e delle spese. E’ documento ricettizio delle decisioni assunte in sede di legge finanziaria (e del collegato alla manovra). Con legge di bilancio, altresì, possono stabilirsi quantificazioni di spesa ed in particolare:
a. oneri predeterminati legislativamente;
b. oneri di natura inderogabile e/o obbligatoria (spese di funzionamento, spese rimborso prestiti, ecc.);
c. stanziamenti aventi vincolo di destinazione in base a trasferimenti da parte dello Stato e altri enti;
d. iscrizione del saldo finanziario positivo presunto relativo alla gestione degli anni precedenti.
e. ammontare dei fondi di riserva:
- fondo di riserva per le spese obbligatorie;
- fondo di riserva per le spese impreviste;
- fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.
La quantificazione dei suddetti fondi è demandata alla legge di bilancio e la potestà di gestione è in capo alla Giunta regionale che con propri atti amministrativi può disporre il prelievo per finanziare spese di natura obbligatoria, impreviste o per consentire integrazioni di stanziamenti di cassa rivelatisi insufficienti.
Per le norme finanziarie della legge di bilancio si rinvia al quadro seguente:
TIPOLOGIA DELLA COPERTURA
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 9 
Bilancio di previsione annuale per l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015.
Art. 1. (Stato di previsione dell’entrata)
1. Lo stato di previsione dell’entrata della Regione Umbria per l’anno finanziario 2013 annesso alla presente legge (Tabella A), è approvato in euro 6.823.950.384,17 in termini di competenza e in euro 7.499.368.983,96 in termini di cassa.
Art. 2 (Stato di previsione della spesa)
1. Lo stato di previsione della spesa della Regione Umbria per l’anno finanziario 2013 annesso alla presente legge (Tabella B), è approvato in euro 6.823.950.384,17 in termini di competenza e in euro 7.499.368.983,96 in termini di cassa.
Art. 4 (Destinazione dell’avanzo finanziario presunto iscritto alla U.P.B. 0.01.002 dell’entrata)
 1. L’avanzo finanziario presunto di euro 590.636.340,76 iscritto alla U.P.B. 0.01.002 dello stato di previsione dell’entrata in dipendenza di fondi stanziati a fronte di entrate a destinazione vincolata e non utilizzati entro l’esercizio 2012, è destinato agli interventi indicati nella Tabella I) allegata alla presente legge.
Art. 5 (Risorse destinate al finanziamento della spesa sanitaria regionale per l’anno 2013)
1. Le risorse per il finanziamento della spesa  sanitaria regionale per l’anno 2013 ammontano a euro 1.566.155.649,00 e sono destinate agli interventi indicati nella Tabella M) allegata alla presente legge.
Art. 9 (Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa)
1. Il fondo di riserva di cassa di cui all’articolo 44 della l.r. 13/2000 è stabilito per l’anno 2013 in euro 553.545.334,97 e iscritto nella U.P.B.16.1.002.
Art. 11 (Autorizzazione al ricorso all’indebitamento)
1. Per far fronte al presunto disavanzo finanziario alla chiusura dell’esercizio 2012,determinato dalla mancata stipulazione dei mutui autorizzati con l’articolo 11, comma 1 della l.r.8/2012, come modificati dall’articolo 2 della legge regionale 26 luglio 2012, n. 12 è rinnovata l’autorizzazione alla Giunta regionale ad assumere, a norma dell’articolo 63 della l.r.13/2000 uno o più mutui ovvero ad effettuare altre operazioni di indebitamento fino all’importo complessivo di euro 311.441.058,50 per una durata massima di trenta anni a decorrere dal2013 ed entro il limite di spesa di euro 2.062.000,00 per l’anno 2013 e di euro 22.562.000,00 per gli anni successivi.
Art. 15 (Spese per la edizione di cataloghi scientifici)
1. L’assunzione degli impegni di spesa a valere sulla quota di stanziamento di euro 15.500,00 iscritto in corrispondenza dell’U.P.B. 10.1.007 - cap. 989 dello stato di previsione della spesa è subordinata al preventivo accertamento della corrispondente entrata iscritta nella U.P.B.2.03.001 - cap. 2674.
Art. 16 (Spese per lo sportello del consumatore)
1. L’assunzione degli impegni di spesa a valere sulla quota di stanziamento iscritto in corrispondenza della U.P.B. 08.1.013 - cap. 5695 dello stato di previsione della spesa per euro 11.000,00 è subordinata al preventivo accertamento della corrispondente entrata iscritta nella U.P.B. 2.03.011 - cap. 2673.
Art. 17 (Piano di sviluppo rurale 2007/2013 –Anticipazione fondi Agea)
1. È autorizzata per l’anno 2013, a titolo di anticipazione sui fondi rimborsabili da AGEA-OP, ai sensi del Reg. CE 1698/2005, per il finanziamento delle attività previste dal Programma di sviluppo rurale per l’Umbria 2007-2013 (PSR) dove la Regione è beneficiario di misura e per l’attuazione della misura 511“Assistenza Tecnica”, la spesa di complessivi euro 7.000.000,00 di cui euro 5.000.000,00 per spese di investimento (U.P.B. 07.2.014 - cap.8200 - Rif. Entrata U.P.B. 3.02.001 - cap. 2753) ed euro 2.000.000,00 per spese correnti (U.P.B.1307.1.023 - cap. 3589 - Rif. Entrata U.P.B.3.02.001 - cap. 2753).
Art. 18  (Avvio delle misure di assistenza tecnica del Programma di Sviluppo Rurale 2007/2013)
1. È autorizzata per l’anno 2013, a titolo di anticipazione sui fondi rimborsabili da AGEA-OP, ai sensi del Reg. CE 1698/2005, a copertura degli oneri per il personale dedicato alle attività di assistenza tecnica del Programma di sviluppo rurale per l’Umbria 2007-2013 (PSR), la spesa di euro 200.000,00 (U.P.B. 02.1.013 - cap. 286 -Rif. Entrata U.P.B. 3.02.001 - cap. 2753).
Art. 19 (Fondo per finanziamento del programma FAS)
1. Nello stato di previsione della spesa dell’esercizio 2013 è iscritto l’importo di euro 14.300.953,00 nella U.P.B. 16.1.004 (cap. 6063) per il finanziamento del programma FAS – Fondo per lo Sviluppo e la Coesione - parte corrente e l’importo di euro 114.391.047,00 nella U.P.B.16.2.003 (cap. 9720) per il finanziamento del programma FAS - investimenti.
2. Il Fondo è alimentato con le risorse statali iscritte nelle unità previsionali di base dell’entrata 2.01.012 denominata “Trasferimenti correnti dallo Stato per il programma FAS” (cap. 2106) e 4.03.018 denominata “Trasferimenti in conto capitale dallo Stato per il programma FAS” (cap.2180).
3. La Giunta regionale, per l’attuazione dei programmi, provvede con propri atti, mediante prelievo dal fondo di cui al comma 1, all’iscrizione delle quote di finanziamento, nelle unità previsionali esistenti o all’istituzione di nuove unità previsionali di base, secondo le procedure e le modalità da essa stabilite.
4. La Giunta regionale è altresì autorizzata ad apportare tutte le variazioni necessarie, anche mediante prelievo dal fondo di cui al comma 1, per adeguare gli stanziamenti di bilancio alle modifiche ai piani finanziari del programma FAS.

Legge regionale 6 maggio 2013, n. 10 (NO SPESA)
Disposizioni in materia di commercio per l’attuazione del decreto–legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto–legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni delle leggi regionali 3 agosto 1999, n. 24, 20 gennaio 2000, n. 6 e 23 luglio 2003, n. 13.
La Regione, con la presente legge, stabilisce i principi e le norme che regolano l'esercizio delle attività commerciali in attuazione dei principi comunitari, del Titolo V della Costituzione, del proprio Statuto regionale nonché delle leggi statali in materia di tutela della concorrenza.
La norma non prevede nuove spese o modificazioni degli stanziamenti già disposti.

Legge regionale 17 maggio 2013, n. 11 (NO SPESA)
Norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti – Soppressione degli Ambiti territoriali integrati.
Con la presente legge vengono dettate norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti, nel rispetto delle disposizioni previste dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Vengono soppressi gli Ambiti Territoriali Integrati (A.T.I.) di cui al Capo III del Titolo II della legge regionale 9 luglio 2007, n. 23 (Riforma del sistema amministrativo regionale e locale – Unione europea e relazioni internazionali – Innovazione e semplificazione), in attuazione dell’articolo 68 della legge regionale 23 dicembre 2011, n. 18 (Riforma del sistema amministrativo regionale e delle autonomie locali e istituzione dell’Agenzia forestale regionale. Conseguenti modifiche normative).
La norma non prevede nuove spese o modificazioni degli stanziamenti già disposti.

Legge regionale 21 giugno 2013, n. 12 (NO SPESA)
Norme su perequazione, premialità e compensazione in materia di governo del territorio e modificazioni di leggi regionali.
Con la presente legge vengono disciplinate le modalità applicative della perequazione negli insediamenti previsti dal PRG, nonché le norme applicative in materia di premialità e compensazione e l'utilizzo delle relative quantità edificatorie. La Regione Umbria con le normative in materia di governo del territorio ha disciplinato la perequazione urbanistica (art. 29 I.r. 11/2005) e sulle compensazioni (art. 30 I.r. 11/2005), oltre ad alcuni aspetti in materia di premialità per interventi all'interno dei centri storici (I.r. 12/2008), nonché per la riqualificazione degli spazi urbani attraverso la redazione di programmi urbanistici (art. 28 l.r. 11/2005) e misure per incentivare la riqualificazione architettonica, strutturale e ambientale dei patrimonio edilizio esistente con il cosi detto "Piano casa" di cui alle ll.rr. 13/2009 e 27/2010.
La norma non prevede nuove spese o modificazioni degli stanziamenti già disposti.

Conclusioni

Nel primo semestre del 2013 sono state approvate dodici leggi regionali, di cui:
- sei non comportanti spese (n.1-2-6-10-11-12);
- tre inerenti il bilancio regionale (n.7-8-9 e rispettivamente: legge finanziaria regionale 2013;  collegato alla manovra di bilancio 2013;  bilancio di previsione annuale 2013 e pluriennale 2013-2015);
- tre comportanti nuovi oneri a carico del bilancio della Regione (n.3-4-5).
In dettaglio sono state approvate le seguenti leggi:
Legge regionale 23 gennaio 2013, n. 1 G.R. (NO SPESA) Ulteriori integrazioni della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 30 (Sistema integrato dei servizi socio educativi per la prima infanzia);
Legge regionale 30 gennaio 2013, n. 2 G.R. (NO SPESA) Ulteriore integrazione della legge regionale 04 aprile 2012, n. 7 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2012 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali)
Legge regionale 08 febbraio 2013, n. 3 G.R. Norme per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 15 dicembre 2009
Legge regionale 13 febbraio 2013, n. 4 G.R. Testo unico in materia di artigianato
Legge regionale 20 marzo 2013, n. 5 C.R. Valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale
Legge regionale 3 aprile 2013, n. 6 C.R. (NO SPESA) Integrazione della legge regionale 22 settembre 2010, n. 20 (Istituzione di una Commissione speciale per le riforme statutarie e regolamentari).
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 7 G.R. Legge finanziaria regionale 2013 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale di previsione 2013 e del bilancio pluriennale 2013-2015.
Legge regionale 09 aprile 2013, n. 8 G.R. Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2013 in materia di entrate e di spese – Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali.
Legge regionale 9 aprile 2013, n. 9 G.R. Bilancio di previsione annuale per l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015.
Legge regionale 6 maggio 2013, n. 10 G.R. (NO SPESA) Disposizioni in materia di commercio per l’attuazione del decreto–legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e del decreto–legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Ulteriori modifiche ed integrazioni delle leggi regionali 3 agosto 1999, n. 24, 20 gennaio 2000, n. 6 e 23 luglio 2003, n. 13.
Legge regionale 17 maggio 2013, n. 11 G.R. (NO SPESA) Norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti – Soppressione degli Ambiti territoriali integrati.
Legge regionale 21 giugno 2013, n. 12 G.R. (NO SPESA) Norme su perequazione, premialità e compensazione in materia di governo del territorio e modificazioni di leggi regionali.

L’analisi delle leggi adottate dalla Regione nel primo semestre 2013 ha evidenziato difformità rispetto alla normativa nazionale e regionale di riferimento, oltreché lacune ed imprecisioni che hanno impedito la quantificazione corretta degli oneri recati dalle singole leggi e l’individuazione precisa delle modalità di copertura finanziaria.
Per comprendere in dettaglio occorre ripercorrere brevemente la normativa di riferimento, esposta  diffusamente nella relazione, e dunque in primo luogo gli articoli 17 e 19 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 31 dicembre 2009.
Il primo di detti articoli prevede in particolare che i disegni di legge di iniziativa regionale debbano essere corredati, a cura dei proponenti, di una “relazione tecnica”, formulata secondo modalità espressamente disciplinate dal legislatore. In altri termini la suddetta relazione ha un contenuto tipico, poiché deve contenere la “quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti…”. Nella relazione inoltre “sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti parlamentari, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio...”. La norma richiede inoltre anche l’allegazione di un “prospetto riepilogativo” degli effetti finanziari di ciascuna disposizione, con contenuto tipizzato dal legislatore (art. 17, commi 6 e 3).
Il secondo dei richiamati articoli prevede per le Regioni l’obbligo di indicare la copertura finanziaria delle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza, facendo esclusivo riferimento a  tipologie di copertura indicate tassativamente nell’art. 17 della medesima legge: a) utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali; b) riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa; c) modificazioni legislative che comportino nuove entrate(art. 19).
Per la Regione Umbria la materia è regolata principalmente dalla legge di contabilità n. 13 del 28 febbraio 2000 (Disciplina generale della programmazione, del bilancio, dell’ordinamento contabile e dei controlli interni della Regione Umbria).
Tale norma, sebbene adottata nell’anno 2000, e dunque in data antecedente l’entrata in vigore della disciplina statale appena richiamata, risulta, in linea di principio, conforme a quest’ultima in tema di copertura finanziaria delle leggi di spesa. In particolare è prevista la “relazione tecnica”, a corredo obbligatorio di ogni disegno di legge regionale che comporti nuove o maggiori spese ovvero diminuzione di entrate, che deve indicare la quantificazione degli oneri recati da ciascuna disposizione e le relative coperture, con la specificazione per la spesa corrente e per le spese in conto capitale della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell’onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Inoltre la detta relazione deve indicare i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede consiliare secondo le disposizioni del regolamento interno del Consiglio regionale (art. 31, comma 2). Anche con riferimento alle modalità di copertura finanziaria delle leggi regionali vi è sostanziale analogia con le tre modalità previste dalla legge n. 196/2009, sopra indicate, anche se in ambito regionale risultano ampliate con una quarta tipologia, riferita a “riduzione di disponibilità formatesi nel corso dell’esercizio”, che sembrerebbe essere una specificazione della tipologia “ riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa” (art. 31, comma 1).
La disciplina regionale in materia di copertura si completa poi con le norme previste dai regolamenti  della Giunta e del Consiglio, con previsione di metodologie per l’adozione dei disegni di legge e per la verifica degli oneri connessi divergenti per i due Organi, come risulta dai rispettivi Regolamenti interni, entrambi peraltro adottati in data antecedente l’entrata in vigore della più volte richiamata legge 196/2009.
In particolare per la Giunta regionale è stato stabilito che “ ai fini dell’art. 31, comma 2, della L.R. n. 13/2000 i disegni di legge che comportano nuovi e maggiori spese ovvero diminuzione di entrate devono essere corredati della scheda degli elementi finanziari, conforme al modulo SEF allegato, firmata, per la sezione I, dal dirigente competente e, per la sezione II, dal dirigente del Servizio bilancio e controllo di gestione o suo delegato” (art. 23, comma 2, del Regolamento della Giunta regionale, Deliberazione G.R. n. 1285 del 27 luglio 2007). La “scheda degli elementi finanziari”, in particolare, contiene nella Sezione I le voci relative alla: definizione degli obiettivi, riferimenti alla programmazione regionale, analisi degli effetti finanziari del provvedimento, metodi utilizzati per la quantificazione, dati e fonti utilizzati, abrogazioni e confluenza dei finanziamenti, proposta di reperimento fondi, annotazione e ogni altro elemento utile, mentre nella Sezione II sono ricomprese le voci relative alla: verifica delle quantificazioni e della copertura proposte, variazioni attinenti all’esercizio in corso, modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale, modalità di copertura degli anni successivi al primo, annotazioni. Malgrado la schematizzazione, i cui contenuti minimi ne rappresentano una guida formale alla redazione, resta comunque demandata alle Direzioni proponenti la sostanziale dimostrazione della fattibilità con la puntuale e corretta determinazione degli oneri.
               Per i progetti di legge di iniziativa consiliare, invece, la “relazione” utilizzata è quella prevista dall’art. 26 del Regolamento interno del Consiglio regionale, che disciplina l’istruttoria in sede referente. In dettaglio trattasi di una relazione che ricomprende vari aspetti (- a) la necessità del ricorso allo strumento legislativo; b) la compatibilità con il quadro normativo nazionale e il rispetto delle competenze e delle autonomie locali e funzionali; c) il coordinamento con la normativa regionale esistente; d) la definizione degli obiettivi dell’intervento e la congruità dei mezzi individuati per conseguirli; e) l’impatto del progetto di legge sull’organizzazione amministrativa) tra i quali compare anche una “ relazione economico-finanziaria”, il cui contenuto di dettaglio non viene però disciplinato, in difformità rispetto alla “relazione tecnica” e “prospetto riepilogativo” allegato , di cui parla la legge n. 196/2009, e rispetto alla “relazione tecnica”, e alla “scheda degli elementi finanziari” di cui parlano la legge regionale n. 13/2000 ed il Regolamento della Giunta.
      In merito la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha precisato che la “relazione tecnica”, ovverosia la documentazione tecnico-illustrativa da allegare ad ogni iniziativa legislativa, dovrà essere predisposta “tanto nel caso di progetti di legge di iniziativa della Giunta regionale, quanto nel caso di proposte di legge o di emendamenti presentati in Consiglio regionale” e “contenere sia il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione e la specifica indicazione dei metodi di quantificazione e compensazione …degli oneri.., sia la illustrazione credibile, argomentata e verificabile dei dati e degli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio. Ciò in quanto la eventuale declaratoria di assenza di oneri non può valere, di per sé, a rendere dimostrato il rispetto dell’obbligo di copertura, dato che, secondo gli insegnamenti della Consulta, non «si può assumere che mancando nella legge ogni indicazione della così detta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun onere o nessun maggiore onere. La mancanza o l’esistenza di un onere si desume dall’oggetto della legge e dal contenuto di essa» (sentenza n. 83/1974 e n. 30/1959)”(Sezione delle  Autonomie della Corte dei conti, Delibera n. 10 del 20 marzo 2013)

Ciò premesso, la Sezione rileva che le leggi regionali adottate nel primo semestre del 2013, di cui dieci di iniziativa della Giunta regionale e due di iniziativa di alcuni consiglieri regionali, riflettono la mancanza di organicità delle normative appena richiamate e la diversa metodologia utilizzata da Giunta e Consiglio per l’adozione dei disegni di legge e per la verifica degli oneri connessi.
Quanto detto si evidenzia particolarmente per le due leggi di iniziativa consiliare relative alla “Valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale (n. 5 del 20 marzo 2013) ed alla  “Integrazione delle legge regionale 22 settembre 2010 n. 20: istituzione di una Commissione speciale per le riforme statutarie e regolamentari” (n. 6 del 3 aprile 2013), che sono corredate da una “Relazione illustrativa” dal contenuto piuttosto generico e comunque non perfettamente in linea con il contenuto che dovrebbe avere la vera e propria “relazione tecnica”, di cui si è detto. Inoltre la legge n. 5, l’unica delle due con impatto finanziario, è completamente priva di una scheda degli elementi finanziari, prevista invece, in ultima analisi, dalla legge statale e dal regolamento di Giunta più volte richiamati.
 Ciò impedisce la corretta quantificazione degli oneri recati da ciascuna disposizione di legge e non consente di individuare con precisione le relative modalità di copertura finanziaria.
    A ciò si aggiunga che le leggi regionali del primo semestre 2013, aventi impatto finanziario, presentano lacune nelle relazioni di accompagnamento allegate ai disegni di legge, sia per la Giunta che per il Consiglio regionale,  poiché risultano redatte in modo anomalo, oltreché difforme dalla normativa, prive, a volte, della scheda economico finanziaria. I singoli disegni di legge, in cui confluiscono le relazioni in parola, non sempre poi forniscono gli elementi necessari ad una valutazione organica degli impegni finanziari, tanto più se gli emendamenti comportano nuove spese, che non trovano illustrazione nelle  dette relazioni (ad esempio la legge finanziaria regionale n. 7 del 9 aprile 2013 è corredata di una relazione non conforme a quella prevista dal legislatore, in quanto lacunosa, carente in molti aspetti economico-finanziari e comunque priva della scheda degli elementi finanziari; per la legge collegata alla manovra di bilancio 2013, n. 8 del 9 aprile 2013, la relazione si svolge in modo discontinuo, alternando esplicazioni sufficientemente dettagliate delle risorse e delle spese, alla descrizione limitata  allo  “stanziamento” e previsione in bilancio,  inoltre omette completamente la descrizione del quadro finanziario di riferimento relativamente ad alcune norme).
Il processo di formazione delle leggi regionali quindi, se dal punto di vista tecnico-giuridico trova l’apporto del Comitato legislativo per la Giunta  e del Comitato per la legislazione per il Consiglio regionale,  per gli aspetti tecnico-finanziari  ¬-della quantificazione delle nuove o maggiori spese (o minori entrate) in relazione alla piena e completa attuazione della previsione di legge, dell’ impatto sui saldi di bilancio, della  puntuale distribuzione temporale degli oneri e della coerenza con i mezzi di copertura approntati per ciascun esercizio, sino all’accertamento delle coperture finanziarie- non sempre si dimostra conforme ai principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale.
Parimenti per le nuove disposizioni in cui vengono previsti semplici ”stanziamenti”, la cui quantificazione approssimativa non è supportata da una puntuale previsione e verifica dei costi del progetto normativo.   
Sul versante delle leggi non comportanti spesa, la neutralità finanziaria non risulta dimostrata con una documentazione che certifichi una effettiva mancanza di oneri, anche  futuri, come richiesto invece dall’art. 17, comma 7, della legge di contabilità n. 196 del 2009. Questa andrebbe quantomeno indagata, anche per quelle norme che, pur non evidenziando spesa, possono comunque produrre effetti finanziari riflessi. E’ il caso per esempio delle norme regionali che prevedono abrogazioni di disposizioni, riorganizzazione degli enti territoriali, regolamentazione e revisione di Consigli d’amministrazione, agevolazioni, delle nomine et similia.
Altro aspetto problematico riguarda la modalità con cui viene realizzata la previsione della copertura finanziaria e degli oneri del progetto (normativo), ancorati ad una visione “statica” nel tempo del quadro socio-economico, soggetto invece, specie nel lungo periodo, a mutamenti che potrebbero inficiare le previsioni, minando gli equilibri finanziari futuri. E’ il caso di quelle realtà in cui la variabile fondamentale resta estranea alla volontà del legislatore (agevolazioni fiscali sulla vendita di auto ecologiche, accise, ecc.) in quanto legate anche agli sviluppi ed andamenti dei mercati. Si rende così necessario non solo un approfondimento che, ove possibile, dia maggiore certezza alle previsioni (statistica su più anni, indagini di mercato - ad esempio per le auto potrebbe essere studiato l’andamento del mercato in situazioni analoghe caratterizzate da incentivi di vario genere -, etc.), ma soprattutto la previsione di una clausola di salvaguardia per l’Ente, a copertura di eventuali minori introiti o maggiori spese, così come previsto dal legislatore.
Si dà atto inoltre che per alcune leggi regionali del primo semestre 2013 è stato proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ricorso per questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale per ritenuta violazione dell’art. 117 della Costituzione (legge regionale n. 3 dell’8 febbraio 2013, art. 10, comma 1; legge regionale n. 10 del 6 maggio 2013, artt. 9, 43, 44).
In conclusione è necessario che la Regione adegui la normativa ai più recenti interventi legislativi che regolano la materia che ci occupa, in particolare la legge n. 196/2009, conformandosi ai principi enunciati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e ai dettami contenuti nella delibera della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (n. 10 del 20 marzo  2013), diffusamente richiamati nella premessa della presente relazione. Quanto detto vale soprattutto per i regolamenti e le procedure concernenti la formazione delle leggi regionali, che dovranno essere uniformati sia per la Giunta che per il Consiglio, con particolare riguardo alla “relazione tecnica” di accompagnamento all’iniziativa legislativa che dovrà necessariamente contenere, tra le altre cose, il “prospetto riepilogativo” degli effetti finanziari di ciascuna disposizione, da redigere puntualmente, in modo tale da fornire elementi chiari e certi sugli oneri derivanti da ogni nuova norma e sui relativi mezzi di copertura.
Una regolamentazione più omogenea e puntuale ed il suo rispetto ad opera di ciascuna legge regionale di spesa fornirebbe maggiore trasparenza e, in ultimo, consentirebbe  la lettura delle precise ricadute finanziarie delle disposizioni legislative, permettendo alla Sezione regionale di controllo di elaborare una relazione puntuale sulle leggi regionali di spesa, con valutazioni relative alla idoneità delle tecniche utilizzate e alla congruità delle relative coperture, onde consentire al consiglio regionale le proprie valutazioni, “anche nella prospettiva dell’attivazione di processi di ‘autocorrezione’ nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative” (Corte Costituzionale, sentenza n. 39 del 2014).