Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 1° dicembre 2015 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 2 del 2016-01-13)

    Ricorso  per  il   Presidente   del   Consiglio   dei   ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello  Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
    Contro la Regione Basilicata, in  persona  del  Presidente  della
Giunta p. t., per la declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 2,
comma 1, della legge della Regione Basilicata n. 41 del 24  settembre
2015, pubblicata nel Bollettino Ufficiale  della  Regione  Basilicata
del  28  settembre   2015,   recante   «Disposizioni   in   tema   di
organizzazione  amministrativa  regionale»,   giusta   delibera   del
Consiglio dei ministri 13 novembre 2015.
    I.  Con  la  legge  regionale  n.  41   del   2015,   concernente
«disposizioni in tema di organizzazione amministrativa regionale», la
Regione Basilicata  ha  apportato  modifiche  alla  precedente  legge
regionale n. 31 del 2010 e, introducendo all'art. 2, comma 1,  talune
disposizioni che eccedono le proprie competenze regionali, ha  invaso
i limiti definiti dalla  legislazione  statale,  ponendosi  cosi'  in
contrasto con i principi fondamentali stabiliti nel decreto-legge  n.
101 del 2013 e  nel  decreto  legislativo  n.  165  del  2011  e,  di
conseguenza violando l'art. 117, secondo comma,  della  Costituzione,
nonche' i suoi articoli 3 e 97.
    L'art. 2, comma 1, cosi' recita: «al comma 1 dell'art.  28  della
legge regionale 4 agosto 2011,  n.  17  dopo  le  parole  «una  volta
costituite» e' aggiunto il seguente periodo: «Nel ruolo  speciale  ad
esaurimento di cui al  presente  comma  sono  altresi'  ricompresi  i
dipendenti appartenenti alle soppresse Comunita'  montane  che  hanno
prestato servizio a  tempo  determinato  per  un  periodo  di  almeno
trentasei mesi anche non continuativi, nell'arco  di  tempo  compreso
tra il 1° gennaio 2005 e la data di entrata in vigore della  presente
legge.».
    Pertanto, l'attuale  formulazione  dell'art.  28,  comma  1,  per
quanto interessa in questa sede e' la seguente: «La Giunta  regionale
con atto deliberativo istituisce e disciplina un  ruolo  speciale  ad
esaurimento nel quale,  nelle  more  della  costituzione  delle  Aree
Programma ovvero dell'attuazione dell'esercizio  in  forma  associata
delle funzioni ai sensi dell'art. 20 del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 convertito in legge con modificazioni  dalla  legge  15  luglio
2011, n. 111, confluiscono i dipendenti a tempo  indeterminato  delle
soppresse  comunita'  montane.  Con  la  stessa  deliberazione   sono
definite le modalita' di trasferimento  dei  citati  dipendenti  alle
Aree Programma di cui alla legge regionale 30 dicembre 2010,  n.  33,
una volta costituite. Nel ruolo speciale ad  esaurimento  di  cui  al
presente comma sono altresi'  ricompresi  i  dipendenti  appartenenti
alle soppresse comunita' montane che hanno prestato servizio a  tempo
determinato per  un  periodo  di  almeno  trentasei  mesi  anche  non
continuativi, nell'arco di tempo compreso tra il 1° gennaio 2005 e la
data di entrata in vigore della presente legge.».
    Tale  disposizione,  dunque,  va  a  includere  -  senza   alcuna
distinzione - nel ruolo speciale ad esaurimento, istituito presso  la
Giunta regionale, nel quale  sono  confluiti  i  dipendenti  a  tempo
indeterminato, anche quelli a tempo determinato, i quali devono  aver
prestato servizio per un periodo di almeno trentasei mesi, anche  non
continuativi, durante il lasso  di  tempo  intercorrente  tra  il  1°
gennaio 2005 ed il 4 agosto 2011, data di  entrata  in  vigore  della
legge regionale n. 17 del 2011.
    II. L'articolo in esame, non operando alcuna distinzione  tra  le
modalita' di inserimento nel ruolo speciale dei  lavoratori  a  tempo
indeterminato  e  quelle  di  immissione  dei  dipendenti   a   tempo
determinato, viene a configurare una trasformazione del  rapporto  di
lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato al di  fuori  delle
procedure di stabilizzazione previste  dal  decreto-legge  31  agosto
2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge  30  ottobre
2013,  n.  125.  Tale  legge,  recante  disposizioni  in  merito   al
«perseguimento di  obiettivi  di  razionalizzazione  nelle  pubbliche
amministrazioni», all'art. 2, comma 1, stabilisce: «Al  decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,  dalla  legge  7
agosto 2012, n. 135, sono apportate le seguenti modifiche:
        a) all'art. 2 sono apportate le seguenti modificazioni:
          1) al comma 11, l'alinea e' sostituito dal seguente: «Fermo
restando il divieto di effettuare,  nelle  qualifiche  o  nelle  aree
interessate  da  posizioni  soprannumerarie,  nuove   assunzioni   di
personale a qualsiasi titolo per tutta la durata del soprannumero, le
amministrazioni possono coprire i posti vacanti nelle altre aree,  da
computarsi al netto di un numero di posti equivalente  dal  punto  di
vista finanziario al complesso delle unita'  soprannumerarie  di  cui
alla lettera a), previa autorizzazione, secondo la normativa vigente,
e verifica, da parte della Presidenza del Consiglio  dei  ministri  -
Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero dell'economia  e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale  dello  Stato,
anche  sul  piano  degli  equilibri  di   finanza   pubblica,   della
compatibilita' delle assunzioni con il piano di cui  al  comma  12  e
fermo restando quanto disposto dall'art. 14, comma  7,  del  presente
decreto.».
          La norma regionale si pone altresi' in contrasto con quanto
stabilito dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo  n.  165  del
2001, in base al quale: «(...)  Nell'individuazione  delle  dotazioni
organiche, le amministrazioni non possono determinare, in presenza di
vacanze di organico, situazioni di soprannumerarieta' di personale  ,
anche temporanea, nell'ambito di contingenti  relativi  alle  singole
posizioni   economiche   delle   aree   funzionali   e   di   livello
dirigenziale».
    III.1 Pertanto, la normativa regionale, nel derogare ai  principi
statali, ai quali sicuramente  il  legislatore  regionale  deve  fare
riferimento, si pone in aperto  contrasto  con  l'art.  117,  secondo
comma,  lettera  1),  della  Costituzione,  il  quale  riserva   alla
competenza esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile e
quindi dei rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile.
    E'  principio  ampiamente  consolidato  nella  giurisprudenza  di
codesta  Corte  che  la  disciplina  del  rapporto  di  lavoro  nelle
pubbliche amministrazioni attenga all'ordinamento civile di esclusiva
competenza statale; si veda  ex  plurimis,  Corte  costituzionale  31
gennaio 2014,  n.  7  la  quale  ritiene  che  qualunque  ipotesi  di
regolamentazione del rapporto di lavoro  dipendente  pubblico  e'  da
ricomprendere nella «dinamica del rapporto di lavoro e  del  relativo
regime ed e',  quindi,  riconducibile  in  modo  piano  alla  materia
dell'«ordinamento civile», con  la  conseguenza  che  «L'inosservanza
della disciplina di  legge  statale  e  di  derivazione  contrattuale
collettiva ...rende, dunque, ancora piu' evidente la violazione dell'
art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. denunciata  in  capo  alla
disposizione in oggetto.».
    Questi principi valgono sia per la costituzione del  rapporto  di
lavoro  sia  per  la  sua  disciplina  e  regolazione  giuridica   ed
economica; si vedano, ex  plurimis,  Corte  costituzionale  28  marzo
2014, n. 61; Corte costituzionale 3 dicembre 2014,  n.  269  e  Corte
costituzionale  18  luglio  2014,  n.  211:  «Secondo   il   costante
orientamento di questa Corte, a  seguito  della  privatizzazione  del
rapporto di pubblico impiego - operata dall'art.  2  della  legge  23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione  delle  discipline  in  materia  di  sanita',  di  pubblico
impiego, di previdenza e  di  finanza  territoriale),  dall'art.  11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo  per  il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti  locali,  per
la riforma della Pubblica Amministrazione e  per  la  semplificazione
amministrativa), e dai decreti legislativi emanati in  attuazione  di
dette leggi delega -  la  disciplina  del  rapporto  di  lavoro  alle
dipendenze della pubblica amministrazione e' retta dalle disposizioni
del codice civile e dalla contrattazione collettiva.
    ... Proprio a seguito di tale privatizzazione,  questa  Corte  ha
affermato che «i principi fissati  dalla  legge  statale  in  materia
costituiscono   tipici   limiti   di   diritto    privato,    fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire  l'uniformita'  nel  territorio  nazionale   delle   regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti  fra  privati  e,
come tali, si  impongono  anche  alle  Regioni  a  statuto  speciale»
(sentenza n. 189 del 2007).
    In particolare, dall'art. 2, comma 3,  terzo  e  quarto  periodo,
della legge  n.  421  del  1992,  emerge  il  principio  per  cui  il
trattamento  economico  dei  dipendenti  pubblici  e'   affidato   ai
contratti collettivi, di tal che la disciplina di  detto  trattamento
e, piu' in generale, la disciplina del rapporto di  impiego  pubblico
rientra  nella  materia  dell'«ordinamento  civile»  riservata   alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 61 del  2014,
n. 286 e n. 225 del 2013, n. 290 e n. 215 del 2012, n. 339  e  n.  77
del 2011, n. 332 e n. 151 del 2010).».
    III.2 - La disposizione regionale de qua viola anche  i  principi
di  uguaglianza,  buon  andamento  e  imparzialita'  della   pubblica
amministrazione, stabiliti dagli articoli 3 e 97 della Costituzione.
    La stabilizzazione dei rapporti di lavoro, prevista dall'art.  2,
comma 1, della legge regionale n. 41 del 2015, infatti,  si  pone  in
contrasto con la legge 30 ottobre 2013, n. 125, in quanto avvenuta in
dispregio delle procedure ivi  previste  e  regolamentate.  La  norma
impugnata  delinea,  dunque,  un  processo  di   stabilizzazione   di
personale  gia'  in  servizio  con  contratto  di  lavoro   a   tempo
determinato, con chiara elusione del principio del pubblico concorso,
previsto   dall'art.   97   Cost.   a   garanzia    dell'eguaglianza,
dell'imparzialita'   e   del   buon    andamento    della    pubblica
amministrazione.
    Sul punto, la giurisprudenza costituzionale e' vasta e granitica;
a conforto della  censura  bastera'  richiamare,  fra  le  tante,  la
sentenza 7 luglio 2010, n. 235 con la quale la  Corte  costituzionale
ha dichiarato illegittime norme della legge regionale sarda 7  agosto
2009, n. 3, in quanto disponevano «in modo indiscriminato lo  stabile
inserimento di lavoratori nei ruoli delle  pubbliche  amministrazioni
sarde, senza condizionare tali assunzioni al  previo  superamento  di
alcun tipo di prova selettiva pubblica da  parte  degli  interessati.
Pertanto, esse si pongono in aperto contrasto con  l'art.  97  Cost.,
che impone il concorso quale modalita' di reclutamento del  personale
delle pubbliche amministrazioni».
    Il principio  e'  stato  anche  recentemente  ribadito  da  Corte
costituzionale 30 gennaio 2015, n. 7 in termini che, siccome validi a
decidere anche il presente caso, riportiamo per esteso: «3.  E'  nota
la copiosa giurisprudenza di questa Corte  secondo  cui  il  pubblico
concorso e' forma generale e ordinaria di reclutamento del  personale
della pubblica amministrazione (si vedano, tra le  piu'  recenti,  le
sentenze n. 134 del 2014; n. 277, n. 137, n. 28 e n. 3 del  2013;  n.
212, n. 177 e n. 99 del 2012; n. 293 del 2009), cui si puo'  derogare
solo in presenza di peculiari e straordinarie esigenze  di  interesse
pubblico (sentenze n. 134 del 2014; n. 217 del 2012; n. 310 del 2011;
n. 9 del 2010; n. 293 e n. 215 del 2009; n. 81 del 2006).
    Il principio della necessita' del pubblico concorso e'  stato  di
recente ribadito con specifico riferimento a disposizioni legislative
che prevedevano il passaggio automatico di personale di  societa'  in
house, ovvero societa' o  associazioni  private,  all'amministrazione
pubblica (sentenze n. 134 del 2014; n. 227 del 2013; n. 62 del  2012;
n. 310 e n. 299 del 2011; n. 267 del 2010).
    Questa Corte ha ritenuto, infatti, che «il trasferimento  da  una
societa' partecipata dalla Regione alla Regione o ad  altro  soggetto
pubblico regionale  si  risolve  in  un  privilegio  indebito  per  i
soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in  violazione  dell'
art. 97 Cost. (sentenza n. 62 del 2012; nello stesso senso,  sentenze
n. 310 e n.  299  del  2011,  nonche'  sentenza  n.  267  del  2010)"
(sentenza n. 227 del 2013).»
    Ancora,  con  puntuale  riferimento   alla   stabilizzazione   di
personale precario da parte delle Regioni,  si  veda  la  sentenza  9
marzo 2012, n. 51: «E' incostituzionale l' art. 11, 10  comma,  legge
regionale 24 marzo 2011, n. 6, Molise, nella parte in cui prevede  la
destinazione, da parte della regione in sede di  manovra  finanziaria
annuale,  di  risorse  finanziarie   al   fine   di   promuovere   la
stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili in  servizio  presso
le soppresse comunita' montane, senza stabilire alcun requisito.».
    III.3 Concludiamo le  nostre  argomentazioni  osservando  che  la
Regione Basilicata  insiste  su  una  linea  di  stabilizzazione  del
personale precario che e' stata specificamente censurata dalla  Corte
costituzionale in precedenti casi del tutto simili  al  presente;  si
vedano le sentenze:
        - 30 luglio 2012, n. 211: «La disposizione in esame [art.  39
legge   regionale   Basilicata   n.   17/2011],   dando   attuazione,
successivamente al regime  dettato  dall'  art.  17,  comma  10,  del
decreto-legge n. 78 del 2009, ad una  stabilizzazione  da  precedente
legge regionale, si  pone  in  contrasto  con  la  vigente  normativa
nazionale in materia e configura una lesione dei principi di cui all'
art.  117,  terzo  comma,  della  Costituzione  (coordinamento  della
finanza pubblica).
        Tale  stabilizzazione,  inoltre,   per   taluni   lavoratori,
realizza una forma di assunzione riservata,  senza  predeterminazione
di  criteri  selettivi  di  tipo  concorsuale  ed  esclude  o  riduce
irragionevolmente la possibilita' di accesso al lavoro dall'esterno e
viola, come questa Corte ha reiteratamente  affermato  (ex  plurimis,
sentenze nn. 108 e 127 del 2011) il principio del pubblico concorso e
quello di buona amministrazione di  cui  all'art.  97,  primo  comma,
della Costituzione.»;
        - 23 aprile 2013, n. 72: «E' costituzionalmente  illegittimo,
in relazione  all'art.  136  Cost.  ,  per  violazione  di  giudicato
costituzionale (sentenza n. 67  del  2011),  l'art.  19  della  legge
regionale 30 dicembre 2011,  n.  26,  della  Regione  Basilicata,  in
quanto la disposizione denunciata, nel richiamare analoghe  finalita'
di norme  regionali  gia'  dichiarate  incostituzionali,  prevede  un
contributo regionale per la stabilizzazione dei lavoratori  impegnati
in attivita' socialmente utili (ASU) e che siano utilizzati da almeno
tre anni presso i Comuni e gli altri enti pubblici,  nonche'  per  la
stabilizzazione  dei  lavoratori  ex  LSU  che  abbiano  intrattenuto
rapporti contrattuali di collaborazione coordinata e continuativa per
la durata di 60 mesi con pubbliche amministrazioni dal 2001 al 2008 o
in essere, senza anche  prevedere  che  questi  debbano  superare  un
pubblico concorso.».
    La retta via e' stata, evidentemente,  di  nuovo  smarrita  dalla
Regione!

 
                               P.Q.M.
 
    Tanto premesso e considerato, giusta la  delibera  del  Consiglio
dei ministri in epigrafe indicata;
    Si chiede che la Corte  costituzionale  adita  voglia  dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2,  comma  1,  della  legge
regionale 24 ottobre 2015, n. 41, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Basilicata il 28  settembre  2015,  avente  ad  oggetto
«disposizioni in tema di  organizzazione  amministrativa  regionale»,
per la violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma  2,  lettera  l),
della Costituzione.
    Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei ministri.
      Roma, 24 novembre 2015
 
                  L'Avvocato dello Stato: Albenzio