Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria il 30 gennaio 2013  (del  Presidente  del  Consiglio  dei

ministri). 

 (GU n. 8 del 20.2.2013) 

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del

Presidente del Consiglio dei ministri pro  tempore,  rappresentato  e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. … per  il

ricevimento     degli     atti,     fax     …     e     PEC

…),   presso   i   cui   uffici   e'

legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;  contro  la

Regione Basilicata (C.F. 80002950766) in persona del Presidente della

Giunta Regionale pro tempore, Viale Vincenzo Verrastro, 4 -  Potenza;

per la declaratoria della  legittimita'  costituzionale  della  legge

della Regione Basilicata n. 22/2012 del 23 novembre  2012  pubblicata

nel BUR n. 42 del 27 novembre 2012, recante  «Intervento  sostitutivo

delle Aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva

nei confronti  delle  strutture  accreditate  al  Servizio  sanitario

regionale», in particolare, l'art. 1 e l'art. 3, come da delibera del

Consiglio dei ministri in data 18 gennaio 2013. 

                                Fatto 

    La legge della  regione  Basilicata  23  novembre  2012,  n.  22,

recante «Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali  in

caso di inadempienza retributiva nei confronti dei  dipendenti  delle

strutture accreditate al Servizio sanitario  regionale»,  presenta  i

seguenti profili d'illegittimita' costituzionale. 

1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1. 

    L'articolo 1 prevede che  «Al  fine  di  assicurare  e  garantire

l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nell'ambito  delle

convenzioni stipulate  tra  aziende  sanitarie  e  strutture  private

accreditate del Servizio sanitario  regionale  (SSR)  che  forniscano

prestazioni  sanitarie   e   socio   sanitarie   non   immediatamente

surrogabili da strutture pubbliche regionali, qualora tali  strutture

risultino inadempienti  in  ordine  alle  retribuzioni  relative,  al

proprio personale, le aziende  sanitarie,  assegnati  10  giorni  per

l'erogazione delle spettanze maturate e non  corrisposte,  permanendo

l'inadempienza  contrattuale,   con   provvedimento   del   Direttore

generale, sospendono ogni pagamento». 

    Il comma 2  aggiunge  che  «decorso  inutilmente  il  termine  di

ulteriori cinque giorni lavorativi dalla data  del  provvedimento  di

sospensione, ove le strutture  non  abbiano  adempiuto  alle  proprie

obbligazioni,   il   Direttore   generale   dell'azienda    sanitaria

competente, nei limiti delle spettanze  dovute  a  qualsiasi  titolo,

procede, in nome e per conto della  struttura  privata  inadempiente,

all'anticipazione delle retribuzioni dovute e non pagate nella misura

del  90%  dell'ultima  mensilita'  erogata  ai  soli  dipendenti  che

prestano servizio presso la struttura  privata  accreditata  operante

sul territorio regionale». 

    In base  a  tali  disposizioni  regionali  qualora  le  strutture

private  accreditate   del   Servizio   sanitario   regionale   siano

inadempienti nel  pagamento  delle  retribuzioni  dovute  al  proprio

personale, le aziende sanitarie, previa diffida a pagare,  sospendono

i  pagamenti  dovuti  alle  strutture  private  e,  permanendo   tale

situazione,  si  sostituiscono   alle   strutture   private   stesse,

provvedendo direttamente al  pagamento  dei  lavoratori,  nei  limiti

delle somme dovute a qualsiasi titolo. 

    Tali disposizioni, che autorizzano l'intervento sostitutivo delle

ASL  nei  confronti  delle  aziende  accreditate  inadempienti  nella

retribuzione del personale, e dispongono che siano le ASL  stesse  ad

anticipare le  retribuzioni  dovute  e  non  pagate,  eccedono  dalle

competenze regionali e contrastano con i principi fondamentali  della

legislazione statale di riferimento in materia di accreditamento e di

retribuzione delle strutture accreditate,  contenuta  nel  d.lgs.  n.

502/1992. 

    Infatti, ai sensi dell'articolo 8-bis del d.lgs. n. 502/1992  «la

realizzazione di  strutture  sanitarie  e  l'esercizio  di  attivita'

sanitarie, l'esercizio di attivita' sanitarie per conto del  Servizio

sanitario nazionale e l'esercizio di attivita' sanitarie a carico del

Servizio sanitario nazionale sono  subordinate,  rispettivamente,  al

rilascio   delle   autorizzazioni   di   cui   all'articolo    8-ter,

dell'accreditamento  istituzionale  di  cui  all'articolo   8-quater,

nonche'  alla  stipulazione  degli  accordi   contrattuali   di   cui

all'articolo 8-quinquies. La presente disposizione vale anche per  le

strutture e le attivita' sociosanitarie». 

    Sulla base di tale disciplina, l'esercizio di attivita' per conto

del  Servizio  sanitario  nazionale  e'   subordinato   al   rilascio

dell'accreditamento istituzionale, mentre l'esercizio di attivita' «a

carico» del Servizio sanitario e' subordinato alla stipulazione degli

accordi contrattuali con le strutture precedentemente accreditate. 

    Inoltre in base all'articolo  8-quater  del  d.lgs.  n.  502/1992

l'accreditamento istituzionale  «e'  rilasciato  dalla  regione  alle

strutture autorizzate, pubbliche o private e ai professionisti che ne

facciano  richiesta,  subordinatamente  alla  loro   rispondenza   ai

requisiti  ulteriori  di  qualificazione,  alla  loro   funzionalita'

rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e  alla  verifica

positiva dell'attivita' svolta e dei risultati raggiunti». 

    In base al comma 2 del medesimo articolo, inoltre,  «la  qualita'

di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e  gli

enti  del   Servizio   sanitario   nazionale   a   corrispondere   la

remunerazione delle prestazioni erogate, al di  fuori  degli  accordi

contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies. I  requisiti  ulteriori

costituiscono presupposto  per  l'accreditamento  e  vincolo  per  la

definizione delle prestazioni previste  nei  programmi  di  attivita'

delle  strutture  accreditate,  cosi'  come  definiti   dall'articolo

8-quinquies». 

    Ai sensi di quest'ultimo art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992,

«la regione e le unita' sanitarie locali, definiscono accordi con  le

strutture pubbliche ed equiparate [....] e  stipulano  contratti  con

quelle private e con i professionisti accreditati [...]. 

    La norma specifica  inoltre  i  contenuti  che  debbono  avere  i

suddetti accordi, tra cui «a) gli obiettivi di salute e  i  programmi

di integrazione dei servizi; b) il volume massimo di prestazioni  che

le strutture presenti nell'ambito territoriale della medesima  unita'

sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per  tipologia

e per modalita' di assistenza [...]; c) i requisiti del  servizio  da

rendere [...]». 

    In particolare, poi,  i  suddetti  accordi  contrattuali  debbono

definire «d) il corrispettivo preventivato a fronte  delle  attivita'

concordate, globalmente  risultante  dalla  applicazione  dei  valori

tariffari  e  della  remunerazione  extra-tariffaria  delle  funzioni

incluse nell'accordo, da  verificare  a  consuntivo  sulla  base  dei

risultati raggiunti e delle attivita' effettivamente svolte», nonche'

«la modalita' con cui viene comunque garantito il rispetto del limite

di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di  prestazioni,

concordato ai sensi della lettera  d),  prevedendo  che  in  caso  di

incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso

dell'anno,  dei  valori  unitari  dei  tariffari  regionali  per   la

remunerazione delle  prestazioni  di  assistenza  ospedaliera,  delle

prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonche'  delle

altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di

prestazioni  remunerate,  di  cui  alla  lettera   b),   si   intende

rideterminato nella misura  necessaria  al  mantenimento  dei  limiti

indicati alla lettera d), fatta salva la possibile stipula di accordi

integrativi,  nel  rispetto  dell'equilibrio  economico   finanziario

programmate. 

    Le  modalita'  di  remunerazione,   infine,   sono   disciplinate

dall'articolo 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, in base al  quale  «le

strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico

del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare

globale  predefinito  indicato  negli  accordi  contrattuali  di  cui

all'articolo  8-quinquies  e  determinato  in  base   alle   funzioni

assistenziali e alle attivita' svolte nell'ambito e per  conto  della

rete dei servizi di riferimento». 

    Peraltro, l'articolo in questione  prevede  che  alcune  funzioni

assistenziali nell'ambito di determinate attivita'  siano  remunerate

in base ai costo standard di produzione del programma di  assistenza,

mentre altre attivita' sono remunerate in base a tariffe  predefinite

per prestazione. 

    Dal complesso di tali disposizioni statali emerge che il rapporto

di  accreditamento  attiene   esclusivamente   all'erogazione   delle

prestazioni «per conto» del Servizio  sanitario  nazionale  da  parte

delle strutture accreditate, e che la successiva  stipulazione  degli

accordi contrattuali e' necessaria affinche' le  prestazioni  stesse,

precedentemente accreditate, siano erogate, oltre  che  «per  conto»,

anche «a carico» del Servizio sanitario nazionale. 

    Da dette disposizioni emerge altresi'  che  la  remunerazione  di

tali prestazioni va a coprire, secondo l'articolo 8-sexies,  i  costi

per l'erogazione delle prestazioni e viene stabilita sulla base di un

«ammontare globale» determinato «in base alle funzioni  assistenziali

e alle attivita' svolte  nell'ambito  e  per  conto  della  rete  dei

servizi di riferimento». 

    Pertanto il rapporto che in  tal  modo  si  instaura,  intercorre

esclusivamente tra il SSN e le strutture accreditate, fermo  restando

che  queste  ultime  conservano  la   loro   autonomia   e   separata

soggettivita'. 

    Infatti nella legislazione statale non si rinviene  alcuna  norma

che legittimi la regione o le ASL a sostituirsi nel  pagamento  delle

retribuzioni del personale delle aziende  accreditate  che  risultino

inadempienti rispetto a tali retribuzioni, in quanto le  retribuzioni

dei dipendenti restano al di fuori dei rapporto di  accreditamento  e

rientrano  nell'esclusiva  responsabilita'  delle  strutture  private

accreditate. 

    Ai sensi  della  legislazione  statale  citata  e'  da  ritenere,

piuttosto, che la corretta retribuzione dei dipendenti costituisca un

requisito per il rilascio dell'accreditamento. 

    Infatti,  secondo  quanto  previsto   dal   richiamato   articolo

8-quater, tra i requisiti richiesti per rilascio  dell'accreditamento

vi e' anche la garanzia  che  le  strutture  accreditate  «assicurino

adeguate  condizioni  di  organizzazione   interna,   con   specifico

riferimento  alla  dotazione  quantitativa  e   alla   qualificazione

professionale del personale effettivamente impiegato» (art. 8-quater,

comma 4, lettera d). 

    Pertanto in base alla legislazione statale in materia la  mancata

o irregolare retribuzione del  personale  da  parte  delle  strutture

accreditate  puo'  incidere  sulla  persistenza   del   rapporto   di

accreditamento, non  sussistendo  piu'  le  «adeguate  condizioni  di

organizzazione interna», e puo' comportare una eventuale revoca dello

stesso, ma non giustifica un intervento  sostitutivo  delle  ASL  nei

confronti delle strutture accreditate inadempienti. 

    Per  le  suddette  ragioni,   la   disciplina   contenuta   nelle

disposizioni regionali in esame contrasta con la normativa statale in

materia di accreditamento, e in particolare  con  i  citati  articoli

8-bis, 8-quater, 8- quinques  e  8-sexies  del  d.lgs.  n.  502/1992,

violando, in tal modo, l'articolo 117, comma 3 della Costituzione per

contrasto con i principi fondamentali  in  materia  di  tutela  della

salute. 

    Inoltre, un intervento sostitutivo  come  quello  previsto  dalla

legge  regionale  in  esame,  incidendo  sui  rapporti   contrattuali

esistenti tra le Aziende accreditate e i rispettivi dipendenti, viola

anche l'articolo 117, comma 2, lettera  l)  della  Costituzione,  che

riserva allo Stato la potesta' legislativa esclusiva  in  materia  di

«ordinamento civile». 

2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3. 

    L'art. 3, prevede, al comma 1, che «Le modalita' operative  delle

procedure di cui agli artt. 1 e 2, nonche' la  quantificazione  e  le

modalita' di remunerazione dei maggiori oneri  derivanti  all'Azienda

sanitaria dall'esecuzione della procedura di cui alla presente legge,

sono definite con apposito provvedimento della Giunta  regionale,  da

emanarsi entro il termine massimo di 15 giorni dall'entrata in vigore

della presente legge» e specifica, al comma 2,  che  «In  ogni  caso,

dall'applicazione  della  presente  legge  non  deriva  alcun   onere

aggiuntivo a carico del bilancio regionale». 

    Tali disposizioni eccedono dalle competenze regionali. 

    Infatti poiche' l'intervento sostitutivo descritto sub 1) implica

necessariamente oneri burocratici e  amministrativi  a  carico  delle

Aziende sanitarie,  e,  conseguentemente,  il  dispendio  di  risorse

aggiuntive,  la  norma   regionale   in   questione,   omettendo   di

quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici  mezzi  di

copertura, viola l'articolo 81 della Costituzione. 

    In particolare le disposizioni in esame stabilendo che  l'azienda

sanitaria diviene obbligatoriamente l'ufficio pagatore di  lavoratori

dipendenti non suoi  -  con  la  conseguenza  che  in  capo  a  detti

lavoratori  privati  sorge  un  vero  e  proprio  diritto  ad  essere

remunerati direttamente dall'azienda sanitaria pubblica - comporta le

seguenti gravi implicazioni di carattere amministrativo e contabile: 

        a)  maggiori  oneri  amministrativi  e  contabili  a   carico

dell'azienda  sanitaria  legati  alla  necessita'   di   implementare

procedimenti di pagamento in luogo di terzi; 

        b)  possibili  maggiori  oneri  a  carico   dell'azienda   in

relazione ad un rischio di  contenzioso  con  i  lavoratori  privati,

atteso che la legge regionale pone loro in capo un diritto ad  essere

remunerati direttamente dall'azienda sanitaria pubblica e non sarebbe

dunque tollerabile alcun  ritardo  o  «disservizio»  di  qualsivoglia

natura; 

        c)  possibili  maggiori  oneri  a  carico   dell'azienda   in

relazione ad un rischio di contenzioso con la struttura privata. 

    Le disposizioni regionali  in  esame,  che  ignorano  i  predetti

aspetti di onerosita', limitandosi ad un  rinvio  ad  atti  giuntali,

salvo stabilire che dalla legge non deriva alcun onere  aggiuntivo  a

carico del bilancio regionale,  violano  il  principio  di  copertura

finanziaria di cui all'articolo  81  della  Costituzione,  in  quanto

omettono  di  quantificare  i  suddetti  oneri  e  di  indicarne  gli

specifici mezzi di copertura. 

    Per i suddetti  motivi,  si  ritiene  di  proporre  questione  di

legittimita' costituzionale ai sensi dell'art.127 della Costituzione. 

                              P. Q. M. 

    Dichiara  costituzionalmente  illegittimi,   e   conseguentemente

annulla, per i motivi  sopra  specificati,  la  legge  della  Regione

Basilicata n. 22/2012 del 23 novembre 2012 pubblicata nel BUR  n.  42

del 27 novembre 2012, recante «intervento sostitutivo  delle  Aziende

sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti

delle strutture accreditate  al  Servizio  sanitario  regionale»,  in

particolare, gli artt. 1 e 3 , come da  delibera  del  Consiglio  dei

ministri in data 18 gennaio 2013. 

    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 

        1) estratto della delibera  del  Consiglio  dei  ministri  18

gennaio 2013; 

        2) copia della Legge regionale impugnata; 

        3) rapporto della Presidenza del  Consiglio  dei  ministri  -

Dipartimento degli Affari Regionali. 

          Roma, 23 gennaio 2013 

                    L'Avvocato dello Stato: Rago