Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 15 dicembre 2015 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 4 del 2016-01-27)

    Ricorso per il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  (c.f.
…)  rappresentato  e  difeso  per   legge   dall'Avvocatura
Generale        dello        Stato         (c.f.         …)
…;  fax  …  presso  i  cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
    Contro la Regione Abruzzo, (c.f. … )  in  persona  del
Presidente  della  Giunta  pro  tempore  per   la   declaratoria   di
incostituzionalita' della legge  della  Regione  Abruzzo  14  ottobre
2015, n. 29, pubblicata nel B.U.R. n. 105 del 14 ottobre 2015, avente
ad oggetto «Provvedimenti  urgenti  per  la  tutela  dell'ambiente  e
dell'ecosistema della costa abruzzese.» in relazione agli articoli 3,
5, 97, 117, comma secondo lett. s), comma terzo (con  riferimento  ai
principi  fondamentali  in  materia   di   produzione   trasporto   e
distribuzione  nazionale  dell'energia  contenuti  nella   legge   n.
239/2004 e all'art. 6, comma 17 d.lgs. n. 152/2006) e 118 Cost.
    1) La legge regionale,  composta  di  due  articoli,  dispone  il
divieto, ai fini della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,  delle
attivita' di  prospezione,  ricerca  e  coltivazione  di  idrocarburi
liquidi e gassosi nelle zone di mare entro le 12 miglia dal perimetro
delle coste  abruzzesi,  estendendo  il  medesimo  divieto  anche  ai
procedimenti autorizzatori e concessori in corso alla data di entrata
in vigore della legge, nonche' a tutti i procedimenti  conseguenti  e
connessi. L'unica  clausola  di  salvaguardia  prevista  dalla  legge
regionale riguarda i titoli abilitativi gia' rilasciati.
    La finalita' enunciata  dal  legislatore  regionale,  che  sembra
essere  esclusivamente  quella  della  tutela  dell'ambiente,   viene
perseguita attraverso un generale divieto di attivita' di prospezione
e ricerca degli idrocarburi entro le 12 miglia dalla linea  di  costa
abruzzese.
    La materia rientra tuttavia tra quelle  rimesse  alla  competenza
legislativa esclusiva  dello  Stato  ai  sensi  dell'art.  117  comma
secondo, lett. s) Cost.
    La disciplina regionale, nella parte in cui pone  il  divieto  di
tutte le nuove attivita' upstream prospiscenti  le  coste  abruzzesi,
comprendendo  nell'ambito  di  applicazione  del  divieto   anche   i
procedimenti in corso e quelli conseguenti e connessi, contrasta  con
l'art. 6, comma 17, d.lgs. n. 152/2006, come modificato dall'art. 35,
comma 1, del decreto-legge n. 83/2012, il quale dispone che «Ai  fini
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, all'interno del  perimetro
delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di
tutela ambientale, in virtu'  di  leggi  nazionali,  regionali  o  in
attuazione di atti e convenzioni dell'Unione europea e internazionali
sono vietate le attivita'  di  ricerca,  di  prospezione  nonche'  di
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare,  di  cui  agli
articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n.  9.  Il  divieto  e'
altresi' stabilito nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle
linee di costa lungo l'intero  perimetro  costiero  nazionale  e  dal
perimetro esterno delle suddette aree  marine  e  costiere  protette,
fatti salvi i procedimenti concessori di cui agli articoli 4, 6  e  9
della legge n. 9 del 1991 in corso alla data di entrata in vigore del
decreto  legislativo  29  giugno  2010,  n.  128  ed  i  procedimenti
autorizzatori  e   concessori   conseguenti   e   connessi,   nonche'
l'efficacia dei titoli  abilitativi  gia'  rilasciati  alla  medesima
data, anche ai fini della  esecuzione  delle  attivita'  di  ricerca,
sviluppo e coltivazione da autorizzare nell'ambito dei titoli stessi,
delle eventuali relative proroghe e dei procedimenti autorizzatori  e
concessori  conseguenti  e  connessi.  Le  predette  attivita'   sono
autorizzate previa sottoposizione alla procedura  di  valutazione  di
impatto ambientale di cui agli articoli 21 e  seguenti  del  presente
decreto, sentito il parere degli enti locali posti in  un  raggio  di
dodici  miglia  dalle  aree  marine  e  costiere  interessate   dalle
attivita' di cui al primo periodo, fatte salve le  attivita'  di  cui
all'art. 1, comma 82-sexies, della legge  23  agosto  2004,  n.  239,
autorizzate, nel rispetto dei vincoli ambientali da  esso  stabiliti,
dagli  uffici  territoriali  di  vigilanza   dell'Ufficio   nazionale
minerario per gli idrocarburi e le georisorse, che trasmettono  copia
delle relative autorizzazioni al Ministero dello sviluppo economico e
al Ministero dell'ambiente  e  della  tutela  del  territorio  e  del
mare....».
    L'intervento normativo regionale, nella  parte  in  cui  (art.  l
comma  2  della  legge  impugnata)  estende  il  divieto   anche   ai
procedimenti autorizzatori  in  corso,  interferisce  dunque  con  lo
svolgimento di un procedimento  amministrativo  incardinato  in  capo
all'amministrazione  statale  e   finalizzato   al   rilascio   della
concessione per lo  svolgimento  dell'attivita'  di  coltivazione  di
idrocarburi nelle acque di mare poste  innanzi  alle  cose  abruzzesi
(«Ombrina mare») e ostacola l'applicazione della citata norma statale
che la Regione ha omesso di impugnare  in  base  all'art.  127  della
Costituzione.
    Ne consegue l'evidente violazione dell'art. 5 della Costituzione,
perche' la norma regionale «con finalita' "meramente  demolitorie"  e
di "reazione" a norme statali,  pregiudicherebbe  l'unita'  giuridica
della Repubblica». Al riguardo, si osserva che codesto Giudice  delle
leggi, con sentenza n. 198/2004, ha affermato che «e'  implicitamente
escluso dal sistema costituzionale che il legislatore  regionale  ...
utilizzi la potesta' legislativa allo scopo di rendere inapplicabile,
nel  proprio  territorio,  una  legge   dello   Stato   che   ritiene
costituzionalmente  illegittima,  se  non   addirittura   dannosa   o
inopportuna, anziche' agire in giudizio dinanzi  a  questa  Corte  ai
sensi dell'art. 127 Cost.»
    La legge regionale impugnata  con  il  presente  atto  interviene
inoltre in materia di localizzazione delle opere energetiche in  mare
e, quindi, in un  ambito  di  territorio  sottratto  alla  competenza
regionale e ricadente pacificamente in quella  dello  Stato,  perche'
riconducibile alla materia  «produzione,  trasporto  e  distribuzione
nazionale dell'energia» l'art. 117, terzo comma, Cost.
    Infatti, la legge n. 239/2004, che fissa i principi  fondamentali
della materia (come riconosciuto anche da C. cost. n. 282/2009  e  n.
124/2010), in coerenza con l'ordinamento comunitario  e  al  fine  di
assicurare la tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili  e  sociali,  per  garantire
l'unita' giuridica ed economica dello Stato, assoggetta a concessione
le  attivita'  di  esplorazione,   coltivazione   e   stoccaggio   di
idrocarburi (art. 1, comma 2, lett. c). Stabilisce, inoltre,  che  le
determinazioni inerenti la prospezione,  ricerca  e  coltivazione  di
idrocarburi, ivi comprese le funzioni  di  polizia  mineraria,  siano
adottate dallo Stato, d'intesa con le  regioni  interessate,  per  la
terraferma e in via esclusiva,  per  l'offshore  (art.  1,  comma  7,
lettera  n).  Sono  di  esclusiva  competenza  statale,  inoltre,  le
funzioni amministrative concernenti  «l'identificazione  delle  linee
fondamentali dell'assetto del territorio  nazionale  con  riferimento
all'articolazione   territoriale    delle    reti    infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale» e «l'utilizzazione del
pubblico demanio marittimo  e  di  zone  del  mare  territoriale  per
finalita' di approvvigionamento di fonti di energia» (art.  1,  comma
7, lettere g) ed l).
    La legge regionale che s'impugna si  pone  percio'  in  contrasto
anche con gli enunciati principi fondamentali dettati dal legislatore
statale, che rimettono in via esclusiva allo Stato  l'adozione  delle
determinazioni, in materia  upstream,  relative  alle  zone  di  mare
antistanti le  coste  italiane,  laddove  la  competenza  legislativa
concorrente   dovrebbe,   invece,   esplicarsi   all'interno    della
legislazione  statale   di   cornice   e   con   spirito   di   leale
collaborazione.
    Tra l'altro, in materia di localizzazione di impianti energetici,
codesta Suprema Corte ha gia' avuto modo di  affermare  il  principio
generale per cui la Regione non  puo'  introdurre  «limitazioni  alla
localizzazione»,   ma   eventualmente   somministrare   «criteri   di
localizzazione», quand'anche  formulati  «in  negativo»,  ovvero  per
mezzo della delimitazione di  aree  ben  identificate,  ove  emergano
interessi  particolarmente   pregnanti   affidati   alle   cure   del
legislatore regionale, e purche' cio' non determini  l'impossibilita'
di una localizzazione alternativa (sent. n. 278/2010); del resto,  la
generale esclusione di tutto il territorio esime  dall'individuazione
della  ratio  che  presiede  alla  dichiarazione  di  inidoneita'  di
specifiche tipologie di aree  (sent.  n.  224/2012);  pertanto,  alla
Regione  non  puo'  essere  consentito,  anche   nelle   more   della
definizione  dei  criteri  statali,  di  porre  limiti  assoluti   di
edificabilita' degli impianti (sent. n. 192/2011).
    Nel caso di specie, la legge regionale censurata ha  derogato  ai
criteri stabiliti dalla legge statale, adottando determinazioni in un
ambito di territorio, quale quello marino, sottratto alle  competenze
regionali e subordinato, in via esclusiva, alle determinazioni  dello
Stato.
    La   competenza   regionale   sugli   idrocarburi   in   mare   e
sull'individuazione delle aree  per  lo  svolgimento  delle  relative
attivita', deve considerarsi esclusa, oltre che in base  ai  principi
fondamentali fissati nella legge n. 239/2004, anche  in  ragione  del
fatto che le finalita' cui si collegano  la  ricerca  e  l'estrazione
degli stessi, con evidenti riflessi anche nei rapporti con  l'estero,
non attengono all'interesse esclusivo  o  prevalente  delle  Regioni,
tanto piu' se si considera che ciascuna regione non e' dotata  di  un
proprio mare territoriale, ne' puo' esercitare poteri su  quel  mare.
Secondo  codesto  Giudice,  infatti,  «La  ricerca  sottomarina  puo'
organizzarsi e svolgersi unitariamente dalla zona che corrisponde  al
sovrastante mare territoriale fino a quella  che  sottosta'  all'alto
mare; e per  cio'  solo  non  potrebbe  essere  oggetto  di  potesta'
regionali,  sicuramente  non  estensibili  al  mare  libero.  Non  si
potrebbe  dividere  il  fondo  e  il  sottofondo  marino   tra   zona
territoriale, zona contigua e zona d'alto mare, per riconoscere  alle
Regioni una competenza unicamente riguardo alle attivita' che possono
esercitarsi sulla porzione di fondo e di  sottofondo  sottostante  al
mare territoriale, poiche'  la  corrispondente  differenziazione  del
mare si rifa' ad una varia natura e ad  una  diversa  intensita'  dei
poteri dello Stato, che attengono alla  difesa,  alla  polizia  della
navigazione, alla vigilanza doganale, e via  enumerando,  mentre  sul
fondo e sul sottofondo marino si esplicano poteri di contenuto  e  di
intensita' uguali per tutta la fascia che va  dalla  linea  di  bassa
marea fino al limite esterno della piattaforma. In altre  parole,  la
condizione giuridica differenziata del mare trova fondamento  in  una
diversita' di funzione dei suoi vari tratti, la' dove una sola e'  la
funzione del fondo e sottofondo marino, e  la  distinzione  del  mare
territoriale della  zona  contigua  e  dell'alto  mare  e'  rilevante
soltanto nella misura in cui lo e' secondo il diritto internazionale,
il  quale  non  fa  prevedere,  per  la   piattaforma   continentale,
l'instaurazione di trattamenti diversi a seconda della sua  posizione
geografica» (sentenza n. 21/1968).
    Cio' nonostante, l'art. 6, comma 17, d.lgs. n. 152/2006,  prevede
comunque una forma di partecipazione degli  enti  locali,  prevedendo
che le attivita' di ricerca, sviluppo e coltivazione  di  idrocarburi
liquidi e gassosi in mare  siano  autorizzate  previa  sottoposizione
alla  procedura  di  valutazione   di   impatto   ambientale   (quale
endoprocedimento  obbligatorio  e  vincolante,  di   competenza   del
Ministero dell'ambiente,  di  concerto  con  il  Ministero  dei  beni
culturali, sentite le Regioni interessate), e sentito il parere degli
enti locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree  marine  e
costiere interessate dalle predette attivita'.
    Da ultimo, la legge censurata contrasta con l'art. 118 Cost.,  in
attuazione  del  quale  sono  attribuite  allo  Stato  le  competenze
amministrative in materia di impianti  e  infrastrutture  energetiche
considerate di preminente interesse nazionale per  la  sicurezza  del
sistema elettrico e degli approvvigionamenti.
    Infine,  si  ritiene  che  il  provvedimento  contrasti  con   il
principio della certezza del diritto e del legittimo  affidamento,  e
quindi del buon andamento della Pubblica Amministrazione, di cui agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.

 
                               P.Q.M.
 
    Voglia   codesta   ecc.ma   Corte   dichiarare   l'illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 14 ottobre 2015,  n.
29, pubblicata nel B.U.R. n. 105  del  14  ottobre  2015,  avente  ad
oggetto  «Provvedimenti  urgenti  per  la  tutela   dell'ambiente   e
dell'ecosistema della costa abruzzese.» in relazione agli articoli 3,
5, 97, 117, comma secondo, lett. s), comma terzo (con riferimento  ai
principi  fondamentali  in  materia   di   produzione   trasporto   e
distribuzione  nazionale  dell'energia  contenuti  nella   legge   n.
239/2004 e all'art. 6, comma 17 d.lgs. n. 152/2006) e 118 Cost.
        Roma, 9 dicembre 2015
 
                    Avvocato dello Stato: Aiello