Ricorso n. 1 del 4 gennaio 2010 (Regione Marche)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 gennaio 2010, n. 1
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 gennaio 2010 (della Regione Marche).
(GU n. 6 del 10-2-2010)
Ricorso della Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 2116 del 14 dicembre 2009, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini 12, come
da procura speciale notaio dott. Stefano Sabatini rep. 50.247 del 23
dicembre 2009;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale in parte qua dell'art. 40, comma 1, lettera f), del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4
marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita'
del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 ottobre
2009, n. 254, S.O., per violazione degli articoli 76 e 117, comma 4,
della Costituzione.
F a t t o
1. - Con l'art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150, il Governo ha modificato l'art. 19 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165, in attuazione della delega legislativa contenuta negli artt. 2 e
6 della legge 4 marzo 2009, n. 15.
In particolare, per quanto rileva in questa sede, il citato art.
2 della legge di delegazione individuava, al comma 1, l'oggetto della
delega al Governo: «Adottare, senza nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica, entro il termine di nove mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, uno o piu' decreti
legislativi volti a riformare, anche mediante modifiche al decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la disciplina del rapporto di
lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, di cui
all'articolo 2, comma 2, del medesimo decreto legislativo, come
modificato dall'articolo 1 della presente legge, e della relativa
contrattazione collettiva».
Il comma 2 del medesimo art. 2 della legge di delegazione
prevedeva poi i principi e criteri direttivi generali della delega,
stabilendo che «i decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati
nell'osservanza dei principi e criteri direttivi fissati dai seguenti
articoli, nonche' nel rispetto del principio di pari opportunita', su
proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, e, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, relativamente all'attuazione delle
disposizioni di cui agli articoli 3, comma 2, lettera a), 4, 5 e 6,
nonche' previo parere della medesima Conferenza relativamente
all'attuazione delle restanti disposizioni della presente legge, sono
trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia e per
i profili finanziari, le quali esprimono il proprio parere entro
sessanta giorni dalla data della trasmissione; decorso tale termine,
i decreti sono adottati anche in mancanza del parere. Qualora il
termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta
giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma 1, o
successivamente, quest'ultimo termine e' prorogato di sessanta
giorni».
Il successivo art. 6 della medesima legge di delegazione, rivolto
specificamente alla fissazione dei principi e criteri direttivi della
delega in materia di dirigenza pubblica, al comma 2, lett. h),
vincolava il legislatore delegato al rispetto del seguente principio
e criterio direttivo: «Ridefinire i criteri di conferimento,
mutamento o revoca degli incarichi dirigenziali, adeguando la
relativa disciplina ai principi di trasparenza e pubblicita' ed ai
principi desumibili anche dalla giurisprudenza costituzionale e delle
giurisdizioni superiori, escludendo la conferma dell'incarico
dirigenziale ricoperto in caso di mancato raggiungimento dei
risultati valutati sulla base dei criteri e degli obiettivi indicati
al momento del conferimento dell'incarico, secondo i sistemi di
valutazione adottati dall'amministrazione, e ridefinire, altresi', la
disciplina relativa al conferimento degli incarichi ai soggetti
estranei alla pubblica amministrazione e ai dirigenti non
appartenenti ai ruoli, prevedendo comunque la riduzione, rispetto a
quanto previsto dalla normativa vigente, delle quote percentuali di
dotazione organica entro cui e' possibile il conferimento degli
incarichi medesimi».
L'art. 40, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 150 del 2009 ha
introdotto due nuovi commi nell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001
(dedicato alla disciplina degli incarichi di funzioni dirigenziali),
stabilendo che «dopo il comma 6 sono inseriti i seguenti:
"6-bis. Fermo restando il contingente complessivo dei
dirigenti di prima o seconda fascia il quoziente derivante
dall'applicazione delle percentuali previste dai commi 4, 5-bis e 6,
e' arrotondato all'unita' inferiore, se il primo decimale e'
inferiore a cinque, o all'unita' superiore, se esso e' uguale o
superiore a cinque.
6-ter. Il comma 6 ed il comma 6-bis si applicano alle
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2.".
Proprio grazie a quest'ultimo richiamo, dunque, la disciplina di
cui ai commi 6 e 6-bis dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001
risulta inequivocamente indirizzata ad applicarsi anche alle regioni,
alle province, ai comuni, alle comunita' montane, e ai loro consorzi
e associazioni.
Il citato comma 6 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, nella
formulazione oggi vigente (anche a seguito dei «ritocchi» introdotti
dallo stesso art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009), cosi' stabilisce:
«Gli incarichi di cui ai commi da 1 a 5 possono essere conferiti, da
ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della
dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei
ruoli di cui all'articolo 23 e dell'8 per cento della dotazione
organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo
determinato ai soggetti indicati dal presente comma. La durata di
tali incarichi, comunque, non puo' eccedere, per gli incarichi di
funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni,
e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale il termine di
cinque anni. Tali incarichi sono conferiti, fornendone esplicita
motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione, che
abbiano svolto attivita' in organismi ed enti pubblici o privati
ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per
almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano
conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale
e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e
postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete
esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso
amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli
incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla
dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza
universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e
procuratori dello Stato. Il trattamento economico puo' essere
integrato da una indennita' commisurata alla specifica qualificazione
professionale, tenendo conto della temporaneita' del rapporto e delle
condizioni di mercato relative alle specifiche competenze
professionali. Per il periodo di durata dell'incarico, i dipendenti
delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza
assegni, con riconoscimento dell'anzianita' di servizio».
Tutta la disciplina appena richiamata, nella parte in cui
pretende di applicarsi anche alle amministrazioni regionali, incide
direttamente su materia gia' integralmente regolata dalla Regione
Marche con la legge reg. 15 ottobre 2001, n. 20 («Norme in materia di
organizzazione e di personale della Regione»).
In particolare, rileva in questa sede quanto disposto dall'art.
28, in special modo, nei commi da 3 a 3-quater:
«3. Fermo restando il vincolo numerico della complessiva
dotazione organica della qualifica dirigenziale di cui all'articolo
34, comma 2, gli incarichi di cui al comma 1 possono essere conferiti
anche a soggetti esterni all'Amministrazione regionale con contratto
a termine di diritto privato, sino al 10 per cento della stessa
dotazione. Oltre al requisito di cui all'articolo 26, comma 3,
lettera a), e' richiesta un'esperienza almeno quinquennale in
funzioni dirigenziali attinenti alla posizione da ricoprire ovvero
una particolare specializzazione professionale, culturale e
scientifica desumibile dalla formazione universitaria e
post-universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete
esperienze di lavoro maturate in posizioni funzionali previste per
l'accesso alla dirigenza ovvero la provenienza dai settori della
ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli
degli avvocati e procuratori dello Stato. Il trattamento economico e'
determinato in corrispondenza con quello previsto per le posizioni da
ricoprire, secondo quanto previsto dal contratto collettivo per
l'area della dirigenza. Il trattamento economico del dirigente
competente in materia di sanita' e' definito sulla base dei parametri
di cui all'articolo 27, comma 4. Per la durata dell'incarico non
possono essere conferiti ai dirigenti di cui al presente comma
incarichi di funzione dirigenziale diversi da quelli per cui sono
stati assunti. Sulla base dei medesimi parametri e' definito il
trattamento economico dei dirigenti dei servizi nel caso in cui alla
regione sia affidato il coordinamento di una delle commissioni
istituite nell'ambito della Conferenza delle regioni e delle province
autonome e ai medesimi dirigenti sia affidato l'incarico di
coordinamento della relativa commissione tecnica.
3-bis. Gli incarichi di cui al comma 3 possono essere
conferiti solo in casi eccezionali e straordinari e comunque quando
il loro espletamento richieda conoscenze ed esperienze eccedenti le
normali competenze del personale dipendente ovvero conoscenze
specifiche che non si possono riscontrare nell'apparato
amministrativo. In particolare l'incarico a soggetti esterni
all'amministrazione e' conferito:
a) previo accertamento, mediante apposito atto ricognitivo,
dell'inesistenza all'interno dell'organizzazione amministrativa di
personale in possesso della specifica professionalita' richiesta;
b) mediante ricorso a metodologie qualificate di
valutazione e selezione dei curricula;
c) con atto motivato attestante la proporzionalita' tra il
compenso attribuito e l'utilita' conseguita dall'amministrazione.
3-ter. Fermo restando il vincolo numerico della complessiva
dotazione organica della qualifica dirigenziale di cui all'articolo
34, comma 2, gli incarichi di posizione dirigenziale di progetto e di
funzione possono essere conferiti con contratto a tempo determinato
di diritto pubblico, a dipendenti regionali di categoria D a tempo
indeterminato in possesso dei requisiti di cui al comma 3-quater, per
la copertura dei posti vacanti della stessa dotazione. Gli incarichi
sono conferiti mediante specifica selezione, secondo criteri e
modalita' definiti dalla Giunta regionale, sentita la competente
Commissione consiliare, previa concertazione con le organizzazioni
sindacali. Per la durata dell'incarico i dipendenti regionali sono
collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento
dell'anzianita' di servizio.
3-quater. Per il conferimento degli incarichi di cui al comma
3-ter e' necessario il possesso dei seguenti requisiti:
a) diploma di laurea conseguente ad un corso di durata
almeno quadriennale o di laurea specialistica;
b) una specializzazione professionale altamente
qualificata, desumibile da concrete esperienze di lavoro maturate
presso pubbliche amministrazioni, enti di diritto pubblico o aziende
pubbliche o private, della durata di almeno tre anni».
Come si puo' osservare, con una disciplina caratterizzata da
limiti e modalita' di selezione assai rigorosi, la Regione Marche
prevede sostanzialmente due categorie di soggetti quali possibili
affidatari di incarichi dirigenziali a contratto: quelli indicati nel
comma 3 dell'art. 28, ossia soggetti esterni all'Amministrazione
regionale, per i quali e' imposto il limite massimo del 10% della
dotazione organica complessiva della qualifica dirigenziale, e quelli
indicati nel comma 3-ter del medesimo art. 28, ossia dipendenti
regionali di categoria D con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, per i quali vale il limite della copertura dei posti
resisi vacanti in conseguenza di cessazioni dal servizio di dirigenti
a tempo indeterminato.
Tale disciplina regionale, pur conforme alla ratio (e, in larga
parte, anche alla lettera) delle corrispondenti previsioni
legislative statali, non trova coincidenza con i nuovi vincoli che il
legislatore delegato del d.lgs. n. 150 del 2009 intenderebbe imporre
alle Regioni: da un lato, con il limite complessivo del 10% dei posti
della dotazione organica dirigenziale per l'affidamento di tutti gli
incarichi a contratto e con l'annesso limite soggettivo dei possibili
affidatari riferito ai soli soggetti estranei all'Amministrazione;
dall'altro, con il criterio di arrotondamento automatico per il
calcolo del suddetto limite percentuale, all'unita' inferiore qualora
il primo decimale sia inferiore a cinque o all'unita' superiore
qualora esso sia uguale o superiore a cinque.
2. - La Regione Marche, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volonta' di impugnare davanti a
questa Corte la citata disposizione del d.lgs. n. 150 del 2009
perche' costituzionalmente illegittima e lesiva dell'autonomia che la
Costituzione riconosce e garantisce alla stessa Regione ricorrente,
per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 1, lett.
f), del d.lgs. indicato, per violazione dell'art. 117, comma 4,
Cost., il quale attribuisce alle Regioni la potesta' legislativa
residuale nella materia «organizzazione amministrativa e ordinamento
del personale della Regione».
Come si e' gia' dato conto nelle pagine che precedono, la
disposizione censurata modifica l'art. 19 del d.lgs. 30 marzo 2001,
n. 165, introducendovi due nuovi commi, il 6-bis e il 6-ter, i quali
- per quanto rileva in questa sede - stabiliscono, rispettivamente,
nuove modalita' di calcolo dei limiti percentuali complessivi per il
conferimento, con contratti a tempo determinato, di incarichi
dirigenziali a personale esterno ai ruoli della dirigenza pubblica,
nonche' l'applicabilita' anche alle amministrazioni regionali e agli
enti locali territoriali delle limitazioni previste per tale
conferimento nei commi 6 e 6-bis.
Cosi' facendo e, in particolare, rendendo la suddetta disciplina
direttamente applicabile anche agli apparati amministrativi delle
regioni, il legislatore statale ha evidentemente invaso la competenza
legislativa regionale nella materia «organizzazione amministrativa e
ordinamento del personale della regione», competenza ormai
riconosciuta dalla consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo la quale «la regolamentazione delle modalita'
di accesso al lavoro pubblico regionale e' riconducibile alla materia
dell'organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti
pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle regioni
di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione» (sentt. nn.
95/2008, 233/2006, 380 e 2/2004, 274/2003).
La disciplina legislativa in questione e' indubbiamente rivolta a
regolare le sole «modalita' di accesso» al lavoro (in particolare, a
quello di dirigente) presso le amministrazioni e, nella parte in cui
si applica alle amministrazioni dello Stato e agli enti pubblici
nazionali, deve essere ricondotta alla materia di legislazione
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lett. g),
Cost., non potendo in alcun modo - per come essa e' configurata -
ritenersi riconducibile ad eventuali altri titoli di legittimazione
della potesta' legislativa dello Stato contenuti nell'art. 117,
secondo e terzo comma, Cost. (quali, in ipotesi, l'«ordinamento
civile» o il «coordinamento della finanza pubblica»), come tali in
grado di consentire al legislatore statale di vincolare anche i
legislatori regionali.
3.1. - Quanto alla materia «ordinamento civile», la
giurisprudenza di questa Corte ha ormai chiarito inequivocabilmente
che tale titolo di intervento legislativo dello Stato comprende
senz'altro ogni aspetto concernente la regolazione degli strumenti
riguardanti le relazioni inter privatos, quand'anche a tali strumenti
faccia ricorso una amministrazione pubblica (cosi', ad esempio, la
sent. n. 322 del 2008, concernente «le regole contrattuali che
disciplinano i rapporti privati», o le sentt. nn. 411 del 2008, 401 e
431 del 2007, relativamente alla fase negoziale della procedura di
evidenza pubblica). Altrettanto chiaramente, pero', la giurisprudenza
ha evidenziato corna si resti al di fuori dell'ambito di tale materia
ove vengano in rilievo norme volte a disciplinare le modalita'
tramite le quali (o i limiti entro i quali) le pubbliche
amministrazioni possano far ricorso a questi strumenti.
In tal senso depone, inequivocabilmente, la sent. n. 159 del
2008, la quale ha escluso che norme che definiscono «il numero
complessivo, i compensi e le indennita' dei componenti del consiglio
di amministrazione delle "societa' a totale partecipazione di comuni
o province" o delle "societa' a partecipazione mista di enti locali e
altri soggetti pubblici o privati", non quotate in borsa» siano
riconducibili all'ordinamento civile, poiche' esse concernono
soltanto i «limiti alle forme di partecipazione degli enti locali in
societa' di diritto privato» e non, viceversa, il regime giuridico di
queste ultime (par. 7.1 del Considerato in diritto).
Una conferma - anche se da altro punto di vista - di quanto
sostenuto in queste sede e' reperibile inoltre nella sent. n. 411 del
2006, nella quale questa Corte ha riconosciuto la pertinenza della
norma oggetto del giudizio all'«ordinamento civile» in quanto volta a
disciplinare il potere dei soggetti di diritto di porre in essere
fenomeni di autonomia negoziale. E' del tutto evidente che tale
circostanza non ricorre nel caso di specie, posto che la normativa
che in questa sede si contesta non si risolve affatto nella
regolazione dell'esercizio dell'autonomia negoziale: viceversa, essa
pone dei limiti alle ipotesi in cui la pubblica amministrazione puo'
fare uso di tale autonomia, restando ferma la disciplina del suo
esercizio e dei rapporti contrattuali che ne derivino.
Per quel che qui specificamente interessa, infatti, deve essere
evidenziato che - alla luce delle argomentazioni svolte - puo'
ritenersi di competenza legislativa esclusiva statale in virtu'
dell'art. 117, comma 2, lett. l), Cost., solo cio' che concerne gli
effetti e le modalita' dell'esercizio dell'autonomia negoziale, ed in
particolare il regime giuridico del rapporto di lavoro presso le
pubbliche amministrazioni, e non, viceversa, quanto attiene ai limiti
ed alle forme del conferimento dell'incarico (anche mediante la
stipula di contratti), profili che invece ricadono senz'altro nella
materia, di competenza residuale regionale, della «organizzazione
amministrativa delle regioni e degli enti pubblici regionali».
Tale conclusione risulta inequivocabilmente confermata dalla gia'
citata sent. n. 233 del 2006, la quale ha ritenuto non contrastante
con la competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento
civile» una normativa regionale concernente la scadenza del termine
di durata dell'incarico dirigenziale, in quanto essa attiene agli
effetti ed «alla operativita' del provvedimento che lo ha conferito»
e non all' eventuale «sottostante rapporto di lavoro di diritto
privato» (punto 4.2. del Considerato in diritto). Analogamente, del
resto, questa Corte ha deciso con la sent. n. 29 del 2006, che ha
ritenuto non contrastante con l'art. 117, comma 2, lett. l), Cost. la
normativa regionale impugnata dal Governo che faceva divieto «alle
societa' a capitale interamente pubblico, alle quali sia affidato in
via diretta la gestione di un servizio pubblico locale, il
conferimento di incarichi professionali, di collaborazione e di
qualsiasi altro genere in favore di persone e/o di societa' legate da
rapporti di dipendenza e/o di collaborazione con l'ente o gli enti
titolari del capitale sociale». Cio' in quanto essa non incideva
sulla disciplina del contratto, neanche di quello stipulato in
contrasto con tale disposizione, poiche' le conseguenze di tale
stipula avrebbero dovuto «essere eventualmente verificate in sede di
giudizio davanti alla competente autorita' giudiziaria ordinaria»
(part. 14 e 15 del Considerato in diritto).
Questa giurisprudenza ha dunque chiarito che il confine tra
profili organizzativi regionali e profili rientranti
nell'«ordinamento civile» separa gli aspetti attinenti alla
regolazione del rapporto di lavoro - i quali sono senz'altro da
ricomprendere in quest'ultima materia - e quelli attinenti alle
modalita' e ai limiti della instaurazione e della cessazione di tale
rapporto, i quali ineriscono senza dubbio alla materia della
«organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici
regionali».
3.2. - Quale eventuale fondamento della competenza legislativa
statale a dettare la disciplina impugnata vincolando le attribuzioni
spettanti alla Regione non puo' neppure essere invocata la materia di
potesta' concorrente «coordinamento della finanza pubblica».
Le norme in questione non hanno ne' la finalita' ne', tanto meno,
l'effetto concreto di determinare il contenimento della spesa
pubblica complessiva per la remunerazione delle funzioni
dirigenziali. Il conferimento di incarichi di dirigente a contratto,
infatti, sempre che avvenga entro i confini della dotazione organica
e, dunque, per i soli posti resisi vacanti, non puo', per sua stessa
natura, determinare alcuna spesa maggiore per l'Amministrazione
conferente.
D'altronde, la dimostrazione piu' evidente che la normativa
impugnata non e' in grado di produrre alcun effetto di contenimento
della spesa pubblica e' costituita dal fatto che l'estensione del
limite delle quote percentuali rispetto alla dotazione organica a
tutti gli incarichi dirigenziali a contratto, accompagnata dalla
riserva di tali incarichi ai soli soggetti estranei
all'Amministrazione conferente (cosi' come risulta dal nuovo comma 6
dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001), finisce per vietare il
conferimento di incarichi dirigenziali al personale interno non
avente qualifica di dirigente (cosi' come attualmente previsto
dall'art. 28, comma 3-ter, della legge reg. Marche n. 20 del 2001),
con cio' impedendo, di fatto, il relativo risparmio di spesa che una
simile soluzione inevitabilmente comporta.
In ogni caso, anche a voler ritenere che la normativa impugnata -
non si sa come - abbia l'effetto di imporre il contenimento della
spesa pubblica, tale disciplina non potrebbe comunque ritenersi
conforme ai limiti che la consolidata giurisprudenza di questa Corte
ha avuto modo di individuare in relazione alla potesta' legislativa
statale di «coordinamento della finanza pubblica». Come risulta
precisato a chiare lettere, ad esempio, nella sent. n. 120 del 2008
(par. 5 del Considerato in diritto), «e' ormai consolidato
l'orientamento secondo cui norme statali che fissano limiti alla
spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente
duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(sentenze n. 412 e n. 169 del 2007; n. 88 del 2006)».
Le norme statali in questione, a tutta evidenza, non hanno
carattere transitorio o temporaneo e, per di piu', impongono un
vincolo puntuale e specifico che non lascia alcun margine di
attuazione al libero apprezzamento del legislatore regionale. Anche
sotto tale profilo, pertanto, la disciplina impugnata non potrebbe in
alcun modo essere qualificata come «principi di coordinamento della
finanza pubblica».
3.3. - Per tutte le ragioni fin qui esposte, la disposizione che
si impugna e' costituzionalmente illegittima nella parte in cui rende
applicabile alle regioni la disciplina dell'art. 19, commi 6 e 6-bis,
del d.lgs. n. 165 del 2001.
4. - L'illegittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 1, lett.
f), del d.lgs. indicato, per violazione dell'art. 117, comma 4,
Cost., il quale attribuisce alle Regioni la potesta' legislativa
residuale nella materia «organizzazione amministrativa e ordinamento
del personale dei comuni, delle province e delle citta'
metropolitane».
Per le medesime ragioni appena illustrate, il legislatore statale
non dispone di un titolo di potesta' legislativa che lo abiliti a
disciplinare le «modalita' di accesso al lavoro» presso le
amministrazioni degli enti locali territoriali, potendo
esclusivamente, in riferimento a tali enti, regolare la materia della
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di comuni, province e citta' metropolitane» come previsto dall'art.
117, secondo comma, lett. p), Cost.
La regione, dunque, in base all'art. 117, quarto comma, Cost. e
fatta salva la suddetta competenza statale per la disciplina degli
organi di governo e delle funzioni fondamentali degli enti locali
territoriali, nonche' la possibilita', per lo Stato, di intervenire
nell'ambito materiale dell'ordinamento degli enti locali in base ad
ulteriori titoli di legittimazione reperiti negli secondo e terzo
comma dell'art. 117 Cost., e' titolare della potesta' legislativa
residuale nella materia «organizzazione amministrativa e ordinamento
del personale dei Comuni, delle province e delle citta'
metropolitane», ancorche' con il limite del rispetto dell'autonomia
organizzativa costituzionalmente riconosciuta a tali enti.
Tale competenza legislativa regionale risulta illegittimamente
invasa dalla disposizione statale censurata, la quale, pertanto, e'
costituzionalmente illegittima anche nella parte in cui rende
applicabile ai comuni, alle province e alle citta' metropolitane la
disciplina dell'art. 19, commi 6 e 6-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001.
4.1. - Questa difesa e' consapevole del fatto che la
giurisprudenza di questa Corte ha affermato che «con riferimento alle
regioni a statuto ordinario, spetta al legislatore statale (..)
disciplinare i profili organizzativi concernenti l'ordinamento degli
enti locali» (sent. n. 159 del 2008), e cio' in quanto «il nuovo
testo dell'art. 117 della Costituzione ha sostanzialmente confermato,
sul punto, il previgente sistema, nel quale le regioni ordinarie, a
differenza di quelle a statuto speciale, non avevano alcuna
competenza in materia di ordinamento degli enti locali appartenenti
al rispettivo territorio» (sent. n. 337 del 2003; nel medesimo senso
anche la sent. n. 48 del 2003).
La regione ricorrente intende pero' evidenziare, in primo luogo,
come le affermazioni appena richiamate non possano vantare a proprio
sostegno, nelle medesime decisioni che le contengono, alcuna
motivazione o argomentazione specifica; in secondo luogo, come esse -
ad ulteriore riprova della loro infondatezza - non trovino conferma
in altre decisioni della stessa Corte costituzionale, dalle quali
risultano smentite, chiaramente anche se implicitamente.
In particolare, ci si riferisce alle sentt. nn. 244 e 456 del
2005 e 237 del 2009 in tema di comunita' montane.
La sent. n. 244 del 2005 dichiara infondate alcune questioni di
legittimita' costituzionale proposte in via incidentale nei confronti
dell'art. 17 della legge della Regione Molise 8 luglio 2002, n. 12
(Riordino e ridefinizione delle comunita' montane). In particolare,
qui interessano le motivazioni addotte a sostegno dell'infondatezza
della censura che invocava, quale parametro, l'art. 117, secondo
comma, lett. p), Cost.
Sul punto, la sent. n. 244 del 2005 prende le mosse dal
riconoscimento - ormai consolidato, nella giurisprudenza
costituzionale - della natura di ente locale delle comunta' montane.
In particolare, si tratta «di un caso speciale di unioni di comuni»,
«create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo
di esercitare, in modo piu' adeguato di quanto non consentirebbe la
frammentazione dei comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni
conferite" e funzioni comunali» (cosi' anche la sent. n. 229 del
2001), caratterizzate peraltro da un regime di autonomia «(non solo
dalle regioni ma anche) dai comuni, come dimostra, tra l'altro,
l'espressa attribuzione [alle stesse] della potesta' statutaria e
regolamentare».
Cio' e' sufficiente per ritenere che la normativa regionale
concernente le comunita' montane non viola l'art. 117, secondo comma,
lett. p), Cost., «in quanto la citata disposizione fa espresso
riferimento ai comuni, alle province e alle citta' metropolitane e
l'indicazione deve ritenersi tassativa». Da tale premessa «la
conseguenza che la disciplina delle comunita' montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra nella competenza legislativa
residuale delle regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione».
Dalla sent. n. 244 del 2005 risulta chiaramente, dunque, che non
basta la qualificazione delle Comunita' montane come «enti locali»
per fondare una qualsivoglia competenza statale in relazione ad esse.
E cio' perche', evidentemente, non esiste nessuna norma
costituzionale che attribuisce allo Stato una competenza generale in
materia di enti locali. L'unica norma che e' espressamente rivolta a
disciplinare la competenza legislativa su tale oggetto e' il
menzionato art. 117, secondo comma, lett. p) , Cost., il quale limita
il titolo di intervento statale non soltanto in relazione al «tipo»
di enti locali (comuni, province e comunita' montane), ma anche in
relazione agli aspetti degli ordinamenti di questi ultimi
(legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali).
E' dunque del tutto evidente che - per la sent. n. 244 del 2005 -
il legislatore statale ha soltanto il titolo per disciplinare la
legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni
fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane, mentre - in
relazione ad enti locali diversi rispetto a quelli menzionati - non
dispone neanche di tale titolo.
Ad ulteriore conferma di questa conclusione e' possibile
menzionare il rifiuto, da parte della sent. n. 244 del 2005, della
applicazione analogica - pur richiesta dal giudice rimettente -
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , Cost. Secondo l'ordinanza
che aveva sollevato la questione, infatti, la competenza statale di
cui alla disposizione da ultimo menzionata si sarebbe dovuta
riconoscere in via analogica anche in relazione ai medesimi aspetti
ivi considerati in relazione alle comunita' montane. Questa ipotesi
e' respinta dalla sent. n. 244, ma non a causa della assenza di una
«somiglianza rilevante» tra comunita' montane ed enti contemplati
dall'art. 117, secondo comma, lett. p) , Cost., la quale viene anzi
esplicitamente riconosciuta.
L'applicazione analogica richiesta dal giudice a quo e' invece
rifiutata in quanto viene ritenuto mancante l'altro presupposto
necessario al compimento di tale operazione, oltre alla «somiglianza
rilevante», ossia la lacuna nell'ordinamento che altrimenti
sussisterebbe. La norma (sia pure implicita) che disciplina il caso,
infatti, e' evidentemente rinvenibile nell'art. 117, quarto comma,
Cost., ed e' quella che assegna la potesta' legislativa in materia di
«ordinamento degli enti locali» alla competenza residuale regionale.
Deve inoltre essere messo in evidenza che la sent. n. 244 del
2005 e' ben lungi dall'essere isolata nell'ambito della
giurisprudenza costituzionale. Al suo fianco, infatti, devono essere
citate le sentt. nn. 465 del 2005 (patr. parr. 4 e 5 del Considerato
in diritto), 397 del 2006 (part. par. 7 del Considerato in diritto) e
237 del 2009, che confermano pianamente quanto messo in luce piu'
sopra.
All'ultima delle decisioni menzionate, peraltro, si deve un
ulteriore contributo di chiarezza sul tema. Essa ha infatti
sottolineato che - nonostante la pertinenza alla potesta' legislativa
residuale regionale della competenza in materia di enti locali (anche
in quella circostanza si trattava di Comunita' montane) - lo Stato e'
legittimato ad intervenire in base ad «un autonomo titolo di
legittimazione» individuato - nel caso di specie - «nella competenza
dello Stato relativa alla armonizzazione dei bilanci pubblici ed al
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.» (par. 16 del Considerato in diritto). Cio',
evidentemente, puo' valere anche per altri titoli di competenza
statale che interessino, da altri angoli prospettici, il tema
dell'ordinamento degli enti locali.
In sintesi, risulta evidente che la giurisprudenza costituzionale
appena citata riconosce implicitamente, ma chiaramente, la spettanza
alla potesta' legislativa residuale regionale della competenza in
materia di «ordinamento degli enti locali», facendo salve da un lato,
ovviamente, le norme che lo Stato puo' porre in attuazione dell'art.
117, secondo comma, lett. p), Cost. - e dunque in tema di
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di
comuni, province e citta' metropolitane - e dall'altro quelle che
trovino copertura in ulteriori titoli di legittimazione individuabili
nei secondo e terzo comma dell'art. 117 Cost., quali ad esempio, come
riconosce la citata sent. n. 237 del 2009, quelle poste in vista del
fine del «coordinamento della finanza pubblica».
4.2. - In sintesi, in relazione alla censura qui sottoposta al
giudizio della Corte, e' possibile osservare quanto segue.
Nella giurisprudenza costituzionale esistono due differenti
filoni concernenti la spettanza della potesta' legislativa circa
l'ordinamento degli enti locali. Secondo un primo indirizzo, essa
continuerebbe a spettare, immutata, allo Stato anche dopo l'entrata
in vigore della legge cost. n. 3 del 2001; secondo un diverso
indirizzo - che si e' sviluppato in relazione alle comunita' montane,
ma in base ad argomenti valevoli, in generale, per tutti gli enti
locali - questa potesta' legislativa deve ormai ritenersi ricompresa
nell'area affidata alla residualita' regionale ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost., fatta salva la competenza statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., e quella derivante da
ulteriori titoli di intervento che giustifichino «incursioni» nella
materia in questione, quale, ad esempio, quello concernente la
competenza statale a porre norme di principio in tema di
«coordinamento della finanza pubblica».
In virtu' dell'inversione del criterio della residualita' nel
riparto di competenze avvenuto ad opera della menzionata legge
costituzionale - come questa Corte ha da subito riconosciuto - «nel
quadro del nuovo sistema di riparto della potesta' legislativa
risultante dalla riforma del titolo V, parte 11, della Costituzione
realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001», infatti, per
scrutinare la legittimita' costituzionale di una legge dello Stato in
relazione alle norme che regolano il riparto di competenza, e'
necessario muovere «non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo
costituzionale di legittimazione dell'intervento regionale, quanto,
al contrario, dalla indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o
parziali, di competenza statale» (sent. n. 282 del 2002, par. 3 del
Considerato in diritto).
Partendo da questa premessa, e' evidente che la prima delle due
ricostruzioni presenti nella giurisprudenza costituzionale ha a
proprio carico l'onere di individuare la norma in grado di fondare la
«riserva, esclusiva o parziale», di competenza statale. Tale norma
potrebbe essere individuata alternativamente: o nell'art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., a prezzo pero' della inaccettabile
conseguenza di ritenere che il legislatore della revisione
costituzionale, con la formula «legislazione elettorale, organi di
governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane» abbia in realta' fatto riferimento a tutto
l'ordinamento degli enti locali; ovvero in altra disposizione
costituzionale.
La prima ipotesi della suddetta alternativa supera evidentemente
le possibilita' ermeneutiche del testo costituzionale, e del resto
nessuna delle tre decisioni piu' sopra evocate (sentt. nn. 159 del
2008, 377 e 48 del 2003) si spinge a tanto.
La seconda ipotesi, invece, trova un ostacolo difficilmente
superabile nella totale «assenza» di un titolo costituzionale che
affidi allo Stato la competenza generale in materia di ordinamento
degli enti locali (alla maniera dell'art. 128 del testo
costituzionale originario, espressamente abrogato dalla legge cost.
n. 3 del 2001). Il che, del resto, e' ben comprensibile, dal momento
che, se si ritenesse sussistente una norma siffatta, non risulterebbe
in alcun modo spiegabile l'esistenza dell'art. 117, secondo comma,
lett. p), Cost., posto che quest'ultimo si troverebbe ad attribuire
allo Stato una competenza normativa in ambiti gia' al medesimo
affidati dalla menzionata norma generale la cui esistenza si sta
ipotizzando a fini argomentativi.
In conclusione, non resta che ritenere che la competenza
legislativa in materia di «ordinamento degli enti locali» ricada
nell'ambito disciplinato dall'art. 117, quarto comma, Cost.,
spettando dunque alla potesta' residuale regionale, fatto salvo
quanto previsto dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., e da
eventuali ulteriori titoli di intervento statale in grado di
giustificare «incursioni» nella materia de qua.
La regione ricorrente e' ben consapevole della notevole
estensione che caratterizza i settori affidati alla competenza
esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost. Cio'
che e' certo, pero', e' che tale notevole estensione non e'
sufficiente a ricondurre ai medesimi la disciplina impugnata nel
presente giudizio. Quest'ultima, infatti, disciplinando le modalita'
di accesso al lavoro dirigenziale presso le amministrazioni
pubbliche, nella parte in cui si applica agli enti locali
territoriali rientra nella «sub-materia» «organizzazione
amministrativa e ordinamento del personale» dei medesimi, a sua volta
facente parte del piu' ampio «ordinamento degli enti locali» ma non
ascrivibile ai settori della «legislazione elettorale», degli «organi
di governo» e delle «funzioni fondamentali».
Tale conclusione, d'altronde, ha trovato da ultimo inequivocabile
conferma nella sent. n. 326 del 2008, nella quale questa Corte si e'
trovata a giudicare di una disposizione che imponeva «alcune
limitazioni alle societa' partecipate da (...) enti locali per lo
svolgimento di funzioni amministrative o attivita' strumentali alle
stesse» (par. 1 del Considerato in diritto). In questa decisione,
infatti, la Corte ha ricondotto la norma censurata alla «potesta'
legislativa regionale in materia di organizzazione degli uffici (...)
degli enti locali, fondata sull'art. 117 Cost. », argomentando
espressamente addirittura sulla applicabilita' di questa competenza
di tipo residuale ex quarto comma dell'art. 117 anche alle regioni ad
autonomia speciale - pure dotate della potesta' legislativa primaria
nella materia dell' «ordinamento degli enti locali» in base alle
norme degli statuti speciali - in quanto la potesta' legislativa
conferita alle regioni dall'art. 117 Cost. «assicura una autonomia
piu' ampia di quella prevista dagli statuti speciali» (par. 8.1 del
Considerato in diritto).
5. - L'illegittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 1, lett.
f), del d.lgs. indicato, per violazione dell'art. 76 Cost., in
ragione del contrasto della disposizione censurata con l'oggetto
della delega legislativa individuato nell'art. 2, comma 1, della
legge di delegazione 4 marzo 2009, n. 15.
La citata disposizione della legge di delegazione limitava i
poteri normativi del Governo alla sola riforma della «disciplina del
rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, di
cui all'articolo 2, comma 2», del decreto legislativo n. 165 del
2001.
Le norme impugnate, come si e' gia' osservato, recano una
disciplina concernente «i limiti e le modalita' di accesso» agli
incarichi di dirigente pubblico a contratto, fuoriuscendo palesemente
dall'ambito oggettivo individuato dalla delega che, al contrario,
risultava circoscritto alla materia del «rapporto di lavoro».
E' dunque evidente il vizio di eccesso di delega in relazione
all'oggetto della medesima, vizio che, per costante giurisprudenza
costituzionale, si traduce in violazione dell'art. 76 Cost. (ex
multis, cfr. la sent. n. 281 del 2004).
5.1. - Al riguardo, la ricorrente ritiene necessario evidenziare
le ragioni che rendono ammissibile la presente censura, proposta in
riferimento al parametro costituito dall'art. 76 Cost.
In via generale deve essere notato che, secondo l'insegnamento
della giurisprudenza costituzionale, e' possibile, per la regione,
invocare nel giudizio in via principale un parametro diverso da
quelli che regolano il riparto costituzionale delle competenze
soltanto nei casi in cui la violazione di tale parametro ridondi in
lesioni delle sfere di competenza regionale.
Tale evenienza, in particolare, secondo quanto precisato da
questa Corte, si verifica soltanto ove «il contrasto con norme
costituzionali diverse» da quelle che disciplinano il riparto di
competenze «si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri
regionali» (sentenza n. 50 del 2005, par. 3 del Considerato in
diritto). In altre parole, perche' la relativa questione sia da
considerare ammissibile, «dalla invocata violazione» di norme
extracompetenziali deve «derivare una compressione dei poteri della
ricorrente» (cosi' la sentenza n. 383 del 2005, par. 8 del
Considerato in diritto), ossia «una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite» (cosi' la sent. n. 371 del
2008, par. 6 del Considerato in diritto, che richiama le sentt. nn.
216 del 2008 e 401 del 2007).
Cio' e' precisamente quanto si verifica in relazione alla
violazione lamentata in questa sede, posto che la indebita estensione
della normativa posta del decreto legislativo anche ai «limiti e alle
modalita' di accesso» al lavoro pubblico oltre che al regime del
rapporto di lavoro impedisce alla normativa regionale esistente di
dispiegare la propria efficacia, e alla Regione di porre in essere
nuove norme in un ambito materiale che - come si e' argomentato piu'
sopra - per quel che riguarda l'organizzazione amministrativa
regionale e quella degli enti locali e' senz' altro di sua
competenza.
E' dunque possibile affermare che, nel caso di specie, la
violazione di un parametro costituzionale extracompetenziale «si
traduce in una diretta lesione delle (...) competenze» regionali
(sent. n. 235 del 2009). A differenza di quanto accaduto in altre
circostanze, anche recenti, in cui la giurisprudenza di questa Corte
ha negato 1' ammissibilita' della questione perche' le censure
proposte dalla Regione vertevano su un ambito di interessi certamente
rilevante, a livello politico, per la medesima, che pero' nulla aveva
a che vedere con «l'esercizio delle competenze proprie» di
quest'ultima (sent. n. 233 del 2009), cio' e' precisamente quanto
accade nel caso che in questa sede si porta alla attenzione della
Corte.
La violazione dell'art. 76 Cost. - sub specie della ultroneita'
del decreto legislativo rispetto all'oggetto definito dalla legge di
delegazione - e', in conseguenza, sicuramente ridondante sulla sfera
delle competenze costituzionalmente attribuite alla regione, dal
momento che la disciplina censurata, per la parte in cui si rivolge
direttamente alle pubbliche amministrazioni regionali e locali,
determina una compressione dell'autonomia legislativa regionale. Da
qui la sicura ammissibilita' della questione sollevata.
5.2. - Quanto al merito, la Regione Marche ritiene di aver gia'
sufficientemente argomentato nelle pagine che precedono le ragioni
che sostengono l'estraneita' della disciplina impugnata - incentrata
sulla definizione di limiti e di modalita' di accesso agli incarichi
di dirigente pubblico a contratto - rispetto all'oggetto della delega
individuato nell'art. 2, comma 1, della legge n. 15 del 2009, che,
invece, risultava limitato alla sola disciplina del rapporto di
lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Deve precisarsi, peraltro, che la violazione ad opera delle norme
impugnate dei limiti imposti dalla delimitazione dell'ambito
oggettivo della delega risulta palese anche qualora si volesse
ritenere che il legislatore delegante, in sede di determinazione dei
principi e criteri direttivi della delega in materia di dirigenza
pubblica (cfr. l'art. 6 della legge n. 15 del 2009), abbia - sia pure
impropriamente - provveduto ad estendere l'oggetto della delega
medesima attribuendo al Governo il potere di disciplinare, oltre al
rapporto di lavoro del dirigente, anche i limiti e le modalita' di
accesso agli incarichi di dirigente pubblico a contratto. Il citato
art. 6, al comma 2, lett. h), contemplava il seguente «principio e
criterio direttivo» (cosi' espressamente qualificato): «Ridefinire i
criteri di conferimento, mutamento o revoca degli incarichi
dirigenziali, (...), e ridefinire, altresi', la disciplina relativa
al conferimento degli incarichi ai soggetti estranei alla pubblica
amministrazione e ai dirigenti non appartenenti ai ruoli, prevedendo
comunque la riduzione, rispetto a quanto previsto dalla normativa
vigente, delle quote percentuali di dotazione organica entro cui e'
possibile il conferimento degli incarichi medesimi».
Lo stesso tenore testuale di questa disposizione non puo'
lasciare spazio a dubbi di sorta: la delega a prevedere «la riduzione
delle quote percentuali di dotazione organica» entro le quali
ammettere l'attribuzione di incarichi dirigenziali «a contratto» era
espressamente riferita solo al conferimento degli incarichi «ai
soggetti estranei alla pubblica amministrazione e ai dirigenti non
appartenenti ai ruoli» dell'Amministrazione conferente.
Il legislatore delegato non era dunque abilitato ad estendere,
come invece risulta dal testo del nuovo comma 6 dell'art. 19 del
d.lgs. n. 165 del 2001, il suddetto limite delle quote percentuali di
dotazione organica a tutti i conferimenti di incarichi dirigenziali a
contratto, comprendendovi oltre a quelli concernenti i soggetti
espressamente individuati dalla citata norma della legge di
delegazione anche quelli concernenti i soggetti dipendenti della
medesima Amministrazione conferente ma non aventi la qualifica di
dirigente. Di qui l'evidente violazione dei limiti imposti dalla
delega legislativa, sotto il particolare profilo del contrasto con
l'oggetto della delega medesima, anche se interpretato estensivamente
attraverso il disposto dell'art. 6, comma 2, lett. h), della legge n.
15 del 2009.
Il vizio di eccesso di delega appena evidenziato, ovviamente
nella sola parte in cui esso e' reso applicabile alle amministrazioni
regionali e locali dalle norme qui censurate, vulnera direttamente le
attribuzioni legislative della regione ricorrente. Basti pensare,
infatti, a quanto gia' esposto nelle premesse del presente ricorso,
ossia alla attuale vigenza dell'art. 28, commi da 3 a 3-quater, della
legge reg. Marche n. 20 del 2001, in base alla quale sono previste
due categorie di soggetti quali possibili affidatari di incarichi
dirigenziali a contratto: quelli indicati nel comma 3, ossia soggetti
esterni all'Amministrazione regionale, per i quali e' imposto il
limite massimo del 10% della dotazione organica complessiva della
qualifica dirigenziale, e quelli indicati nel comma 3-ter , ossia
dipendenti regionali di categoria D con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, per i quali non vale il limite della quota percentuale
bensi' il diverso limite della copertura dei posti resisi vacanti in
conseguenza di cessazioni dal servizio di dirigenti a tempo
indeterminato.
6. - L'illegittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 1, lett.
f), del d.lgs. indicato, per violazione dell'art. 76 Cost., in
ragione del contrasto della disposizione censurata con i principi e
criteri direttivi contenuti nell'art. 2, comma 2, della legge di
delegazione 4 marzo 2009, n. 15.
Si e' gia' posto in evidenza che i principi e criteri direttivi
generali della delega, contenuti nell'art. 2, comma 2, della legge n.
15 del 2009, imponevano al Governo l'adozione dei decreti legislativi
«previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, relativamente all'attuazione delle disposizioni di cui
agli articoli 3, comma 2, lettera a), 4, 5 e 6, nonche' previo parere
della medesima Conferenza relativamente all'attuazione delle restanti
disposizioni della presente legge».
La disposizione censurata, in particolare nella parte in cui
introduce il nuovo comma 6-ter nell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del
2001, e' stata introdotta dal Governo all'interno del d.lgs. n. 150
del 2009 a seguito dei pareri espressi dalle competenti Commissioni
parlamentari, rispettivamente il 23 settembre (Commissione affari
costituzionali del Senato) e il 2 ottobre 2009 (Commissioni riunite I
e XI della Camera dei deputati), senza essere stata sottoposta alla
prescritta intesa in sede di Conferenza unificata (la quale era
intervenuta il 29 luglio 2009).
L'acquisizione di tale intesa nella sede istituzionalmente
preposta alla rappresentazione delle posizioni delle regioni e degli
enti locali territoriali era invece espressamente prevista dall'art.
2, comma 2, della legge di delegazione n. 15 del 2009 come principio
e criterio direttivo generale imposto al Governo per l'attuazione
della delega legislativa nella materia della «dirigenza pubblica» di
cui all'art. 6 della medesima legge n. 15.
Il legislatore delegato statale e' dunque incorso in una palese
violazione proprio di quei principi e criteri direttivi della delega
posti a tutela della posizione costituzionale delle autonomie
regionali e locali; e tale vizio, per costante giurisprudenza
costituzionale, si traduce nella violazione dell'art. 76 Cost., alla
cui denuncia in sede di giudizio di legittimita' costituzionale in
via principale la Regione vanta senza dubbio uno specifico interesse,
quanto meno in riferimento all'adozione di norme legislative statali
che pretendano di imporre direttamente limiti alle sfere di autonomia
costituzionale regionale.
A questo riguardo, la regione ricorrente e' confortata da diversi
precedenti della giurisprudenza di questa Corte.
Sul punto rileva, innanzi tutto, la sent. n. 110 del 2001, con la
quale e' stata accolta la questione di legittimita' costituzionale,
proposta in via principale da una regione, avverso un decreto
legislativo adottato in violazione della norma posta dalla legge di
delega a mente della quale il primo avrebbe dovuto essere adottato
«sentita la regione interessata». Secondo quanto affermato nella
sentenza in questione, mancando la acquisizione del punto di vista
regionale, l'atto normativo impugnato andava considerato senz'altro
costituzionalmente illegittimo.
Analogamente, del resto, questa Corte ha deciso nella sent. n.
206 del 2001, nella quale e' stata dichiarata costituzionalmente
illegittima, per violazione dell'art. 76 Cost., la norma di un
decreto legislativo che era stata approvata dal Governo in un testo
(solo) «parzialmente diverso da quello risultante dall'intesa sancita
nella Conferenza Stato-regioni», in una circostanza in cui l'intesa
era invece prescritta dalla legge delega.
Da tale giurisprudenza e' possibile desumere, con certezza, due
conclusioni di estrema importanza in riferimento al presente
giudizio.
Innanzi tutto, che la censura di violazione dell'art. 76 Cost. -
cosi' come qui prospettata - e' senz'altro ammissibile, in quanto
ridonda nella compressione di poteri propri della regione. Questa
Corte, infatti, ha gia' affrontato nel merito, e sovente accolto,
analoghe questioni di legittimita' costituzionale proposte da parte
regionale, riconoscendo dunque che esse fossero caratterizzate dalla
necessaria «ridondanza».
In secondo luogo, che la medesima censura non puo' che ritenersi
fondata, avendo gia' la giurisprudenza costituzionale - chiaramente
ed in svariate occasioni - affermato la assoluta necessita' che il
decreto legislativo delegato si adegui ai vincoli procedurali che
derivano dalla legge di delegazione nella quale esso trova il suo
diretto fondamento di legittimita'.
P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 40, comma 1, lettera f) , del decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in
materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e
di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nei
termini sopra esposti.
Roma, addi' 24 dicembre 2009
Avv. Prof.: Stefano Grassi
