Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 22 ottobre 2015 (della Regione siciliana).
 

(GU n. 52 del 2015-12-30)

    Ricorso della Regione siciliana, in persona  del  Presidente  pro
tempore,  On.le  Rosario  Crocetta  rappresentato   e   difeso,   sia
congiuntamente che  disgiuntamente,  giusta  procura  a  margine  del
presente atto, dagli  Avvocati  Beatrice  Fiandaca  e  Marina  Valli,
elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio  della  Regione
siciliana in Roma, via Marghera n.  36,  ed  autorizzato  a  proporre
ricorso con deliberazione della Giunta regionale che si allega;
    Contro il Presidente del  Consiglio  dei  ministri  pro  tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna  370
presso gli Uffici della Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri,  e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma  10  e  dell'acclusa
tabella 2 del D.L. 19 giugno 2015 n. 78 come convertito  in  legge  6
agosto 2015, n. 125, pubblicata in G.U.R.I. del 14 agosto 2015, n.188
S.O. recante «Disposizioni urgenti in materia di  enti  territoriali.
Disposizioni  per  garantire  la  continuita'  dei   dispositivi   di
sicurezza e di  controllo  del  territorio.  Razionalizzazione  delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme  in  materia  di
rifiuti e di  emissioni  industriali»  per  violazione  dei  seguenti
parametri:
        dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme
di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074  del  1965
in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia;
        Violazione degli artt. 36 dello Statuto e dell'art. 2,  comma
1 delle norme di attuazione in materia  finanziaria  con  riferimento
all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle  materie  per
le quali la Regione ha competenza legislativa  esclusiva  (artt.  14,
lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione  agli
artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione,
        art. 119,  commi  1  e  4  della  Costituzione  in  relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
        principio di leale collaborazione di cui all'art.  120  della
Costituzione;
 
                                Fatto
 
    Nella G.U.R.I. del 14 agosto 2015, n. 188 S.O. n.  188  e'  stata
pubblicata la legge 6  agosto  2015,  n.  125,  di  conversione,  con
modificazioni, del D.L. 78 del 2015 recante «Disposizioni urgenti  in
materia  di  enti  territoriali.  Disposizioni   per   garantire   la
continuita'  dei  dispositivi  di  sicurezza  e  di   controllo   del
territorio. Razionalizzazione  delle  spese  del  Servizio  sanitario
nazionale  nonche'  norme  in  materia  di  rifiuti  e  di  emissioni
industriali»
    In particolare, l'articolo 1  del  D.L.  78  del  2015  rubricato
«Rideterminazione degli obiettivi del patto di stabilita' interno  di
Comuni, Province e Citta' metropolitane  per  gli  anni  2015-2018  e
ulteriori disposizioni concernenti il patto di stabilita' interno» al
comma 10 cosi' dispone: «Per l'anno 2015, l'ammontare della riduzione
della spesa corrente che ciascuna provincia  e  citta'  metropolitana
deve  conseguire  e   del   corrispondente   versamento,   ai   sensi
dell'articolo 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,  e'
stabilito secondo gli importi indicati nella tabella  2  allegata  al
presente decreto».
    La disposizione in questione, attuativa dell'art.  1,  comma  418
come modificato dall'art. 4, comma 5-ter del D.L. 31 dicembre 2014 n.
192, e' collegata non solo al riordino delle province e delle  citta'
metropolitane (avviato a livello nazionale  con  la  legge  n.56  del
2014, cd. Legge Delrio) ma anche al concorso  al  contenimento  della
spesa pubblica.
    Il versamento di risorse da parte delle province e  delle  citta'
metropolitane in favore dello Stato, di cui al  secondo  periodo  del
citato comma  418  e  successive  modificazioni  e  integrazioni,  e'
strettamente connesso alla riduzione di spesa corrente  previsto  dal
periodo precedente della medesima disposizione  dell'art.  418  della
legge n. 190/2014 come risulta  dalla  circolare  n.  1/2015  del  30
gennaio 2015 con la quale sono state  adottate  le  linee  guida  per
l'attuazione dei commi da 418  a  430  dell'articolo  1  della  legge
190/2014 in relazione al personale  ed  al  riordino  delle  funzioni
delle province e delle citta' metropolitane.
    In tale documento, con riferimento ai commi in questione,  viene,
tra l'altro, precisato che "la  riduzione  incrementale  della  spesa
corrente si coordina anche con la graduale attuazione dei processi di
mobilita' del personale definiti dalla legge n. 56  del  2014  e  dai
commi da 420 a 428 della legge 190/2014.  Tali  processi  determinano
una progressiva riduzione della spesa del personale  sostenuta  dalle
citta' metropolitane e dalle province attraverso  una  ricollocazione
del personale in mobilita' presso le amministrazioni  titolari  delle
funzioni non fondamentali in attuazione della predetta legge  56/2014
ed in altre amministrazione  pubbliche,  a  cui  si  aggiunge,  nello
stesso arco temporale del biennio 2015-2016, la  riduzione  di  spesa
del personale in servizio presso gli enti di area  vasta  in  ragione
dell'estinzione dei rapporti di lavoro in relazione  alle  cessazioni
dal servizio previste dalla disciplina vigente".
    Pertanto, in ordine alla previsione  del  previsto  contributo  a
carico degli enti di area vasta dell'Isola, ex comma 418 dell'art.  1
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come attuato  dalla  Tabella  2
allegata all'art. 1 comma 10 del D.L. 78 del 2015 ove  sono  elencate
le riduzioni di spesa corrente che  ogni  ente  deve  conseguire  per
l'anno  2015  al  fine  del  corrispondente  versamento  ad  apposito
capitolo di entrata del bilancio dello Stato, il contributo richiesto
alle Province  e  da  finanziare  attraverso  riduzione  della  spesa
corrente, si ricollega al riordino degli enti di  area  vasta,  quale
stabilito dalle fonti statali.
    Ora, nell'attuazione delle  proprie  prerogative  statutarie,  il
legislatore siciliano ha autonomamente proceduto al  riordino,  tanto
che ha gia' soppresso le Province regionali.
    Ciononostante il legislatore statale,  che  in  precedenza  aveva
mostrato di essere consapevole  della  separazione  dei  percorsi  di
riordino, correlati all'autonomia regionale speciale, con  l'art.  1,
comma 10 del d.l. 78 del 2015 ha superato  la  generale  clausola  di
salvaguardia recata alla fine della legge n. 190 del 2014  dal  comma
734 che recita "Le disposizioni  di  cui  alla  presente  legge  sono
applicabili  nelle  regioni  a  statuto  speciale  e  nelle  province
autonome di Trento e di Bolzano  compatibilmente  con  le  norme  dei
rispettivi  statuti  e  le  relative  norme  di  attuazione"  ed   ha
quantificato  il  concorso  in  questione  nella  tabella  2  acclusa
all'art. 1 comma 10 del D.L. 78 del 2015.
    Quanto sopra premesso in fatto si formulano le seguenti doglianze
 
                               Diritto
 
Violazione dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2,  comma  1  delle
norme di' attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del
1965 in relazione agli  artt.  14,  lett.  o)  e  15)  dello  Statuto
d'Autonomia
    La previsione in argomento sottrae a ciascuna provincia e  citta'
metropolitana, mediante il meccanismo  della  riduzione  della  spesa
corrente da riversare ad apposito capitolo del bilancio dello Stato a
titolo di concorso per l'anno 2015, somme  di  spettanza  degli  enti
locali siciliani.
    Cio' incide sul funzionamento degli enti locali siciliani e sulla
loro autonomia finanziaria  e  comporta,  indirettamente,  un  vulnus
all'autonomia  finanziaria  della  Regione  in  quanto  sottrae  alla
stessa, in relazione agli artt. 14, lett.  o)  e  15)  dello  Statuto
d'Autonomia,  risorse  nella  misura  in  cui,  per  fronteggiare  le
necessita'  di  concorso  degli  enti  locali,  l'Ente  regione  deve
utilizzare proprie risorse di fatto - tenuto conto della  particolare
congiuntura attuale - gia' destinate ad altri bisogni e che,  invece,
occorre riversare nelle casse degli stessi enti.
    In proposito si osserva che, secondo consolidata  giurisprudenza,
essendo indiscutibile  il  depauperamento  della  finanza  regionale,
Codesta Corte ha affermato che non "sia necessario  dimostrare  alcun
vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent.n.152/2011). Ed  invero
il concorso di cui ci si duole comporta effetti negativi sul bilancio
regionale poiche' la misura di compartecipazione  al  concorso  degli
enti locali, che deve necessariamente essere integrata dalla  Regione
in considerazione della critica contingenza economica  in  cui  detti
enti locali versano, va a  sommarsi  alle  altre  gia'  insostenibili
riduzioni di risorse subite dalla Regione negli  ultimi  anni,  anche
indirettamente.
    Ne consegue la  violazione  dei  principi  formulati  da  codesta
ecc.ma Corte costituzionale con riferimento ai limiti entro  i  quali
sono legittime  le  riduzioni  anche  indirette  di  risorse  per  la
Regione,  ossia  che  si  tratti  di  manovre  non  tali  da  rendere
impossibile  lo  svolgimento  delle  funzioni   regionali   (sentenza
138/99).
    Codesta Corte ha precisato in proposito che «Cio' vale tanto piu'
in presenza di un sistema di  finanziamento  che  non  e'  mai  stato
interamente e organicamente coordinato con il riparto delle funzioni,
cosi'  da  far  corrispondere  il  piu'   possibile,   come   sarebbe
necessario, esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari  da  un
lato, disponibilita' di risorse, in termini  di  potesta'  impositiva
(correlata alla capacita' fiscale della collettivita'  regionale),  o
di devoluzione di  gettito  tributario,  o  di  altri  meccanismi  di
finanziamento, dall'altro».
    Inoltre, appare  necessario  evidenziare  che  la  giurisprudenza
costituzionale ha piu' volte ammesso che la legge dello  Stato  puo',
nell'ambito  di  manovre  di  finanza  pubblica,  anche   determinare
riduzioni nella disponibilita' finanziaria delle Regioni, purche' non
sia alterato il rapporto tra i  complessivi  bisogni  regionali  e  i
mezzi finanziari per farvi fronte (cfr. sentenze  n.  307  del  1983,
n.123 del 1992, n. 370 del 1993 e n.138 del 1999) e, che, a tal fine,
essendo indiscutibile il depauperamento della finanza  regionale,  la
stessa Corte ha affermato che non "sia  necessario  dimostrare  alcun
vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent. n.152/2011).
Violazione  degli  agli  artt.  14,  lett.o)  e  15)  dello   Statuto
d'Autonomia.
    Questa difesa e' consapevole della giurisprudenza di questa Corte
relativa al concorso degli enti locali delle autonomie speciali (cfr.
da ultimo sent.155 del 2015) ed al riguardo  non  puo'  non  rilevare
come Codesta Corte abbia affermato  che  «l'inerzia  del  legislatore
statale  nella  ricerca  di  un  quadro  complessivo   di   relazioni
finanziarie conforme al dettato costituzionale ....... ha determinato
una situazione che puo' pregiudicare l'assetto  economico-finanziario
delle  autonomie  speciali  nella  misura  in  cui  non  assicuri  la
congruenza tra l'attribuzione di risorse fiscali successivamente alla
riforma  del  2011  e  le  funzioni  effettivamente   attribuite   ed
esercitate dalle stesse autonomie speciali».
    Il principio come sopra affermato e' estensibile agli enti locali
poiche' l'indiscriminata sottrazione  di  fondi  a  titolo  di  spesa
corrente da riversare in apposito capitolo  di  entrata  al  bilancio
dello Stato non consente, come precisato nella rubrica  che  precede,
l'esercizio di funzioni ne' alla Regione ne' agli enti locali.
    Cio' in quanto al  disposto  concorso  degli  enti  locali  delle
autonomie speciali deve sopperire, a causa del  depauperamento  delle
casse degli  enti  locali,  la  stessa  Regione  con  la  conseguente
sottrazione dal suo bilancio delle somme  necessarie  a  rifinanziare
gli enti locali regionali in relazione agli  articoli  dello  statuto
rubricati.
    Quanto sopra precisato,  si  rileva,  quindi,  la  lesione  delle
competenze regionali sancite dall'art. 14 lett.  o)  e  dall'art.  15
dello Statuto e, inoltre, considerato che le Regioni sono legittimate
a denunciare la legge statale anche a difesa delle attribuzioni degli
enti locali (cfr. Corte Cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti  ivi
citati).
Violazione degli artt. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1  delle
norme di attuazione in materia finanziaria con  riferimento  all'art.
20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle materie per  le  quali
la Regione ha competenza legislativa esclusiva (artt. 14 lett.  o)  e
dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione agli  artt.  81,
comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione.
    Alla Regione  viene  impedito  di  attuare  le  proprie  funzioni
amministrative in violazione dei principi di ragionevolezza e di buon
andamento della Pubblica Amministrazione, quali sanciti dagli artt. 3
e 97 della Costituzione, articolo quest'ultimo  che,  oltre  che  nel
comma 2, risulta  violato  anche  con  riferimento  al  comma  1  per
l'aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio.  Si  denunciano
tali vizi, che pur non afferiscono al riparto  delle  competenze  tra
Stato e Regione, in quanto ridondano nella lesione  delle  competenze
regionali quali previste dalla Statuto.
    L'art.  20   attribuisce   alla   Regione   la   piena   podesta'
amministrativa nelle stesse materie in cui ad essa spetta la potesta'
legislativa, in questo caso esclusiva, ai sensi degli artt. 14  e  15
(principio  del  parallelismo)  e  gli  interventi  della  norma  che
s'impugna afferiscono tutti a materie elencate dai suddetti articoli,
alle lettere come sopra  riportate  e  impediscono  alla  Regione  di
portare avanti le proprie attivita' amministrative nei detti ambiti.
    Contestualmente si evidenzia che, per  gli  effetti  che  la  sua
applicazione determina, la stessa  disposizione  si  presta  anche  a
rilievi di incostituzionalita' individuati nella lesione dei principi
di certezza delle entrate, di affidamento  e  di  corrispondenza  tra
risorse e funzioni pubbliche, all'esercizio delle quali le prime sono
preordinate, quali sanciti, dagli artt.81, comma 6,  97,  comma  1  e
119, commi 1 e 6 della Costituzione, articolo quest'ultimo invocabile
anch'esso dalla Regione in virtu' della clausola  di  maggior  favore
recata dall'art. 10 della legge costituzionale 3 del 2001.
Violazione dell'art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001
    Il  contributo   richiesto   alle   Province   ed   alle   Citta'
metropolitane  e  da  finanziare  attraverso  riduzione  della  spesa
corrente, si ricollega al riordino degli enti di  area  vasta,  quale
stabilito dalle fonti  statali.  In  sostanza  viene  individuato  il
contributo posto  in  capo  a  Province  e  Citta'  metropolitane  al
risanamento della finanza pubblica per l'anno 2015.
    Ora, nell'attuazione delle  proprie  prerogative  statutarie,  il
legislatore siciliano ha, autonomamente proceduto al riordino,  tanto
che ha gia' soppresso le Province regionali.
    Ora l'autonomia finanziaria postula che le  Regioni  e  gli  enti
locali  «abbiano  la  effettiva  disponibilita'  delle  risorse  loro
attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n.
171 del 1999) e ha «un indubbio carattere  funzionale»  (sentenza  n.
742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti
sono chiamati a svolgere.
    Ne consegue che  l'autonomia  della  Regione,  indirettamente,  e
quella degli enti locali,  di  disporre  delle  proprie  risorse  per
«finanziare integralmente  le  funzioni  pubbliche  loro  attribuite»
(art.  119,  quarto  comma,  Cost.)  e'  limitata  dalla   disciplina
impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilita'  delle  loro
risorse.
    Ed  invero,  malgrado  nella  L.  di  stabilita'  lo  Stato,   il
legislatore  statale  abbia  mostrato  di  essere  consapevole  della
separazione  dei  percorsi  di  riordino,   correlata   all'autonomia
regionale speciale, non ha espressamente escluso gli  enti  siciliani
dall'applicazione della previsione  che  si  censura,  attuativa  del
comma 418 malgrado la una generale clausola  di  salvaguardia  recata
alla fine della legge dal comma 734 che recita  «Le  disposizioni  di
cui alla presente legge sono  applicabili  nelle  regioni  a  statuto
speciale  e  nelle  province  autonome  di  Trento   e   di   Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi  statuti  e  le  relative
norme di attuazione».
    Il concorso richiesto mediante contenimento della spesa incide su
questa  Regione  con  conseguente   lesione   della   sua   autonomia
organizzativa in materia di enti locali e di  circoscrizioni  (sentt.
298/2009 e 229/2013).
    In ordine, poi, alla violazione  dell'art.  119,  comma  1  della
Costituzione e' palese come i commi censurati  incidano  direttamente
sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa e la  disponibilita'
di risorse autonome degli enti locali  siciliani  e,  indirettamente,
come gia' precisato su quella della Regione.
    Tanto precisato, si rileva,  quindi,  la  lesione  dei  parametri
rubricati e, inoltre, considerato che le Regioni sono  legittimate  a
denunciare la legge statale anche a difesa delle  attribuzioni  degli
enti locali (cfr. Corte Cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti  ivi
citati), la violazione dell'autonomia  amministrativa  e  finanziaria
dei liberi consorzi siciliani sancita dall'art.  119,  commi  1  e  4
della Cost.
    Ora l'autonomia finanziaria postula che le  Regioni  e  gli  enti
locali  «abbiano  la  effettiva  disponibilita'  delle  risorse  loro
attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n.
171 del 1999) e ha «un indubbio carattere  funzionale»  (sentenza  n.
742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti
sono chiamati a svolgere.
    Ne consegue che  l'autonomia  della  Regione,  indirettamente,  e
quella degli enti locali,  di  disporre  delle  proprie  risorse  per
«finanziare integralmente  le  funzioni  pubbliche  loro  attribuite»
(art.  119,  quarto  comma,  Cost.)  e'  limitata  dalla   disciplina
impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilita'  delle  loro
risorse.
Violazione dell'art. 120 della Costituzione sotto  il  profilo  della
leale collaborazione.
    Senza  recesso  dalle   superiori   censure   deve   evidenziarsi
l'ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale in  cui  incorre
l'art. 1, comma 10 in esame e la relativa tabella 2 per  giungere  al
risultato del trasferimento dei fondi dagli enti locali della Regione
al bilancio dello Stato.
    Al  riguardo  val  la  pena   sottolineare   che   la   tipologia
dell'intervento, limitato alle Regioni Sicilia  e  Sardegna,  rendono
necessaria l'interlocuzione con la Regione, anche solo per  chiarirne
ambiti e confini di praticabilita', modalita'  prescritte  quando  si
verta in materia finanziaria come nel caso di specie.
    Inoltre si rende ancor piu' necessario un momento di raccordo per
l'attribuzione dei risparmi di spesa da riversare al  bilancio  dello
Stato posta la situazione di grave crisi dei comuni siciliani.
    Da cio' la lesione del  principio  di  leale  collaborazione  fra
Stato e Regioni, la cui pregnanza,  in  particolare  con  riferimento
agli atti di concorso degli enti locali  alla  finanza  pubblica,  in
ragione del carattere delle competenze regionali coinvolte, e'  stata
piu' volte ribadita da codesta ecc.ma Corte costituzionale a  partire
dalla sent. 389/1995 (ex multis sentt. 50/2008 e -297/2012.).

 
                               P.Q.M.
 
    Per  quanto  sopra  esposto  e  per  quanto  si  fa  riserva   di
ulteriormente dedurre si  chiede  che  voglia  codesta  ecc.ma  corte
costituzionale ritenere e dichiarare.
    L'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10 del D.L. 78
del 2015  e  dell'acclusa  Tabella  2  per  violazione  dei  seguenti
parametri:
        dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme
di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 1074  del  1965
in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia
        Artt. 14 lett. o) e dell'art. 15 dello Statuto per violazione
della competenza legislativa esclusiva in materia  di  "regime  degli
enti locali" e di "ordinamento degli enti locali".
        Violazione degli articoli 36  dello  Statuto  e  dell'art.  2
comma  1  delle  norme  di  attuazione  in  materia  finanziaria  con
riferimento all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in  relazione  alle
materie per le quali la Regione ha competenza  legislativa  esclusiva
(artt. 14 lett. o) e  dall'art.  15  dello  Statuto  d'autonomia)  in
relazione agli artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e  119,  commi  1  e  6
della Costituzione, art. 119, commi  1  e  4  della  Costituzione  in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
        principio di leale collaborazione di cui all'art.  120  della
Costituzione;
    Si acclude copia della delibera di  Giunta  di  autorizzazione  a
ricorrere,
 
        Palermo - Roma 9 ottobre 2015
 
             Avv. Beatrice Fiandaca - Avv. Marina Valli