Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 19 ottobre 2010  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 1 del 5-1-2011) 

     Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri  pro  tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i
cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 
    Contro la Regione Friuli Venezia Giulia in persona del Presidente
pro tempore per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale in
parte qua della legge regionale Friuli Venezia Giulia dell'11  agosto
2010, n. 16, pubblicata  sul  B.U.R.  della  Regione  Friuli  Venezia
Giulia n. 19 del 13 agosto 2010 recante: «Norme urgenti in materia di
personale e di organizzazione nonche'  in  materia  di  passaggio  al
digitale terrestre» in relazione all'art. 2, comma 6 ed  all'art.  7,
comma 1. 
    La proposizione del presente  ricorso  e'  stata  deliberata  dal
Consiglio  dei  Ministri  nella  seduta  del  7  ottobre  2010  e  si
depositano a tal fine estratto conforme del verbale e  relazione  del
Ministro proponente. 
    La legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 16/2010, composta  da
13 articoli, e' articolata  in  III  capi,  di  cui  il  primo  detta
«Disposizioni in  materia  di  personale  e  di  organizzazione»,  il
secondo «Modifiche a leggi regionali in materia  di  personale  e  di
organizzazione» ed il terzo «norme urgenti in materia di passaggio al
digitale terrestre». 
    In particolare: 
        La norma di cui all'articolo 1 consente  l'armonizzazione  di
situazioni  giuridiche  pregresse  che  permetteranno   un   migliore
inserimento      dei      dirigenti      interessati      all'interno
dell'Amministrazione  regionale   riportando   la   loro   disciplina
giuridica  ed  economica  nell'ambito  di  quella  prevista  per   la
dirigenza regionale. 
    Con l'articolo 2, si opera un rinvio alla normativa nazionale  in
materia di fasce orarie di  reperibilita'  in  caso  di  assenza  per
malattia e di modalita' di trasmissione del relativo attestato medico
nonche' in materia di procedimento disciplinare di premialita'  e  di
aspettativa. 
    L'articolo 3, al fine di consentire  una  maggiore  flessibilita'
nelle scelte organizzative riconduce  la  Direzione  centrale  salute
integrazione socio-sanitaria e politiche  sociali,  all'ambito  degli
strumenti organizzativi utilizzati per le altre strutture direzionali
con esclusivo riferimento  alla  definizione  della  denominazione  e
delle funzioni. 
    Con l'articolo 4 la Regione  definisce  un  nuovo  assetto  delle
strutture direzionali prevedendo, in particolare un numero di Servizi
non  superiore  complessivamente  a   85   unita'   al   fine   della
razionalizzazione  organizzativa  dell'Amministrazione  regionale   e
degli enti regionali e di un contenimento della spesa. 
    Con l'articolo 5 si dettano disposizioni generali in ordine  alla
definizione  di  un  sistema  unico  di  formazione   del   personale
salvaguardando la specificita' della formazione per la polizia locale
gia' disciplinata con legge  regionale  n.  9/2009  (Disposizioni  in
materia  di  politiche  di  sicurezza  e  ordinamento  della  polizia
locale). 
    L'articolo  6  detta  regole  generali  comuni   per   tutte   le
amministrazioni del comparto unico del pubblico impiego  regionale  e
locale e per gli enti del servizio sanitario regionale,  al  fine  di
introdurre un sistema di valutazione della prestazione. Si  prevedono
delle linee  guida  e  si  introduce  un  Organismo  indipendente  di
valutazione in sostituzione del Nucleo di valutazione gia'. operante. 
    Con l'articolo  7,  modificativo  dell'articolo  47  della  legge
regionale n. 18/1996 si da  rilievo  al  carattere  fiduciario  degli
incarichi  di  direttore  centrale  vicedirettore   centrale.   Viene
aumentata  dal  15%  al  20%   del   totale   degli   incarichi,   la
disponibilita'  al  conferimento  degli  incarichi  dirigenziali  con
contratto  di  lavoro  di  diritto   privato   a   soggetti   esterni
all'Amministrazione  regionale  e  viene  rivista  la  modalita'   di
conferimento dell'incarico di  Capo  di  Gabinetto  della  Presidenza
della Regione. 
    L'articolo 8 modifica l'articolo  93  della  legge  regionale  n.
53/1981, abrogando il 2° comma rimanda alla  normativa  nazionale  in
materia di trasmissione dell'attestato medico, in caso di assenza per
malattia. 
    Con l'articolo  9,  modificativo  dell'articolo  10  della  legge
regionale  n.  2/2002  si  intende  consentire  una  diversa   scelta
organizzativa  relativamente  allo  svolgimento  delle  funzioni   in
materia di promozione del prodotto agro-alimentare. 
    L'articolo 10 opera una modifica  dell'articolo  14  della  legge
regionale n. 17/2008 conseguente al rinvio alla  normativa  nazionale
in materia di fasce orarie di reperibilita' in caso  di  assenza  per
malattia. 
    L'articolo 11 reca modifiche a varie, leggi regionali di  settore
e l'articolo 12 disciplina norme urgenti in materia di  passaggio  al
digitale terrestre, prevedendo una procedura di autorizzazione  unica
rilasciata da parte del Comune  interessato  ai  soggetti  abilitati,
sulla base del parere favorevole dell'ARPA. Viene inoltre  introdotta
l'autocertificazione per la  conversione  degli  impianti  esistenti,
purche' non comporti un aumento delle emissioni elettromagnetiche. 
    La legge regionale e' illegittima negli artt. 2,  comma  6  e  7,
comma l per i seguenti 
 
                             M o t i v i 
 
1) Violazione dell'art. 117, comma 3 e dell'art. 81,  comma  4  della
Costituzione, in relazione  all'art.  2,  comma  6,  legge  regionale
Friuli Venezia Giulia n. 16/2010. 
    La disposizione regionale oggetto di  censura  cosi'  recita:  «A
valere dall'anno 2010, le  risorse  destinate  al  finanziamento  del
sistema premiale del personale non dirigente  della  Regione  possono
essere   integrate   annualmente    nell'ambito    delle    effettive
disponibilita'  di  bilancio   a   condizione   che   gli   obiettivi
complessivamente assegnati alle diverse strutture  direzionali,  come
verificati dal nucleo di valutazione, siano  raggiunti  nella  misura
pari ad almeno l'80 per cento». 
    La norma di cui all'articolo 2,comma 6 disponendo che a decorrere
dall'anno 2010, si procede  all'integrazione  annuale  delle  risorse
destinate al finanziamento del sistema  premiale  del  personale  non
dirigente della regione, viola l'attuale  normativa  di  contenimento
della  spesa  in  materia  di  impiego  pubblico  e  in   particolare
l'articolo 9, commi 1,  2-bis  e  17  del  decreto-legge  n.  78/2010
convertito, con modificazioni, nella legge n. 122/2010. 
    In particolare l'art. 9 comma 1  cosi'  dispone:  «Per  gli  anni
2011, 2012 e 2013 il trattamento economico  complessivo  dei  singoli
dipendenti,  anche  di  qualifica  dirigenziale,  ivi   compreso   il
trattamento accessorio, previsto  dai  rispettivi  ordinamenti  delle
amministrazioni pubbliche inserite nel  conto  economico  consolidato
della  pubblica  amministrazione,  come   individuate   dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo  1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196,  non  puo'  superare,  in  ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante  per  l'anno  2010,  al
netto degli effetti derivanti da eventi straordinari  della  dinamica
retributiva,  ivi  incluse  le  variazioni  dipendenti  da  eventuali
arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso  d'anno,  fermo
in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo quarto  periodo  per
le  progressioni  di  carriera   comunque   denominate,   maternita',
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
fatto  salvo  quanto  previsto  dal  comma  17  secondo   periodo   e
dall'articolo 8, comma 14». 
    A sua volta il comma 2-bis recita: «A decorrere  dal  1°  gennaio
2011 e sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale,  anche
di livello dirigenziale di  ciascuna  delle  amministrazioni  di  cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30  marzo  2001,  n.
165, non puo' superare il corrispondente importo  dell'anno  2010  ed
e', comunque, automaticamente ridotto in  misura  proporzionale  alla
riduzione del personale in servizio». 
    Tali disposizioni del legislatore statale rappresentano  principi
fondamentali ai quali il legislatore regionale deve fare riferimento,
in quanto si devono raccordare con i principi stabiliti  dallo  Stato
in materia di finanza pubblica e di  controllo  della  spesa  di  cui
all'articolo 117, comma 3 della Costituzione. 
    Inoltre, la norma in esame,  non  quantificando  la  spesa  della
suddetta integrazione,  ne'  indicando  i  mezzi  per  farvi  fronte,
contrasta con il principio  di  cui  all'articolo  81, quarto  comma,
della Costituzione. 
2) Violazione degli artt. 3 e 97  della  Costituzione,  in  relazione
all'art. 7 comma 1 legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 16/2010. 
    L'art. 7, comma 1 della legge regionale impugnata, per  la  parte
di interesse, cosi' dispone: 
    «1. All'articolo 47 della legge regionale 18/1996 come da  ultimo
sostituito dall'articolo 12, comma 1, della legge  regionale  4/2004,
sono apportate le seguenti modifiche: 
    a) il secondo periodo del comma 4 e' soppresso; 
    b) dopo il comma 4 sono aggiunti i seguenti: 
    «4-bis. Gli incarichi di  cui  al  comma  2,  lettere  b)  e  c),
rivestono carattere di fiduciarieta'. Il conferimento degli incarichi
di cui al comma 2  con  contratto  di  lavoro  tempo  determinato  di
diritto privato a soggetti esterni all'Amministrazione regionale puo'
avvenire un numero massimo di unita' pari al 20 per cento del  numero
di posti previsti complessivamente, per gli incarichi  medesimi,  con
arrotondamento all'unita' superiore» omissis. 
    Il testo dell'articolo 47 della  legge  regionale  18/1996,  come
sostituito dall'articolo 12, comma 1 della legge regionale 4/2004,  e
ulteriormente modificato dalla legge che si censura, e' il seguente: 
        «Art. 47 articolazione della dirigenza 
    1. La dirigenza si articola  su  un'unica  categoria  e  su  piu'
profili professionali. 
    2. Nell'ambito della categoria di cui al comma 1, sono previsti i
seguenti incarichi: 
    a) (abrogata); 
    b) direttore centrale; 
    c) vicedirettore centrale; 
    d) direttore di servizio; 
    e) direttore di staff. 
    3. L'incarico di Direttore centrale comporta  la  preposizione  a
una direzione centrale o  a  una  struttura  equiparata  a  direzione
centrale, ovvero l'affidamento di  incarichi  per  l'espletamento  di
particolari funzioni. L'incarico di Direttore di servizio comporta la
preposizione a un servizio o una struttura equiparata a servizio. 
    4. Gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti anche  con
contratto a tempo determinato di diritto privato il conferimento a un
dipendente del ruolo unico regionale  determina  il  collocamento  in
aspettativa senza assegni per tutta  la  durata  dell'incarico  e  il
servizio prestato in forza di detto contratto e' utile  ai  fini  del
trattamento di quiescenza e di previdenza, nonche' dell'anzianita' di
servizio. Al dipendente del ruolo unico  regionale  non  appartenente
alla categoria dirigenziale l'incarico puo' essere conferito  per  un
periodo massimo di due anni non rinnovabile. L'incarico  di  Capo  di
Gabinetto della Presidenza della Giunta regionale o della  Presidenza
del  Consiglio  regionale  e'  correlato  alla  durata   in   carica,
rispettivamente, del Presidente della Regione e  del  Presidente  del
Consiglio regionale. Gli incarichi di cui al comma 2, lettere  d)  ed
e), non possono essere conferiti con contratto a tempo determinato di
diritto privato a personale del ruolo  unico  regionale  appartenente
alla categoria dirigenziale. 
    4-bis. Gli incarichi  di  cui  al  comma  2,  lettere  b)  e  c),
rivestono carattere di fiduciarieta' conferimento degli incarichi  di
cui al comma 2 con contratto di lavoro a tempo determinato di diritto
privato  a  soggetti  esterni  all'Amministrazione   regionale   puo'
avvenire per un numero massimo di unita' pari al  20  per  cento  del
numero  di  posti  previsti,  complessivamente,  per  gli   incarichi
medesimi, con arrotondamento all'unita' superiore» omissis. 
    La disposizione di cui all'articolo  7,  comma  l,  che  modifica
l'articolo 47 della l.r.  n.  18/1996,  aumenta  la  possibilita'  di
stipulare contratti dirigenziali,  apicali  a  tempo  determinato  di
diritto privato con soggetti estranei  all'Amministrazione  regionale
«per un numero massimo di unita' pari al 20 per cento del  numero  di
posti previsti, complessivamente per  gli  incarichi  medesimi»,  con
cio'  elevando  illegittimamente  il   limite   percentuale   imposto
dall'articolo 19, comma 6 del decreto legislativo 30 marzo  2001,  n.
165. 
    Pur riconoscendo alla regione competenza legislativa esclusiva in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa regionale,  va
censurata sul piano della ragionevolezza (art. 3 Cost.)  e  del  buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.),  la  scelta
operata dal legislatore regionale nell'indicare tale  limite  elevato
per l'attribuzione di incarichi dirigenziali a tempo determinato. 
    In    particolare,    il    principio    di    buon     andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), e'  violato  perche'  la  norma
impugnata omette  ingiustificatamente  di  valorizzare  il  personale
dipendente; inoltre la rilevante quota  di  dirigenti  esterni  e  la
temporaneita' dell'incarico  costituiscono  fattori  suscettibili  di
rendere l'azione amministrativa slegata e frammentaria. 
    Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., la norma  impugnata  e'
irragionevole attesa la genericita' della previsione e  l'assenza  di
qualsiasi elemento esplicativo della necessita' di un'eccezione  alle
disposizioni costituzionali (art. 97 Cost.) ed alla normativa statale
fondamentale  rappresentata  dall'art.  19,  comma  6,  del   decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165  (Norme  generali  sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). 
    Detta disposizione, infatti, nel regolamentare gli  incarichi  di
funzioni dirigenziali, prevede che gli incarichi dirigenziali possono
essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10
per cento della dotazione organica dei  dirigenti  appartenenti  alla
prima fascia dei ruoli di cui al successivo  art.  23  e  dell'8  per
cento della dotazione organica di quelli  appartenenti  alla  seconda
fascia, a tempo determinato a soggetti esterni alla medesima pubblica
amministrazione. 
    Pertanto la norma in esame viola  i  principi  costituzionali  di
ragionevolezza, uguaglianza buon  andamento  ed  imparzialita'  della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della  Costituzione
secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni  si  accede
mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 
    Peraltro,   la    consolidata    giurisprudenza    della    Corte
costituzionale - da ultimo sentenza n.  9/2010  -  (ma  vedasi  anche
sentenza n. 81 del 2006; n. 363 del 2006; n 215 del 2009;  e  n.  293
del 2009), ha ribadito che «l'area delle eccezioni» al concorso  deve
essere «delimitata in modo rigoroso». 
    Le deroghe cioe' sono legittime solo in presenza di «peculiari  e
straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarle.
In altre parole, la deroga al principio del  concorso  pubblico  deve
essere  essa  stessa  funzionale  alle  esigenze  di  buon  andamento
dell'amministrazione. 
    Infatti ha precisato codesta ecc.ma Corte che la possibilita'  di
conferire  incarichi  dirigenziali  a  tempo   determinato   soggetti
estranei all'amministrazione  deve  essere  motivata  da  presupposti
oggettivi in quanto «un incarico di direttore regionale  affidato  ad
un soggetto esterno piuttosto che ad  un  dirigente  appartenente  ai
ruoli dell'amministrazione, contempla una  deroga  al  principio  del
concorso pubblico di notevole consistenza». 

        
      

 
                                P.Q.M. 
 
    Si confida che codesta Corte vorra'  dichiarare  l'illegittimita'
delle  disposizioni  sopra  indicate  della  legge  regionale  Friuli
Venezia Giulia n. 16/2010. 
    Si allega: 
    1. estratto conforme del verbale della seduta del  Consiglio  dei
Ministri del 7 ottobre 2010; 
    2. relazione del Ministro proponente; 
    3. legge Regione Friuli Venezia Giulia n. 16/2010. 
          Roma, 11 ottobre 2010 
 
          L' Avvocato dello Stato: Marco Stigliano Messuti