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N. 102 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 settembre 2006. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 29 settembre 2006 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 44 dell'8-11-2006) |
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica,
rapp.to e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del
presidente della giunta regionale in carica con sede in Trieste, per
la declaratoria di incostituzionalita' e conseguente annullamento
della legge della Regione Friuli Venezia Giulia del 21 luglio 2006
n. 12 (pubblicata in B.U.R. - supplemento straordinario n. 29 del 24
luglio 2006) recante «Assestamento del bilancio 2006 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2006-2008 ai sensi dell'art. 18 della legge
regionale 16 aprile 1999, n. 7», con specifico riguardo all'art. 7,
commi 15 ed ai collegati commi da 16 a 20, per contrasto con gli
articoli 3, primo comma, 97, primo e terzo comma e 51, primo comma,
della Costituzione, e a cio' a seguito della determinazione del
Consiglio dei ministri di impugnativa della predetta legge regionale
assunta nella seduta del giorno 8 settembre 2006.
1. - Nel B.U. della Regione Friuli Venezia Giulia n. 29 del 24
luglio 2006, n. 7, Supplemento straordinario, risulta pubblicata la
legge regionale 21 luglio 2006, n. 12, recante norme in materia di
«Assestamento del bilancio 2006 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2006-2008 ai sensi dell'art. 18 della legge regionale 16 aprile
1999, n. 7». Tra le numerose disposizioni, l'art. 7 contiene una
serie di commi in materia di personale che, per migliore comprensione
e completezza espositiva, vengono qui riportate.
«14. - Al fine di garantire l'adempimento degli obblighi
della Regione relativi all'attuazione del diritto comunitario
nell'ambito delle materie di propria competenza e al fine di
garantire l'attuazione dei programmi comunitari per i quali la
Regione e' responsabile, le strutture dell'Amministrazione regionale
sono dotate di adeguate risorse umane e strumentali.
15. - Ai fini di cui al comma 14, il personale assunto ai
sensi dell'art. 10 della legge regionale 22 dicembre 1998, n. 17
(Disposizioni in materia di cooperazione transfrontaliera di
cooperazione allo sviluppo e di programmi comunitari, nonche'
modifica della legge regionale 1° marzo 1988, n. 7), con contratto di
lavoro a tempo determinato prorogato ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge regionale 27 novembre 2001, n. 26 (Norme specifiche per
l'`attuazione del DOCUP obiettivo 2 per il periodo 2000-2006,
disposizioni per l'attuazione dei programmi comunitari per il periodo
medesimo, nonche' modifiche alla legge regionale n. 9/1998 recante
disposizioni per l'adempimento di obblighi comunitari in materia di
aiuti di Stato), e dell'art. 18, comma 1, della legge n. 20
(Interventi di politica attiva del lavoro in situazioni di grave
difficolta' occupazionale) nonche' il personale assunto ai sensi
dell'art. 14 della legge regionale 24 maggio 2004, n 17 (Riordino
normativa dell'anno 2004 per il settore degli affari istituzionali),
con contratto di lavoro a tempo determinato, puo' essere inquadrato
nel ruolo unico regionale, nella categoria e posizione economica di
appartenenza, purche' in servizio alla data di entrata in vigore
della presente legge e alla data di inquadramento.
16. - L'inquadramento del personale di cui al comma 15, si
consegue previo superamento di una prova selettiva articolata in una
prova scritta e una prova orale, su materie attinenti lo specifico
ambito di attivita' lavorativa, i cui criteri e modalita' sono
stabiliti con decreto del Direttore centrale organizzazione personale
e sistemi informativi.
17. - Ai fini dell'inquadramento il personale di cui al comma
15 presenta domanda entro il termine di trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge; l'inquadramento ha effetto
dalla data del relativo provvedimento.
18. - Nelle more dell'espletamento delle procedure di
inquadramento i contratti di lavoro a tempo determinato del personale
che abbia presentato domanda ai sensi del comma 17 sono prorogati,
alla scadenza, fino alla data di esecutivita' del provvedimento di
inquadramento del personale dichiarato idoneo.
19. - Al personale inquadrato ai sensi dei commi 14, 15, 16,
17 e 18 e' attribuito il trattamento economico previsto per la
categoria e posizione economica di inquadramento. Il servizio
prestato in modo continuativo nella categoria di inquadramento
precedentemente all'immissione in ruolo e' valutato per meta' ai fini
giuridici con effetto dalla data di inquadramento.
20. - Gli oneri derivanti dall`applicazione dei commi 14, 15,
16, 17, 18 e 19 fanno carico alle seguenti unita' previsionali di
base dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale
per gli anni 2006-2008 e del bilancio per l'anno 2006, con
riferimento ai capitoli del documento tecnico allegato ai bilanci
medesimi a fianco di ciascuna indicati:
a) UPB 51.1.280.1.3501 - capitoli 3550 e 3551;
b) UPB 51.1.250.1.659 - capitoli 9630 e 9631;
c) UPB 51.3.250.1.687 - capitolo 9650.
2. - La disposizione di cui al comma 15, peraltro, non sembra
conforme ai principi costituzionali. Essa, infatti, prevede la
possibilita' di inquadrare nel ruolo unico regionale, nella categoria
e nella posizione economica di appartenenza - purche' in servizio
alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 12/2006 - il
personale assunto con contratto di lavoro a tempo determinato, ma non
prevede alcuna forma di pubblico concorso, perche' destina la
totalita' dei posti a tale personale.
Di conseguenza, anche il comma 16, il quale prevede le modalita'
per l'attuazione del comma 15, risulta affetto da invalidita'
derivata.
3. - I commi 15 e 16 dell'art. 7, invero, si pongono in contrasto
con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, determinando una grave
lesione ai principi costituzionali di parita' tra i cittadini
(art. 3), di uguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici (art. 51)
e di accesso mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge,
agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni (art. 97).
3.1. - Con riferimento all'art. 97, giova far presente che la
regola del pubblico concorso - come ribadito anche dal Consiglio di
Stato - Sezione V con la recentissima decisione n. 4636/06 del 25
luglio 2006 - e' posta a tutela non solo dell'interesse pubblico alla
scelta dei migliori, mediante una selezione aperta alla
partecipazione di coloro che siano in possesso dei prescritti
requisiti, ma anche del diritto dei potenziali aspiranti a poter
partecipare alla relativa selezione (Cons. Stato, Ad. pl, 29 febbraio
1992, n. 2; Sez. IV 29 luglio 2000, n. 4188; Sez. V 4 aprile 2002
n. 1859; Sez. VI 29 aprile 2002, n. 2272).
La regola costituzionale del pubblico concorso viene poi
concretamente salvaguardata con una serie di disposizioni legislative
che espressamente comminano la nullita' dell'assunzione effettuata
senza osservanza delle prescritte procedure selettive e la
responsabilita' personale degli amministratori che vi hanno
provveduto con riguardo sia alle amministrazioni statali sia alle
altre amministrazioni pubbliche, compresi gli Enti locali (art. 3
d.P.R. 3 gennaio 1957 n. 3; art. 12 d.lgs., C.P.S. 4 aprile 1947
n. 207; art. 5 legge 8 gennaio 1979 n. 3; art. 6 legge 20 marzo 1975
n. 70; art. 9 d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 ed art. 14 legge
20 maggio 1985 n. 207; art. 36 d.lgs. 3 febbraio 1993 e successive
modificazioni; art. 36 d.lgs., 30 marzo 2001 n. 165).
Per quanto concerne la fattispecie in esame, la richiesta di
annullamento delle denunciate norme regionali trova conforto nella
fondamentale sentenza di codesta Corte costituzionale n. 194 del 9-16
maggio 2002, la quale ha avuto modo di precisare, in tema di concorsi
interni, che e' illegittimo riservare ad essi una quota
incongruamente elevata dei posti disponibili, a discapito della
copertura mediante il pubblico concorso.
Tale sentenza ha ricevuto piena conferma nella sentenza 20-26
gennaio 2004, n. 4, in tema di concorso riservato al solo personale
che ha gia' operato con l'assegnazione di borse di studio e che abbia
ottenuto almeno due proroghe del contratto di ricerca. Al riguardo,
codesta Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97, terzo
comma, della Costituzione) la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione (sentenze
n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e
n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola
solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici,
nell'esercizio di una discrezionalita' che trova il suo limite nella
necessita' di garantire il buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione) ed il cui
vaglio di costituzionalita' non puo' che passare attraverso una
valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
Inoltre codesta Corte ha riconosciuto che l'accesso al concorso
possa essere condizionato al possesso di requisiti fissati in base
alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze
lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione, ma cio' «fino
al limite oltre il quale possa dirsi che l'assunzione
nell'amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio,
escluda o irragionevolmente riduca, le possibilita' di accesso, per
tutti gli altri aspiranti, con violazione del carattere» pubblico
«del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a tutela
anche dell'interesse pubblico, dall'art. 97, terzo comma, della
Costituzione» (sentenza n. 141 del 1999).
Solo in peculiari ipotesi codesta Corte ha ritenuto legittime
procedure concorsuali integralmente riservate a personale interno e
specificamente qualificato (cfr. sentenze n. 228 del 1997, n. 477 del
1995 e ordinanza n. 517 del 2002).
In tali ipotesi, peraltro, codesta Corte, dopo avere confermato
l'indirizzo interpretativo sopra ricordato, ha ritenuto non
irragionevoli tali previsioni, in considerazione della specificita'
della fattispecie in questione, e comunque coerenti con il principio
del buon andamento.
3.2. - Nel caso in esame, poi, non sembrano che sussistano i
presupposti per giustificatamente attribuire la totalita' dei posti
disponibili ai dipendenti assunti con contratti a termine, come
riconosciuto - in un particolare caso - da codesta Corte (sentenza
8-24 luglio 2003, n. 274).
In quella fattispecie, riguardante l'art. 3 della legge della
Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11, codesta Corte ha infatti
ritenuto che la disposizione poteva essere considerata non
irrazionale, in quanto essa riguardava l'inserimento in posti di
ruolo di soggetti i quali si trovavano da tempo, nell'ambito dell'
amministrazione regionale (o degli enti regionali), in una posizione
di precarieta', perche' assunti con contratto a termine o con la
particolare qualificazione connessa alla figura degli addetti a
lavori socialmente utili; e quindi verosimilmente avevano, nella
precarieta', acquisito l'esperienza necessaria a far ritenere la
stabilizzazione della loro posizione funzionale alle esigenze di buon
andamento dell'amministrazione.
Al contrario, il comma 15 dell'art. 7 qui impugnato prevede la
possibilita' di inquadramento nel ruolo unico regionale, alla sola
condizione che l'interessato sia in servizio alla data di entrata in
vigore della legge regionale n. 12/2006 (cioe' il 24 luglio 2006, v.
art. 9 della medesima legge). Appare evidente, pertanto, che una
simile disposizione permetterebbe l'inserimento in ruolo di soggetti
che potrebbero essere stati assunti a tempo determinato da pochissimo
tempo (in ipotesi, anche dopo la promulgazione della legge regionale
avvenuta in data 21 luglio 2006 e perfino il 23 luglio 2006, ossia il
giorno precedente la pubblicazione della legge) e quindi
assolutamente privi di quella esperienza necessaria, derivante
dall'espletamento da tempo dell'attivita' in ambito regionale,
giustamente da codesta Corte ritenuta funzionale alle esigenze di
buon andamento della pubblica amministrazione.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, non sembra
esservi dubbio che le impugnate disposizioni regionali, permettendo
l'inquadramento in ruolo anche di soggetti appena assunti, violano
gli artt. 3, primo comma, 51 primo comma, e 97 primo e terzo comma,
della Costituzione disposizioni che risultano tra loro strettamente
collegate, specie ove si consideri che, alla luce delle
puntualizzazioni rese da codesta Corte con la sentenza 20-26 gennaio
2004, n. 34, l'art. 51 della Costituzione, nel porre il principio che
«tutti i cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli
uffici pubblici ... in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge», attua il fondamentale principio dell'art. 3
della Costituzione, ma non detta le regole di accesso al pubblico
impiego, le quali, di contro, si rinvengono nelle disposizioni di cui
al terzo comma dell'art. 97 Cost., secondo il quale «agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i
casi stabiliti dalla legge».
3.3. - E' appena il caso, di aggiungere infine, che nessun
particolare rilievo assume la circostanza che le impugnate
disposizioni attengono alla materia dello «stato giuridico ed
economico del personale», rispetto alla quale la Regione Friuli
Venezia Giulia dispone, ai sensi dell'art. 3 dello Statuto, di
potesta' legislativa esclusiva, atteso che le disposizioni in tale
materia devono comunque risultare in armonia con la Costituzione,
nonche' con i principi generali dell'ordinamento giuridico della
Repubblica italiana.
P. Q. M.
Chiede che codesta Corte costituzionale voglia dichiarare
illegittimo e quindi annullare l'art. 7, commi 15 e 16, della legge
della Regione Friuli Venezia Giulia n. 12 del 21 luglio 2006.
Si depositeranno, con l'originale notificato del presente
ricorso:
estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri del 3
febbraio 2006;
copia della legge regionale impugnata.
Roma, addi' 18 settembre 2006
Avvocato dello Stato: Enrico Arena
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