Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria il 4 febbraio 2013  (del  Presidente  del  Consiglio  dei

ministri). 

(GU n. 9 del 27.2.2013) 

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentao e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui e' domiciliato

in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la  Provincia  Autonoma  di

Bolzano  in  persona  del  Presidente  pro   tempore   della   Giunta

provinciale, per la dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale

della legge  provinciale  della  Provincia  Autonoma  di  Bolzano  19

novembre  2012,  n.  19,  pubblicata  nel  Bollettino  Ufficiale  del

Trentino-Alto Adige del 27 novembre 2012, n.  48/I-II,  limitatamente

agli articoli 3, comma 1, lettera a); 6, commi 5, 6 e 9; 15, comma 1,

lettera b). 

                                Fatto 

    La  legge  provinciale  di  Balzano   n.   19/2012   ha   dettato

disposizioni varie per la "valorizzazione dei  servizi  volontari  in

provincia di Bolzano", nonche', limitatamente agli articoli  indicati

in epigrafe, la legge provinciale e'  costituzionalmente  illegittima

e, giusta delibera del Consiglio dei Ministri del  18  gennaio  2013,

viene impugnata per i seguenti 

                               Motivi 

    Si deve premettere che, secondo  la  costante  giurisprudenza  di

codesta Corte costituzionale, nell'ambito del dovere di "difesa della

Patria"  di  cui  all'art.  52,  comma  1  Cost.  rientra  anche   la

prestazione del servizio  civile  volontario,  regolato  dalla  legge

statale n. 64/2001 e dal d.lgs. n. 77/2002, Conseguentemente,  sempre

secondo  la  giurisprudenza  di  codesta  Corte  costituzionale,   la

competenza a disciplinare l'organizzazione,  il  finanziamento  e  le

funzioni del servizio civile appartiene in via esclusiva  allo  Stato

ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera d) Cost., ella parte in  cui

questo fa riferimento alla materia "difesa". 

    Purche' sia  chiaro  che  si  versa  al  di  fuori  di  qualsiasi

esercizio di insussistenti competenze in materia di  difesa,  non  e'

poi precluso alle  regioni  e  province  autonome  istituire  servizi

civili regionali o provinciali. 

    Quanto precede e' stato ben chiarito dalla sentenza n.  228/2004,

nella quale codesta Corte ha statuito che "Le normative censurate [le

citate leggi statali], in quanto rivolte a disciplinare  gli  aspetti

organizzativi e procedurali del servizio  civile  nazionale,  trovano

fondamento,  anzitutto,  nell'art.  52  della  Costituzione,  e   non

precludono  alla  Provincia  autonoma  la  possibilita'  di  regolare

l'esercizio di funzioni specifiche, riguardanti aspetti materiali che

rientrino nella sua competenza. 

    A venire in rilievo e' in particolare,  la  previsione  contenuta

nel primo comma dell'art. 52 della  Costituzione,  che  configura  la

difesa della Patria come sacro dovere del cittadino, il quale ha  una

estensione piu' ampia dell'obbligo  di  prestare  servizio  militare.

Come gia' affermato da questa Corte, infatti, il servizio militare ha

una sua autonomia concettuale e istituzionale rispetto al  dovere  ex

art. 52, primo comma, della Costituzione, che puo'  essere  adempiuto

anche attraverso adeguate attivita' di  impegno  sociale  non  armato

(sentenza n. 164 del 1985). 

    D'altra parte il dovere di difendere la Patria deve essere  letto

alla luce del principio di solidarieta' espresso  nell'art.  2  della

Costituzione, le cui virtualita' trascendono l'area  degli  "obblighi

normativamente imposti", chiamando la persona ad agire non  solo  per

imposizione  di  una  autorita'  ma  anche  per  libera  e  spontanea

espressione della profonda socialita'  che  caratterizza  la  persona

stessa. In questo contesto, il servizio civile tende a proporsi  come

forma spontanea di adempimento del dovere  costituzionale  di  difesa

della Patria. 

    La riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio

civile nazionale, forma di adempimento del  dovere  di  difesa  della

Patria, non  comporta  pero'  che  ogni  aspetto  dell'attivita'  dei

cittadini  che  svolgono  detto  servizio  ricada  nella   competenza

statale.  Vi  rientrano  certamente  gli  aspetti   organizzativi   e

procedurali  del  servizio.  Questo,   in   concreto,   comporta   lo

svolgimento  di  attivita'  che  investono  i  piu'  diversi   ambiti

materiali, come l'assistenza sociale,  la  tutela  dell'ambiente,  la

protezione civile:  attivita'  che,  per  gli  aspetti  di  rilevanza

pubblicistica, restano soggette  alla  disciplina  dettata  dall'ente

rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla  legislazione

regionale o alla normativa degli enti locali,  fatte  salve  le  sole

specificita' direttamente connesse alla struttura  organizzativa  del

servizio e alle regole previste per l'accesso ad esso. 

    Con specifico riferimento alla disciplina contenuta nel d.lgs. n.

77 del 2002, ... va  ribadito  che  essa  riguarda  propriamente  gli

aspetti organizzativi e procedurali del  servizio  civile  nazionale,

oggetto di una autonoma ed unitaria regolamentazione che,  come  gia'

evidenziato, trova il proprio titolo di legittimazione nell'art. 117,

secondo comma, lettera d), della Costituzione. 

    Peraltro va rilevato, nella specie, che l'esigenza di  assicurare

la  partecipazione  dei  livelli  di  governo  coinvolti   attraverso

strumenti di leale collaborazione o,  comunque,  attraverso  adeguati

meccanismi di cooperazione per l'esercizio  concreto  delle  funzioni

amministrative allocate in capo agli  organi  centrali,  e'  comunque

soddisfatta proprio attraverso l'attribuzione alla cura delle Regioni

e delle  Province  autonome  di  Trento  e  di  Bolzano.  secondo  le

rispettive competenze, dell'attuazione degli interventi  di  servizio

civile. 

    La  argomentata  riconduzione  degli  aspetti   organizzativi   e

procedurali del servizio civile nazionale alla competenza legislativa

statale di  cui  all'art.  117,  secondo  comma,  lettera  d),  della

Costituzione non preclude, infine,  alle  Regioni  ed  alle  Province

autonome  di  Trento  e  Bolzano  la  possibilita'  di  istituire   e

disciplinare,  nell'autonomo  esercizio  delle   proprie   competenze

legislative, un proprio  servizio  civile  regionale  o  provinciale,

distinto da quello nazionale disciplinato dalle norme qui  esaminate,

che avrebbe peraltro  natura  sostanzialmente  diversa  dal  servizio

civile nazionale, non essendo riconducibile al dovere di difesa. 

    1. Cio' premesso, si rileva che la legge provinciale, dopo  avere

stabilito  nell'art.  1  che  "La  Provincia  autonoma   di   Bolzano

contribuisce, ai  sensi  dell'articolo  2  della  Costituzione,  alla

valorizzazione dei servizi volontari nonche'  alla  promozione  delle

forme peculiari dell'impegno civile  della  popolazione  provinciale,

avvalendosi, per il raggiungimento  di  questo  fine,  delle  risorse

della societa' civile e del volontariato nonche' dei  propri  servizi

in campo sociale, sanitario, culturale, ambientale, educativo  e  del

tempo libero",  nell'art.  3,  comma  1,  lettera  a)  qui  impugnato

stabilisce: "Le finalita' di cui all'articolo  1  vengono  realizzate

tramite: 

        a) il servizio  civile  provinciale  volontario  prestato  da

giovani di eta' compresa tra i 18 e i 28 anni per un periodo  massimo

di 12 mesi, presso organizzazioni  ed  enti  di  diritto  pubblico  e

privato, dietro crediti e benefici di cui all'articolo 6, commi 1, 2,

5 e 6, nonche' tramite il servizio civile nazionale volontario di cui

alla legge 6 marzo 2001, n. 64". 

    Nella  parte  in  cui  prevede  che  le  finalita'   propriamente

provinciali, e dunque estranee al concetto  di  difesa  della  Patria

come  sopra  chiarito  e  come  tale  attuato  dal  servizio   civile

nazionale,  siano  perseguite  anche  "tramite  il  servizio   civile

nazionale di cui alla legge  64/2001",  la  legge  provinciale  viola

dunque gli artt. 52, comma 1 e 117, comma 2, lettera d) Cost. 

    Come si e' precisato, infatti, alla stregua  dell'interpretazione

del concetto di  difesa  della  Patria  come  comprensivo  anche  del

servizio civile (art. 52, comma 1 Cost.),  e  della  conseguente  sua

riserva alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117,  comma  2,

lettera d) Cost.), non e' consentito alle regioni e province autonome

disporre direttamente l'impiego del  servizio  civile  nazionale  per

compiti, come la valorizzazione del volontariato, che rientrano nelle

loro specifiche competenze, e che sono quindi estranei alla  funzione

- esclusivamente statale - di difesa della Patria, che  e'  pero'  la

sola attribuibile al servizio civile nazionale. 

    Come pure si e' visto, diverso e' l'ambito di  azione  consentito

alle regioni e province autonome. 

    Con riferimento alle funzioni proprie,  necessariamente  estranee

alla difesa della Patria, le regioni e province autonome ben  possono

istituire un proprio servizio civile provinciale; il che, appunto, la

Provincia di Bolzano ha fatto con gli articoli 1, 2,  3  della  legge

qui impugnata (e gia' aveva fatto con la legge provinciale n. 7/2004,

abrogata dall'art. 26 della legge qui  impugnata);  ma,  come  si  e'

visto,  tale  servizio  avra'  "natura  sostanzialmente  diversa  dal

servizio civile nazionale, non essendo  riconducibile  al  dovere  di

difesa.". 

    L'istituzione e il funzionamento del servizio civile  provinciale

debbono quindi rimanere  distinte  e  non  possono  sovrapporsi  alla

presenza e al funzionamento del servizio civile nazionale; ma proprio

questa e' la portata dell'ultima parte dell'impugnato art.  3,  comma

1, lettera a), il quale perentoriamente dispone che le finalita'  del

servizio civile provinciale vengono realizzate  tramite  il  servizio

civile nazionale. 

    Con riferimento al funzionamento del servizio  civile  nazionale,

il ruolo delle regioni e province autonome  e'  diverso,  ed  e'  ben

delineato nella riportata giurisprudenza di codesta Corte. 

    Da un lato, le regioni e province autonome, ai sensi dell'art. 5,

commi l e 2 d.lgs. 77/2002, possono  concorrere  alla  struttura  del

servizio  civile  nazionale  redigendo  propri   albi   di   enti   e

organizzazioni che presentino i requisiti di cui  all'art.  3,  legge

64/2001  e  che  agiscano  in  ambito  esclusivamente   regionale   o

provinciale, delle quali pertanto il servizio civile nazionale potra'

avvalersi. L'art. 5 citato  prevede  infatti:  "I.  Presso  l'Ufficio

nazionale per il servizio civile e' tenuto l'albo nazionale al  quale

possono iscriversi gli enti  e  le  organizzazioni  in  possesso  dei

requisiti previsti dall'articolo 3, della legge 6 marzo 2001, n. 64. 

    2. Le regioni e le province  autonome  di  Trento  e  di  Bolzano

istituiscono, rispettivamente, albi su scala regionale e provinciale,

nei quali possono iscriversi gli enti e le organizzazioni in possesso

dei  requisiti  di  cui  al   comma   1,   che   svolgono   attivita'

esclusivamente in ambito regionale e provinciale.". 

    Dall'altro,  regioni  e  province  autonome  possono   concorrere

all'azione del servizio civile nazionale presentando progetti che, se

approvati dagli organi  direttivi  di  questo,  formeranno  l'oggetto

degli interventi  del  servizio  civile  nazionale.  Dispone  infatti

l'art. 6 del d.lgs. 77/2002:  "1.  Con  decreto  del  Presidente  del

Consiglio dei Ministri, sentita  la  Conferenza  Stato-regioni  e  la

Consulta nazionale di cui all'articolo 5, comma 4, da  emanare  entro

novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente  decreto,

sono individuate le caratteristiche a cui si devono attenere tutti  i

progetti  di  servizio  civile,  da  realizzare  sia  in  Italia  che

all'estero, sentito, per questi ultimi,  il  Ministero  degli  affari

esteri. 

    2. I progetti presentati dagli enti o  organizzazioni  registrati

ai sensi dell'articolo 5 contengono gli obiettivi  che  si  intendono

perseguire, le modalita' per realizzarli, il numero di giovani che si

intendono impiegare,  la  durata  del  servizio  nei  limiti  di  cui

all'articolo 3, commi 3 e 4, nonche' i  criteri  e  le  modalita'  di

selezione degli aspiranti, senza discriminazione dovuta al sesso. 

    3. I progetti di  cui  al  comma  2  possono  prevedere  altresi'

particolari requisiti fisici  e  di  idoneita'  per  l'ammissione  al

servizio civile sulla base  di  criteri  stabiliti  con  decreto  del

Presidente del Consiglio dei  Ministri,  ai  sensi  dell'articolo  2,

comma 5, della legge 6 marzo 2001, n. 64, ovvero  in  base  a  quanto

previsto dalla regione o dalle  province  autonome  di  Trento  e  di

Bolzano. 

    4. L'Ufficio nazionale esamina ed approva i progetti di rilevanza

nazionale, presentati dalle Amministrazioni centrali  dello  Stato  e

dagli enti pubblici e  privati  nazionali,  sentite  le  regioni,  le

province autonome interessate,  nonche'  quelli  di  servizio  civile

all'estero. 

    5. Le regioni e le province autonome  di  Trento  e  di  Bolzano,

esaminano  ed  approvano  i  progetti  presentati   dagli   enti   ed

organizzazioni che svolgono attivita'  nell'ambito  delle  competenze

regionali o delle province autonome sul loro territorio, avendo  cura

di  comunicare  all'Ufficio  nazionale,  in  ordine  di  priorita'  i

progetti approvati entro il 31 dicembre dell'anno  precedente  quello

di riferimento. Entro trenta  giorni  dalla  comunicazione  l'Ufficio

nazionale esprime il suo nulla-osta". 

    Il rispetto di questo chiaro quadro  normativo  assicura  che  il

concorso organico e funzionale al  servizio  civile  nazionale  delle

regioni e province utonome realizzi effettivamente  le  finalita'  di

difesa della Patria  (nel  senso  ampio  sopra  ricordato)  che  sono

commesse al servizio civile nazionale. 

    Al di fuori di tale quadro, non e' invece consentito alle regioni

e province autonome prevedere  compiti  e  sfere  di  intervento  del

servizio civile nazionale. 

    Come illustrato,  cio'  significherebbe  infatti  violare  l'art.

52,comma 1 Cost., nella misura in cui si  includono  nelle  attivita'

riconducibili alla difesa della Patria da questo  contemplate,  anche

attivita' che non hanno relazione con  essa  perche'  espressione  di

finalita' e competenze proprie delle regioni e province  autonome.  E

violare l'art. 117, comma 2, lettera d), nella misura in cui la legge

regionale o  provinciale,  come  quella  qui  in  esame,  attribuisce

compiti al servizio civile nazionale, laddove cio' e' rimesso in  via

esclusiva alla legislazione dello Stato. 

    Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3,

comma 1, lettera a) della legge provinciale n. 19/12. 

    2.   Per   le   medesime   ragioni   ora   illustrate,   e'   poi

costituzionalmente  illegittimo  l'art.  6,  comma  9   della   legge

provinciale impugnata. Qui si prevede che "9. Se il servizio  di  cui

all'articolo 3, comma 1, lettera a), e' svolto ai sensi della legge 6

marzo 2001, n. 64, ai volontari e alle  volontarie  spetta  l'assegno

per il servizio civile di cui all'articolo 9, comma  2,  del  decreto

legislativo 5 aprile 2002, n. 77, comprese le  eventuali  indennita'.

Non spetta loro il rimborso spese di cui al comma 2.". 

    L'art. 6 comma 2 della legge provinciale prevede infatti che  "2.

Salvo quanto previsto dal comma 9, la Giunta  provinciale  determina,

con delibera da pubblicarsi nel Bollettino Ufficiale  della  Regione,

il rimborso spese mensile a favore dei volontari e  delle  volontarie

impegnati nei servizi di cui all'articolo 3, comma 1."; mentre l'art.

9, comma 2 del d.lgs. 77/2002 prevede che "2. Agli ammessi a prestare

attivita' in un progetto di servizio civile compete un assegno per il

servizio civile, non superiore al trattamento economico previsto  per

il  personale  militare  volontario  in  ferma  annuale,  nonche'  le

eventuali indennita' da corrispondere  in  caso  di  servizio  civile

all'estero.". 

    Il combinato disposto degli artt. 52, comma 1  e  117,  comma  2,

lettera   d)   Cost.,   come   sopra   illustrato,    comporta    che

l'organizzazione e il finanziamento  del  servizio  civile  nazionale

competano in via esclusiva al legislatore statale. L'art. 6, comma  9

della legge provinciale,  invece,  prevede  che  se  l'attivita'  del

servizio  civile  provinciale  sia  (come   visto,   arbitrariamente)

imputata ad attivita' del servizio  civile  nazionale  in  base  alla

unilaterale determinazione adottata dalla Provincia  dettando  l'art.

3, comma 1, lettera a), tale attivita' venga finanziata dallo  Stato,

attraverso il pagamento a carico dello Stato dell'indennita' prevista

dall'art. 9, comma 2 del d.lgs. 77/2002 per i componenti del servizio

civile nazionale. 

    E' evidente l'invasione in tal  modo  compiuta  della  competenza

statale esclusiva in materia di organizzazione  e  finanziamento  del

servizio civile nazionale quale modalita' di concorso all'adempimento

del dovere di difesa della Patria. Attivita' come quelle del servizio

civile provinciale, che sono del tutto estranee a  tale  adempimento,

vengono  infatti  poste  a  carico  di  quest'ultimo   solo   perche'

unilateralmente  imputate  dalla   Provincia   al   servizio   civile

nazionale. Laddove si deve ritenere, in base alla  distinzione  degli

ambiti del servizio civile nazionale (connesso al  dovere  di  difesa

della Patria)  e  del  servizio  civile  provinciale  (connesso  alle

funzioni  proprie  della  Provincia,  tra  cui  la   promozione   del

volontariato, estranea alla difesa della Patria),  che  la  Provincia

non possa  qualificare  con  propria  legge  l'attivita'  svolta  dai

volontari del servizio civile provinciale come svolta nell'ambito  di

tale servizio o, invece, nell'ambito del servizio  civile  nazionale,

in quest'ultimo caso ponendone gli oneri a carico dello Stato. 

    In ogni caso, sempre alla luce della competenza  esclusiva  dello

Stato in materia di organizzazione del servizio civile nazionale, non

spetta alla Provincia dettare, neppure  indirettamente,  disposizioni

relative al trattamento economico dei volontari del  servizio  civile

nazionale. 

    3. L'art. 6 della legge provinciale nel comma 6 prevede che «6. A

tutti i volontari e tutte le volontarie impegnati nei servizi di  cui

all'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), sono inoltre  garantite  le

assicurazioni obbligatorie per la copertura del rischio di  infortuni

e la responsabilita' civile. I relativi oneri  sono  a  carico  delle

organizzazioni  e  degli  enti  presso  i  quali  i  volontari  e  le

volontarie prestano servizio.». 

    Nella parte in cui prevede una specifica  copertura  assicurativa

per i volontari che operino ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett.  a),

cioe' per i volontari che operino  nell'ambito  del  servizio  civile

nazionale, e pone i relativi oneri a carico delle  organizzazioni  ed

enti presso i quali questi volontari operano, il citato art. 6, comma

6 viola l'art. 117, comma 2, lett.  d)  (competenza  esclusiva  dello

Stato in materia di organizzazione del servizio civile  nazionale)  e

117, comma 3 (competenza concorrente dello Stato in materia di tutela

del lavoro e di coordinamento della finanza pubblica). 

    La normativa statale in  materia  di  servizio  civile  nazionale

prevede infatti all'art. 9,  comma  3,  d.lgs.  n.  77/2002  che  «3.

L'Ufficio  nazionale,  tramite  l'ISVAP,   provvede   a   predisporre

condizioni generali di  assicurazione  per  i  rischi  connessi  allo

svolgimento del servizio civile.». 

    Le forme assicurative connesse all'attivita' propria del servizio

civile nazionale debbono essere, quindi, solo  quelle  stabilite  nel

modo  ora  ricordato  alla  stregua  della  legge  statale.  Non   e'

consentito alla Provincia intervenire in questo ambito,  che  attiene

in modo stretto all'organizzazione  del  servizio  civile  nazionale,

stabilendo un distinto e concorrente sistema di assicurazione  contro

i rischi di infortuni  e  di  responsabilita'  civile,  quale  quello

consistente nel porne gli oneri a carico degli enti presso i quali  i

volontari prestano il loro servizio. 

    Oltre che contrastante con la  competenza  statale  esclusiva  in

materia  di  organizzazione  del  servizio   civile   nazionale,   la

disposizione citata contrasta con  la  competenza  concorrente  dello

Stato in materia di tutela del lavoro (art. 117, comma 3  Cost.):  il

principio fondamentale dettato dalla legislazione statale in materia,

come si vede, e' infatti che  le  forme  assicurative  in  questione,

attesa la particolarita' della materia, che non attiene a prestazioni

lavorative in senso stretto, siano determinate tramite l'autorita' di

regolazione  del  settore  assicurativo;  laddove   la   disposizione

provinciale  in  esame  e'  puntuale  nel  prevedere  che  gli  oneri

assicurativi  facciano  carico  agli  enti  presso  cui  i  volontari

operano. 

    Qualora si tratti  di  enti  rientranti  nella  finanza  pubblica

allargata, infine, la disposizione in esame, nella misura in cui pone

a loro carico nuovi oneri in  difformita'  dal  principio  desumibile

dalla  legge  statale  sopra   illustrato,   invade   la   competenza

concorrente  statale  in  materia  di  coordinamento  della   finanza

pubblica statale e locale. 

    4. L'art. 6, comma 5 della legge provinciale stabilisce  che  «5.

Qualora sussistano i requisiti, i volontari e le  volontarie  vengono

retribuiti con le modalita' previste dagli articoli 70 e seguenti del

decreto legislativo 10 settembre 2003, n, 276.». 

    Il decreto legislativo n. 276/2003 contiene  l'«Attuazione  delle

deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di  cui  alla

legge 14 febbraio 2003, n. 30», e negli artt. da 70 a  74  disciplina

in particolare  le  «Prestazioni  occasionali  di  tipo  accessorio»,

definite dall'art. 70 comma 1  come  le  «attivita'»,  lavorative  di

natura meramente occasionale che non  danno  luogo,  con  riferimento

alla totalita' dei committenti, a compensi superiori  a  5,000  entro

nel corso di un anno solare». 

    4.1. La disposizione provinciale qui impugnata, come si vede,  ha

l'effetto di qualificare  il  servizio  prestato  dai  volontari  del

servizio  civile  provinciale,  sia  nell'ambito   di   questo,   che

nell'ambito  (arbitrariamente)  esteso  dalla  legge  provinciale  al

servizio civile nazionale,  come  prestazione  di  lavoro  di  natura

occasionale,  e  di  obbligare  l'ente  beneficiario  a   retribuirla

conformemente agli artt. 70-74 d.lgs. n. 276/2003 (vale  a  dire,  in

concreto, nella forma del «voucher» da  acquistare  e  restituire  al

concessionario preposto, come stabilito dall'art. 72 del d.lgs.). 

    E' allora evidente che l'art. 6, comma 5 invade, innanzitutto, la

competenza statale esclusiva  a  disciplinare  l'ordinamento  civile,

prevista dall'art.  117,  comma  2,  lett.  1)  Cost.  Pronunciandosi

proprio sul d.lgs. n. 276/2003 e sulla sua legge delega (la legge  n.

30/2003), codesta Corte ha gia' chiarito che «i contratti a contenuto

formativo, tradizionalmente definiti a  causa  mista,  rientrano  pur

sempre  nell'ampia  categoria  dei  contratti  di  lavoro,   la   cui

disciplina fa parte dell'ordinamento civile e spetta alla  competenza

esclusiva dello Stato»;  e  che  «La  disciplina  intersoggettiva  di

qualsiasi rapporto di lavoro,  e  quindi  anche  di  quello  a  tempo

parziale,  come  gia'  detto,  rientra  nella  materia   «ordinamento

civile», di competenza esclusiva dello Stato. Non ha rilievo  che  la

normativa sia ispirata a criteri di flessibilita' ed  elasticita'  in

modo tale che, adattandosi alle diverse  singole  situazioni,  ed  in

particolare a quelle delle persone  che  appaiono  piu'  svantaggiate

(giovani, donne, disoccupati da lungo tempo,  disabili  etc.),  possa

essere favorita l'occupazione.» (sent. n. 50/2005). 

    Anche  la  qualificazione  di  un  rapporto  di  prestazione   di

attivita' come  contratto  di  prestazione  di  lavoro  accessorio  e

occasionale ai sensi della medesima disciplina generale dei  rapporti

di  lavoro,  rientra  quindi  nella   suddetta   competenza   statale

esclusiva, e non puo' essere disposta dal legislatore provinciale. 

    4.2. La disposizione in esame contrasta poi con gli artt. 2  e  3

Cost. Essa, infatti,  introduce  una  discriminazione  a  favore  dei

volontari del servizio civile provinciale operanti nella Provincia di

Bolzano, in contrasto con la gratuita' che caratterizza le  attivita'

di volontariato, giusta il principio dettato dall'art.  2,  legge  n.

266/1991 (legge quadro sul volontariato, secondo  cui:  «1.  Ai  fini

della presente legge per attivita' di  volontariato  deve  intendersi

quella prestata in modo  personale,  spontaneo  e  gratuito,  tramite

l'organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini  di  lucro

anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarieta'. 

    2. L'attivita' del volontario non puo' essere retribuita in alcun

modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere  soltanto

rimborsate   dall'organizzazione    di    appartenenza    le    spese

effettivamente  sostenute  per  l'attivita'  prestata,  entro  limiti

preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse. 

    3. La qualita' di volontario e' incompatibile con qualsiasi forma

di rapporto di  lavoro  subordinato  o  autonomo  e  con  ogni  altro

rapporto di contenuto patrimoniale con  l'organizzazione  di  cui  fa

parte.»). Principio,  questo,  vincolante  per  tutte  le  regioni  e

province autonome (cfr. l'art. l, comma 2 della legge citata, secondo

cui «2. La presente legge stabilisce i principi cui le regioni  e  le

province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti fra le

istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato  nonche'  i

criteri cui debbono uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti

locali nei medesimi rapporti.»). 

    E  snatura  la  prestazione  propria  del   volontario,   che   e

caratterizzata da  disinteresse  e  da  spontanea  manifestazione  di

socialita'  cioe'  si  pone  come   espressione   della   connaturata

socialita' dell'uomo, riconosciuta e tutelata dall'art. 2 Cost. 

    In proposito, nella  fondamentale  sentenza  n.  75/1992  codesta

Corte ha chiarito che «La Provincia autonoma di Bolzano prospetta  un

dubbio  di  legittimita'  costituzionale,  di  carattere  generale  e

preliminare. nei confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge n.

266 del 1991, il quale dispone che «la presente  legge  stabilisce  i

principi cui le regioni e le province autonome devono  attenersi  nel

disciplinare  i  rapporti  tra  le   istituzioni   pubbliche   e   le

organizzazioni  di  volontariato  nonche'  i  criteri   cui   debbono

uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi

rapporti». Secondo la ricorrente,  questa  disposizione,  comportando

l'applicazione dei principi stabiliti dalla legge  n.  266  del  1991

nelle varie materie in  cui  possono  operare  le  organizzazioni  di

volontariato, oltre ad essere incoerente con la clausola di  salvezza

delle competenze provinciali  contenuta  nell'art.  16  della  stessa

legge, si porrebbe in contrasto con le norme dello  Statuto  speciale

precedentemente  indicate,  che  assicurano  alle  province  autonome

competenze di tipo esclusivo in materia di ordinamento degli  uffici,

assistenza e beneficenza pubblica, attivita' artistiche  e  culturali

locali,  addestramento  e  formazione  professionale.   La   medesima

disposizione, sempre ad avviso della Provincia di Bolzano, violerebbe

altresi' le norme statutarie sulla competenza concorrente in  materia

di assistenza sanitaria e ospedaliera, dal momento  che  i  principi,

cui fa riferimento l'art. 1,  secondo  comma,  sarebbero  in  realta'

prescrizioni analitiche e dettagliate. 

    La questione non e' fondata. 

    La premessa interpretativa da cui muove la Provincia  di  Bolzano

...  consiste  nel  ritenere  che  il  volontariato  costituisca  una

materia, seppure formata dalla confluenza di segmenti  o  di  profili

riconducibili a piu' settori di attivita'. Questa premessa  non  puo'

esser considerata corretta, poiche' il  volontariato  costituisce  un

modo di essere della persona  nell'ambito  dei  rapporti  sociali  o,

detto altrimenti,  un  paradigma  dell'azione  sociale  riferibile  a

singoli individui o ad associazioni  di  piu'  individui.  In  quanto

tale, esso sfugge a qualsiasi rigida classificazione  di  competenza,

nel senso che puo' trovare spazio e si puo' realizzare all'interno di

qualsiasi campo materiale della vita comunitaria, tanto se  riservato

ai poteri di regolazione e di disposizione  dello  Stato,  quanto  se

assegnato alle attribuzioni delle regioni o delle  province  autonome

(o degli enti locali). 

    Quale modello fondamentale dell'azione  positiva  e  responsabile

dell'individuo   che   effettua   spontaneamente   e    gratuitamente

prestazioni personali a favore di altri individui ovvero di interessi

collettivi degni di tutela da parte della comunita', il  volontariato

rappresenta l'espressione piu' immediata della  primigenia  vocazione

sociale  dell'uomo,  derivante  dall'originaria  identificazione  del

singolo  con  le  formazioni  sociali  in  cui  si  svolge   la   sua

personalita' e dal conseguente vincolo  di  appartenenza  attiva  che

lega l'individuo alla  comunita'  degli  uomini.  Esso  e'  in  altre

parole, la piu' diretta realizzazione del principio  di  solidarieta'

sociale, per il quale la persona e' chiamata ad agire non per calcolo

utilitaristico o per imposizione di  un'autorita'  ma  per  libera  e

spontanea espressione della profonda socialita' che  caratterizza  la

persona  stessa.  Si  tratta  di  un   principio   che,   comportando

l'originaria  connotazione  dell'uomo  uti  socius,  e'  posto  dalla

Costituzione tra i valori fondanti dell'ordinamento giuridico,  tanto

da essere solennemente riconosciuto e garantito, insieme  ai  diritti

inviolabili dell'uomo, dall'art. 2 della  Carta  costituzionale  come

base  della  convivenza  sociale   normativamente   prefigurata   dal

Costituente.  Della  natura   di   tali   diritti   fondamentali   il

volontariato partecipa... 

    Come schema generale di azione nella vita  di  relazione,  basato

sui valori costituzionali primari della liberta' individuale e  della

solidarieta' sociale, il volontariato esige che siano  stabilite,  da

parte del legislatore statale, le condizioni necessarie affinche' sia

garantito uno svolgimento dello stesso il piu' possibile uniforme  su

tutto il territorio nazionale (v, spec. sentt. nn. 49 del  1987,  217

del 1988 e 49 del 1991). E cio' richiesto - quantomeno  in  relazione

alla connotazione essenziale delle attivita' e  delle  organizzazioni

operanti in tal campo, nonche' in ordine alla definizione del tipo di

rapporti che devono intercorrere tra  le  varie  istanze  del  potere

pubblico  e  le  organizzazioni  dei  volontari  e  in  ordine   alla

determinazione delle relative modalita' dell'azione amministrativa  -

al  fine  specifico  di  garantire  l'essenziale   e   irrinunciabile

autonomia  che  deve  caratterizzare  le  stesse  organizzazioni   di

volontariato e le loro attivita' istituzionali. 

    A tale scopo la legge n. 266 del 1991, accanto a disposizioni che

stabiliscono compiti o discipline d'interesse nazionale o che pongono

criteri di azione per le  amministrazioni  statali  o  per  gli  enti

locali, fissa principi cui le regioni e le province autonome dovranno

attenersi nel regolare i rapporti fra le istituzioni pubbliche  e  le

organizzazioni di volontariato. Questi ultimi, in base alla  costante

giurisprudenza di questa Corte, vanno indubbiamente qualificati  come

principi  generali  dell'ordinamento  giuridico,  in  ragione   della

concorrente  circostanza  che   attengono   strettamente   a   valori

costituzionali supremi (v. sentt. nn. 6 del 1956, 231 del 1984 e 1107

del 1988) e, soprattutto,  che  contengono  criteri  direttivi  cosi'

generali da abbracciare svariati  e  molteplici  campi  di  attivita'

materiali (v. sentt. nn. 6 del 1956, 68 del 1961, 87 del 1963, 28 del

1964, 23 del 1978, 91 del 1982, 1107 del 1988, 465 del 1991). 

    Sulla base di tale qualificazione deve essere respinto il  dubbio

di legittimita' costituzionale che la Provincia autonoma  di  Bolzano

ha prospettato nei confronti dell'art. 1, secondo comma, della  legge

n. 266 del 1991, dovendosi  riconoscere  che  le  disposizioni  della

predetta legge che contengono principi generali dell'ordinamento  non

possono non vincolare l'esercizio delle attribuzioni  statutariamente

affidate alla ricorrente, tanto a  titolo  di  competenza  esclusiva,

quanto a quello di competenza concorrente». 

    Per i motivi  sopra  spiegati,  non  e'  quindi  consentito  alle

regioni e province autonome derogare  al  principio  fondamentale  di

gratuita' delle attivita' di volontariato. 

    4.3. Nella parte in cui pretende di  disciplinare  dal  punto  di

vista contrattuale e retributivo anche il servizio  civile  nazionale

(sempre a causa della indebita connessione  con  il  servizio  civile

provinciale posta dall'art. 3, comma 1, lett.  a)),  la  disposizione

qui impugnata viola poi l'art.  117,  comma  2,  lett.  d)  cost.  La

disciplina degli aspetti  contrattuali  e  retributivi  del  servizio

civile nazionale (oltre che nella  materia  dell'ordinamento  civile,

come illustrato nel punto 4.1.),  rientra  infatti  nella  competenza

statale esclusiva in materia di organizzazione del suddetto servizio,

di cui all'art. 117, comma 2, lett. d). 

    Tale competenza e' stata esercitata dallo Stato con gli artt. 8 e

9 d.lgs. n. 77/2002 («8. Rapporto di servizio civile. 

    1. I giovani selezionati dagli enti e dalle organizzazioni per la

realizzazione dei progetti approvati sono avviati al servizio  civile

sulla base del contratto di servizio civile sottoscritto dall'Ufficio

nazionale  per  il  servizio  civile  e  successivamente  inviato  al

volontario per la sottoscrizione. 

    2. Il contratto, recante la data di inizio del servizio attestata

dal  responsabile  dell'ente,  prevede  il  trattamento  economico  e

giuridico, in conformita' all'art. 9, comma 2, nonche'  le  norme  di

comportamento alle quali deve attenersi il volontario e  le  relative

sanzioni». 

    «9. Trattamento economico e giuridico. 

    1. L'attivita' svolta nell'ambito dei progetti di servizio civile

non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro e non comporta

la sospensione e la cancellazione dalle liste di collocamento o dalle

liste di mobilita'. 

    2. Agli ammessi a prestare attivita' in un progetto  di  servizio

civile compete un assegno per il servizio civile,  non  superiore  al

trattamento economico previsto per il personale  militare  volontario

in ferma annuale, nonche' le eventuali indennita' da corrispondere in

caso di servizio civile all'estero. In ogni caso  non,sono  dovuti  i

benefici volti a compensare la condizione militare.»). 

    E' palese  come  l'art.  6,  comma  5  della  legge  provinciale,

individuando un assetto contrattuale e retributivo del tutto difforme

da quello cosi'  delineato,  esorbiti  dalla  competenza  legislativa

provinciale. 

    5. L'art. 15, comma 1, lett. a)  e  h)  della  legge  provinciale

impugnata  stabilisce  che  «1.  Possono  prestare  servizio  sociale

volontario, le persone che hanno: 

        a) un'eta' non inferiore ai 29 anni; 

        b)  la  residenza  stabile  in  provincia  di  Bolzano  e  la

cittadinanza italiana oppure di un  altro  Stato  membro  dell'Unione

europea». 

    Il requisito di cui alla lettera b) esclude dalla possibilita' di

prestare il servizio civile provinciale i  cittadini  extracomunitari

regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato. 

    In tal modo viola l'art. 3 Cost., nella parte  cui  questo  vieta

discriminazioni fondate sulla nazionalita'. 

    Al riguardo e' il caso di ricordare che l'art. 2  del  d.lgs.  n.

286/1998 dispone nei commi 2 e 4 che «2.  Lo  straniero  regolarmente

soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti  in  materia

civile attribuiti al cittadino italiano,  salvo  che  le  convenzioni

internazionali in vigore per  l'Italia  e  il  presente  testo  unico

dispongano  diversamente.»,  e  che  «4.  Lo  straniero  regolarmente

soggiornante partecipa alla vita pubblica locale.». 

    Il testo unico sull'immigrazione non  pone  alcuna  esclusione  a

carico degli  stranieri  in  materia  di  attivita'  di  volontariato

(ovviamente qui non e' in discussione il servizio  civile  nazionale,

che, in considerazione della sua specifica connessione con il  dovere

di difesa della Patria, e' riservato ai cittadini italiani: v. d.lgs.

n.  77/2002,  art.  3).  Non  e'  quindi  consentito  al  legislatore

provinciale  introdurre  limitazioni  non  previste  in  materia  dal

legislatore statale. 

    D'altra parte, l'art. 43 del  d.lgs.  n.  286/1998  prevede,  per

quanto qui interessa, che «1. Ai fini del presente capo,  costituisce

discriminazione    ogni    comportamento    che,    direttamente    o

indirettamente, comporti una distinzione, esclusione,  restrizione  o

preferenza basata su . l'origine nazionale, e che abbia ... l'effetto

di ... compromettere il riconoscimento, il godimento  o  l'esercizio,

in condizioni di parita', ... delle liberta'  fondamentali  in  campo

politico, economico, sociale e culturale  e  in  ogni  altro  settore

della vita pubblica.». 

    In questo contesto, l'esclusione dal servizio civile  provinciale

degli stranieri regolarmente soggiornanti si traduce in una  evidente

e ingiustificata disparita' e discriminazione. La  partecipazione  al

servizio civile provinciale e'  infatti  una  concreta  occasione  di

integrazione per gli stranieri in questione, che non vi e' ragione di

negare loro. 

    Nella recente sentenza n. 2/2013 codesta Corte costituzionale  ha

ritenuto costitutiva di una ingiustificata disparita' di  trattamento

una  disposizione  della  Provincia  di  Bolzano  che  nel  concedere

determinate agevolazioni per il  diritto  allo  studio  (si  trattava

delle alle «agevolazioni per la frequenza di una scuola  fuori  della

provincia di Bolzano» e delle «prestazioni di natura economica per il

diritto allo studio universitario»), prevedeva solo per gli stranieri

extracomunitari  il  requisito  aggiuntivo  (rispetto  ai   cittadini

italiani e dell'Unione europea) della residenza  almeno  quinquennale

nella Provincia. 

    A maggior ragione, nel caso in esame, dovra' allora  riconoscersi

l'esistenza di una  disparita'  ingiustificata,  considerato  che  la

possibilita' di accedere al servizio  civile  provinciale  viene  del

tutto preclusa a tali stranieri, anche se da lungo tempo residenti in

Provincia. 

                               P. Q. M. 

    Ricorre a codesta Ecc.ma Corte  costituzionale  affinche'  voglia

dichiarare l'illegittimita' costituzionale articoli 3, comma 1, lett.

a); 6, commi 5, 6 e 9; 15, comma 1 lett. b) della  legge  provinciale

di Bolzano 19 novembre 2013, n. 19; 

    Si produce in estratto conforme la  delibera  del  Consiglio  dei

ministri del 18 gennaio 2013. 

        Roma, 23 gennaio 2013 

                   L'avvocato dello Stato: Gentili