Ricorso n. 13 del 6 marzo 2007 (Provincia autonoma di Trento)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2007 , n. 13
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2007 (della Provincia autonoma di Trento)
(GU n. 13 del 28-3-2007)
Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della provincia dott. Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 325 del 15 febbraio 2007
(doc. 1), rappresentata e difesa come da procura speciale del 21
febbraio 2007, n. rep. 26689, rogata dal dott. Tommaso Sussarellu,
ufficiale rogante della provincia, dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli
dell'Avvocatura della Provincia di Trento, dal prof. avv.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, via
Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio del ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27
dicembre 2006 - supplemento ordinario n. 244/L: art. 1, commi 560,
588, 589, 590, 1221 e 1226, per violazione dello statuto speciale e
delle relative norme di attuazione, come meglio si specifichera' in
prosieguo, nonche' degli artt. 3, 24, 97, 113, 117 e 119 della
Costituzione, in collegamento con l'art. 10, legge cost. n. 3/2001,
nonche' dei principi di certezza del diritto, di ragionevolezza, di
proporzionalita' e di leale collaborazione.
F a t t o
Con la legge 27 dicembre 2006, n. 296 sono state approvate le
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale pluriennale dello
Stato (Legge finanziaria 2007).
Tale legge contiene all'art. 1, comma 1363, una espressa clausola
di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome di Trento e di Bolzano, in base alla quale "le disposizioni
della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle relative
norme di attuazione". In generale, dunque, la non compatibilita' di
una disposizione della legge n. 296 del 2006 con la speciale
autonomia della Provincia di Trento ne determina la non
applicabilita'.
Tuttavia, questo meccanismo non puo' valere in relazione alle
disposizioni della legge che espressamente - o implicitamente,
mediante riferimenti inclusivi - dispongano la propria applicazione
alla provincia autonoma di Trento, in pratica "autoqualificando" la
propria compatibilita' con lo statuto speciale e con le norme di
attuazione. Sennonche', alcune di tali disposizioni, e precisamente
quelle oggetto del presente giudizio, si pongono invece, ad avviso
della ricorrente provincia, in violazione delle competenze
riconosciute alle Province autonome dallo Statuto e dalle relative
norme di attuazione, nonche' dal nuovo Titolo V, parte seconda della
Costituzione.
Tali disposizioni si rivelano dunque costituzionalmente
illegittime per i motivi ed i profili di seguito indicati.
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 560.
Il comma 557 - che non forma oggetto di impugnazione - stabilisce
che, "ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica di cui ai commi da 655 a
695, gli enti sottoposti al patto di stabilita' interno assicurano la
riduzione delle spese di personale, garantendo il contenimento della
dinamica retributiva e occupazionale, anche attraverso la
razionalizzazione delle strutture burocratico-amministrative", e che,
"a tale fine, nell'ambito della propria autonomia, possono fare
riferimento ai prinicpi desumibili dalle seguenti disposizioni ...".
Tra le seguenti disposizioni vi e' il comma 560, il quale dispone
che "per il triennio 2007-2009 le amministrazioni di cui al comma
557, che procedono all'assunzione di personale a tempo determinato,
nei limiti e alle condizioni previste dal comma 1-bis dell'art. 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel bandire le
relative prove selettive riservano una quota non inferiore al 60 per
cento del totale dei posti programmati ai soggetti con i quali hanno
stipulato uno o piu' contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, esclusi gli incarichi di nomini politica, per la durata
complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre
2006".
Il comma 560, dunque, sembra rivolgersi anche alla Provincia di
Trento, quale ente soggetto al patto di stabilita' interno, e
disciplina con norme direttamente applicabili e per giunta di
dettaglio (talora estremo, come mostra il curioso riferimento al 29
settembre 2006) le procedure di assunzione di personale a tempo
determinato che avvengano nel triennio 2007-2009, imponendo una
riserva di posti a favore dei collaboratori coordinati o continuativi
della provincia. La finalita' della norma pare quella di agevolare la
trasformazione dei lavoratori parasubordinati (non necessariamente di
quelli che lo sono nel momento della selezione, essendo solo
necessario il requisito di un un anno di lavoro al 29 settembre 2006)
in lavoratori subordinati. Non vi e' invece una finalita' di
stabilizzazione, dato che la norma si applica alle procedure di
assunzione di personale a tempo determinato.
La materia cosi' incisa dal comma 560 e', naturalmente, gia'
disciplinata nella Provincia di Trento: dapprima con la legge
n. 7/1997 (Revisione dell'ordinamento del personale della Provincia
autonoma di Trento) poi, di recente, con la legge 14 novembre 2006,
n. 10, Procedure di assunzione di personale presso la Provincia
autonoma di Trento e i relativi enti funzionali.
Con tutta evidenza, il comma 560 interviene, con le proprie
regole dettagliate direttamente applicabili, nella materia
dell'"ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto", rientrante nella competenza legislativa primaria della
provincia ex art. 8, n. 1, d.P.R. n. 670/1972 e nella competenza
piena delle regioni ordinarie ex art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
L'art. 117, quarto comma, risulta applicabile alla Provincia di
Trento ex art. 10, legge cost. n. 3/2001, avendo la "Corte gia'
chiarito che il riconoscimento della competenza legislativa di tipo
residuale, di cui al quarto comma dell'art. 117 della Costituzione,
rappresenta, ex art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 ..., una "forma di autonomia piu' ampia" rispetto alla
competenza legislativa esclusiva attribuita dalle norme statutarie
(cfr. sentenza n. 274 del 2003)" (cosi' la sent. n. 397/2006, punto 3
del Diritto).
In particolare, la Corte ha stabilito, in diverse sentenze, che -
se la materia di competenza provinciale piena ricade nell'art. 117,
quarto comma, della Costituzione - non operano i limiti
dell'interesse nazionale e delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali (v. sentt. nn. 328/2006, 308/2006 e 274/2003).
Peraltro, il comma 560 risulterebbe lesivo anche applicando le
regole ed i limiti di cui all'art. 8 Statuto, e persino nella
prospettiva di una competenza concorrente.
Esso, infatti, detta regole alle quali non potrebbe in alcun caso
essere riconosciuto il rango di principi fondamentali (meno che mai,
ovviamente, di principi di riforma economico-sociale) entrando invece
in scelte specifiche e concrete circa la quota da eventualmente
riservare, nella gestione di nuove assunzioni a tempo determinato, a
personale che abbia gia' avuto occasioni di lavoro non subordinato
con la Provincia.
Esse impongono una riserva di posti a favore di certi soggetti,
precisando addirittura l'entita' minima della quota riservata ed i
requisiti dei collaboratori coordinati e continuativi, sino a
stabilire, come detto, il giorno esatto entro il quale debbono essere
maturati!
Si tratta dunque di norme di mero dettaglio nella materia del
reclutamento del personale provinciale, gia' solo percio'
radicalmente illegittime in qualunque prospettiva esse vengano
considerate: sia in quella della competenza residuale, sia in quella
della competenza primaria, sia in quella di una eventuale competenza
concorrente.
Inoltre, trattandosi che non richiedono alcuna specificazione e
dunque direttamente applicabili, risulta violato anche l'art. 2,
d.lgs. n. 266/1992, che - come noto - preclude la diretta
applicabilita' delle leggi statali nelle materie di competenza
provinciale: con palese illegittimita' costituzionale anche sotto
questo profilo.
2. - Illegittimita' costituzionale dei commi 588, 589 e 590.
Anche i commi 588, 589 e 590, oggetto della presente impugnazione
nei termini che subito saranno esposti, non menziona esplicitamente
le autonomie speciali o la Provincia di Trento. Tuttavia, essa
ritiene di essere inclusa nell'ambito di applicazione della norma,
stante il riferimento in pratica a tutte le amministrazioni pubbliche
territoriali.
Il comma 587 - che non forma oggetto di impugnazione - stabilisce
che "entro il 30 aprile di ciascun anno le amministrazioni pubbliche
statali, regionali e locali sono tenute a comunicare, in via
telematica o su apposito supporto magnetico, al dipartimento della
funzione pubblica l'elenco dei consorzi di cui fanno parte e delle
societa' a totale o parziale partecipazione da parte delle
amministrazioni medesime, indicando la ragione sociale, la misura
della partecipazione, la durata dell'impegno, l'onere complessivo a
qualsiasi titolo gravante per l'anno sui bilancio
dell'amministrazione, il numero dei rappresentanti
dell'amministrazione negli organi di governo, il trattamento
economico complessivo a ciascuno di essi spettante".
Come detto, non viene in contestazione tale obbligo informativo.
Si contesta invece la legittimita' costituzionale delle disposizioni
sanzionatorie previste per il caso di "mancata o incompleta
comunicazione dei dati di cui al comma 587 "o per il caso di"
inosservanza dello disposizioni di cui ai commi 587 e 588".
Precisamente, per il caso di mancata o incompleta comunicazione
dei dati il comma 588 vieta "l'erogazione di somme a qualsivoglia
titolo da parte dell'amministrazione interessata a favore del
consorzio o della societa', o a favore dei propri rappresentanti
negli organi di governo degli stessi".
Per il caso di "inosservanza delle disposizioni di cui ai commi
587 e 588" il comma 589 dispone poi che "una cifra pari alle spese da
ciascuna amministrazione sostenuta nell'anno viene detratta dai fondi
a qualsiasi titolo trasferiti a quella amministrazione dallo Stato
nel medesimo anno".
Infine, il comma 590 statuisce che "le disposizioni di cui ai
commi 587, 588 e 589 costituiscono per le regioni principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini ei
rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilita' e crescita
dell'Unione europea".
Dunque, se una regione non comunicasse, o comunica in modo
incompleto, al dipartimento della funzione pubblica i dati di cui al
comma 587, essa non potrebbe erogare somme a favore del consorzio o
della societa', o a favore dei propri rappresentanti negli organi di
governo degli stessi; e se dovesse disattende questo divieto, una
cifra corrispondente alle somme erogate verrebbe "detratta dai fondi
a qualsiasi titolo trasferiti a quella amministrazione dallo Stato
nel medesimo anno".
Come detto, la provincia non contesta il dovere di comunicazione
di cui al comma 587, essendo i doveri di questo tipo rispondenti al
principio di leale collaborazione. Essa, pero', contesta la
legittimita' costituzionale delle disposizioni di cui ai commi 588,
589 e 590.
La prima di tali disposizioni incide inammissibilmente sia
nell'organizzazione interna della provincia (quale si esprime anche
attraverso i consorzi e le societa' partecipate dalla provincia) che
nell'autonomia finanziaria della provincia e degli enti locali.
L'organizzazione provinciale rientra nella competenza legislativa
primaria della provincia (art. 8, n. 1, dello Statuto), competenza
soggetta solo ai limiti di cui all'art. 117, primo comma, della
Costituzione dato che la materie ricade nell'art. 117, quarto comma,
della Costituzione, applicabile alle regioni speciali in virtu'
dell'art. 10, legge costituzionale n. 3/2001 (su cio' v. anche quanto
esposto nel punto 1). La finanza locale spetta, poi, alla competenza
provinciale concorrente, in virtu' dell'art, 80 dello Statuto. Il
comma 588, dunque, viola i parametri appena indicati e anche
l'art. 2, d.lgs. n. 266/1992, in quanto esso pretende di avere
immediata applicazione nel territorio provinciale in una materia di
competenza provinciale. La disposizione del comma 588 preclude la
corretta applicazione delle leggi provinciali che disciplinano tali
materie ed interviene a disciplinare, in sostituzione della legge
provinciale, i rapporti tra la provincia stessa e tali societa',
mediante norme di dettaglio e per giunta direttamente applicabili.
Ne' varrebbe replicare che il comma 588 rappresenta - secondo il
comma 590 - un principio di coordinamento della finanza pubblica. La
giurisprudenza costituzionale ha piu' volte chiarito che le
"autoqualificazioni" operate dal legislatore (come nel caso del comma
590) non sono vincolanti: "la qualificazione di una legge o di alcune
sue disposizioni come principi fondamentali della legislazione
statale o come norme fondamentali di riforma economico-sociale non
puo' discendere soltanto da apodittiche affermazioni del legislatore
stesso, ma deve avere ma puntuale rispondenza nella natura effettiva
delle disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto
normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza
nei confronti di altre norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali
disciplinati" (cosi' la sent. n. 85/1991) punto 3 del Diritto; v.
anche le sentt. nn. 219 del 1984, 192 del 1987 e 1002 del 1988). Del
resto, ove fossero vincolanti, sarebbero esse stesse illegittime
quando non corrispondenti alla sostanza della normativa.
Del resto, considerato come inerente al coordinamento della
finanza pubblica, il comma 588 risulta comunque costituzionalmente
illegittimo. Infatti, il suo contenuto e' un contenuto puntuale, in
quanto va a vietate uno specifico tipo di spesa provinciale.
La norma de qua, dunque, rappresenta proprio uno di quei limiti
puntuali alle spese regionali che codesta Corte costituzionale ha
piu' volte dichiarato illegittimi, in quanto eccedenti il potere
statale di coordinamento della finanza pubblica. Basti ricordare,
qui, la sent. n. 4l7 del 2005: "le norme che fissano vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Costituzione, e ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa
garantita dall'art. 119 della Costituzione". Secondo tale
giurisprudenza, "il legislatore statale puo' legittimamente imporre
agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio (ancorche' si
traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di
spesa degli enti), ma solo, con "disciplina di principio", "per
ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari"; e perche' "detti
vincoli possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni
e degli enti locali debbono avere ad oggetto o l'entita' del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo "in via transitoria ed
in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale" - la crescita della
spesa corrente degli enti autonomi; in altri termini, la legge
statale puo' stabilire solo un "limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa (cosi' la sentenza n. 36 del 2004)".
Dunque, se il coordinamento della finanza pubblica non
rappresenta un idoneo titolo giustificativo del comma 588, risulta
confermato che esso viola - oltre all'autonomia organizzativa -
l'autonomia finanziaria della provincia e le sue competenze in
materia di finanza locale, quali risultano dal Titolo VI dello
Statuto e dal d.lgs. n. 268/1992 e, nella misura in cui siano
considerati piu' favorevoli, dagli artt. 117, comma 3 (in relazione
al coordinamento della finanza pubblica), e 119, primo comma,
Costituzione, la' dove garantisce autonomia di spesa.
Puo' essere anche utile ricordare che, in base all'art. 17, comma
3, d.lgs. n. 268/1992, "le province disciplinano con legge i criteri
per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi
compresi i limiti all'assunzione di personale, le modalita' del
ricorso all'indebitamento, nonche' le procedure per l'attivita'
contrattuale": ne risulta confermato che non spetta allo Stato
dettare norme di dettaglio limitatrici delle spese degli enti locali.
Per le medesime ragioni, il comma 588 viola l'autonomia
finanziaria degli enti locali e codesta Corte ha riconosciuto la
legittimazione delle regioni ad agire a difesa di tale autonomia.
Infatti, sempre la sent. n. 417/2005 ha "rilevato che le ricorrenti
sono legittimate a denunciare la legge statale per la violazione di
competenze degli enti locali"; la Corte "ha infatti ritenuto
sussistente in via generale una tale legittimazione in capo alle
regioni, perche' "la stretta connessione, in particolare in tema di
finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle
delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle
competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali" (sentenza n. 196 del 2004)".
Oltre alla violazione diretta dell'autonomia organizzativa e
finanziaria della provincia e degli entilocali, nei temini sopra
esposti, la norma posta dal comma 588 risulta illegittima anche sotto
un altro profilo. Essa infatti persegue lo scopo del coordinamento
della finanza pubblica con una misura sviata, irragionevole e non
proporzionata, in quanto il divieto di spesa e' collegato non alla
situazione finanziaria dell'ente, ma alla incompletezza o alla
mancanza della comunicazione di taluni dati informativi.
La norma sostanziale, infatti, non limita affatto le spese
regionali e locali a favore dei consorzi e delle societa' pubbliche,
ma solo richiede la comunicazione di dati ritenuti rilevanti dal
punto di' vista finanziario. E' chiaro, dunque, che non vi un
obbiettivo di limitazione, e che, in particolare, la limitazione di
tali spese non o' necessaria ai "fini del rispetto dei parametri
stabiliti dal patto di stabilita' e crescita dell'Unione europea"
(secondo l'espressione del comma 590).
In caso di incompletezza della comunicazione, pero', scatta il
divieto di erogare somme ai consorzi e alle societa' partecipate, a
prescindere dalla ragione dell'omissione e dalla situazione
finanziaria dell'ente. Pare chiara l'irragionevolezza di tale vincolo
in relazione alla finalita' di limitare la spesa pubblica, il
carattere non proporzionato che tale "sanzione" rispetto
all'omissione in cui sia incorso l'ente e la non pertinenza del
divieto rispetto al fine "del rispetto dei parametri stabiliti dal
patto di stabilita' e crescita dell'Unione europea", dato che il
divieto scatta in relazione ad una condotta che non evidenzia
necessariamente, e neppure in modo peculiare, situazioni di eccessiva
esposizione finanziaria.
La provincia legittimata a far valere anche le lesioni indirette
della propria sfera di competenza, cioe' le lesioni che si producono
attraverso la violazione di parametri di per se non attinenti al
riparto delle competenze, in quanto anche la violazione di tali
parametri si traduce in una compressione della propria autonomia.
E' ben nota la giurisprudenza di codesta Corte che ammette
l'invocazione di parametri di questo tipo, qualora la violazione di
essi si traduca in lesione delle competenze costituzionalmente
garantite. Si puo' ricordare, da ultimo, la sentenza n. 116/2006,
secondo la quale le Regioni "possono far valere il contrasto con
norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza
legislativa soltanto se esso si risolva in una esclusione o
limitazione dei poteri regionali". Si tratta di giurisprudenza
consolidata e pacifica (si vedano, ad esempio, le seguenti sentenze:
n. 503/2000; n. 206/2001, punti 15, 16 e 34, n. 110/2001;
n. 303/2003, punto 35; n. 280/2004, punto 5, n. 355/1993, punti 4 e
12; n. 87/1996; n. 338/1994, punti 5 e 6; n. 412/2001; n. 302/1988;
n. 6/2004, punto 3; n. 196/2004, punto 18). E' poi da ricordare che,
in relazione alla materia della "tutela della concorrenza", la Corte
si e' espressamente riservata di sindacare la proporzionalita' e
l'adeguatezza delle misure statali (v. sentt. n. 175/2005, punto 3.1
del Diritto, n. 14/2004 e n. 272/2004), e tali canoni di giudizio
potrebbero estendersi alla valutazione degli interventi statali in
materia di coordinaniento della finanza pubblica.
Ora, come detto, il vincolo posto dal comma 588 risulta
irragionevole, non proporzionato e non pertinente al fine enunciato e
tale irragionevole condizionamento lede le prerogative provinciali e
degli enti locali, dato che la provincia e gli enti locali si trovano
a non poter finanziare i propri consorzi e le proprie societa' senza
che cio' sia giustificato da un'esigenza di riequilibno finanziario.
Il comma 589 reca una "sanzione" per la violazione dei commi 587
e 588. Ove l'amministrazione territoriale erogasse ugualmente somme a
favore del consorzio o della societa', o a favore dei propri
rappresentanti negli organi di governo degli stessi, tali somme
verrebbero "recuperati" dallo Stato detraendole "dai fondi a
qualsiasi titolo trasferiti a quella amministrazione dallo Stato nel
medesimo anno".
L'illegittimita' di tale disposizione deriva in primo luogo da
quanto fin qui esposto: essendo costituzionalmente illegittimo il
divieto, non puo' che risultare altrettanto illegittimo il meccanismo
sanzionatorio predisposto per farlo valere.
In secondo luogo, tale meccanismo illegittimo anche considerato
in se stesso, ed anche ove fosse legittimo il divieto posto dal comma
588.
Si tratta infatti di un meccanismo privo di una specifica ragione
finanziaria - non essendovi alcuna violazione delle regole del patto
di stabilita' o di altra regola relativa alle spese - e del tutto
estraneo al sistema dei rapporti finanziari tra lo Stato e al
provincia autonoma, quali difiniti dallo statuto e dalle norme di
attuazione.
Non vi e' alcun fondamento costituzionale per la previsione di
una "trattenuta" erariale sulle somme che a termini di statuto
spettano alla provincia autonoma.
Non tocca certo alla Provincia autonoma di Trento esaminare in
quale modo possa essere legittimamente assicurata l'effettivita' del
dovere informativo posto dal comma 587. Di sicuro, tuttavia, esistono
molti modi possibili: ma quelli previsti dai commi 588 e 589 sono
invece, per le ragioni indicate, costituzionalmente illegittimi.
Quanto al comma 590, l'illegittimita' dell'autoqualificazione da
esso operata deriva dal fatto che, per le ragioni sopra enunciate, i
commi 588 e 589 non "costituiscono per le regioni principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del
rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilita' e crescita
dell'Unione europea".
3. - Illegittimita' costituzionale del comma 121.
Il comma 1221, oggetto della presente impugnazione, fa parte
della normativa recata a partire dal comma 1213, relativa alla
prevenzione ed alle conseguenze delle procedure di infrazione di cui
agli artt. 226 e seguenti del Trattato istitutivo della Comunita'
europea. Tali ulteriori norme del sistema non costituiscono oggetto
di impugnazione, ma devono comunque essere illustrate per poi passare
alle ragioni di impugnazione del comma 1221.
Ribadito al comma 1213 il dovere di ogni amministrazione di
rimediare ad eventuali violazioni di obblighi derivanti dalla
normativa comunitaria, ed in particolare di dare pronta esecuzione
alle sentenze della Corte di giustizia, il comma 1214 assegna allo
Stato il compito di esercitare i poteri sostitutivi necessari,
secondo il diritto gia' vigente.
I commi da 1215 a 1217 prevedono il diritto dello Stato di
rivalersi nei confronti delle amministrazioni che abbiano causato la
violazione di cui lo Stato o' stato chiamato a rispondere sul piano
comunitario.
Il comma 1215 prevede la rivalsa "nei confronti dei soggetti di
cui al comma 1213 indicati dalla Commissione europea nelle
regolazioni finanziarie operate a carico dell'Italia a valere sulle
risorse del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), del Fondo
europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e degli altri Fondi
aventi finalita' strutturali"; il comma 1216 prevede la rivalsa "sui
soggetti responsabili delle violazioni degli obblighi di cui al comma
1213 degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna rese
dalla Corte di giustizia"; il comma 1217 prevede la rivalsa "sulle
regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti
territoriali, gli altri enti pubblici e i soggetti equiparati, i
quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali ..., degli oneri finanziari sostenuti per dare
esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo nei confronti dello Stato in conseguenza delle
suddette violazioni".
Il comrna 1218 disciplina le modalita' di esercizio del diritto
di rivalsa, distinguendo:
a) gli enti territoriali, per i quali prevista la speciale
procedura di cui subito si dira';
b) gli altri enti assoggettati al sistema di tesoreria unica,
per i quali e' previsto il "prelevamento diretto sulle contabilita'
speciali obbligatorie istituite presso le sezioni di tesoreria
provinciale dello Stato";
c) i soggetti non rientranti nelle lettere a) e b), per i
quali sono previste le "vie ordinarie" (cioe' il ricorso alle normali
vie della giurisdizione).
Il comma 1219 dispone che "la misura degli importi dovuti allo
Stato a titolo di rivalsa" (in ogni modo "non superiore
complessivamente agli oneri finanziari di cui ai commi 1215, 1216 e
1217") sia stabilita "con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze", il quale costituisce "titolo esecutivo nei confronti degli
obbligati e reca la determinazione dell'entita' del credito dello
Stato nonche' l'indicazione delle modalita' e i termini del
pagamento".
Il comma 1220 disciplina in modo speciale l'ipotesi che
"l'obbligato sia un ente territoriale". In questo caso i decreti
ministeriali di cui al comma 1219, "sono emanati previa intesa sulle
modalita' di recupero con gli enti obbligati". L'intesa ha ad oggetto
"la determinazione dell'entita' del credito dello Stato e
l'indicazione delle modalita' e dei termini del pagamento". Tale
intesa e' da raggiungere entro un termine di quattro mesi.
La Provincia di Trento non impugna alcuna delle disposizioni
sopra descritte, in considerazione della circostanza che la
previsione dell'intesa sia sulla entita' (e quindi sulla stessa
esistenza) del credito statale, sia sulle modalita' e termini di
pagamento fa si che la procedura introdotta, pur decisamente
speciale, non sia lesiva delle prerogative della Provincia.
La Provincia contesta invece la legittimita' costituzionale del
successivo comma 1221, che disciplina l'ipotesi del "mancato
raggiungimento dell'intesa".
In questo caso, "all'adozione del provvedimento esecutivo
indicato nel comma 1220 provvede il Presidente del Consiglio dei
Ministri, nei successivi quattro mesi, sentita la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281".
Sembra evidente, infatti, che tale previsione vanifica la
garanzia costituita dalla previsione dell'intesa, essendo sufficiente
il decorso di quattro mesi per attivare la competenza unilaterale di
un organo statale.
Il mancato raggiungimento dell'intesa costituisce il segno
evidente della mancanza di accordo o circa lo stesso sussistere della
responsabilita' dell'ente territoriale (ed in ipotesi, dunque, della
Provincia di Trento), o circa la dimensione della responsabilita' o
sulle modalita' di pagamento.
Ora, sembra evidente che, in mancanza ditale accordo, la
responsabilita' dell'ente territoriale non puo' essere decisa con un
atto unilaterale dell'asserito creditore, ovvero dello Stato.
Infatti, al Presidente del Consiglio dei ministri non puo' certo
essere assegnato il carattere di un organo terzo, cui possa
presumersi di assegnare il ruolo di soluzione imparziale di un
contrasto relativo a rapporti di debito e credito.
Ne' attenua la violazione dei diritti costituzionali dell'ente
territoriale la previsione del parere della Conferenza unificata: sia
per la natura meramente consultiva del ruolo cosi' ad essa assegnato,
sia perche', se pure il suo atto avesse carattere vincolante e
condizionante, neppure la Conferenza unificata o abilitata a disporre
dei diritti del singolo ente territoriale, ed in particolare della
ricorrente provincia.
Risulta qui violata in modo evidente l'autonomia finanziaria
garantita dallo Statuto speciale e, qualora piu' favorevole,
dall'art. 119 della Costituzione, in virtu' della quale delle risorse
delle regioni e province autonome non si puo' disporre con atto
amministrativo statale.
Risulta ancora violato il principio di imparzialita' e buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, comma primo, della
Costituzione, che evidentemente vieta di affidare la soluzione della
controversia tra amministrazioni ad una delle due configgenti.
Risulta poi violato, in aggiunta, l'art. 24 della Costituzione,
secondo il quale "tutti possono agire in giudizio per la difesa dei
propri diritti e interessi legittimi". Infatti, la procedura che qui
si contesta porterebbe alla creazione di un titolo esecutivo contro
una regione o provincia autonoma formato direttamente, al di fuori di
ogni garanzia giurisdizionale, dall'asserito creditore.
La violazione del diritto alla difesa consiste gia' nel venire in
essere del titolo esecutivo. Ma va anche notato, ad aggravare tale
violazione, che ne' il comma 1221 ne' altra disposizione della legge
n. 296 del 2006 prevede, avverso il decreto del Presidente del
Consiglio, alcuna via di sindacato giurisdizionale, lasciando cosi'
pensare che in assoluto non ne esista alcuna, in violazione altresi'
dell'art. 113 della Costituzione, che non ammette eccezioni alla
tutela giurisdizionale avverso gli atti dell'amministrazione (quale
e' ovviamente anche il decreto del Presidente del Consiglio).
In ogni caso, sarebbe violato il principio della certezza del
diritto, sia per il dubbio recato sull'esistenza di un qualunque
rimedio, sia - ammesso che il rimedio esista, come deve csistere -
per l'incertezza su quale esso sia, se la via della giurisdizione
ordinaria (come dovrebbe essere trattandosi alla fine di un giudizio
di responsabilita' civile), o quella della giurisdizione
amministrativa, trattandosi di contestare un "provvedimento"
dell'amministrazione.
Tutte queste violazioni si traducono in lesione delle prerogative
costituzionali della provincia, dato che incidono sulla sua autonomia
finanziaria e sulla possibilita' di difenderla.
L'evidenza di tutte tali violazioni, che rendono la norma
costituzionalmente illegittima e lesiva delle prerogative e dei
diritti costituzionali della ricorrente provincia, fa si' che possa
aggiungersi solo in subordine e per puro scrupolo difensivo
l'ulteriore censura della assegnazione della competenza statale
decisoria all'organo monocratico "Presidente" anziche' all'organo
collegiale "Governo".
La competenza governativa, infatti, non avrebbe mutato in nulla
la fondatezza di tutte le censure sopra esposte, ne' alterato la
gravita' delle violazioni lamentate. Tuttavia, la sede collegiale del
Governo e' sempre stata considerata - nell'ambito dell'organizzazione
amministrativa - quella che maggiormente puo' equilibrare le esigenze
contrapposte. Ed in tale sede lo Statuto di autonomia assicura alla
provincia autonoma di far sentire la propria voce, attraverso la
partecipazione - sia pure senza diritto di voto - del proprio
Presidente (art. 52, comma 4, Statuto): per cui, in via subordinata,
si deduce anche la violazione di questa disposizione.
4. - Illegittimita' del comma 1226.
Il comma 1226 stabilisce che, "al fine di prevenire ulteriori
procedure di infrazione, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti dagli artt.
4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, o al
loro completamento, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, sulla base di criteri minimi uniformi definiti
con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare". Il d.P.R. n. 357/1997 cosi' richiamato reca
il regolamento attuativo della direttiva 92/43/CEE, relativa alla
conservazione degli babitat naturali.
L'art. 4, comma 2, di esso dispone che le regioni adottino "per
le zone speciali di conservazione ..., le misure di conservazione
necessarie", mentre l'art. 6, comma 2, prevede che "gli obblighi
derivanti dagli artt. 4 e 5 si applicano anche alle zone di
protezione speciale" di cui alla direttiva 79/409/CEE, in materia di
uccelli selvatici. La provincia ha dato attuazione alla normativa
comunitaria (direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE) con legge provinciale
15 ottobre 2004, n. 10 (artt. 9 e 10), recentemente modificata
dall'art. 55 della legge provinciale 29 dicembre 2006, n. 1, ed ha
adottato le misure di salvaguardia per i Siti di Importanza
comunitaria e le misure prima di salvaguardia ed ora di conservazione
per le Zone di Protezione Speciale individuate nel proprio
territorio, rispettivamente con deliberazione n. 655 dell'8 aprile
2005 (SIC) e con deliberazioni n. 2956 del 30 dicembre 2005 e n. 2279
del 27 ottobre 2006 (ZPS).
Il comma 1226, pero', si rivolge espressamente anche alla
Provincia di Trento, imponendo di provvedere agli adempimenti di cui
agli artt. 4 e 6 d.P.R. n. 357/1997 sulla base di criteri minimi
uniformi definiti con apposito decreto ministeriale. Cosi' facendo,
tuttavia, esso risulta lesivo delle prerogative costituzionali della
provincia sotto diversi profili.
Innanzi tutto, e' opportuno premettere che la competenza della
provincia nella materia dell'ambiente e' pacifica, in quanto risulta
da diverse norme statutarie (art. 8, nn. 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14,
15, 16, 17, 20 e 21; art. 9, nn. 9 e 10, e art. 16 dello Statuto) ed
e' stata confermata piu' volte dalla Corte costituzionale. Occorre
poi ricordare che, proprio in relazione al d.P.R. n. 357/1997,
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha avuto occasione di fissare
alcuni principi che regolano i poteri dello Stato e delle province
autonome in relazione all'attuazione delle direttive comunitarie.
Nella sent. n. 425/1999, essa ha precisato che, se le province hanno
attuato con legge la direttiva, si applica l'art. 7, d.P.R.
n. 526/1987 ("La Regione e le Province di Trento e di Bolzano, nelle
materie di competenza esclusiva, possono dare immediata attuazione
alle raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei
limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di
attuazione dei predetti atti comunitari"), in base al quale, come
risulta dal testo appena citato, le province sono vincolate solo da
leggi statali che concretano limiti statutari, non da atti
sublegislativi.
Poiche' la Provincia, di Trento, come detto, ha attuato le
direttive 92/43 e 79/409 sia in via legislativa sia in via
amministrativa, lo Stato non puo' imporre ad essa di provvedere agli
adempimenti previsti da un regolamento statale e, per di piu', sulla
base di criteri fissati con decreto ministeriale. Dunque, il comma
1226 viola sia le norme - sopra citate - che garantiscono alla
provincia competenza in materia di tutela dell'ambiente sia l'art. 7
d.P.R. n. 526/1987, in quanto si sovrappone ad un'attivita' attuativa
di direttive comunitarie gia' compiuta dalla provincia.
Inoltre esso, imponendo alla provincia determinati adempimenti
con norme direttamente applicabili, viola anche l'art. 2, d.lgs.
n. 266/1992.
In particolare, poi, risulta lesiva la previsione che il decreto
ministeriale abbia competenza di fissare i "criteri minimi uniformi".
Infatti, se - in presenza di attuazione legislativa da parte della
provincia - questa non puo' essere soggetta ad atti sublegislativi,
neppure a regolamenti governativi (cosi', chiaramente, la sent.
n. 425/1999), un decreto ministeriale non potrebbe comunque vincolare
l'attuazione delle direttive da parte della provincia, perche', in
assenza di legge provinciale, l'attuazione sublegislativa delle
direttive deve avvenire con regolamento governativo, nel rispetto del
principio di legalita' sostanziale e con il coinvolgimento delle
regioni (v. sent. n. 425/1999 e art. 111. n. 11/2005).
Dunque, la previsione del decreto ministeriale viola i principi
che regolano i rapporti tra Stato e regioni nell'attuazione degli
obblighi comunitari, sia perche' non si tratta di un regolamento
governativo sia perche' il comma 1226 non delimita in alcun modo la
discrezionalita' ministeriale e non prevede la necessita' di
un'intesa con la Conferenza Stato-regioni, in violazione del
principio di leale collaborazione.
Inoltre, l'ultima parte del comma 1226 viola l'art. 2, d.lgs.
n. 266/1992, perche' il decreto ivi previsti sarebbe un atto
sostanzialmente normativo direttamente applicabile in tnateria di
competenza provinciale. Se, invece, il predetto decreto fosse
ritenuto un atto di indirizzo e coordinamento, risulterebbe violato
l'art. 3 d.lgs. n. 266/1992 sotto tre distinti profili: perche' non
e' prevista la competenza del Governo, perche' il contenuto del
decreto e' tale che la provincia non sarebbe vincolata "solo al
conseguimento degli obiettivi o risultati" stabiliti dal decreto,
perche' non e' previsto il parere delle province.
Infine, se esso fosse considerato un atto amministrativo, sarebbe
violato l'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 266/1992, in quanto si
attribuirebbe una funzione amministrativa ad un organo statale in
materia di competenza provinciale.
Naturalmente, non vi sarebbe lesione ove si potesse intendere la
norma del comma 1226 nel senso che essa non si applichi alle regioni
che hanno gia' attuato le direttive comunitarie. Tuttavia, nulla di
cio' e' scritto nella disposizione, che cita anzi la Provincia di
Trento, nonostante che essa abbia gia' provveduto. Inoltre, essa,
parlando di "criteri minimi uniformi", lascia pensare che si tratti
degli standard ai quali tutte le regioni si debbano adeguare.
Infine, come visto, l'avere attivato una competenza ministeriale
risulterebbe costituzionalmente illegittimo e lesivo anche nella
prospettiva della suppletivita' della disposizione di legge, perche'
- come visto - in assenza di legge provinciale l'attuazione
sublegislativa delle direttive deve avvenire con regolamento
governativo. In definitiva, il comma 1226, impone direttamente
adempimenti alla Provincia di Trento, pur avendo questa compiutamente
disciplinato la materia e benche' la Corte costituzionale, nella
sent. n. 425/1999, abbia espressamente attribuito natura cedevole
alla normativa statale nella materia in questione. Inoltre, la
provincia verrebbe vincolata ad un decreto ministeriale, inidoneo ad
intervenire in materia, privo di adeguata base legislativa ed
adottato in violazione del principio di leale collaborazione (oltre
che contrastante con il d.lgs. n. 266/1992).
Ne risulta una chiara violazione delle prerogative costituzionali
della Provincia di Trento.
P. Q. M.
Chiede voglia codesta Corte costituzionale accogliere il ricorso,
diciarando l'illegittimita' delle disposizioni sopra indicate, nei
termini sopra esposti.
Padova - Trento - Roma, addi' 23 febbraio 2007
Prof. Avv. Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi
