Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 22 dicembre 2008 (della Regione Abruzzo)

 (GU n. 5 del 4-2-2009) 

   Ricorso   della   Regione  Abruzzo,  in  persona  del  suo  legale
rappresentante  pro  tempore  il  Presidente  Vicario Enrico Paolini,
rappresentata  e difesa, ai sensi della legge regionale n. 9 del 2000
e  della  deliberazione della Giunta regionale n. 1002 del 29 ottobre
2008,  congiuntamente e disgiuntamente dagli avvocati Sandro Pasquali
dell'Avvocatura   regionale   e   dal  prof.  avv.  Nino  Longobardi,
elettivamente  domiciliata  in  Roma  presso e nello studio del prof.
avv.  Nino  Longobardi, viale Mazzini, n. 134, sc. B, int. 27 - 00195
Roma, come da procura a margine del presente ricorso;
   Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la
dichiarazione   di  illegittimita'  costituzionale  dell'art.  3  del
decreto-legge  7  ottobre  2008,  n. 154,  di  modifica della legge 6
agosto  2008, n. 133, di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo, la semplificazione, la
competitivita',  la  stabilizzazione  della  finanza  pubblica  e  la
perequazione  tributaria»,  per  violazione degli artt. 114, 117, 118
Cost., del principio di leale collaborazione, nonche' dei principi di
ragionevolezza e proporzionalita'.
                                Fatto

   1. - L'art. 3 del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, intitolato
«Definizione   dei   piani   di   dimensionamento  delle  istituzioni
scolastiche  rientranti  nelle  competenze delle regioni e degli enti
locali»,  dispone:  «1.  All'articolo  64  del decreto-legge 25giugno
2008,  n. 112,  convertito,  con  modificazioni  dalla legge 6 agosto
2008,  n. 133,  dopo  il  comma  6 e' inserito il seguente: «6-bis. I
piani  di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche, rientranti
nelle  competenze  delle regioni e degli enti locali devono essere in
ogni  caso  ultimati  in  tempo utile per assicurare il conseguimento
degli  obiettivi  di razionalizzazione della rete scolastica previsti
dal presente comma, gia' a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010 e
comunque  non  oltre  il  30 novembre di ogni anno. Il Presidente del
Consiglio dei ministri, con la procedura di cui all'articolo 8, comma
1,  della  legge  5  giugno  2003,  n. 131,  su proposta del Ministro
dell'economia   e   delle   finanze,  di  concerto  con  il  Ministro
dell'istruzione,   dell'universita'   e  della  ricerca,  sentito  il
Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni e gli enti
locali  inadempienti  ad  adottare,  entro quindici giorni, tutti gli
atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento   degli   obiettivi  di  ridimensionamento  della  rete
scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non adempiano
alla  predetta  diffida,  il  Consiglio  dei ministri su proposta del
Ministro  dell'economia  e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell'istruzione,   dell'universita'   e  della  ricerca,  sentito  il
Ministro  per  i  rapporti  con  le regioni, nomina un commissario ad
acta.  Gli  eventuali  oneri  derivanti  da tale nomina sono a carico
delle regioni e degli enti locali».
   Viene  in  tal  modo  ulteriormente  e  pesantemente  aggravata la
lesione  dell'autonomia regionale arrecata dall'art. 64 della legge 6
agosto  2008, n. 133, di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
in  particolare  dal  comma  4 del predetto articolo, disposizione in
ordine alla quale pende il ricorso a codesta ecc.ma Corte di numerose
regioni.
   L'art.  64 citato detta «Disposizioni in materia di organizzazione
scolastica»,   prevedendo  al  comma  3  un  piano  programmatico  di
interventi  volti  ad  una  maggiore  razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali disponibili.
   Nel  quadro  di  esso, tuttavia, la revisione dell'attuale assetto
ordinamentale,  organizzativo  e  didattico  del  sistema scolastico,
risulta  in  concreto,  ai  sensi  del  comma  4 dell'art. 64 citato,
affidata,   solo  sentita  la  Conferenza  Unificata,  alla  potesta'
regolamentare   statale  («uno  o  piu'  regolamenti»),  abilitata  a
modificare anche disposizioni di legge, secondo i seguenti criteri:
     a)  razionalizzazione  ed  accorpamento delle classi di concorso
per la flessibilita' nell'impiego dei docenti;
     b)  ridefinizione  di  curricula  vigenti  nei diversi ordini di
scuola;
     c) revisione dei criteri di formazione delle classi;
     d)  rimodulazione  della  organizzazione  didattica della scuola
primaria;
     e)   revisione   dei  criteri  per  determinare  la  consistenza
complessiva degli organici del personale docente ed Ata;
     f) ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei centri
di istruzione per adulti;
     f-bis)  definizione  dei  criteri,  tempi  e  modalita'  per  la
determinazione  e  l'articolazione  dell'azione  di ridimensionamento
della   rete   scolastica,   prevedendo,  nell'ambito  delle  risorse
disponibili,  l'attivazione  di  servizi  qualificati per la migliore
fruizione dell'offerta formativa;
     f-ter)   nel  caso  di  chiusura  o  accorpamento  di  istituiti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti  locali  possono  prevedere  misure per ridurre il disagio degli
utenti.
   Il  regolamento  ministeriale  e' pertanto chiamato a disciplinare
profili  del  sistema  scolastico  per i quali sussiste la competenza
concorrente regionale, ovvero spetta alle regioni dettare la relativa
disciplina   normativa   nel   rispetto   dei  principi  posti  dalla
legislazione statale.
   In particolare, il regolamento statale stabilira' perfino criteri,
tempi e modalita' per la determinazione e l'articolazione dell'azione
di  ridimensionamento della rete scolastica, prevalendo, ai sensi del
citato  comma  4, sulle leggi regionali legittimamente emanate per la
disciplina  di questi aspetti strettamente collegati alla realta' del
territorio.
   Su  questa  disciplina,  non conforme con l'assetto costituzionale
delle   competenze,   la   disposizione  censurata  ha  innestato  la
previsione  di  un  potere  sostitutivo statale, non solo in tal modo
perfezionando  l'azzeramento delle competenze regionali, bensi' anche
senza  una  adeguata giustificazione e secondo modalita' contrastanti
con la Costituzione e la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
   2.  -  Codesta  ecc.ma  Corte  ha  gia' avuto modo di rigettare le
censure  attraverso  le  quali  il  governo rivendicava allo Stato la
competenza    a    stabilire    i    criteri   per   la   definizione
dell'organizzazione scolastica, ivi compresi i parametri dimensionali
delle  istituzioni  scolastiche,  in  quanto  sarebbero  da  ritenere
collegati  alla  finalita' di assicurare livelli unitari di fruizione
del  diritto  allo studio e ad individuare elementi comuni al sistema
scolastico nazionale.
   Confermando  la  precedente sentenza n. 13 del 2004, codesta Corte
ha  sottolineato  quanto segue: «l'ampio decentramento delle funzioni
amministrative  delineato  dalla  legge  del  15 marzo 1997, n. 59 ed
attuato  con  il  decreto  legislativo  del 31 marzo 1998, n. 112, ha
visto  delegare  importanti  e  nuove  funzioni alle regioni, fra cui
anzitutto  quelle  di programmazione dell'offerta formativa integrata
tra  istruzione e formazione professionale (art.138, comma 1, lettera
a),  e  di  programmazione  della  rete scolastica (art 138, comma 1,
lettera  b).  Ed  e' in tale quadro che il d.P.R. del 18 giugno 1998,
n. 233,  ha  disposto,  all'art.  3,  comma  1,  che:  ''I  piani  di
dimensionamento  delle istituzioni scolastiche previsti dall'art. 21,
comma  4,  della legge 15 marzo 1997, n. 59, alfine dell'attribuzione
dell'autonomia  e personalita' giuridica, sono definiti in conferenze
provinciali  di  organizzazione  della  rete scolastica, nel rispetto
degli  indirizzi  di  programmazione e dei criteri generali, riferiti
anche   agli   ambiti  territoriali  preventivamente  adottati  dalle
regioni''.
   Sicche',  proprio  alla  luce  del  fatto  che  gia'  la normativa
antecedente  alla  riforma  del  Titolo  V  prevedeva  la  competenza
regionale   in   materia   di   dimensionamento   delle   istituzioni
scolastiche,  e  quindi  postulava la competenza sulla programmazione
scolastica  di  cui  all'art.  138  del d.lgs. n. 112 del 1998, e' da
escludersi  che  il  legislatore costituzionale del 2001 “abbia
voluto  spogliare  le  regioni  di  una funzione che era gia' ad esse
conferita” (cosi' ancora la sentenza n. 13 del 2004)».
   Il censurato art. 3 del d.l. n. 154 del 2008 interviene, dunque, a
prevedere  un  potere  sostitutivo  statale  in  una  materia, quella
dell'istruzione,  che  e' di competenza concorrente regionale e nella
quale  lo  Stato deve limitarsi a stabilire principi («norme generali
sull'istruzione»);  per  di  piu',  interviene  in  ambiti  nei quali
codesta  ecc.ma Corte e' stata costretta a riaffermare una competenza
regionale   che   risultava   gia'   assegnata  prima  della  riforma
costituzionale del 2001.
   Al  regolamento  statale  destinato  ad azzerare lo spazio proprio
della  legislazione  regionale,  in  violazione dell'art. 117 cost. -
regolamento   ammissibile   solo   laddove   sussista  la  competenza
legislativa  esclusiva  dello  Stato e comunque, anche in presenza di
esigenze di unita' giuridica dell'ordinamento (che nel caso di specie
non sussistono), giammai abilitabile a degradare le fonti regionali a
fonti  subordinate  ai  regolamenti  statali  o a questi condizionate
(Corte  cost.,  sent.  n. 303/2003)  -  viene da ultimo affiancato un
potere  sostitutivo  statale  che aggrava ulteriormente la denunciata
violazione degli artt. 114, 117 e 118 Cost.
   3.  -  Il potere sostitutivo previsto dalla disposizione censurata
non  ha  in  primo  luogo  il  suo parametro nell'art. 120 Cost., dal
momento  che  evidentemente  non trova giustificazione nelle esigenze
indicate   da   tale  disposizione,  ovvero  in  esigenze  di  tutela
dell'unita'  giuridica  o  dell'unita'  economica e in particolare di
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali.
   Cio'  sarebbe sufficiente a ravvisare la qui denunciata violazione
degli  artt.  114,  117  e  118  Cost.  da parte dell'art. 3 del d.l.
n. 154/2008,  derivante  dal  mancato  rispetto  dell'art.  120 Cost.
Questa  disciplina sembra, tuttavia, essere stata ritenuta da codesta
ecc.ma  Corte non esaurire ogni ipotesi di potere sostitutivo statale
in un ordinamento caratterizzato dal principio di sussidiarieta'.
   E'  pero' da sottolineare che con riguardo alla disciplina portata
all'attenzione  di  codesta  ecc.ma  Corte, da un canto, non sembrano
ravvisabili  apprezzabili  esigenze di tutela delle istanze unitarie,
dall'altro,  la  conformazione  del  potere sostitutivo si rivela non
rispettosa    delle    prerogative   costituzionali   e   legislative
riconosciute  alle  regioni. Cosicche' il previsto potere sostitutivo
non e' nemmeno in linea con le condizioni richieste da codesta ecc.ma
Corte prima della riforma costituzionale del 2001 (Corte cost., sent.
n. 177/1988; v. anche successivamente sent. n. 43/2004).
   In  particolare, l'incostituzionalita' del censurato art. 3, d.-l.
n. 154 del 2008 deriva:
     a)   dalla   circostanza  che  il  previsto  potere  sostitutivo
interviene   in  materia  di  competenza  regionale,  in  assenza  di
apprezzabili  esigenze  di  tutela delle istanze unitarie che possono
legittimarlo  (Corte  cost.,  sentt.  nn. 177/1988 e n. 43/2004), non
potendo   esse   essere   ravvisate  in  una  genericamente  presunta
razionalizzazione;
     b)  dalla  circostanza che l'assunzione di funzioni regionali da
parte  dello  Stato  non  puo'  non  ritenersi  nel  caso  di  specie
irragionevole,  avendo ad oggetto una congerie di attivita' regionali
e degli enti locali (:«tutti gli atti amministrativi, organizzativi e
gestionali  idonei  a  garantire  il conseguimento degli obiettivi di
ridimensionamento  della  rete  scolastica»)  (9,  che  presuppongono
un'attenta   valutazione   delle   esigenze  collegate  ai  territori
interessati (cfr. Corte cost., sent. n. 303/2003);
     c)  dalla circostanza che la previsione censurata deve ritenersi
in  contrasto  con  il principio di proporzionalita', trattandosi non
solo  di  misura  inidonea al raggiungimento dell'obiettivo, ma anche
palesemente  eccessiva  e  che  poteva ben essere sostituita da altre
misure, relative ad es. alla dotazione dei mezzi finanziari in ordine
alla   rete  scolastica  (cfr.  ancora  ad  es.  Corte  cost.,  sent.
n. 303/2003);
     d)  dalla  circostanza  che  in  modo  manifesto la disposizione
censurata  contrasta  con  il  principio di leale collaborazione, non
risultando  apprestate le congrue garanzie procedimentali che codesta
ecc.ma Corte ha ritenuto necessarie sin dalla sentenza n. 177/1998.
   La previa diffida «ad adottare, entro quindici giorni» la congerie
di  complessi  atti  di  cui alla disposizione censurata non solo non
appresta  alcuna  garanzia  procedimentale,  ma  anche  si rivela, in
considerazione  dell'oggetto  cui  e'  diretta,  previsione del tutto
irragionevole.
   Ne'  alcunche' aggiunge il richiamo alla procedura di cui all'art.
8  della  legge  n. 131/2003 che solo prevede una mera partecipazione
del Presidente della Giunta regionale alla riunione del Consiglio dei
ministri  nella  quale  si  procede  alla nomina di un commissario ad
acta.
   Soprattutto   nella   materia   de   qua  e'  invece  da  ritenere
assolutamente   necessario  un  pieno  coinvolgimento  delle  regioni
interessate,  ovvero  «una  disciplina  che  prefiguri un iter in cui
assumono   il   dovuto   risalto   le  attivita'  concertative  e  di
coordinamento  orizzontale,  ovverosia  le  intese, che devono essere
condotte  in  base  al  principio  di  lealta'»  (Corte  cost., sent.
n. 03/2003).  Fa  del  tutto difetto, invece, nel caso di specie, una
disciplina  che  assicuri  i  principi di lealta' costituzionale e di
leale collaborazione.
     e)  dalla  circostanza,  infine,  che  il  previsto  termine  di
quindici  giorni  (che  potrebbe  ritenersi  al  piu' adeguato per il
compimento  di  un  adempimento  a  carattere semplice e puntuale) e'
manifestamente termine non congruo, in violazione ancora dei principi
di  ragionevolezza e proporzionalita', nonche' del vigente art. 5 del
d.lgs. n. 112/1998.
   E'  appena  il  caso  di  accennare  che  la  materia dei piani di
ridimensionamento   delle   istituzioni   scolastiche   investe   nel
territorio    della    regione    ricorrente    problemi    oggettivi
particolarmente  complessi, quali l'estensione territoriale, i comuni
montani,  la  viabilita'  e le condizioni climatiche. E' una materia,
quindi,  che  non  tollera  una rigida uniformita' e l'imposizione di
vincoli   che   non   tengono  conto  delle  realta'  territoriali  e
sacrificano la garanzia dei servizi nelle zone piu' disagiate

        
      

                              P. Q. M.

   Si   chiede  che  codesta  ecc.ma  Corte  costituzionale  dichiari
l'illegittimita'  costituzionale  dell'art.  3  del  decreto-legge  7
ottobre  2008, n. 154, di modifica della legge 6 agosto 2008, n. 133,
di conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni
urgenti  per  lo  sviluppo, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione  della finanza pubblica e la perequazione tributaria»
per  violazione  degli  artt.  114,  117, 118 Cost., del principio di
leale  collaborazione,  nonche'  dei  principi  di  ragionevolezza  e
proporzionalita'.
   Si  allega  deliberazione  della  Giunta  regionale n. 1002 del 29
ottobre 2008.
     L'Aquila-Roma, addi' 27 novembre 2008
          Prof. avv. Nino Longobardi - Avv. Sandro Pasquali