N.   13  RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 gennaio 2012.
  Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 18 gennaio 2012 (della Regione Trentino-Alto Adige). 

(GU n. 9 del 29.02.2012 ) 



    Ricorso  della  regione   Trentino-Alto   Adige/Autonome   region Trentino-Südtirol  (cod.  fiscale  80003690221),   in   persona   del Presidente  della  Giunta  regionale  pro-tempore   Lorenzo   Dellai, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.  282  del  22 dicembre 2011 (doc. 1),  rappresentata  e  difesa,  come  da  procura speciale n. rep. 5546 del 23 dicembre 2011 (doc. 2), rogata dall'avv. Edith  Engl,  Ufficiale  rogante  della  Regione,  dal   prof.   avv. Giandomenico  Falcon  di  Padova  (cod.  fisc. . ..)   e dall'avv. Luigi Manzi di  Roma  (cod.  fisc...),  con domicilio eletto presso quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, 5;
    Contro  il  Presidente  del  Consiglio  dei   ministri   per   la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 32, commi 1, 10, 12, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26 della legge 12 novembre 2011,  n. 183,  Disposizioni  per  la  formazione  del   bilancio   annuale   e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2012), pubblicata  nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 14 novembre 2011, suppl. ord. n. 234;
    Per violazione:
        del  titolo  VI  dello  Statuto  speciale,   in   particolare dell'art. 79, e delle relative norme di  attuazione  (in  particolare decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268); 
        degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto speciale;
        del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli 2 e 4;
        degli articoli 117 e  119  della  Costituzione  in  combinato disposto con l'articolo 10  della  legge  costituzionale  18  ottobre 2001, n. 3;
        del principio di leale collaborazione,  per i profili di seguito illustrati.

                              F a t t o

    La legge 12 novembre 2011, n.  183,  reca  «Disposizioni  per  la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato  (Legge  di stabilita'  2012)».  L'art.  32  di  essa  disciplina  il  «Patto  di stabilita' interno delle regioni e delle province autonome di  Trento e di Bolzano». Gia' il titolo della disposizione,  dunque,  evidenzia che il legislatore statale ha inteso accomunare le Regioni  ordinarie e le Regioni speciali (e  in  particolare  la  Regione  Trentino-Alto Adige) nella regolazione del patto di stabilita', senza  tener  conto della speciale disciplina dettata, a seguito dell'Accordo di  Milano, in merito ai rapporti finanziari tra Stato  e  Regione  Trentino-Alto Adige, disciplina contenuta nell'art. 79 dello  Statuto  speciale  e, quindi, non modificabile ne' derogabile con legge ordinaria  (se  non mediante la speciale procedura di  cui  all'art.  104  dello  Statuto speciale, che e' stata appunto utilizzata  per  introdurre  le  nuove norme dell'art. 79 St.).
    In  effetti,  diverse  norme  contenute  nell'art.  32  risultano illegittime e lesive delle prerogative costituzionali  della  Regione Trentino-Alto Adige per le seguenti ragioni di

                            D i r i t t o

    Come visto, l'art. 32 disciplina il «Patto di stabilita'  interno delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano». 
    Il comma 1 stabilisce che,  «ai  fini  della  tutela  dell'unita' economica della Repubblica, le regioni  e  le  province  autonome  di Trento e di Bolzano concorrono alla realizzazione degli obiettivi  di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui  al  presente articolo, che costituiscono principi  fondamentali  di  coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117,  terzo  comma,  e 119, secondo comma, della Costituzione».
    Sennonche', come gia' ricordato sopra, l'art. 79 dello Statuto di autonomia disciplina ormai in modo preciso, esaustivo ed esclusivo le regole secondo le quali  la  Regione  e  le  Province  assolvono  gli «obblighi   di   carattere   finanziario    posti    dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure  di coordinamento  della  finanza  pubblica  stabilite  dalla   normativa statale». Tale articolo dispone altresi' che «le  misure  di  cui  al comma 1 possono essere modificate  esclusivamente  con  la  procedura prevista dall'articolo 104 e fino alla loro  eventuale  modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica  di  cui al comma 1». Inoltre, nel comma 3 l'art. 79 stabilisce le regole  per la definizione del patto di stabilita' e  prevede  espressamente  che «non si applicano le misure adottate per le regioni e per  gli  altri enti nel restante territorio nazionale». Ed il comma 4 ribadisce  che «le disposizioni statali relative all'attuazione degli  obiettivi  di perequazione e di solidarieta', nonche' al  rispetto  degli  obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno, non  trovano  applicazione con riferimento alla regione e alle province  e  sono  in  ogni  caso sostituite da quanto previsto dal presente articolo». 
    Con tali disposizioni l'enunciato comma 1 si pone  in  insanabile conflitto. Dunque, ne risulta  chiara  l'illegittimita':  la  Regione Trentino-Alto Adige e' soggetta al regime speciale di cui all'art. 79 St., con espressa esclusione dell'applicabilita' delle norme valevoli per le Regioni ordinarie e, in particolare,  di  quelle  relative  al patto di stabilita'.  Il  legislatore  ordinario  non  puo'  alterare unilateralmente  l'assetto  dei  rapporti  in   materia   finanziaria disegnato dallo Statuto, assimilando la posizione di questa Regione - regolata da disciplina speciale - a quella delle  Regioni  ordinarie.
Del resto, tutto il  regime  dei  rapporti  finanziari  fra  Stato  e Regioni speciali e' dominato dal principio  dell'accordo,  pienamente riconosciuto  nella  giurisprudenza  costituzionale:  v.  le   sentt. 82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010.
    Il comma  10  dell'art.  32  regola  «il  concorso  alla  manovra finanziaria  delle  regioni  a  statuto  speciale  e  delle  province autonome di Trento e di Bolzano» di cui all'art. 20, comma 5, d.l. n. 98/2011, come modificato dall'art. 1,  comma  8,  d.l.  n.  138/2011, aggiuntivo rispetto a quello disposto dall'art. 14, comma 1, lett. b) d.l. n. 78/2010.
    Esso  precisa  che,  per  il  2012,  il  concorso  della  Regione Trentino-Alto Adige e' di 32.108.000 euro (4.537.000 ex d.l. n.  78/2010 e 27.571.000 ex d.l. n. 98/2011 e n. 138/2011), mentre per  gli  anni 2013 e successivi e' di 38.366.000 ? (4.537.000 ex d.l. n. 78/2010  e 33.829.000 ex d.l. n. 98/2011 e n. 138/2011).
    Lo Stato definisce quindi unilateralmente con legge ordinaria  il riparto fra le autonomie speciali  del  concorso  agli  obiettivi  di finanza pubblica, violando il  principio  consensuale  che  domina  i rapporti tra Stato e Regioni speciali in materia finanziaria  (v.  le sentt. sopra citate).
    Inoltre, il comma 10 viola l'art. 79 St. perche' i modi in cui la Regione  concorre  al  raggiungimento  degli  obiettivi  di   finanza pubblica o sono fissati direttamente dallo stesso  art.  79  o  vanno concordati tra Stato e Regione, sempre in base all'art. 79.
    Questo prescrive, in particolare, che «la regione e  le  province concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno con riferimento ai  saldi  di bilancio da conseguire in  ciascun  periodo»,  e  che,  «a  decorrere dall'anno 2010, gli obiettivi del patto di  stabilita'  interno  sono determinati tenendo conto anche degli effetti positivi in termini  di indebitamento netto derivanti  dall'applicazione  delle  disposizioni recate dal presente articolo e dalle  relative  norme  di  attuazione (art. 79, comma 3). Corrispondentemente, e' violato l'art.  104,  che richiede il consenso della Regione per la modifica  delle  norme  del Titolo VI dello Statuto.
    La fissazione da parte del legislatore  statale  di  una  entita' finanziaria predeterminata,  quale  misura  del  concorso  di  questa Regione autonoma agli obiettivi di finanza  pubblica,  determina  che detto obiettivo non risulti in alcun modo pariteticamente concordato, come oggi stabilito nello Statuto  speciale  e  secondo  un  criterio sempre seguito nelle precedenti leggi finanziarie dello Stato,  ed  a parole anche  nella  stessa  l.  n.  183/2011  (si  veda.  infra,  in relazione all'art. 32, comma 12).
    Il riparto  previsto  dal  comma  10  appare  altresi'  privo  di qualsiasi enunciazione di criterio e quindi  meramente  «potestativo» da parte dello Stato; si  osserva  che,  se  per  quanto  attiene  il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui all'art.  14  d.l. n.  78/2010,  le  autonomie  speciali  avevano   comunque   condiviso autonomamente tra loro il riparto, un'analoga condivisione non vi  e' stata con riferimento al concorso aggiuntivo, ne'  e'  ravvisabile  - nel comma 10 - una semplice riproposizione del riparto interno allora concordato tra le autonomie speciali.
    Il comma 12 dell'art. 32 dispone che, «al fine di  assicurare  il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il  31  dicembre  di  ciascun  anno  precedente,  con   il   Ministro dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli anni 2012,  2013  e successivi, il saldo programmatico calcolato in termini di competenza mista, determinato migliorando il saldo programmatico  dell'esercizio 2011 della somma degli importi indicati dalla tabella di cui al comma 10». A tale fine, «entro il 30 novembre di ciascun  anno  precedente, il presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo al  Ministro dell'economia e delle finanze»; con riferimento «all'esercizio  2012, il presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo entro il  31 marzo 2012»; infine, «in caso di mancato  accordo,  si  applicano  le disposizioni stabilite per le regioni a statuto ordinario».
    Tale norma conferma indirettamente la  fondatezza  della  censura avanzata contro il comma 10, perche' lo  stesso  legislatore  statale prevede che il  saldo  programmatico  vada  concordato.  Pero',  poi, contraddittoriamente, il comma 12 dispone che l'accordo deve avere un contenuto vincolato, corrispondente alla somma indicata nel comma 10.
Dunque, in questa parte il comma 12  e'  illegittimo  per  le  stesse ragioni esposte in relazione al comma 10, cui si rinvia. 
    La contraddittorieta' interna del  comma  12  implica  che  esso, oltre a violare il principio consensuale in materia di finanza  delle Regioni speciali e l'art. 79 St., sia  anche  irragionevole  (art.  3 Cost.), con ovvi riflessi negativi sull'autonomia  finanziaria  della Regione, che in teoria viene chiamata a concludere un accordo  ma  in realta' si vede imposta la misura  del  concorso  agli  obiettivi  di finanza pubblica.
    E' poi illegittima la previsione secondo la quale,  «in  caso  di mancato accordo,  si  applicano  le  disposizioni  stabilite  per  le regioni a statuto ordinario»: anche in questo caso  sono  violati  il principio consensuale in materia di finanza delle Regioni speciali  e
gli artt. 79 e 104 St., oltre al principio di  leale  collaborazione.
Infatti, il legislatore statale non puo' prevedere che l'applicazione delle norme relative alle Regioni ordinarie scatti semplicemente  «in caso di mancato accordo»,  dato  che  cio'  «vanifica  la  previsione dell'intesa, in quanto  attribuisce  ad  una  delle  parti  un  ruolo
preminente, incompatibile con il regime  dell'intesa,  caratterizzata [...]  dalla  paritaria   codeterminazione   dell'atto»   (sent.   n. 121/2010). La norma in questione finisce per rimettere l'applicazione del regime delle Regioni ordinarie alla nuda  volonta'  del  Ministro dell'economia;  e'  invece  necessario,  come  messo  in  luce  dalla giurisprudenza costituzionale, che il legislatore preveda  meccanismi paritetici volti a superare il dissenso (sent. n. 383/2005).
    Il comma 12 si  pone  anche  in  contrasto  con  la  clausola  di salvaguardia  di  cui  all'art.  32,  comma  14,  secondo  la   quale «l'attuazione dei commi 11,  12  e  13  avviene  nel  rispetto  degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano e delle relative norme di attuazione»:  contrasto che - data la puntualita' della disposizione impugnata -  non  sembra possa essere superato in via di interpretazione dei commi 12 e 13. 
    Il comma 16 statuisce che «le regioni a  statuto  speciale  e  le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono  al  riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai commi 11, 12 e 13, anche con misure finalizzate a produrre  un  risparmio  per  il bilancio  dello  Stato,  mediante  l'assunzione   dell'esercizio   di funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le modalita' stabilite dai  rispettivi  statuti,   di   specifiche   norme   di   attuazione statutaria»; tali «norme  di  attuazione  precisano  le  modalita'  e
l'entita' dei risparmi per il bilancio dello  Stato  da  ottenere  in modo permanente o comunque per annualita' definite».
    Questa disposizione viola l'art. 79 per le ragioni  gia'  esposte precedentemente in  relazione  all'art.  32,  comma  1,  che  qui  si richiamano.
    Si aggiunga che, ancor piu' specificamente, l'art. 79 dispone che «la  regione  e  le  province  concorrono...  all'assolvimento  degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale:...  c)  con il concorso  finanziario  ulteriore  al  riequilibrio  della  finanza pubblica mediante l'assunzione di  oneri  relativi  all'esercizio  di funzioni statali, anche delegate, definite d'intesa con il  Ministero dell'economia e delle finanze». Nel  comma  2  si  aggiunge  che  «le misure di cui al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104 e fino  alla  loro  eventuale modificazione costituiscono il concorso  agli  obiettivi  di  finanza pubblica di cui al comma 1».
    Poiche'  e'  pacifico  che  il  legislatore  ordinario  non  puo' sovrapporsi alla speciale disciplina dettata dallo  Statuto,  se  non con la procedura di cui all'art. 104 St., ne risulta  in  modo  piano l'illegittimita' della disposizione impugnata.
    Il primo periodo del comma 17  dell'art.  32  stabilisce  che  «a decorrere  dall'anno  2013  le  modalita'  di  raggiungimento   degli obiettivi di finanza  pubblica  delle  singole  regioni,  esclusa  la componente sanitaria, delle province autonome di Trento e di  Bolzano e degli enti locali del territorio, possono essere concordate tra  lo Stato e le regioni e le province autonome, previo accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali e, ove non istituito, con  i rappresentanti dell'ANCI e dell'UPI regionali».
    Tale disposizione sembra puramente facoltizzante, e dunque  priva di  effetto  lesivo.  Ove  tuttavia  essa  potesse  produrre  per  la ricorrente Regione un qualunque effetto  di  vincolo,  allora  se  ne dovrebbe denunciare l'illegittimita' e l'incongruita'.
    Quanto all'illegittimita', e' palese  che  una  volta  ancora  la disciplina posta dalla legge ordinaria si sovrappone a  quella  posta dallo Statuto di autonomia, ed in particolare dal piu'  volte  citato art. 79, che specificamente regola per questa Regione le modalita' di stipulazione del patto di stabilita' ed il concorso agli obiettivi di finanza pubblica. Quanto all'incongruita', non si  vede  perche'  sul contenuto dell'accordo tra lo Stato e le Regioni dovrebbe registrarsi un previo accordo concluso in sede di Consiglio  delle  autonomie,  o con i rappresentanti delle associazioni degli  enti  locali  (a  meno che, per superare l'evidente illogicita', non si ritenga -  cosa  che non risulta affatto dalla norma -  che  tale  ulteriore  accordo  sia richiesto soltanto sulla parte che riguarda gli enti locali).
    Vengono infine in considerazione il terzo periodo del comma 17 ed i commi 19, 22, 24, 25 e 26, i  quali  prevedono  le  condizioni  per l'adempimento del patto di stabilita', i casi di inadempimento  e  le relative sanzioni, anche in relazione alla Regione autonoma.
    Precisamente, il terzo periodo del comma 17  stabilisce  che  «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano rispondono  nei confronti dello Stato del mancato rispetto degli obiettivi di cui  al primo periodo, attraverso un maggior concorso delle stesse  nell'anno successivo in misura pari alla differenza tra l'obiettivo complessivo
e il risultato complessivo conseguito».
    Il comma 19 dispone quanto segue: «ai  fini  della  verifica  del rispetto degli obiettivi del patto di  stabilita'  interno,  ciascuna regione e provincia autonoma e' tenuta ad inviare, entro  il  termine perentorio del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, al Ministero dell'economia  e  delle  finanze  -  Dipartimento  della Ragioneria generale dello Stato una certificazione, sottoscritta  dal rappresentante legale e dal responsabile  del  servizio  finanziario, secondo i prospetti e con le modalita' definite dal decreto di cui al comma 18. La  mancata  trasmissione  della  certificazione  entro  il termine perentorio del 31 marzo costituisce inadempimento al patto di stabilita' interno.  Nel  caso  in  cui  la  certificazione,  sebbene trasmessa in ritardo, attesti il rispetto del patto, si applicano  le sole disposizioni di cui all'articolo 7, comma  1,  lettera  d),  del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149».
    Il comma 22 prevede che «restano ferme  le  disposizioni  di  cui all'articolo 7, comma 1, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149», gia' contestato da questa Regione. Il comma 24 dispone che  «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano che si  trovano nelle condizioni indicate dall'ultimo periodo dell'articolo 7,  comma 1, lettera a), del decreto  legislativo  6  settembre  2011,  n.  149 [cioe' che non sono soggette a sanzione pur in caso di violazione del patto  di  stabilita'],  si  considerano  adempienti  al   patto   di stabilita' interno, a tutti gli effetti,  se,  nell'anno  successivo, provvedono a: a) impegnare le spese correnti, al  netto  delle  spese per la sanita', in misura non superiore  all'importo  annuale  minimo dei corrispondenti impegni effettuati nell'ultimo  triennio;  b)  non ricorrere all'indebitamento per gli investimenti; c) non procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo con qualsivoglia tipologia contrattuale»;  a  tal  fine,  «il   rappresentante   legale   e   il responsabile del servizio finanziario certificano trimestralmente  il rispetto delle condizioni di cui alle lettere a) e b) e di  cui  alla presente lettera»; la certificazione e'  trasmessa,  «entro  i  dieci giorni successivi al  termine  di  ciascun  trimestre,  al  Ministero dell'economia  e  delle  finanze  -  Dipartimento  della   Ragioneria generale  dello  Stato»;  in  caso  «di  mancata  trasmissione  della certificazione le regioni si considerano  inadempienti  al  patto  di stabilita' interno». Lo stato di inadempienza e le sanzioni previste, «ivi compresa quella di cui all'articolo 7, comma 1, lettera a),  del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, hanno  effetto  decorso il termine perentorio previsto per l'invio della certificazione».
    Il comma 25 statuisce che «alle regioni e alle province  autonome di Trento e di Bolzano per  le  quali  la  violazione  del  patto  di stabilita' interno sia accertata successivamente all'anno seguente  a quello cui  la  violazione  si  riferisce,  si  applicano,  nell'anno successivo a quello in cui e' stato accertato il mancato rispetto del
patto di stabilita' interno, le sanzioni di cui al comma 22».
    Infine, in base al comma 26 «i contratti di servizio e gli  altri atti posti in essere dalle  regioni  e  dalle  province  autonome  di Trento e di Bolzano che si configurano elusivi delle regole del patto di stabilita' interno sono nulli».
    Ad avviso della ricorrente Regione anche tali  disposizioni  sono illegittime per violazione dell'art. 79 St., che pone le  regole  per la definizione del  patto  di  stabilita',  precisando  che  «non  si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti  nel restante territorio nazionale» (comma 3) e  in  particolare  che  «le disposizioni  statali  relative  all'attuazione  degli  obiettivi  di perequazione e di solidarieta', nonche' al  rispetto  degli  obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno, non  trovano  applicazione
con riferimento alla regione e alle province  e  sono  in  ogni  caso sostituite da quanto previsto dal presente articolo» (comma 4).
    Lo Stato, dunque, non puo' definire unilateralmente le condizioni perche' la Regione sia considerata adempiente al patto di stabilita', le fattispecie di inadempimento e le sanzioni, in violazione del gia' illustrato principio consensuale che domina i rapporti finanziari fra Stato e Regioni speciali e degli  artt.  103,  104  e  107  St.,  che richiedono o il procedimento di revisione costituzionale  o  comunque un procedimento concertato per la modifica o attuazione del Titolo VI dello Statuto.


                              P. Q. M.

    Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso, dichiarando l'illegittimita' costituzionale dell'art.  32,  commi  1, 10, 12, 16, 17, 19, 22, 24, 25 e 26 della legge 12 novembre 2011,  n. 183, nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel  presente ricorso. 

      Padova-Roma, 11 gennaio 2012

                   Prof. avv. Falcon - Avv. Manzi