Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria il 12 settembre 2012 (del Presidente  del  Consiglio  dei

ministri). 

(GU n. 43 del 31.10.2012 )  

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,  rappresentato

e  difeso  dall'Avvocatura  Generale  dello  Stato,  nei  cui  uffici

domicilia in Roma dei Portoghesi, 12; 

    Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente in carica

per l'impugnazione della legge regionale della Basilicata  13  luglio

2012, n.  12,  pubblicata  nel  Bollettino  Ufficiale  della  Regione

Basilicata n. 21 del 16 luglio 2012, recante «Norme per  orientare  e

sostenere il consumo dei prodotti agricoli  di  origine  regionale  a

chilometri zero» in relazione ai suoi articoli 2, comma 1, 3, comma 1

e 4, commi 2 e 4. 

    La legge  della  Regione  Basilicata  n.  12  del  2012  persegue

l'obiettivo, enunciato nel proprio art. 1, della valorizzazione delle

produzioni  agricole   regionali,   favorendo   il   consumo   e   la

commercializzazione dei prodotti provenienti dalle  aziende  agricole

ubicate nel  territorio  regionale,  garantendo  ai  consumatori  una

maggiore   trasparenza   dei   prezzi   e   assicurando   un'adeguata

informazione ai consumatori sull'origine e le  specificita'  di  tali

prodotti. 

    A tale fine, la legge regionale si propone di: 

        incentivare l'impiego da parte dei  gestori  dei  servizi  di

ristorazione collettiva pubblica  di  prodotti  agricoli  di  origine

regionale nella preparazione dei pasti; 

        favorire  l'incremento  della  vendita  diretta  di  prodotti

agricoli regionali da parte degli imprenditori agricoli; 

        sostenere  l'acquisto  di  prodotti   agricoli   di   origine

regionale da parte delle imprese esercenti attivita' di  ristorazione

o ospitalita' nell'ambito del territorio regionale; 

        garantire  il  rispetto  della  normativa   in   materia   di

presentazione  ed  etichettatura  dei  prodotti  agricoli  freschi  e

trasformati  attraverso  idonea  attivita'  di  controllo  anche  con

l'utilizzo di strumenti tecnologici a tutela del consumatore; 

        favorire l'incremento della vendita di prodotti  agricoli  di

origine regionale da parte della distribuzione. 

    L'art. 2 della legge regionale, rubricato «Utilizzo dei  prodotti

agricoli di origine regionale nei servizi di ristorazione  collettiva

affidati da enti pubblici», al comma 1, dispone quanto segue:  «Negli

appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari  ed

agroalimentari destinati  alla  ristorazione  collettiva  costituisce

titolo preferenziale per  l'aggiudicazione,  l'utilizzo  di  prodotti

agricoli di origine regionale». 

    L'art.   3   della   legge   regionale   impugnata,    intitolato

«Disposizioni  in  materia  di  vendita  diretta   da   parte   degli

imprenditori agricoli», stabilisce, al  comma  1,  quanto  segue:  «I

comuni riservano agli  imprenditori  agricoli  esercenti  la  vendita

diretta di prodotti agricoli lucani, ai sensi dell'art. 4 del decreto

legislativo 18 maggio 2001, n. 228, almeno il 20 per cento del totale

dei posteggi nei mercati al dettaglio in aree  pubbliche.  I  comuni,

anche in deroga a quanto previsto dalla legge regionale 30  settembre

2008, n. 23 "Modifiche ed integrazioni alla L.R. 20 luglio  1999,  n.

19 concernente la disciplina  del  commercio  al  dettaglio  su  aree

private in  sede  fissa  e  su  aree  pubbliche'',  sono  autorizzati

all'istituzione di nuovi posteggi, fino  al  raggiungimento  di  tale

percentuale». 

    L'art.  4  della  legge  regionale,  rubricato  «Promozione   dei

prodotti agricoli di origine regionale a chilometri zero», stabilisce

quanto segue: 

        «1. (...). 

        2. Alle imprese esercenti  attivita'  di  ristorazione  o  di

vendita  al  pubblico  ed  operanti  nel  territorio  regionale  che,

nell'ambito degli acquisti di prodotti agricoli effettuati nel  corso

dell'anno, si approvvigionino per almeno il 30 per cento, in  termini

di valore, di prodotti agricoli di origine  regionale,  a  chilometri

zero, viene assegnato, al  fine  di  pubblicizzarne  l'attivita',  un

apposito  contrassegno  con  lo   stemma   della   Regione   le   cui

caratteristiche sono determinate con apposita delibera  della  Giunta

regionale da  collocare  all'esterno  dell'esercizio  e  utilizzabile

nell'attivita' promozionale. 

        3. (..). 

        4. Le imprese di cui  al  comma  2  saranno  inserite  in  un

apposito circuito regionale  veicolato  nell'ambito  delle  attivita'

promozionali della Regione  Basilicata.  La  Giunta  regionale  entro

centottanta giorni dalla pubblicazione della presente legge produrra'

il  regolamento  di  utilizzo  del  marchio   e   il   programma   di

valorizzazione del  circuito,  comprendente  anche  eventuali  sgravi

fiscali e specifici contributi o premialita' nell'ambito dei bandi di

finanziamento del settore». 

    Si tratta di disposizioni illegittime per il seguente; 

                             M o t i v o 

    In  relazione  all'art.  117,  comma   1,   della   Costituzione,

violazione dei vincoli  derivanti  dall'ordinamento  comunitario.  In

relazione  all'art.  117,  comma  2,  lettera  e),  violazione  della

potesta'  legislativa  esclusiva  dello  Stato  nelle  materie  della

«tutela della concorrenza». 

    Come si e' descritto in narrativa, la legge  regionale  impugnata

non mira a promuovere tutte le merci caratterizzate da  una  limitata

distanza tra  il  luogo  di  produzione  e  il  luogo  di  consumo  -

caratteristiche  che,  peraltro,  la  legge  regionale  individua  in

maniera quanto mai vaga, attraverso la locuzione «a chilometri  zero»

di cui non fornisce alcuna  definizione  (ne'  altra  definizione  e'

rinvenibile  in  fonti  normative   di   portata   generale)   -   ma

esclusivamente i prodotti lucani rientranti in tale categoria. 

    La promozione dei c.d.  prodotti  «a  chilometri  zero»  risponde

tipicamente ad obiettivi di tutela dell'ambiente e della  salute  dei

consumatori, in ragione della riduzione dei processi di  trasporto  e

di conservazione degli alimenti. 

    Risulta, tuttavia, evidente come la  legge  regionale  ecceda  da

tali obiettivi, introducendo un requisito, come  quello  dell'origine

lucana, non giustificato dal loro perseguimento e, dunque,  contrario

al principio di proporzionalita', cui, in base ai Trattati istitutivi

dell'Unione europea,  devono  rispondere  le  restrizioni  dirette  o

indirette alla libera circolazione delle merci, pur giustificate  dal

perseguimento di ragioni imperative di interesse pubblico. 

    E' chiaro, infatti, che le caratteristiche  che  giustificano  il

favor per i prodotti a chilometri zero possono  rinvenirsi  ad  egual

titolo - e anche a maggior titolo, qualora il luogo  di  consumo  sia

situato nelle zone periferiche del territorio regionale - in prodotti

ottenuti o realizzati al di fuori della Regione Basilicata. 

    Il   requisito   dell'origine   lucana,   imposto   dalle   varie

disposizioni   impugnate,   finisce,   pertanto,   per    determinare

inammissibili effetti discriminatori. 

    Cosi', innanzitutto, per l'art. 2, comma 1, della legge regionale

impugnata,  secondo  il  quale   l'impiego   di   suddetti   prodotti

costituisce  titolo  preferenziale  ai  fini  dell'aggiudicazione  di

appalti pubblici di servizi di ristorazione. 

    Tale  norma,  infatti,  favorendo  la   commercializzazione   dei

prodotti regionali, ostacola gli scambi intracomunitari, ponendosi in

contrasto  con  le  disposizioni  del  Trattato   sul   funzionamento

dell'Unione europea (articoli da 34 a 36) e finendo  per  falsare  la

concorrenza: nel privilegiare  alcuni  prodotti  in  base  alla  loro

provenienza territoriale, la  disposizione  risulta  discriminatoria,

avvantaggiando le aziende agricole del luogo, dalle quali  i  gestori

dei servizi di ristorazione collettiva saranno indotti  a  rifornirsi

preferibilmente, al fine di conseguire l'aggiudicazione dell'appalto. 

    Vale,  al  riguardo,  evidenziare  che  nel  «Libro  verde  sulla

modernizzazione  della  politica  dell'UE  in  materia   di   appalti

pubblici, per una  maggiore  efficienza  del  mercato  europeo  degli

appalti» pubblicato dalla Commissione europea il 27 gennaio 2011,  si

afferma,  a  proposito  di  «come  acquistare»  per  realizzare   gli

obiettivi della strategia Europa 2020, che la  previsione,  da  parte

delle amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti

in loco puo'  essere  giustificato,  risultando  compatibile  con  il

diritto dell'Unione, solo in  casi  del  tutto  eccezionali  «in  cui

esigenze  legittime  e   obiettive   che   non   sono   associate   a

considerazioni  di  natura   puramente   economica   possono   essere

soddisfatte soltanto dai prodotti di una certa regione» (punto 4.1). 

    Le  norme  impugnate  sono,  pertanto,  illegittime  per  ragioni

analoghe a quelle enunciate dalla Corte nelle recenti sentenze n.  86

e n. 191 del 2012, relative a leggi istitutive  di  marchi  regionali

con finalita' di promozione della produzione locale, nelle  quali  la

Corte ha ricordato che gli articoli da 34 a 36 del TFUE vietano  agli

Stati di porre in essere restrizioni quantitative all'importazione  e

all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente e che,  in

base  alla  giurisprudenza  della  Corte  di  giustizia   dell'Unione

europea, la «misura di effetto equivalente»  deve  essere  intesa  in

senso ampio, tale da ricomprendere ogni normativa  commerciale  degli

Stati che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto  o

in potenza, gli scambi intracomunitari. 

    Parimenti illegittimo, per  contrasto  con  i  vincoli  derivanti

dall'ordinamento dell'Unione europea, e' l'art.  3,  comma  1,  della

legge regionale impugnata, atteso che esso introduce una  riserva  di

concessioni pubbliche in favore di chi commercializza taluni prodotti

agricoli,  questi  ultimi  essendo  individuati   non   in   base   a

caratteristiche obiettive e rispondenti  ad  un  effettivo  interesse

pubblico connesso alla  tutela  della  salute  o  dell'ambiente,  ma,

nuovamente, in base all'origine lucana. 

    La disposizione, oltre a contrastare  con  il  principio  di  non

discriminazione garantito dal Trattato,  viola  il  diritto  derivato

dell'Unione europea, che espressamente preclude simili  riserve,  ove

non giustificate da  ragioni  imperative  di  interesse  pubblico  o,

comunque, non proporzionate al perseguimento di tale obiettivo. 

    Si allude, in particolare, alla direttiva 12  dicembre  2006,  n.

2006/123/CE -  Direttiva  del  Parlamento  europeo  e  del  Consiglio

relativa ai servizi nel mercato interno (c.d. «Direttiva  servizi»  o

«Bolkestein»), il cui art. 12 stabilisce che  qualora  il  numero  di

«autorizzazioni»  -  per  come  definite  dall'art.  4,  n.  6  della

direttiva (ed  entro  tale  definizione  rientrano  pacificamente  le

concessioni di posteggio in aree  pubbliche  a  fini  commerciali)  -

disponibili per una determinata attivita' sia limitato per via  della

scarsita'  delle  risorse  naturali  o   delle   capacita'   tecniche

utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura  di  selezione

tra i candidati potenziali, nel rispetto del principio  della  libera

concorrenza. 

    Tale procedura dovrebbe offrire  garanzie  di  trasparenza  e  di

imparzialita' e l'autorizzazione cosi' rilasciata non dovrebbe  avere

una  durata  eccessiva,   non   dovrebbe   poter   essere   rinnovata

automaticamente o conferire vantaggi al prestatore uscente. 

    La disposizione e' stata trasposta nell'ordinamento italiano  dal

decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, che nella  parte  generale,

all'art.  16,  richiama  i   descritti   precetti   della   direttiva

Bolkestein. Ne' principi diversi si rinvengono  nel  successivo  art.

70, che si occupa specificamente del commercio su aree pubbliche,  il

quale si limita a prefigurare,  al  comma  5,  possibili  deroghe  da

introdurre - nel rispetto, evidentemente, dei canoni posti  dall'art.

12, par. 3 della direttiva servizi - sulla base di intese, allo stato

non raggiunte, in Conferenza unificata. 

    Con l'art. 3,  comma  1,  della  legge  impugnata,  pertanto,  il

Legislatore regionale ha violato i vincoli derivanti dall'ordinamento

dell'Unione europea e, prevedendo una disciplina difforme  da  quella

risultante dal decreto legislativo n.  59  del  2010,  ha  invaso  la

competenza  esclusiva  dello  Stato  in  materia  di   tutela   della

concorrenza. 

    Per analoghe ragioni - e  cioe'  in  quanto  fonte  di  possibili

ostacoli agli scambi intracomunitari  e  alla  libera  concorrenza  -

sono, infine, illegittime anche  le  impugnate  disposizioni  di  cui

all'art. 4 della legge regionale, le quali, al fine di valorizzare  i

prodotti agricoli regionali, assegnano alle imprese di ristorazione o

di vendita al pubblico operanti sul territorio che  utilizzano  nella

misura  di  almeno  il  30  prodotti   «a   chilometro   zero»   (ma

necessariamente di origine lucana), un  contrassegno  con  lo  stemma

della regione, da collocare all'esterno dell'esercizio,  utilizzabile

nell'attivita' promozionale. 

    Anche  tali  norme  hanno  l'effetto  di  indurre  le  imprese  a

privilegiare l'acquisto di prodotti locali, a discapito degli  altri,

al fine di fregiarsi del citato contrassegno,  da  considerarsi  alla

stregua  di  un  vero   e   proprio   marchio   illegittimo   secondo

l'insegnamento di cui alle citate sentenze n. 86 e n. 191  del  2012,

senza che rilevi che, nella fattispecie, il marchio  inerisca  non  a

prodotti, ma a servizi di ristorazione e  di  commercializzazione  di

alimenti. 

    Da ultimo, merita evidenziare che i profili  di  incompatibilita'

con il diritto dell'Unione europea non possono ritenersi elisi  dalla

previsione di cui all'art. 7  della  legge  regionale  impugnata,  la

quale  subordina  gli  effetti  dell'intera  legge   all'acquisizione

dell'assenso della Commissione europea ai sensi degli articoli 107  e

108 del TFUE. 

    Infatti, il richiamo  a  tale  procedimento,  che  disciplina  la

materia degli aiuti di Stato, non e' pertinente nel presente contesto

- con la conseguenza che la  notifica  della  legge  ai  sensi  delle

richiamate disposizioni del TFUE e' evidentemente priva di effetti  -

considerato che la legge  regionale  non  prevede  l'attribuzione  di

risorse pubbliche e, pertanto, non si vede come possa impingere nella

disciplina comunitaria degli aiuti di Stato. 

                              P. Q. M. 

    Si  confida  che   codesta   ecc.ma   Corte   vorra'   dichiarare

l'illegittimita' dell'art.  2,  comma  1,  dell'art.  3,  comma  1  e

dell'art. 4, commi 2 e 4 della legge regionale  della  Basilicata  13

luglio 2012, n. 12. 

    Si produrra' copia autentica della  deliberazione  del  Consiglio

dei ministri del 5 settembre 2012, con l'allegata relazione. 

      Roma, addi' 7 settembre 2012 

                 L'avvocato dello Stato: Fiorentino