N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 gennaio 2004.
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 2 gennaio 2004 (della Regione Toscana)
(GU n. 6 dell'11-2-2004)

Ricorso della Regione Toscana in persona del presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 1286
del 9 dicembre 2003; rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, primo
e terzo comma; dell'art. 1-sexies, primo, secondo ed ottavo comma del
decreto-legge 29 agosto 2003 n. 239, convertito con modificazioni in
legge 27 ottobre 2003 n. 290, per violazione degli artt. 117 e 118
Cost. e del principio della leale cooperazione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 251 del 28 ottobre 2003 e' stata
pubblicata la legge n. 290/2003 recante «Disposizioni urgenti per la
sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il
recupero di potenza di energia elettrica. Delega al governo in
materia di rimunerazione della capacita' produttiva di energia
elettrica e di espropriazione per pubblica utilita».
La legge, nel convertire, con modificazioni, il decreto-legge
n. 239/2003, riproduce anche disposizioni gia' contenute nel
decreto-legge 7 febbraio 2002 n. 7, convertito in legge 9 aprile 2002
n. 55, impugnato da questa amministrazione per illegittimita'
costituzionale con ricorso discusso all'udienza del 28 ottobre 2003
(Reg. ricorsi 41/2002).
Le norme impugnate appaiono lesive delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost. per
i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, primo e terzo
comma, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e per violazione
del principio della leale collaborazione.
Il primo comma dell'art. 1 dispone che con decreto del Ministro
delle attivita' produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, su motivata e documentata segnalazione
del gestore, puo' essere autorizzato l'esercizio temporaneo di
singole centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300
MW, inserite nei piani di esercizio del gestore stesso, anche in
deroga ai limiti di emissioni in atmosfera e di qualita' dell'aria
fissati nei provvedimenti di autorizzazione, ovvero derivanti
dall'applicazione del d.P.R. n. 203/1988 nonche' dal regolamento di
cui al decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio 2 aprile 2002, n. 60. Questa deroga e' prevista per la
finalita' di garantire la sicurezza di funzionamento del sistema
elettrico nazionale, sino al 30 giugno 2005.
Per le stesse finalita', con le stesse procedure e per lo stesso
tempo, il terzo comma dispone che puo' essere determinato il limite
relativo alla temperatura degli scarichi termici stabilito alla nota
1 della tabella 3, allegato 5 del decreto legislativo n. 152/1999,
con riferimento agli scarichi derivanti dall'esercizio delle centrali
termoelettriche inserite nei piani di esercizio dei gestori.
Si consentono, in sintesi, deroghe ai normali valori limite sia
con riferimento alle emissioni in atmosfera che in riferimento agli
scarichi termici per centrali termoelettriche di potenza superiore a
300 MW.
La competenza al rilascio delle autorizzazioni previste dalle
disposizioni in esame e' mantenuta - secondo quanto gia' previsto
dall'art. 29 del decreto legislativo n. 112/1998 - in capo allo
Stato, cui viene attribuito anche il suddetto potere di deroga per i
limiti di emissione in atmosfera e per i limiti degli scarichi
termici.
Tale accentramento non appare pero' piu' compatibile con il nuovo
riparto di competenze introdotto dall'art. 117 Cost., a seguito della
modifica costituzionale di cui alla legge n. 3/2001.
Infatti il nuovo art. 117 Cost., al terzo comma, ha attribuito la
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» alla potesta' legislativa concorrente Stato-regioni.
Percio' in tale materia spetta alle regioni legiferare, nel rispetto
dei principi fondamentali che lo Stato abbia dettato.
Le contestate disposizioni, invece, richiamano una competenza
autorizzatoria statale confermandola, come se nel frattempo non fosse
mutato il quadro costituzionale, ed introducono il potere di deroga
rispetto ai limiti di emissione in atmosfera e agli scarichi termici,
allocandolo sempre in capo allo Stato. In tal modo viene privata la
regione della potesta' di esercitare le proprie competenze
legislative in materia di produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia.
La competenza legislativa in materia imporrebbe altresi' che
fosse la regione ad allocare l'esercizio delle funzioni
amministrative, ai sensi dell'art. 118 Cost.: detta allocazione e'
invece operata dalle impugnate disposizioni direttamente in capo
all'amministrazione statale.
Ove poi, in denegata ipotesi, fosse ritenuto che, in applicazione
dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza, l'istanza di esercizio
unitario in materia trascenda anche l'ambito regionale e consenta
percio' l'attrazione delle funzioni in capo allo Stato con
conseguente possibilita' per la legge statale di regolare l'esercizio
delle funzioni stesse, le impugnate disposizioni resterebbero
comunque illegittime.
La Corte costituzionale, infatti, nella sentenza n. 303/2003 ha
chiarito che i principi di sussidiarieta' ed adeguatezza hanno una
valenza procedimentale «poiche' l'esigenza di esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di
legittimita' costituzionale solo in presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita'
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta».
Nelle disposizioni qui contestate non e' prevista alcuna forma di
intesa con le regioni. Invece la modifica delle condizioni di
esercizio delle centrali termoelettriche incide pesantemente sulle
attribuzioni regionali e cio' sia con riferimento a quelle attinenti
la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale
dell'energia, sia in relazione alle competenze relative alla tutela
della salute ed al governo del territorio, anch'esse soggette alla
potesta' legislativa concorrente.
Percio' la mancata previsione di una intesa viola il principio
della leale collaborazione che la Corte costituzionale ha affermato
essere un presupposto legittimante per l'attrazione in capo allo
Stato di funzioni amministrative in sussidiarieta' nelle materie
attribuite alla competenza regionale.
2. - L'illegittimita' costituzionale dell'art. 1-sexies, primo,
secondo ed ottavo comma, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e
per violazione del principio della leale collaborazione.
2. a) Il primo comma dell'art. 1-sexies dispone che
l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli elettrodotti,
degli oleodotti e dei gasdotti facenti parte delle reti nazionali di
trasporto dell'energia e' rilasciata dalle amministrazioni statali
competenti mediante un procedimento unico secondo i principi della
legge n. 241/1990, entro il termine di sei mesi dalla data di
presentazione della domanda.
Per i fini suddetti, il secondo comma dispone che entro sei mesi,
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
delle attivita' produttive, verranno emanate norme concernenti il
procedimento ed individuati l'autorita' competente al rilascio
dell'autorizzazione e gli atti che sono sostituiti dalla stessa
autorizzazione.
Quindi la norma riconduce in capo all'amministrazione statale la
competenza a rilasciare le autorizzazioni alla costruzione ed
esercizio degli impianti della rete nazionale di trasporto
dell'energia; l'ambito di tale rete nazionale e' stata determinata,
ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, con il decreto
del Ministro dell'industria 25 giugno 1999 (in Gazzetta Ufficiale 30
giugno 1999, n. 151, S.O.). Come si ricava da tale decreto
ministeriale nella rete nazionale sono ricomprese reti di trasporto
con tensione sia superiore che inferiore a 150 KV; il decreto
legislativo n. 112/1998, in attuazione della legge Bassanini
n. 59/1997, ha attribuito alle regioni le funzioni amministrative,
comprese quelle di autorizzazione alla costruzione ed esercizio, per
le reti di trasporto con tensione sino a 150 KV (artt. 29 e 30).
Quindi e' possibile che nella rete nazionale vi siano impianti
con tensione sino a 150 KV che sino ad ora, in base al decreto n. 112
appena citato, rientravano nelle competenze regionali.
Le disposizioni qui contestate, contenute nei commi 1 e 2
dell'art. 1-sexies sembrano invece voler accentrare in capo
all'amministrazione statale tutte le attribuzioni per tutti gli
impianti rientranti nella rete nazionale, lasciando alle regioni solo
le funzioni per gli impianti non rientranti nelle rete nazionale
(quinto comma).
Se questa e' la corretta interpretazione delle disposizioni, le
stesse sono incostituzionali perche' non tengono conto delle nuove
competenze affidate alle regioni dall'art. 117 Cost. in materia di
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia: la
norma costituzionale, com'e' evidente, non esclude le competenze
regionali per la rete nazionale e nel nuovo titolo V l'equazione
interesse nazionale - competenza statale non e' piu' consentita,
giacche', come chiarito dalla sentenza n. 303/2003 della Corte
costituzionale, «l'interesse nazionale non costituisce piu' un limite
ne' di legittimita' ne' di merito alla competenza legislativa
regionale».
Le disposizioni sono altresi' in contrasto con il citato art. 117
Cost., in quanto vengono violate le competenze regionali anche in
altre materie correlate all'energia e, precisamente, in quelle del
governo del territorio e della tutela della salute, anch'esse
soggette alla potesta' legislativa concorrente.
Ancora le disposizioni violano l'art. 118 Cost., perche' nelle
materia attribuite alla potesta' legislativa regionale, nel rispetto
dei principi determinati dallo Stato, compete alle regioni allocare
le funzioni secondo i criteri indicati dalla citata norma
costituzionale.
In ogni caso, ove dovesse ritenersi che con le disposizioni in
esame lo Stato abbia inteso attrarre a se' funzioni amministrative in
sussidiarieta', le stesse resterebbero parimenti incostituzionali
perche' non e' prevista l'intesa con le regioni, in osservanza dei
criteri sopra richiamati, stabiliti dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 303/2003. Infatti il primo comma non prevede alcun
coinvolgimento regionale, mentre il sesto comma della disposizione
prevede l'acquisizione - peraltro del solo parere e non dell'intesa
con la regione - non gia' per tutti i procedimenti autorizzativi, ma
unicamente per quelli relativi alle opere inserite nel programma
triennale di sviluppo della rete ed alle opere di rilevante
importanza che interessino il territorio di piu' regioni.
Cio' determina l'illegittimita' delle disposizioni qui impugnate,
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., nonche' del principio
della leale collaborazione.
L'aver poi distinto le competenze autorizzative tra Stato e
regioni in base all'inserimento o meno dell'impianto nella rete
nazionale, oltre ad essere criterio privo di supporto costituzionale,
costituisce un passo indietro rispetto ai citati artt. 29 e 30 del
decreto n. 112/1998 che costituiscono norme interposte in quanto
attuative di principi costituzionali sul riparto di attribuzioni tra
Stato e regioni di cui all'art. 117 Cost. - che, quindi, non possono
essere inosservate, pena altrimenti l'illegittimita' costituzionale
delle disposizioni con esse in contrasto.
2. b) Il secondo comma qui contestato e' incostituzionale
anche perche' viola anche l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto
attribuisce ad un atto di natura regolamentare dello Stato il compito
di emanare norme sul procedimento autorizzativo e di individuare
l'autorita' competente al rilascio dell'autorizzazione unica e gli
atti che sono sostituiti dalla medesima autorizzazione, in una
materia non rientrante tra quelle riservate alla esclusiva competenza
statale.
2. c) L'ottavo comma dispone che per la costruzione e
l'esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a
300 MW termici si applicano le disposizioni del decreto-legge 7
febbraio 2002 n. 7 convertito con modificazioni dalla legge 9 aprile
2002 n. 55.
In essa e' stabilito che, sino alla determinazione dei principi
fondamentali della materia in attuazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, la
costruzione e l'esercizio di impianti termici di energia elettrica di
potenza superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica o
ripotenziamento, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
all'esercizio degli stessi impianti sono dichiarati di pubblica
utilita' e sono soggetti ad una autorizzazione unica, di competenza
del Ministero delle attivita' produttive, che sostituisce le
autorizzazioni, concessioni e gli atti di assenso richiesti. Tale
autorizzazione e' rilasciata a seguito di un procedimento unico, al
quale partecipano le amministrazioni statali e locali interessate,
svolto nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge
n. 241/1990, e successive modificazioni, e con le modalita' ivi
indicate, d'intesa con la regione interessata.
L'esito positivo della valutazione di impatto ambientale - per la
quale si applicano le disposizioni della legge n. 349/1988 e del
n. 377/1988 e del d.P.R. n. 377/1988 - costituisce parte integrante e
condizione necessaria del procedimento autorizzatorio.
L'istruttoria, acquisita la V.I.A., si deve concludere entro il
termine di 180 giorni dalla data di presentazione della richiesta,
comprensiva del progetto preliminare e dello studio di impatto
ambientale.
Per il rilascio dell'autorizzazione e' richiesto il parere
motivato del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le
opere; ma il rilascio di detto parere non puo' incidere sul rispetto
del termine di 180 giorni previsto per la conclusione
dell'istruttoria.
Il rilascio dell'autorizzazione unica prevista dalla legge ha
effetto di variante urbanistica ove le opere comportino variazione
agli strumenti urbanistici; e' altresi' stabilito che la regione
possa promuovere accordi tra il proponente e gli enti locali
interessati dagli interventi per l'individuazione di misure di
compensazione e riequilibrio ambientale.
E' poi prevista la costituzione da parte delle amministrazioni di
un comitato paritetico per il monitoraggio congiunto dell'efficacia
delle disposizioni della nuova normativa e per la valutazione
dell'adeguatezza della nuova potenza installata.
La normativa sospende l'efficacia dell'allegato IV del d.P.C.m.
27 dicembre 1988 (che detta le norme tecniche per la redazione degli
studi di impatto ambientale e per la formulazione del giudizio di
compatibilita' ambientale, prevedendo una apposita inchiesta
pubblica, con riferimento ai progetti di centrali termoelettriche e
turbogas), dell'art. 15 della legge n. 393/1975 (concernente il
contributo dovuto al comune per le opere di urbanizzazione secondaria
che il comune stesso deve eseguire in relazione alla costruzione di
centrali termiche di qualsiasi tipo e di centrali idroelettriche di
accumulazione mediante pompaggio), nonche' del d.P.R. n. 53/1998
recante la disciplina dei procedimenti relativi all'autorizzazione
alla costruzione e all'esercizio di impianti di produzione di energia
elettrica che utilizzano fonti convenzionali.
La legge n. 55/2002, come sopra rilevato, e' stata impugnata
dalla regione ricorrente per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione; la stessa illegittimita' sussiste nei confronti
dell'ottavo comma della norma qui impugnata, che richiama la
disicplina di cui alla citata legge n. 55.
Infatti la disciplina del procedimento preordinato alla
costruzione e all'esercizio degli impianti di energia elettrica,
delle opere ed infrastrutture connesse, nonche' alla loro modifica o
ripotenziamento, rientra nella materia della produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, in quanto la realizzazione dei
suddetti impianti e' strumentale alla medesima produzione, trasporto
e distribuzione dell'energia. Conseguentemente, trattandosi di
materia soggetta a potesta' legislativa concorrente, e' precluso al
legislatore statale dettare norme direttamente regolanti la materia.
Infatti i principi fondamentali, cui fa riferimento l'art. 117,
terzo comma, Cost., astenendosi dal disciplinare le materie cui si
riferiscono, non devono essere indirizzati ai singoli soggetti
dell'ordinamento, ma al legislatore regionale, quale generale
parametro per l'attivita' di regolazione della materia affidata alla
competenza regionale.
La normativa in oggetto, richiamata dall'ottavo comma qui
contestato, non si limita a dettare alle regioni i principi
regolatori suddetti, ma, invece, disciplina in modo puntuale e
dettagliato il procedimento unico attraverso il quale si deve
pervenire al rilascio dell'autorizzazione per la costruzione e
l'esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore
a 300 MW termici. In particolare, come sopra rilevato, sono previsti
i termini perentori entro i quali devono essere acquisiti gli atti di
tutte le amministrazioni locali coinvolte nel procedimento; si
sospende l'efficacia delle norme che disciplinano le modalita'
tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale per le
centrali termoelettriche, nonche' la corresponsione dei contributi di
urbanizzazione relativi alla costruzione delle centrali.
E' evidente che tutta questa normativa interferisce pesantemente
sulla potesta' legislativa regionale, perche' non ha nulla a che
vedere con la predeterminazione dei principi fondamentali, che, si
ripete, devono avere, nello spirito della riforma costituzionale del
Titolo V, quale destinatarie le regioni, deputate poi a dettare con
propria legge la disciplina dell'azione amministrativa nella materia.
D'altra parte la suddetta appropriazione da parte dello Stato di
potesta' legislative regionali non trova legittimazione nei c.d.
titoli di intervento trasversali previsti dall'art. 117 secondo comma
Cost.
L'impugnata disposizione viola altresi' la potesta' legislativa
regionale in materia di governo del territorio che il terzo comma
dell'art. 117 Cost. ricomprende tra le materie soggette a
legislazione concorrente.
La costruzione degli impianti di energia elettrica di potenza
superiore a 300 MW termici interferisce infatti sull'assetto del
territorio, per l'impatto delle opere e per la necessaria conformita'
urbanistica delle stesse.
La normativa prevede che l'autorizzazione rilasciata dal
Ministero a seguito del procedimento unico disciplinato abbia effetto
di variante urbanistica e cio' sulla base di un mero parere comunale
che, peraltro, puo' essere negativo o anche mancare. Infatti, poiche'
tale parere non puo' incidere sul rispetto del termine di 180 giorni
previsto dalla legge per la conclusione dell'iter istruttorio, ove il
comune non possa, per la complessita' urbanistica dell'opera,
rilasciarlo entro il termine, si potra' procedere anche senza del
parere stesso. Tale disciplina vanifica quindi la legislazione
regionale in materia di governo del territorio, in relazione alle
funzioni dalla stessa attribuite ai comuni, nel rispetto del
principio di sussidiarieta' sancito dalla Costituzione ed al
procedimento disciplinato per la pianificazione territoriale e per
l'adozione ed approvazione delle varianti urbanistiche.


P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, primo e terzo comma; dell'art. 1-sexies,
primo, secondo ed ottavo comma del decreto-legge 29 agosto 2003
n. 239, convertito con modificazioni con la legge 27 ottobre 2003,
n. 290, recante «Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo
del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di
energia elettrica. Delega al governo in materia di remunerazione
della capacita' produttiva di energia elettrica e di espropriazione
per pubblica utilita» per i motivi esposti nel ricorso.
Firenze-Roma addi', 24 dicembre 2003
Avv. Lucio Bora - Avv. Fabio Lorenzoni