Ricorso n. 103 del 29 dicembre 2008 (Presidente del Consiglio dei ministri)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 dicembre 2008 , n. 103
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 29 dicembre 2008 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 6 del 11-2-2009)
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica con sede in L'Aquila per la declaratoria di incostituzionalita' e conseguente annullamento, previa sospensione della legge della Regione Abruzzo del 24 novembre 2008, n. 17, pubblicata nel Bollettino ufficiale della regione n. 8 straordinario del giorno 26 novembre 2008, recante «Norme regionali contenenti l'attuazione della Parte terza del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i. e disposizioni in materia di personale, con specifico riguardo a: 1) intera legge, per contrasto con gli artt. 121 e 126 della Costituzione; 2) art. 5, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione; 3) art. 24, comma 1 e correlato quarto comma, e 25, comma 7, per contrasto con gli art. 3 e 7, terzo comma, della Costituzione; 4) art. 24, comma 1 e correlato comma 4, per contrasto con gli artt. 3, 97, terzo comma, e 81 della Costituzione, nonche' 5 e 120, secondo comma, della Costituzione; 5) art. 25, comma 1, in contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione; 6) art. 25, comma 3, per contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione; 7) art. 25, comma 5, per contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione; 8) art. 24, comma 3 e 26, per contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione e a cio' a seguito della determinazione del Consiglio dei ministri di impugnativa della predetta legge regionale, assunta nella seduta del 28 novembre 2008. 1. - Nel Bollettino ufficiale della Regione Abruzzo n. 17 Straordinario del 26 novembre 2008, risulta pubblicata la legge regionale 24 novembre 2008, n. 17, recante «Norme regionali contenenti l'attuazione della Parte terza del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i. e disposizioni in materia di personale». La legge in esame e' stata adottata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio, ossia in pendenza del suo anticipato scioglimento. Essa tuttavia contiene una serie di importanti disposizioni sia in materia di acque, scarichi, impianti, ecc. (dal Capo I al Capo VII), per dare attuazione al decreto legislativo n. 152/2006 (cd. codice dell'ambiente), sia in materia di personale (Capo VIII). Con riferimento all'approvazione di tale importante legge da parte del disciolto Consiglio regionale e, pertanto, in carica solo per gli affari di ordinaria amministrazione, giova far presente quanto segue: L'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo testualmente recita: «in caso di scioglimento anticipato e di scadenza della legislatura, il Consiglio e l'Esecutivo regionale sono prorogati sino alla proclamazione degli effetti nelle nuove elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo le modalita' definite dalla legge elettorale». Tale norma, pertanto, fa riferimento all'istituto della prorogatio, da intendersi quale sopravvivenza temporanea di limitati poteri in sostituzione dei titolari per i quali si e' verificata la cessazione del mandato (nella fattispecie in esame determinata dalle avvenute dimissioni del Presidente della Giunta, le quali hanno comportato le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 44, comma 5, dello statuto). Codesta Corte costituzionale, proprio con riferimento ai consigli regionali, ha chiarito il principio secondo cui i consigli, dopo il termine della legislatura, dispongono di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza. Si verifica in sostanza una fase di depotenziamento delle funzioni del consiglio la cui ratio e' stata individuata dalla giurisprudenza costituzionale nel principio di rappresentativita' connaturato alle assemblee consiliari regionali, in virtu' della loro diretta investitura popolare e della loro responsabilita' politica verso la comunita' regionale (sent. 196/2003, sent. 515/1995, sent. 468/1991). Pertanto, il consiglio regionale non puo' che deliberare in circostanze straordinarie o di urgenza, o per il compimento di atti dovuti. In relazione alla natura e tipologia degli atti urgenti ed indifferibili che possono legittimamente essere adottati dagli organi legislativi in prorogatio, si fa riferimento ad una prassi consolidata, formatasi in tema di lavori parlamentari. Applicando la prassi parlamentare all'attivita' legislativa regionale, possono essere approvati in regime di prorogatio solo quelli costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una direttiva comunitaria direttamente vincolante per le regioni, o progetti di legge che presentano i caratteri dell'indifferibilita' ed urgenza, quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o una variazione di bilancio. L'urgenza ed indifferibilita' oltre ad essere adeguatamente motivata, deve essere volta ad eliminare le situazioni di danno senza limitare la liberta' di scelta dell'organo legislativo quando avra' riacquistato la pienezza dei suoi poteri. Il provvedimento legislativo in esame, pertanto, non riveste alcuno dei caratteri di indifferibilita' ed urgenza ne' di atto dovuto o riferibile a situazioni di estrema gravita' da non poter essere rinviato per non recare danno alla collettivita' regionale o al funzionamento dell'ente. Esso percio' si pone in contrasto con l'art. 121, secondo comma, della Costituzione, perche' sottrae al consiglio regionale, titolare della pienezza delle funzioni, le sue potesta' legislative in materia di ambiente e di personale, e viola anche l'art. 126, perche' riduce la portata degli effetti dello scioglimento del consiglio, disposto ai sensi dell'indicato articolo. L'illegittimita' costituzionale dell'intera legge assorbe naturalmente anche quella dei singoli art. sopraindicati, il cui testo si ritiene opportuno riportare testualmente qui di seguito, per completezza espositiva. Art. 5. Limiti e indirizzi tecnici per lo scarico sul suolo o strati superficiali del sottosuolo di acque reflue urbane domestiche ed assimilabili alle domestiche 1. Tenuto conto dei casi previsti dall'art. 103, comma 1, decreto legislativo n. 152/2006, ove la provincia competente per territorio accerti l'impossibilita' di recapito in acque superficiali o di allaccio alla rete fognaria, lo scarico deve essere disciplinato come da Tabella V dell'Allegato alla presente legge. 2. La regione, nell'ambito della gestione del Piano di Tutela delle Acque (PTA) redatto ai sensi del decreto legislativo n. 152/2006, puo' stabilire prescrizioni e limiti piu' restrittivi alfine di tutelare i corpi idrici e di perseguire gli obiettivi di qualita' ambientale fissati dal decreto legislativo n. 152/2006. 3. Resta comunque vietato lo scarico al suolo delle sostanze di cui al paragrafo 2.1 dell'Allegato 5 al decreto legislativo n. 152/2006. 4. I titolari degli scarichi, dalla data di entrata in vigore della presente legge, al fine di conformare lo scarico alle previsioni di cui al primo comma, richiedono l'autorizzazione, ovvero la variazione del provvedimento di autorizzazione gia' in essere, alla provincia territorialmente competente che rilascia il provvedimento tenuto conto della ricognizione preliminare degli agglomerati effettuata ai sensi del decreto ministeriale 18 settembre 2002 - Modalita' d'informazione sullo stato di qualita' delle acque ai sensi dell'art. 3, settimo comma, del decreto legislativo 11 maggio 1990, n. 152 e fermo restando quanto previsto all'art. 7, comma 10 della presente legge. 5. Qualora sia tecnicamente impossibile adottare le soluzioni indicate nella colonna della Tabella A in Allegato alla presente legge relativa a «Agglomerato, insediamento, installazione o edificio isolato fino a 50 A.E.» e limitatamente ai casi previsti nella stessa colonna, l'Autorita' competente, previa verifica, puo' autorizzare lo smaltimento delle acque reflue utilizzando pozzi assorbenti anche per nuovi scarichi. Art. 24. Stabilizzazione del personale precario della Regione Abruzzo 1. In attuazione dell'art. 1, commi 557 e 558 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) e dell'art. 3, commi 94 e 95 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), la Giunta regionale ed il Consiglio regionale sono autorizzati ad adottare disposizioni per la stabilizzazione del personale precario nel rispetto dei principi statuiti rispettivamente dal Piano straordinario per la stabilizzazione del lavoro precario della Giunta regionale d'Abruzzo, approvato con deliberazione di Giunta regionale 21 gennaio 2008 n. 38, e dalla deliberazione n. 36 del 27 marzo 2008 dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale (Determinazione in ordine alla stabilizzazione del personale precario e sui tempi della programmazione triennale dei fabbisogni 2008-2010). 2. Al fine di garantire i livelli essenziali di assistenza ai cittadini le disposizioni di cui al presente art. si estendono al personale a tempo determinato e Co.Co.Co. delle Aziende sanitarie locali, fermo restando il rispetto degli impegni assunti dalla Regione Abruzzo a seguito dell'accordo Governo-Regione per il Piano di rientro sanitario e del tetto di spesa di cui alla deliberazione di Giunta regionale n. 224 del 13 marzo 2007 pubblicata nel B.U.R.A. n. 3 straordinario del 23 marzo 2007. 3. La Giunta regionale, ai fin della copertura dei posti vacanti nelle dotazioni organiche per ciascuna delle categorie non dirigenziali e riservati, nel rispetto delle programmazioni del fabbisogno del personale annualita' 2001-2007, alle progressioni verticali, bandisce corsi-concorsi di riqualificazione, aggiornamento e specializzazione del personale, i cui requisiti di accesso e le modalita' per l'organizzazione dei relativi percorsi formativi vengono disciplinati, previa concertazione sindacale, con apposito atto di organizzazione. Sono fatte salve le graduatorie in essere al 3 agosto 2005, formate a seguito di concorso espletato per selezione interna del personale a tempo indeterminato. 4. Nelle more dell'espletamento delle procedure di stabilizzazione il Consiglio, la Giunta regionale, le SL e gli enti regionali e strumentali continuano ad avvalersi del personale precario di cui ai commi 1 e 2 fino alla stabilizzazione dello stesso. Art. 25. Ulteriori disposizioni per la stabilizzazione 1. Le disposizioni di cui al primo comma dell'art. 24 si estendono al personale assunto a tempo determinato ai sensi della legge regionale 9 maggio 2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento delle strutture amministrative di supporto agli organi elettivi della Giunta regionale) e della legge regionale 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e organizzazione). Sono ammessi alle relative procedure selettive, di cui al presente comma coloro che siano in servizio alla data del 1° gennaio 2008. L'ammissione avviene per la categoria ed il profilo professionale assegnato con il primo contratto di assunzione a tempo determinato. 2. Alfine dell'attuazione del piano di stabilizzazione prevista dal comma 1, l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale e la Giunta regionale stabiliscono, nei limiti delle disponibilita' dei propri bilanci e nei limiti dei posti destinati all'accesso dall'esterno disponibili in organico determinati dalla programmazione triennale del fabbisogno di personale, ciascuno con proprio atto da adottare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, le modalita' ed i criteri per l'organizzazione del percorso inerente il processo di stabilizzazione. 3. L'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale e la Giunta regionale, al fine di adeguare le proprie dotazioni organiche alle modifiche derivanti dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo ed all'art. 24, sono autorizzati a rideterminare, ciascuno con proprio atto da adottare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, le rispettive piante organiche, nel limite degli stanziamenti iscritti sui pertinenti capitoli del bilancio corrente e fermo restando il rispetto delle disposizioni di cui alla legge regionale 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della Regione Abruzzo) e successive modifiche ed integrazioni. 4. Dall'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo sono esclusi i responsabili delle articolazioni organizzative dell'ufficio di diretta collaborazione del Presidente di cui alla legge regionale n. 17/2001 e il dirigente della segreteria del Presidente di cui alla legge regionale n. 18/2001. 5. Dall'entrata in vigore della presente legge non e' consentita la stipula di nuovi contratti per assunzione di personale a tempo determinato ai sensi della legge regionale n. 17/2001 e della legge regionale n. 18/2001, e alla copertura dei posti destinati alla stipulazione dei predetti contratti a termine si provvede esclusivamente con personale regionale di ruolo. 6. Nella definizione del piano di fabbisogno del personale e nell'attuazione del relativo processo di stabilizzazione del personale di cui al comma i e' data priorita' all'individuazione dei posti da riservare alla stabilizzazione del personale di cui al primo comma dell'art. 24. 7. Le disposizioni del Piano straordinario per la stabilizzazione del lavoro precario della Giunta regionale d'Abruzzo, approvato con deliberazione di Giunta regionale 21 gennaio 2008, n. 38 possono essere, altresi', estese ai titolari di contratti di collaborazione con contratto in essere alla data del 1° gennaio 2008. Art. 26. Disposizioni per il personale a tempo indeterminato del Consiglio regionale 1. Per il personale di categoria B e C assunto a tempo indeterminato che presta servizio presso il Consiglio regionale almeno da 10 anni il Servizio risorse umane entro 60 giorni dall'entrata in vigore della presente legge indice un corso-concorso per soli titoli per il passaggio alla categoria immediatamente superiore. In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della citata legge regionale n. 17/2008, si osserva quanto segue. L'art. 5 recante «limiti ed indirizzi tecnici per lo scarico su suolo o strati superficiali del sottosuolo di acque reflue urbane, domestiche ed assimilabili alle domestiche» disciplina tutte le tipologie di scarichi al suolo di cui all'art. 103, comma 1, del decreto legislativo n. 152/2006, che rappresentano un'eccezione al divieto di scarico su suolo. A tal fine, la legge regionale rimanda alla Tabella A allegata in cui sono individuati sistemi di trattamento individuale, mentre non sono fissati i valori limite di emissione cui devono necessariamente attenersi gli scarichi di acque reflue urbane ed industriali, come previsto dal gia' menzionato art. 103, comma 1, lettera c) del decreto legislativo n. 152/2006. La disposizione, pertanto, appare in contrasto sia con la normativa nazionale, sia con l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, ai sensi del quale lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 24, commi 1 e 4, e dell'art. 25, comma 7, si osserva quanto segue. Tali disposizioni adottano per la stabilizzazione del personale precario della Giunta e del Consiglio regionale (personale con contratto a tempo determinato e personale con contratto di collaborazione coordinata e continuativa) un criterio temporale difforme e piu' ampio - come si evince dalla delibera di Giunta regionale 21 gennaio 2008 n. 38 e dalla deliberazione n. 36 del 27 gennaio 2008 dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, richiamate dalla legge in esame - che si pone in contrasto con la disciplina statale, contenuta nell'art. 1, commi 557 e 558, della legge n. 296/2007 e dell'art. 3, commi 94 e 95, della legge n. 244/2007, che stabilisce il possesso dei 3 anni di lavoro alla data del 28 settembre 2007. Tale disposizione contrasta pertanto con i principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli art. 3 e 97, comma terzo, della Costituzione. In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 24, secondo e quarto comma, si osserva quanto segue. Tali disposizioni prevedono la stabilizzazione del personale precario delle Aziende sanitarie locali, a fronte dell'accordo Governo-Regioni per il Piano di rientro sanitario di cui alla deliberazione di Giunta regionale n. 224 del 13 marzo 2007, pubblicato nel B.U.R.A. n. 3 del 23 marzo 2007. Al riguardo, si fa presente che, nella seduta dell'11 settembre 2008, il Consiglio dei ministri ha deliberato la nomina del Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Abruzzo, che indica, tra gli interventi prioritari, al punto 1) la «razionalizzazione e contenimento della spesa per il personale». Invece la censurata disposizione in esame comporta, essenzialmente, un incremento della spesa per le Aziende sanitarie locali e quindi anche per la Regione - che e' gia' gravata da un enorme deficit in materia sanitaria - in luogo di un'esplicita restrizione del blocco del turn-over, che comporterebbe dei risparmi di spesa. Essa si pone, quindi, in contrasto oltre che con gli art. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione, per violazione dei principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, anche con l'art. 81, comma 4, perche' non indica i mezzi per far fronte a tale maggiore spesa. Tale disposizione, inoltre, si pone in contrasto con le prerogative del Commissario ad acta, previste dall'art. 4 del decreto-legge n. 159/2007, convertito con legge n. 222/2007, in quanto va ad incidere sul potere commissariale limitandone l'azione e determinando cosi un'alterazione nel rapporto fra Governo e Commissario. Essa si pone in contrasto anche con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, mettendo a rischio l'unita' economica e dei livelli essenziali delle prestazioni e violando palesemente il principio di leale collaborazione, previsto espressamente da tale articolo. In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 25, primo comma, si osserva quanto segue. Tale art. dispone l'applicabilita' dell'art. 24, primo comma, riguardante il processo di stabilizzazione dei lavoratori precari della Giunta e del Consiglio regionale, anche al personale precario operante presso gli uffici di diretta collaborazione degli organi politici (Uffici del Consiglio e della Giunta regionale nonche' gruppi consiliari), assunti a tempo determinato ai sensi delle leggi regionali n. 17/2001 e n. 18/2001. Esso, pertanto, si pone in contrasto con le disposizioni statali vigenti (art. 1, commi 557 e 558, della legge n. 296/2006 e art. 3, comma 94, della legge n. 2447/2007), che escludono l'applicabilita' delle procedure di stabilizzazione al personale di diretta collaborazione degli organi politici, nonche' con gli art. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione, per violazione dei principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' del principio di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico (come affermato dalla costante giurisprudenza di codesta Corte). E' evidente, infatti, che la trasformazione del rapporto di lavoro,0 del personale degli uffici posti alle dirette dipendenze degli organi politici regionali, da tempo determinato a tempo indeterminato, si risolve in una deroga ingiustificata alla regola del concorso pubblico, posta a garanzia del buon andamento e della imparzialita' dell'amministrazione. In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 25, comma 3, si osserva quanto segue. Tale articolo prevede che l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale e la Giunta regionale rideterminino le rispettive piante organiche, al fine di adeguarle ai gia' richiamati processi di stabilizzazione del personale precario. Esso, pertanto, si pone in contrasto con la normativa statale vigente che prevede la stabilizzazione del personale precario «nei limiti dei posti disponibili in organico» (art. 1, comma 558, della legge n. 296/2007), nonche' con i principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli art. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione. In ordine alla denunciata incostituzionalita' dell'art. 25, quinto comma, si osserva quanto segue. Tale articolo prevede che «dall'entrata in vigore della presente legge non e' consentita la stipula di nuovi contratti per assunzione di personale a tempo determinato» presso gli organi di indirizzo politico della regione, precludendo, quindi, agli organi stessi nelle legislature successive di potersi valere, per la durata del mandato, di collaboratori di loro fiducia, che per definizione sono legati con rapporto fiduciario particolarmente intenso. Esso introduce, percio', una modalita' di organizzazione degli uffici di vertice del Consiglio e della Giunta, in contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli art. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione (sentenza Corte costituzionale n. 277/2005. In ordine alla denunciata incostituzionalita' degli art. 24, comma 3, 226 infine, si osserva quanto segue. Tali disposizioni prevedono l'espletamento di tipologie di corsi-concorsi di riqualificazione nonche' la reviviscenza di graduatorie i cui termini risultano scaduti. Essi si pongono percio' in contrasto con i principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli art. 3 e 9, comma terzo, della Costituzione e con la costante giurisprudenza di codesta Corte, la quale ha gia' piu' volte chiarito che, nel passaggio ad una fascia funzionale superiore, deve essere ravvisata una forma di reclutamento soggetta alla regola del pubblico concorso, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci. Istanza di sospensione. I gravi sospetti di illegittimita' costituzionale che gravano tanto sull'intera legge - recante importanti norme in delicati settori, quali quello alla tutela ambientale e quello del pubblico impiego - perche' adottata da un organo legislativo incompetente perche' in prorogatio, quanto sulle numerose norme specificamente indicate; nonche' l'immediata entrata in vigore della legge, promulgata il 24 novembre, pubblicata nel B.U.R. il 26 novembre 2008 ed entrata in vigore il successivo giorno 27 novembre 2008), legittimano e rendono necessario proporre l'istanza di sospensione, ai sensi dell'art. 25 della legge n. 87/1993 e dell'art. 21 della deliberazione del Presidente della Corte costituzionale 7 ottobre 2008 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 201 del 7 novembre 2008 ed entrata in vigore dal 6 dicembre 2008). Infatti la possibile esecuzione della legge gia' dotata di efficacia, ed in particolare gli articoli specificamente impugnati (art. 5. 24, 25 e 26) comporta il concreto e grave rischio di un irreparabile pregiudizio sia all'interesse pubblico, perche' stravolge il principio che un organo elettivo in «prorogatio» non puo' adottare atti eccedenti l'ordinaria amministrazione, sia al diritto dei cittadini, perche' ne modifica i diritti e i doveri riguardanti l'applicazione delle nonne statali poste a tutela dell'ambiente e ne comprime gravemente il diritto di accedere al lavoro in condizioni di parita' con altri aspiranti, mediante il concorso pubblico.
P. Q. M. Il Presidente del Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentato e difeso chiede che codesta Corte costituzionale, previo accoglimento dell'istanza di sospensione, voglia dichiarare illegittima e quindi annullare l'intera legge della Regione Abruzzo n. 17 del 24 novembre 2000. In subordine, voglia dichiarare illegittimi e quindi annullare gli artt. 5, 24, 25 e 26 della medesima legge regionale. Si depositeranno con l'originale notificato del presente ricorso: 1) estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 novembre 2008 e della relazione allegata al verbale; 2) copia della impugnata legge regionale n. 17/2008; 3) copia del decreto del Presidente della Giunta regionale 25 novembre 2008, n. 159; 4) copia della deliberazione della Giunta regionale del 21 gennaio 2008, n. 38; 5) copia della deliberazione del Presidente del Consiglio regionale del 27 marzo 2008, n. 36. Roma, addi' 16 dicembre 2008 L'Avvocato dello Stato: Enrico Arena