Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria  il  22 dicembre 2008 (del Commissario dello Stato per la
Regione Siciliana)

(GU n. 5 del 4-2-2009) 

   L'Assemblea  Regionale  Siciliana,  nella  seduta  del 10 dicembre
2008,  ha  approvato  il disegno di legge n. 192 dal titolo «Norme in
materia  di  gestione  del Servizio idrico integrato e di personale»,
pervenuto  a  questo  Commissario  dello  Stato,  ai  sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il 13 dicembre 2008.
   Il   provvedimento,   oltre   a  contenere  norme  in  materia  di
commissariamento  delle  autorita' d'ambito che non hanno individuato
il soggetto gestore del Servizio idrico integrato, detta disposizioni
sulle  procedure  di  liquidazione  dell'Ente Acquedotti Siciliani e,
segnatamente, sul personale che vi presta servizio.
   L'articolo  2,  che  cosi'  recita:  Disposizioni  in  materia  di
personale dell'E.A.S.- 1. Il personale dell'Ente Acquedotti Siciliani
di  ruolo  o  in servizio a tempo indeterminato alla data di messa in
liquidazione dell'Ente, confluisce, entro trenta giorni dalla data di
entrata  in  vigore  della  presente  legge,  in un ruolo speciale ad
esaurimento  presso  la  Presidenza  della  regione,  conservando  la
posizione  giuridica,  economica  e  previdenziale posseduta. In ogni
caso,  il  trattamento economico accessorio del predetto personale e'
assicurato  nella  stessa  misura di quello applicato al personale di
ruolo  regionale.  Il  personale  confluito  e'  utilizzato dall'Ente
Acquedotti   Siciliani   in  liquidazione,  per  quanto  strettamente
necessario  all'attivita'  di liquidazione stessa ed in ragione delle
esigenze  organizzative  e gestionali dell'Ente medesimo. Il restante
personale  e' utilizzato, sentite le amministrazioni interessate e le
competenti  organizzazioni sindacali, nelle amministrazioni comunali,
provinciali  negli  enti  di  cui all'art. 1 della legge regionale 15
maggio  2000,  n. 10  e  successive  modifiche ed integrazioni, nelle
agenzie e negli uffici dell'amministrazione regionale.
   2.  Il  personale  in  quiescenza  dell'Ente  Acquedotti Siciliani
continua  a  mantenere  il trattamento in atto goduto. Il trattamento
previdenziale  integrativo  attualmente  corrisposto  dall'ente sara'
erogato dalla regione.
   3.  Agli  oneri  derivanti  dai commi 1 e 2, quantificati in 8.000
migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2008, si provvede con le
disponibilita'  UPB  4.2.1.5.3. -  cap.  212032  del  bilancio  della
regione per l'esercizio finanziario medesimo. Gli oneri per il 2009 e
2010,  valutati  in 30.000 migliaia di euro per ciascun anno, trovano
riscontro  nel  bilancio  pluriennale  della  regione  per  gli  anni
2008-2010, U.P.B. 4.2.5.3.
   Da' adito a censura di costituzionalita' per le motivazioni che di
seguito si espongono.
   L'Ente  Acquedotti  Siciliani, venne istituito con legge n. 24 del
19  gennaio  1942  come  ente  unico  per  la  costruzione  di  nuovi
acquedotti  in  Sicilia,  il  completamento  di  quelli  in  corso di
costruzione da parte dello Stato e per la manutenzione di quelli gia'
esistenti,  al fine di rendere piu' efficiente il servizio idrico nei
centri  abitati.  Dipendeva dal Ministero dei lavori pubblici, che ne
esercitava le funzioni di tutela e vigilanza.
   Con  l'art. 5 del d.P.R. 1° luglio 1977, n. 683 l'ente fu inserito
nell'organizzazione  indiretta della Regione Siciliana che ne assunse
il  controllo  con  la  nomina  degli organi e con una una produzione
normativa  (ex  plurimis  legge regionale 9 agosto 1980 n. 81 e legge
regionale  21  agosto  1984  n. 59)  volta  nel  tempo a ripianame la
situazione finanziaria.
   Nel successivo contesto del riordino del settore idrico, con legge
regionale  27aprile  1999, n. 10, ne fu prevista la trasformazione in
societa'  per  azioni, anche mediante la creazione di societa' per la
gestione  di  tutta o parte dell'attivita'. Il decreto del Presidente
della  regione 2 aprile 2002, n. 10156, recante: «Disposizioni per la
trasformazione  dell'E.A.S.  in  societa'  per  azioni»  stabili' che
l'ente  bandisse  una  gara per la costituzione di una societa' mista
cui  affidare la gestione dell'attivita' relativa ai servizi e/o alle
opere  idriche  di  captazione  e/o accumulo e/o potabilizzazione e/o
adduzione   di   interesse   regionale   e,   in  particolare,  delle
infrastrutture  facenti parte del suo patrimonio indisponibile, e che
l'E.A.S.   continuasse   nelle  more  a  farsi  carico  delle  stesse
attivita'.
   La procedura di gara condusse alla costituzione della societa' per
azioni  «Siciliacque»  con  capitale  al 75% di privati, al 20% della
regione  ed  al  5%  dell'E.A.S.,  alla quale, con convenzione del 20
aprile  2004,  fu affidata la gestione degli schemi acquedottistici e
del servizio erogazione di acqua per uso idropotabile.
   L'art.   1  della  legge  regionale  31  maggio  2004,  n. 9,  con
decorrenza   1°   settembre   2004,   ha  quindi  posto  l'E.A.S.  in
liquidazione, trasferito alla regione le sue partecipazioni azionarie
e  consentito  il  comando  di suo personale presso l'amministrazione
regionale senza oneri a carico di quest'ultima.
   Per  quanto  attiene  al  personale  dell'ente  i commi 2-quater e
quinquies  dell'art.  23  della  legge regionale n. 10/1999, inseriti
dagli  artt.  37  della  legge  regionale  n. 2/2002 e 76 della legge
regionale  n. 20/2003,  hanno  peraltro  disposto  rispettivamente il
prioritario  utilizzo  dei  dipendenti  dell'E.A.S.  da  parte  delle
societa'   di  gestione  del  servizio  idrico  anche  integrato  ed,
all'eventuale  liquidazione  e cessazione dell'attivita' dell'E.A.S.,
il trasferimento del personale stesso agli enti pubblici regionali di
cui all'art. 1 della legge regionale n. 10/2000.
   Nel  contesto  della vicenda della liquidazione e cessazione delle
attivita'  dell'ente  sopra  delineata,  si  inserisce  la previsione
normativa  dell'art.  2  del disegno di legge n. 192 teste' approvato
che  dispone l'inserimento in un ruolo speciale ad esaurimento presso
la  Presidenza  della regione di personale pari, secondo gli elementi
informativi  acquisiti  ai  sensi  dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969
(all.to  1),  a  479 unita' di cui 14 dirigenti, 72 di cat. D, 390 di
cat. C e 3 di cat. B, prevedendone l'utilizzo da parte dell'E.A.S. in
liquidazione,  di  amministrazioni comunali e provinciali, degli enti
di  cui all'art. 1 della legge regionale n. 10/2000 e delle agenzie e
degli uffici dell'amministrazione regionale.
   L'iniziativa   legislativa   appare  connotarsi  unicamente  quale
strumento  per  garantire  stabilita' occupazionale a una determinata
categoria  di  dipendenti.  L'inserimento  nei ruoli regionali non e'
infatti  connesso  a  comprovate  e  specifiche  esigenze di pubblico
interesse, mancando una preventiva ponderata verifica delle eventuali
vacanze  negli organici e della necessita' di avvalersi del personale
in questione in assenza del trasferimento di nuove funzioni e compiti
agli uffici regionali.
   Che l'immissione nell'Amministrazione regionale di detto personale
non  sia supportato da obiettive esigenze funzionali emerge anche dal
rilievo  che  i dipendenti in questione, secondo il dettato dell'art.
2,    saranno   utilizzati   dall'E.A.S.   in   liquidazione   e   da
amministrazioni  comunali  e  provinciali,  nonche' dagli enti di cui
all'art.  1  della  legge  regionale n. 10/2000, dalle agenzie e - in
ultimo - negli uffici della regione.
   E'  dunque  evidente  che il legislatore ha inteso privilegiare le
pur  plausibili  aspettative di stabilita' occupazionale dei soggetti
destinatari  della  norma,  piuttosto che le effettive esigenze della
pubblica amministrazione regionale consistenti nel raggiungimento del
fine  istituzionale  con  il  minore  sacrificio economico possibile.
L'intervento   legislativo  in  questione  si  resolve  cosi'  in  un
provvedimento     di    carattere    assistenziale,    di    sostegno
all'occupazione,  adottato  al  di  fuori  dei  vincoli  che, secondo
Costituzione, incontrano i rapporti di pubblico impiego.
   Codesta  ecc.ma  Corte con consolidata giurisprudenza (ex plurimis
sentenza  n. 205  del  1996,  n. 59  e  153 del 1997) ha precisato il
significato   del   principio   di   buon  andamento  della  pubblica
amministrazione  posto  dall'art.  97  della Costituzione affermando,
innanzitutto, che, in relazione a tale principio, nessun rilievo puo'
assumere  sia  la  natura,  di  diritto  pubblico  o  privato, sia la
stabilita'  e  la  durata  del  rapporto  di  impiego con la pubblica
amministrazione.
   L'applicabilita'  dell'art.  97  della  Costituzione,  pena la sua
elusione,  dipende  infatti dalla natura pubblica del soggetto cui fa
capo  il  rappono  di  impiego  e  non  dalle  caratteristiche  dello
strumento giuridico utilizzato per costituirlo.
   Inoltre secondo i principi di buon andamento e imparzialita' della
p.a.  spetta  in generale al legislatore sia statale che regionale un
vasto   ambito   di   discrezionalita',  ma  il  relativo  potere  di
apprezzamento non si sottrae al sindacato di costituzionalita', sotto
il  profilo  della  non  arbitrarieta'  e  della ragionevolezza delle
scelte,  sindacato  tanto  piu' rigoroso quanto piu' marcata e', come
nella  fattispecie  oggetto  di  censura,  la  natura provvedimentale
dell'art.  2  della  delibera  legislativa  che si intende impugnare,
secondo  cui entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge i
479  dipendenti  dell'E.A.S.  confluiranno  senz'altro  in  un  ruolo
speciale    transitorio   e   saranno   immessi   nell'organizzazione
amministrativa regionale.
   Dai principi posti dall'art. 97 della Costituzione, e specialmente
da  quello  di  buon  andamento,  discende, come acclarato da codesta
ecc.ma Corte nella citata sentenza n. 153 del 1997 «quale elemento di
giudizio  di  ragionevolezza, che l'espansione dell'impiego presso le
amministrazioni   pubbliche   deve   dipendere   dalla  preventiva  e
condizionata  valutazione  delle  oggettive esigenze di personale per
l'esercizio di pubbliche funzioni».
   Affinche'   l'interesse   dell'amministrazione  pubblica  non  sia
subordinato   a   quello   del   personale   e   non   si   determini
«quell'inversione  di  priorita' tra pubblico e privato», che codesta
Corte  ha  ritenuto  in  contrasto  con le esigenze di buon andamento
proclamate  dall'art.  97  della Costituzione, occorre quindi che «il
tipo di rapporto di impiego previsto dalla legge sia controllabile in
sede  di  giudizio sulla ragionevolezza della scelta legislativa, con
riferimento  a tale presupposta valutazione in ordine alle necessita'
funzionali della p.a».
   Rispetto  alle esigenze funzionali dell'Amministrazione, eventuali
ulteriori  motivazioni  legislative,  quale quella della salvaguardia
della  stabilita'  occupazionale  dei dipendenti dell'E.A.S., possono
ritenersi soltanto aggiuntive ma non certo sostitutive.
   Al  riguardo,  in  merito  alla  consistenza  della  dotazione  di
personale  dell'amministrazione regionale, non puo' sottacersi che la
Corte  dei  conti,  in  occasione  del  giudizio di parificazione del
rendiconto   generale   della   Regione   siciliana  per  l'esercizio
finanziario 2007, ha posto la sua attenzione sull'incremento notevole
nel  triennio  2005-2007, riscontrato negli impegni di spesa relativi
agli  oneri  per  il  personale  a  tempo indeterminato e determinato
(+18,10%)  e  sull'elevato numero degli stessi (21.104 al 31 dicembre
2007,  di  cui 2245 dirigenti e 3496 unita' con contratti di lavoro a
tempo  determinato).  La  Corte  dei conti nella cennata decisione ha
altresi'  evidenziato come «le misure volte al contenimento dei costi
previsti  dal  legislatore regionale con la legge n. 1 del 30 gennaio
2006  non  apparissero  idonee al conseguimento dei risparmi di spesa
previsti, relativamente a tale aggregato di costo, dall'art. 1, comma
198, della legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006), ne'
a  garantire il rispetto dei vincoli in materia di assunzioni fissati
dall'art. 1, comma 98, della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria
per  il  2005)» ed ha richiamato, conseguentemente, «l'attenzione del
Governo  regionale  sulla  esigenza  di  intraprendere  le  opportune
iniziative  utili  a  fronteggiare  il  rischio  di  possibili futuri
notevoli  incrementi dei costi, tenuto conto anche dell'incidenza che
gli stessi hanno sul totale delle spese correnti».
   La  Corte  dei  conti ha anche riscontrato la mancata adozione del
piano  di  riorganizzazione  dell'amministrazione  regionale  con cui
avrebbero  dovuto  essere  eliminate  le duplicazioni organizzative e
funzionali  e  razionalizzate  le competenze delle strutture omogenee
con  conseguente miglioramento della funzionalita' e dell'efficienza.
Il  piano  era stato previsto dall'art. 11 della legge regionale n. 2
del  2007  (successivamente  abrogato),  che il legislatore siciliano
aveva    adottato   nel   quadro   di   interventi   finalizzati   al
ridimensionamento  della  spesa  pubblica  e al rispetto del patto di
stabilita' interno per il 2007.
   Il  Presidente  delle  sezioni  riunite della Corte dei conti, nel
corso  dell'audizione  tenutasi  il  27  novembre 2008 in commissione
legislativa  «Bilancio»  sui  contenuti dei disegni di legge relativi
alla  legge  finanziaria e del bilancio di previsione per il prossimo
esercizio  (all. 3) ha inoltre affermato che per risolvere le attuali
«criticita'  del  bilancio regionale e' indispensabile attuare severi
interventi strutturali che incidano con effetti di contenimento sulla
spesa  corrente  nelle  sue  componenti macro relative alla struttura
organizzativa  e  del  personale della regione, degli enti, agenzie e
societa' che gravitano nell'ambito della finanza pubblica regionale».
L'alto  magistrato  ha anche rilevato che «in sede di predisposizione
dei  documenti  contabili  le  previsioni  di  spesa  non  sono state
costruite  in  modo tale da assicurare a consuntivo il rispetto delle
regole del patto di stabilita' interno».
   In   tale  contesto  economico-finanziario  non  puo'  quindi  non
ritenersi  che  l'art.  2  del disegno di legge teste' approvato, nel
disporre  l'inserimento  nei  ruoli  della  regione di un consistente
numero  di  dipendenti,  in assenza di una plausibile ratio legata ad
obiettive  esigenze  organizzative dell'amministrazione, rende palese
quel  rovesciamento  di priorita' tra interesse dell'Istituzione alla
funzione  ed interesse delle persone all'impiego, che la Costituzione
all'art. 97 ha inteso evitare.
   Parametro costituzionale quest'ultimo invocabile anche in presenza
di  competenza  esclusiva  del  legislatore  siciliano  in materia di
ordinamento  degli uffici e degli enti regionali e di stato giuridico
ed  economico  degli impiegati e funzionari della regione ex art. 14,
lett. p) e q) dello statuto speciale.
   Codesta ecc.ma Corte al riguardo ha chiarito nelle sentenze n. 94,
n. 274  e  n. 312  del  2004  che,  nel  nuovo assetto costituzionale
scaturito  dalla riforma del Titolo V, lo Stato puo' impugnare in via
principale  una  legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi
parametro   costituzionale,   poiche'   allo   stesso  e'  «riservata
nell'ordinamento  generale  della Repubblica, una posizione peculiare
desumibile  non solo dalla proclamazione di principio di cui all'art.
5   della   Costituzione,  ma  anche  dalla  ripetuta  evocazione  di
un'istanza  unitaria  manifestata  dal  richiamo  del  rispetto della
Costituzione   nonche'   dei   vincoli   derivanti   dall'ordinamento
comunitario  e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potesta' legislative».

        
      

                              P. Q. M.

   Con  riserva  di presentazione di memorie illustrative nei termini
di legge, il sottoscritto prefetto dott. Alberto Di Pace, Commissario
dello  Stato  per  la  Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello
statuto  speciale,  con  il  presente  atto  impugna l'articolo 2 del
disegno  di legge n. 192 dal titolo «Norme in materia di gestione del
Servizio  idrico  integrato  e  di  personale»,  pervenuto  a  questo
Commissario  dello  Stato,  ai  sensi  e per gli effetti dell'art. 28
dello  statuto  speciale,  il  13  dicembre 2008 per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
     Palermo, addi' 17 dicembre 2008
    Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Di Pace