Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 5 gennaio 2012 (del Commissario  dello  Stato  per  la Regione Siciliana).

(GU n. 7 del 15.02.2012 ) 

    L'Assemblea regionale siciliana, nella  seduta  del  22  dicembre 2011, ha approvato il disegno di  legge  n.  828-563-824  dal  titolo «Misure  in  materia  di  personale  della  Regione  siciliana  e  di contenimento della spesa», pervenuto  a  questo  Commissariato  dello Stato, ai  sensi  e  per  gli  effetti  dell'art.  28  dello  Statuto speciale, il successivo 23 dicembre 2011.

    Le disposizioni contenute negli articoli 1, commi 1 e 2; 2; 3; 4; 5 e 7, comma 2, si ritengono in contrasto con l'art. 81, quarto comma della Costituzione, in quanto prive di idonea  copertura  finanziaria per i nuovi maggiori  oneri  dalle  stesse  derivanti  a  carico  del bilancio regionale.

    Codesta  eccellentissima  Corte  ha  piu'  volte   chiarito   che l'obbligo della copertura finanziaria  imposto  dall'art.  81  Cost., costituisce la garanzia costituzionale della responsabilita' politica correlata ad ogni  autorizzazione  legislativa  di  spesa  e  che  al rispetto di tale obbligo,  rientrante  tra  quelli  di  coordinamento finanziario, sono tenuti  tutti  gli  enti  in  cui  si  articola  la Repubblica.

    Corollario  del  principio   posto   dall'art.   81   e'   quello dell'equilibrio  finanziario  sostenibile,  elaborato  con  chiarezza dalla   costante   giurisprudenza    di    codesta    Corte,    anche antecedentemente al trattato di Mastricht, di cui adesso il patto  di stabilita' e crescita costituisce il principale parametro esterno. La centralita' di tale principio e' ancora piu' avvalorata dall'art. 119 della Costituzione che implica, ed esige, la stretta  osservanza  del principio della finanza pubblica responsabile e solidale  a  garanzia della complessiva tenuta del disegno costituzionale.

    Il principio dell'art. 81 e' stato reso concreto dal  legislatore ordinario che  ne  ha  indicato  gli  strumenti  e  le  modalita'  di attuazione nell'art. 17 della legge 31 dicembre  2009,  n.  196,  dal titolo  «Legge  di  contabilita'  e   finanza   pubblica»,   le   cui disposizioni costituiscono principio fondamentale  del  coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117  della  Costituzione  e che  si  applicano  alle  regioni  a  statuto  speciale   in   quanto finalizzate alla tutela dell'unita' economica della Repubblica.

    Il cennato art. 17 della legge n. 196/2009 dispone, infatti,  che in attuazione dell'art. 81, quarto comma della Costituzione  ciascuna legge che comporta nuovi o maggiori oneri deve indicare espressamente la spesa autorizzata e che alla stessa  deve  essere  data  copertura «esclusivamente» mediante l'utilizzo  degli  accantonamenti  iscritti nei fondi speciali per le iniziative legislative in itinere o con  la riduzione  di  precedenti  autorizzazioni  legislative  di  spese  o, ancora, con modificazioni legislative che comportino nuovi o maggiori entrate.

    Il settimo comma del medesimo art. 17, inoltre, dispone  che  per le previsioni legislative in materia di pubblico impiego sia  redatta una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni  competenti, sulla quantificazione degli oneri con quadro analitico di  proiezioni decennali,  riferite  all'andamento  delle  variabili  collegate   ai soggetti beneficiari ed al comparto di riferimento. La relazione deve inoltre contenere i  dati  sul  numero  dei  destinatari,  sul  costo unitario, sugli automatismi diretti ed indiretti che  ne  conseguono, nonche' sulle loro correlazioni con lo stato giuridico  ed  economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili.

    Orbene  il  legislatore  siciliano,  nell'individuare  mezzi   di copertura negli articoli 4, 5 e 7, secondo comma difformi  da  quelli previsti dall'art. 17 della legge n. 196/2009, si e'  sottratto  alle fondamentali esigenze di  chiarezza  e  solidita'  del  bilancio  cui l'art. 81 si ispira, non  garantendo  per  le  nuove  maggiori  spese previste una copertura  sufficientemente  sicura  ed  in  equilibrato rapporto con gli oneri che  si  intendono  sostenere  negli  esercizi futuri.

    L'art. 4  infatti  prevede  che  agli  oneri,  stimati  in  2.354 migliaia di euro per il 2012, in 48.939 migliaia di euro per il  2013 e 50.716 migliaia di euro  a  decorrere  dal  2014,  derivanti  dagli articoli 1, 2 e 3, ovverossia dall'attuazione del piano triennale del fabbisogno  di  personale  dell'amministrazione  regionale  ed   alle conseguenti assunzione di circa 1.600 dipendenti  si  dia  copertura: per l'anno 2012 mediante riduzione, per l'importo di  2.354  migliaia di euro, della  disponibilita'  dell'U.P.B.  7.2.1.1.1  del  bilancio pluriennale della regione per il triennio 2011-2013 e per l'anno 2013 mediante riduzione per l'importo di 31.095  migliaia  di  euro  delle disponibilita' dell'U.P.B. 7.2.1.1.1, per l'importo di 2.925 migliaia di euro dalle disponibilita' dell'U.P.B. 7.2.1.2.2, e  per  l'importo di  14.919  migliaia  di  euro,  delle   disponibilita'   dell'U.P.B. 3.2.1.1.2 del bilancio pluriennale  della  Regione  per  il  triennio 2011-2013.

    Dal 2014 i maggiori oneri  poi  trovano  riscontro  nella  minore spesa annua a carico del bilancio della regione, per  il  trattamento economico fondamentale e per il trattamento pensionistico e  di  fine servizio,  nonche'  per  i  trasferimenti  destinati  al  trattamento economico del personale di cui  all'art.  1,  comma  1,  della  legge regionale 5 dicembre 2007, n. 24.

    La dotazione del fondo previsto dal primo comma  dell'art.  4  in questione verrebbe cosi' assicurata dalla riduzione di disponibilita' esistenti sulle unita' previsionali di base del bilancio  pluriennale della Regione per il 2012-2013 relative alle spese per il  personale, alla corresponsione delle indennita' di buonuscita e all'acquisizione di beni e servizi dell'Assessorato beni culturali.

    Dalla relazione  presentata  dal  Ragioniere  generale  ai  sensi dell'art. 7 legge regionale n.  47/1977  (allegato  1)  non  emergono tuttavia elementi certi riguardo alla disponibilita' di tali fondi in quanto, da un canto e'  assente  una  circostanziata  verifica  degli oneri gravanti su detto U.P.B. 7.2.1.1.1 e, dall'altro,  e'  presente l'indicazione, quale fonte di copertura, di  una  U.P.B.  (6.4.1.3.1) diversa da quella poi individuata dal legislatore.  Inoltre  per  gli anni dal 2014 e successivi la copertura dei maggiori oneri  derivanti dall'assunzione di nuovo personale potrebbe con ogni  verosimiglianza non  essere  integralmente  assicurata  dalla  minore   spesa   annua sostenuta dalla Regione per il trattamento economico  fondamentale  e per il trattamento  pensionistico.  Le  proiezioni  della  spesa  per pensioni contenute nella relazione tecnica originariamente presentata sono state infatti effettuate sulla base della  normativa  previgente al decreto-legge n. 201/2011 e senza tener conto degli adeguamenti ai requisiti relativi all'incremento  della  speranza  di  vita  di  cui all'art. 12 del decreto-legge n. 78/2010 nonche' degli oneri  per  la corresponsione  del  trattamento  di  fine  servizio  nel  corso  del decennio, strettamente collegati  alla  cessazione  del  rapporto  di lavoro.

    A seguito di formale richiesta di elementi informativi  ai  sensi dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica  n.  488/1969 (allegato 2), l'amministrazione regionale ha modificato le proiezioni con una riduzione del numero complessivo dei pensionati nel  2021  di 125 unita' nella tabella 2/A e di 1.090 nella tabella  2/B  (allegato 3) in relazione alle previsioni dell'art. 24 del citato decreto-legge n. 201/2011. Non ha tuttavia  chiarito  se  abbia  tenuto  conto  del blocco della rivalutazione per le pensioni di importo superiore a tre volte  il  trattamento  minimo  INPS  nel  2012-2013   (con   effetto permanente negli anni successivi) e del calcolo contributivo  con  il sistema pro-rata a  decorrere  dal  2012  nonche'  dell'aggiornamento periodico dei coefficienti di trasformazione nel sistema contributivo e del sistema di penalizzazione per  l'accesso  al  pensionamento  ad eta' inferiore a 62 anni.

    Dal punto di vista della  metodologia  adottata  nella  redazione delle proiezioni non sono stati peraltro forniti chiarimenti riguardo al calcolo  delle  pensioni  di  nuova  liquidazione  al  fine  della quantificazione dell'effetto di  sostituzione  tra  pensioni  cessate (mediamente di importo inferiore)  e  nuove  pensioni  liquidate  non assicurando cosi' la  dovuta  certezza  sulla  quantificazione  della riduzione di spesa posta a  copertura  dei  nuovi  maggiori  duraturi oneri a carico del bilancio regionale.

    Orbene codesta Corte nel ribadire nella sentenza n. 213/2008  che il principio di cui all'art. 81, quarto  comma  Cost.  e'  vincolante anche per le regioni a  statuto  speciale,  ha  specificato  che  una ragionevole indicazione dei mezzi di  copertura  deve  sussistere  in caso  di  spese  pluriennali,  come  quelle  introdotte  dalla  norma censurata per gli anni successivi,  affinche'  il  legislatore  tenga conto dell'esigenza di un equilibrio tendenziale fra entrate e spese, la cui attuazione, in quanto riflettente sull'indebitamento,  postula una scelta legata ad un giudizio  di  compatibilita'  con  tutti  gli oneri gia' gravanti negli esercizi futuri (sentenze n. 25/1993  e  n. 384/1991).

    L'art. 81 della Costituzione costituisce, invero, il parametro di riferimento per  valutare  l'attendibilita'  delle  deliberazioni  di spesa di lunga durata specie quando, come nel caso in questione,  gli oneri che vanno a gravare negli esercizi futuri sono  inderogabili  e cio' al fine di evitare che i Parlamenti futuri siano costretti a far fronte, al di fuori  di  ogni  margine  di  apprezzamento,  ad  oneri assunti in  precedenza  senza  adeguata  ponderazione  dell'eventuale squilibrio  futuro.  L'art.  81  Cost.  nella  sostanza   impone   al legislatore l'obbligo di darsi carico delle  conseguenze  finanziarie delle sue leggi provvedendo al reperimento  di  mezzi  necessari  per farvi fronte, obbligo a cui e' venuto meno per le ragioni esposte  il legislatore siciliano che ha autorizzato una spesa duratura destinata ad  aumentare  negli   anni,   senza   dare   copertura   finanziaria sufficientemente sicura agli oneri derivanti.

    Del pari  in  contrasto  con  l'art.  81  della  Costituzione  si ritengono gli articoli  5  e  7,  comma  2,  in  quanto  entrambe  le disposizioni, per reperire le risorse  necessarie  a  dare  copertura alle nuove spese, non ricorrono alle modalita'  prescritte  dell'art. 17  della  legge  n.  196/2009,  ma  fanno  mero   riferimento   alle disponibilita'  esistenti  sulle   U.P.B.   indicate   nel   bilancio pluriennale, con cio'  comportando  l'automatico  definanziamento  di precedenti interventi non indicati a cui erano preordinate le risorse ora utilizzate.

    Codesta Corte sin con la sentenza  n.  16  del  1961  ha  infatti ritenuto che la previsione in bilancio  di  fondi  destinati  ad  una spesa, ove sia contemplata, come nel caso in ispecie,  da  una  legge meramente formale come e' quella del bilancio, non assolve di per se' sola all'obbligo costituzionale dell'indicazione della sua copertura.

Ne deriva che, per definizione, una legge sostanziale introduttiva di nuove e maggiori spese non puo' trovare nelle previsioni di  bilancio il titolo giuridico corrispettivo della spesa e  che  l'esistenza  in bilancio di uno o piu' capitoli relativi  ad  una  o  piu'  spese  da portare in riduzione per far fronte alla nuova, non puo', di  per  se sola, significare che per quelle  spese  sia  soddisfatta  l'esigenza dell'indicazione della corrispondente copertura che esige l'art.  81, quarto comma della Costituzione (C.C. sent. n. 66/1959).

    Si ritiene di dover sottoporre al vaglio di codesta  Corte  anche il comma  9  dell'art.  1  con  cui  si  stabilisce,  in  difformita' dall'art. 24 del decreto legislativo n. 165/2001, che a decorrere dal 1° gennaio 2012 le indennita', i  compensi,  i  gettoni  o  le  altre utilita' comunque denominate spettanti al personale  dirigenziale  di ruolo per incarichi aggiuntivi siano corrisposte nella misura del 50 direttamente a tale personale. In base al  terzo  comma  del  cennato art. 24  del  decreto  legislativo  n.  165  per  qualsiasi  incarico conferito ai dirigenti  in  ragione  del  loro  ufficio,  o  comunque conferite dall'amministrazione presso  cui  prestano  servizio  o  su designazione  della  stessa,  i  compensi  dovuti  dai   terzi   sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al  trattamento  economico  accessorio  della dirigenza.

    Il  legislatore  regionale  nell'introdurre  regole  e  modalita' diverse  in  materia  di  omnicomprensivita'  della  retribuzione  ai dirigenti interviene  nel  campo  dei  rapporti  di  diritto  privato regolabili dal Codice civile e,  invadendo  la  sfera  di  competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile,  si  pone  in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l).

    L'art. 8, infine, si ritiene censurabile sotto il  profilo  della violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. Esso infatti consente l'istaurarsi «ope legis» di rapporti di lavoro per almeno 51 giorni, con soggetti di diverse qualifiche, comprese tra la seconda e la settima  fascia  funzionale,  che  nel  triennio  2007-2009  hanno prestato  servizio  con  compiti  amministrativi  nei   consorzi   di bonifica.

    La norma, nell'introdurre l'avvio o la prosecuzione di  contratti di lavoro con determinati soggetti  che  in  passato  hanno  prestato servizio per un qualunque periodo  di  tempo  compreso  nel  triennio preso a riferimento, non tiene in alcun conto ne' le  reali  esigenze operative  degli  enti  in  questione,  non  essendo  sufficiente  la generica indicazione dello svolgimento di compiti istituzionali,  ne', tantomeno, le necessarie ordinarie procedure di selezione  pubblica del personale anche per rapporti di  breve  durata.  La  disposizione pertanto  configura  un  ingiustificato  privilegio  in   favore   di determinati  soggetti,  di  cui  si  consolida   la   condizione   di precariato, ed alimentando negli stessi l'aspettativa di  una  futura stabilizzazione, si pone in evidente contrasto con i  precetti  posti dagli articoli 3,  51  e  97  della  Costituzione  in  tema  di  buon andamento  ed  imparzialita'  della  pubblica  amministrazione  e  di selezione pubblica, in condizione di eguaglianza,  per  l'accesso  ai pubblici uffici.

                               P.Q.M.

    Impugna  i sottoelencati  articoli  di  disegno   di   legge   n. 828-563-824 dal titolo «Misure in materia di personale della  Regione siciliana e di contenimento  della  spesa»  approvato  dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 22 dicembre 2011:

    art. 1, commi 1, 2 e 9 per violazione degli articoli 81, comma  4 e 117, comma 2, lettera l) della Costituzione;

    articoli 2, 3, 4, 5, 7, comma  2  per  violazione  dell'art.  81, quarto comma della Costituzione;

    art.  8  per  violazione  degli  articoli  3,  51  e   97   della Costituzione.

          Palermo, addi' 27 dicembre 2011

                     Il Commissario dello Stato

                      per la Regione siciliana

                               Aronica