Ricorso n. 14 del 7 marzo 2007 (Regione Lombardia)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2007 , n. 14
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2007 (della Regione Lombardia)
(GU n. 15 dell'11-4-2007)
Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. dott. Roberto Formigoni,
autorizzato con delibera di giunta regionale n. VIII/004172 del 21
febbraio 2007, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del
presente atto, dagli avv. Pio Dario Vivone e prof. Beniamino Caravita
di Toritto e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliato
in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dei commi 362, 363,
364, 365; 389; 853; 892, 893, 894, 895; 1121, 1122, 1123; 1227, 1228;
1252; 1261; 1267; 1284; 583, 584, 585; 610, 611; 622, 624, 631; 1226,
dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)", pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2006, n. 299
- Serie generale per violazione degli artt. 117, 118, 119 della
Costituzione, nonche' dei principi costituzionali di leale
collaborazione (art. 120), di buon andamento (art. 97) e di
ragionevolezza (art. 3).
La legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)", pubblicata nel Supplemento ordinario alla
Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2006, n. 299 - Serie
generale, e' composta da un articolo unico suddiviso in 1364 commi.
Si tratta, come e' ormai prassi per i provvedimenti legislativi
relativi alla manovra finanziaria, di un ampio complesso di
disposizioni variegate ed eterogenee, molte delle quali, a loro
volta, ulteriormente sottoarticolate. La legge n. 296 del 2006 e'
completata infine da una serie di documenti cosi' denominati: Tabelle
1, 2, 3, Elenco 1, Allegati 1, 2, Prospetto di copertura, Tabelle A,
B, C, D, E, F, Lavori preparatori.
Nell'effettuare tale complessa manovra finanziaria, Governo e
Parlamento non hanno tuttavia tenuto nel debito conto i profili,
cosi' come evidenziati nella giurisprudenza costituzionale,
dell'autonomia regionale, specie sotto il profilo della disciplina
dei finanziamenti. Cosi', nel coacervo delle disposizioni contenute
nella legge n. 296 del 2006, la Regione Lombardia ha individuato una
serie di previsioni direttamente e immediatamente lesive della
propria autonomia, che qui di seguito vengono impugnate.
1. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,
nonche' dei principi di leale collaborazione (art. 120), di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97) e di ragionevolezza
(art. 3), da parte dell'art. 1, commi 362, 363, 364, 365; 389; 853;
892, 893, 894, 895; 1121, 1122, 1123; 1227, 1228; 1252; 1261; 1267;
1284 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante "Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)".
1.1. - Le citate disposizioni sono relative all'istituzione e
all'implementazione di fondi statali in materie di competenza
regionale ed evidenziano comuni aspetti di illegittimita'
costituzionale, che saranno esposti e circostanziati al termine della
sintetica illustrazione dei contenuti dei commi stessi.
1.1.1. - Fondo per la copertura di interventi di efficienza
energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per
finalita' sociali (commi 362, 363, 364, 365).
I commi 362, 363, 364 e 365 sono relativi alla costituzione e
implementazione di un fondo "per la copertura di interventi di
efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura
energetica per finalita' sociali". Il comma 362, nel prevedere la
costituzione del fondo, stabilisce che esso e' alimentato dal
"maggior gettito fiscale derivante dall'incidenza dell'imposta sul
valore aggiunto sui prezzi di carburanti e combustibili di origine
petrolifera, in relazione ad aumenti del prezzo internazionale del
petrolio greggio, rispetto al valore di riferimento previsto nel
Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni
2007-2011". L'ammontare dell'incremento di gettito destinato al Fondo
e' limitato ad un massimo di 100 milioni di euro annui. Il comma 363
chiarisce poi che il Fondo e' istituito nell'ambito dello "stato di
previsione del Ministero dello sviluppo economico" e che, "per il
triennio 2007-2009, ha una dotazione iniziale di 50 milioni di euro
annui". Il comma 364 stabilisce che le condizioni, le modalita' e i
termini per l'utilizzo del Fondo sono determinate con "decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dello sviluppo economico" entro tre mesi dalla data di entrata in
vigore della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007). La
dotazione del Fondo, specifica ancora il comma 364, e' destinata al
"finanziamento di interventi di carattere sociale, da parte dei
comuni, per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi
civili a favore di denti economicamente disagiati, anziani e
disabili", oltre che, per una somma di 11 milioni di euro annui per
il biennio 2008-2009, agli interventi di efficienza energetica di cui
ai commi da 353 a 361. Il successivo comma 365 precisa infine che per
implementare le norme di attuazione per l'utilizzo del Fondo "sono
stipulati accordi tra il Governo, le regioni e gli enti locali che
garantiscano la individuazione o la creazione, ove non siano gia'
esistenti, di strutture amministrative, almeno presso ciascun comune
capoluogo di provincia, per la gestione degli interventi di cui al
comma 364, i cui costi possono in parte essere coperti dalle risorse
del Fondo di cui al comma 362".
1.1.2. - Fondo per l'abbattimento delle barriere architettoniche
(comma 389).
Il comma 389 istituisce presso il Ministero dello sviluppo
economico un "fondo con una dotazione di 5 milioni di euro destinato
all'erogazione di contributi ai gestori di attivita' commerciali per
le spese documentate e documentabili sostenute entro il 31 dicembre
2007 per l'eliminazione delle barriere architettoniche nei locali
aperti al pubblico". La disposizione impugnata prevede inoltre che
entro settanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
n. 296 del 2006 (Finanziaria 2007) "il Ministro dell'economia e delle
finanze, con proprio decreto, adottato d'intesa con i Ministri dello
sviluppo economico e della solidarieta' sociale, definisce modalita',
limiti e criteri per l'attribuzione dei contributi", previsti dalla
stessa disposizione.
1.1.3. - Fondo a sostegno delle imprese: individuazione dei
requisiti delle imprese destinatarie degli interventi (comma 853).
Il comma 853 dispone che gli interventi relativi al "Fondo per il
finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli
aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese
in difficolta" (fondo previsto dall'art. 11, comma 3, del
decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 maggio 2005, n. 80), sono disposti sulla base di
criteri e modalita' fissati con delibera del CIPE, su proposta del
Ministro dello sviluppo economico. Il comma 853 stabilisce inoltre
che tale delibera "determina, in conformita' agli orientamenti
comunitari in materia, le tipologie di aiuto concedibile, le
priorita' di natura produttiva, i requisiti economici e finanziari
delle imprese da ammettere ai benefici e per l'eventuale
coordinamento delle altre amministrazioni interessate".
La norma precisa inoltre che per l'attuazione degli interventi
"il Ministero dello sviluppo economico puo' avvalersi, senza oneri
aggiuntivi per il bilancio dello Stato, di Sviluppo Italia S.p.A." e
dispone infine l'abrogazione della precedente disciplina sul punto
(in particolare dei commi 5 e 6 dell'art. 11 del decreto-legge 14
marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
maggio 2005, n. 80).
1.1.4. - Contributo per la realizzazione dei progetti per la
societa' dell'informazione e fondo per il sostegno agli investimenti
per l'innovazione negli enti locali (commi 892, 893, 894, 895).
I commi 892, 893, 894, 895 adottano misure finalizzate alla
realizzazione di progetti "per la societa' dell'informazione" e
dispongono l'istituzione di un fondo per il sostegno agli
investimenti per l'innovazione negli enti locali. In particolare, il
comma 892 autorizza una spesa annuale di 10 milioni di euro per il
triennio 2007-2009 e dispone che, entro quattro mesi dall'entrata in
vigore della legge n. 296 del 2006, il Ministro per le riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali per gli
interventi relativi alle regioni e agli enti locali, individua, con
decreto di natura non regolamentare, le azioni da realizzare sul
territorio nazionale, le aree destinatarie della sperimentazione e le
modalita' operative e di gestione di tali progetti. Il seguente
comma 893 istituisce un fondo presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, denominato "Fondo per il sostegno agli investimenti per
l'innovazione negli enti locali". La dotazione finanziaria prevista
e' pari a 15 milioni di euro annuali per il triennio 2007-2009. Il
fondo e' destinato al finanziamento di "progetti degli enti locali
relativi agli interventi di digitalizzazione dell'attivita'
amministrativa", con particolare attenzione ai procedimenti di
diretto interesse dei cittadini e delle imprese (comma 893). Il
comma 894 stabilisce poi che i criteri di distribuzione delle risorse
stanziate attraverso tale Fondo sono definiti con "successivo decreto
dei Ministri per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione e per gli affari regionali e le autonomie locali, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze". Il decreto
e' adottato sentita la Conferenza unificata Stato citta' regioni e
previo "parere della Commissione permanente per l'innovazione
tecnologica nelle regioni e negli enti locali", prevista dal decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82 ("Codice dell'amministrazione
digitale" e in particolare dall'art. 14, comma 3-bis). Infine, il
comma 895 dispone che "nella valutazione dei progetti da finanziare,
di cui al comma 892" (relativi cioe' alla cosiddetta "societa'
dell'informazione"), sono privilegiati "quelli che utilizzano o
sviluppano applicazioni software a codice aperto". La stessa norma
prevede inoltre che gli elementi costitutivi dei software elaborati
nell'ambito di tali progetti ("i codici sorgente, gli eseguibili e la
documentazione") sono mantenuti in un "ambiente" che ne consenta lo
sviluppo, secondo modalita' di tipo "cooperativo". A tal fine e'
disposto che i programmi informatici vengano situati su un "web
individuato dal Ministero per le riforme e le innovazioni nella
pubblica amministrazione al fine di poter essere visibili e
riutilizzabili".
1.1.5. - Istituzione del Fondo per la mobilita' sostenibile nelle
aree urbane (commi 1121, 1122, 1123).
I commi 1121, 1122 e 1123 sono relativi alla istituzione di un
"Fondo per la mobilita' sostenibile nelle aree urbane" e alla
determinazione delle relative destinazioni. Secondo quanto previsto
dal comma 1121, il Fondo e' istituito nell'ambito dello stato di
previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare. Esso consiste in uno stanziamento annuale di 90 milioni
di euro per il triennio 2007-2009. Lo scopo del Fondo e' il
finanziamento di "interventi finalizzati al miglioramento della
qualita' dell'aria nelle aree urbane e al potenziamento del trasporto
pubblico". Ai sensi del comma 1122 le risorse del Fondo sono
destinate, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei trasporti,
all'adozione di numerose misure, gia' individuate ed enumerate dalla
disposizione stessa: potenziamento dei mezzi pubblici, soprattutto
dei meno inquinanti e nell'ambito dei comuni "a maggiore crisi
ambientale"; incentivi per l'intermodalita' e per la mobilita'
sostenibile; valorizzazione degli strumenti del mobility managment e
del car sharing; percorsi vigilati protetti casa-scuola;
miglioramento della logistica per la consegna e la distribuzione
delle merci; realizzazione e potenziamento di forme di distribuzione
di carburante alternativo (gas metano, gpl, energia elettrica,
idrogeno); promozione di reti urbane di percorsi destinati alla
mobilita' ciclistica. Il comma 1123 dispone infine la destinazione di
una quota non inferiore al 5 per cento del fondo in favore di uno
specifico fondo preesistente, e cioe' del fondo per la mobilita'
ciclistica previsto dalla legge 19 ottobre 1998, n. 366.
1.1.6. - Autorizzazioni di spesa per interventi a sostegno del
settore turistico (commi 1227, 1228).
I commi 1227 e 1228 recano misure per il sostengo del settore
turistico. In particolare, il comma 1227 autorizza la spesa annua di
10 milioni di euro per il triennio 2007-2009, secondo un regolamento
da emanare su proposta della "Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per lo sviluppo e la competitivita' del turismo". Il
successivo comma 1228 autorizza invece una spesa annua di 48 milioni
per il triennio 2007-2009 per interventi finalizzati
all'incentivazione dell'offerta delle imprese turistico-ricettive e
alla promozione del turismo ecocompatibile; la stessa disposizione
stabilisce inoltre che il Presidente del Consiglio dei Ministri,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, adotta, entro
trenta giorni dall'entrata in vigore della legge n. 296 del 2006, un
"decreto recante l'individuazione dei criteri, delle procedure e
delle modalita' di attuazione" delle previsioni contenute neI citato
comma 1228.
1.1.7. - Ripartizione del fondo per le politiche per la famiglia
(comma 1252).
Al comma 1252 la legge finanziaria per il 2007 prevede che la
ripartizione degli stanziamenti relativi al Fondo delle politiche per
la famiglia sia operata dal "Ministro delle politiche per la
famiglia" con proprio decreto.
1.1.8. - Incremento del Fondo per le politiche relative ai
diritti e alle pari opportunita'; Fondo e Osservatorio contro la
violenza sessuale e di genere (comma 1261).
Il comma 1261 prevede poi l'incremento delle risorse per il
"Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunita"
(gia' previsto dall'art. 19, comma 3, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto
2006, n. 248). Tale incremento e' fissato in misura di 40 milioni di
euro annui per il triennio 2007-2009, "di cui una quota per ciascuno
degli anni 2007, 2008 e 2009, da destinare al Fondo nazionale contro
la violenza sessuale e di genere". Analogamente a quanto previsto per
la ripartizione del fondo per le politiche per la famiglia, e'
previsto che i criteri di ripartizione del Fondo sono stabiliti dal
"Ministro per i diritti e le pari opportunita', con decreto emanato
di concerto con i Ministri della solidarieta' sociale, del lavoro e
della previdenza sociale, della salute e delle politiche per la
famiglia".
E' altresi' disposto che i criteri determinati dal Ministro
dovranno prevedere "una quota parte da destinare all'istituzione di
un Osservatorio nazionale contro la violenza sessuale e di genere e
una quota parte da destinare al piano d'azione nazionale contro la
violenza sessuale e di genere".
1.1.9. - Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati
(comma 1267).
Il comma 1267 istituisce presso il Ministero della solidarieta'
sociale il "Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati" al fine
di favorire "l'inclusione sociale dei migranti e dei loro familiari".
Al fondo e' assegnata la somma di 50 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2007, 2008 e 2009. Secondo quanto previsto dalla norma
istitutiva, il Fondo e' inoltre finalizzato alla realizzazione di un
"piano per l'accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire
il rapporto scuola-famiglia, mediante l'utilizzo per fini non
didattici di apposite figure professionali madrelingua quali
mediatori culturali".
1.1.10. - Fondo di solidarieta' per il maggior accesso alle
risorse idriche (comma 1284).
Infine il comma 1284 istituisce un fondo di solidarieta' per il
maggior accesso alle risorse idriche: il fondo, stabilito presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, e' finalizzato a promuovere il
"finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in ambito
nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso
possibile alle risorse idriche secondo il principio del/a garanzia
dell'accesso all'acqua a livello universale". La stessa disposizione
introduce inoltre, quale strumento di finanziamento del fondo stesso,
"un contributo pari a 0,1 centesimi di euro" "per ogni bottiglia di
acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al
pubblico". Le modalita' di funzionamento e di erogazione delle
risorse del fondo sono "indicate" con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto
con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle
competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata
Stato, citta', regioni. Infine, la norma autorizza il Ministero
dell'economia e delle finanze a emanare i regolamenti attuativi
necessari.
1.2. - Dall'esposizione del contenuto delle norme appena
richiamate si evince in maniera netta l'inesistente, ovvero del tutto
marginale, coinvolgimento della regione in materie di propria
competenza concorrente o residuale, e la conseguente palese
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, oltre che
dei principi di leale collaborazione (art. 120), di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97) e di ragionevolezza (art. 3).
Il testo costituzionale novellato a seguito della riforma del
Titolo V del 2001 individua una stretta correlazione tra gli
artt. 119 e 117: in particolare le funzioni pubbliche relative a
materie di competenza regionale piena o concorrente debbono essere
finanziate con le risorse proprie cui si riferisce l'art. 119,
comma 4, della Costituzione (tributi propri, compartecipazioni al
gettito di tributi erariali e quote del fondo perequativo senza
vincolo di destinazione).
E' ben noto come a sei anni di distanza dall'entrata in vigore
del nuovo testo del Titolo V, il "federalismo fiscale" previsto
dall'art. 119 - che, insieme agli artt. 117 e 118 opera come vero e
proprio "distributore" della sovranita' popolare tra le istituzioni
della Repubblica - non abbia ancora trovato attuazione. Il meccanismo
- complicato si, ma non impossibile, di finanziamento delle autonomie
non e' decollato, rendendo monco ogni discorso sulla corretta
attuazione anche degli artt. 117 e 118. Cosi' la Corte ha dovuto
porre dei paletti all'atteggiamento statale - a prescindere dal
colore dei governi - di operare come se il nuovo Titolo V non fosse
mai entrato in vigore e, pur riconoscendo che l'attuazione e' compito
precipuo del legislatore, ha iniziato a fissare qualche vincolo, di
tipo transitorio. Cosi', in particolare, la Corte ha stabilito che
dal nuovo Titolo V deriva l'eliminazione o comunque la riduzione
dell'ambito dei finanziamenti erariali vincolati, espressione tipica
della finanza c.d. derivata.
Anche in attesa dell'attuazione dell'art. 119, in linea generale,
secondo l'orientamento di codesta ecc.ma Corte, deve ritenersi
preclusa la possibilita' di interventi finanziari statali non
coerenti con il vigente riparto di competenze tra Stato e regioni.
Pertanto, la previsione di fondi a destinazione vincolata, relativi
ad ambiti di competenza regionale, costituisce strumento di
interferenza e di sovrapposizione agli indirizzi che la Costituzione
assegna all'autonoma determinazione delle regioni.
La Corte e' cosi' intervenuta in diverse occasioni tentando di
arginare le ingerenze statali in materie regionali tramite lo
strumento dei finanziamenti, dichiarando incostituzionali
trasferimenti statali vincolati ovvero l'istituzione di fondi in
materia di competenza regionale, diretti a sostenere attivita' di
competenza regionale, ad eccezione dei casi di interventi speciali
previsti dall'art. 119, comma 5, Cost.
Ed infatti, gia' a partire dalla prima pronuncia sul punto, la
sentenza n. 370 del 2003 (in materia di asili nido), codesta ecc.ma
Corte ha affermato che, se il meccanismo di finanziamento predisposto
dalla disposizione censurata "era coerente con il precedente assetto
legislativo, ...non e' piu' utilizzabile a seguito dei rilevanti
mutamenti introdotti dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della seconda parte della Costituzione)".
Difatti, "Il nuovo art. 119 della Costituzione, prevede
espressamente, al quarto comma, che le funzioni pubbliche regionali e
locali debbano essere "integralmente" finanziate tramite i proventi
delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi
erariali riferibili al territorio dell'ente interessato, di cui al
secondo comma, nonche' con quote del "fondo perequativo senza vincoli
di destinazione", di cui al terzo comma. Gli altri possibili
finanziamenti da parte dello Stato, previsti dal quinto comma, sono
costituiti solo da risorse eventuali ed aggiuntive "per promuovere lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarieta' sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo
esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio" delle funzioni, ed erogati in favore "di
determinati comuni, province, citta' metropolitane e regioni".
Pertanto, conclude la Corte, "nel nuovo sistema, per il finanziamento
delle normali funzioni di regioni ed enti locali, lo Stato puo' ero
gare solo fondi senza vincoli specifici di destinazione, in
particolare tramite il fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo
comma, della Costituzione", mentre altri possibili finanziamenti
(eventualmente vincolati) a carico del bilancio statale sono
ammissibili solo nelle ipotesi e per le finalita' tassativamente
previste nel citato comma 5 dell'art. 119 Cost.
Nella successiva sent. n. 16 del 2004 (che censura il Fondo per
la riqualificazione urbana dei comuni) la Corte e' stata ancora piu'
netta quando ha subordinato la validita' di un intervento finanziario
diretto dello Stato al caso in cui si versi nell'attuazione di
discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria
competenza ovvero nella disciplina degli speciali interventi in
favore di determinati comuni (ex art. 119, comma 5). E cosi', nel
nuovo contesto delineato dagli artt. 117 e 119 Cost. "non possono
trovare oggi spazio interventi finanziari diretti dello Stato a
favore dei comuni, vincolati nella destinazione, per normali
attivita' e compiti di competenza di questi ultimi, fuori dall'ambito
dell'attuazione di discipline dettate dalla legge statale nelle
materie di propria competenza, o della disciplina degli speciali
interventi finanziari in favore di determinati comuni, ai sensi del
nuovo art. 119, quinto comma.
Soprattutto non sono ammissibili siffatte forme di intervento
nell'ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece
alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle
competenze concorrenti) dei principi fondamentali della legge dello
Stato. Gli interventi speciali previsti dall'art. 119, quinto comma,
a loro volta, non so/o debbono essere aggiuntivi rispetto al
finanziamento integra/e (art. 119, quarto comma) delle funzioni
spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalita' di
perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o
comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma
debbono essere indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni
(o province, citta' metropolitane, regioni).
L'esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle
competenze legislative fra Stato e regioni comporta altresi' che,
quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle
regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti di
programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio".
E' di tutta evidenza, pertanto, come non rispondano al novellato
quadro costituzionale trasferimenti statali vincolati nella
destinazione, in quanto si configurerebbero come "uno strumento
indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle
funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
regioni negli ambiti materiali di propria competenza".
La sentenza n. 320 del 2004, muovendosi nel solco ormai
tracciato, ha aggiunto ulteriori elementi interessanti. In questa
occasione, codesta ecc.ma Corte ha censurato la previsione di fondi
statali vincolati finalizzati all'erogazione di aiuti alle imprese
nell'ambito di materie di competenza regionale (nella specie si
trattava di incentivi alla promozione di servizi di asilo nido e di
"micro-nidi" in ambito aziendale). E' stata, infatti, rigettata la
tesi del Governo, che aveva sostenuto la sostanziale "neutralita" di
siffatti interventi finanziari rispetto all'autonomia di entrata e di
spesa delle regioni attesi, da un lato, il loro carattere aggiuntivo
- integrativo rispetto alle ulteriori risorse (eventualmente)
stanziate per le medesime finalita' a livello regionale e,
dall'altro, la loro destinazione diretta ad appannaggio di soggetti
privati, senza alcun "transito" attraverso i bilanci regionali.
Secondo la Corte, viceversa, "il tipo di ripartizione delle
materie fra Stato e regioni di cui all'art. 117 Cost. vieta comunque
che in una materia di competenza legislativa regionale, in linea
generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati
a soggetti privati, poiche' cio' equivarrebbe a riconoscere allo
Stato potesta' legislative e amministrative sganciate dal sistema
costituzionale di riparto delle rispettive competenze". La logica e'
la stessa che emerge dai precedenti sopra richiamati, tuttavia estesa
dall'area delle relazioni finanziarie interne al settore pubblico
all'area delle relazioni finanziarie fra quest'ultimo ed il settore
privato.
Se questi appena riportati sono i principi affermati in materia
dalla giurisprudenza costituzionale, si deve ora riportare
l'attenzione di codesta ecc.ma Corte su quelli che sono gli specifici
profili di incostituzionalita' dei commi qui censurati, precisando
sin da subito che in nessuno dei finanziamenti ivi previsti, e'
possibile rintracciare quei profili attinenti alla dimensione
macroeconomica che sono i soli che potrebbero permettere di attrarre
interventi finanziari statali nell'ambito di competenza esclusiva
della tutela della concorrenza (vedi da ultimo ex multis, sentenza
n. 134 del 2005 e la ivi richiamata n. 272 del 2004).
1.2.1. - Fondo per la copertura di interventi di efficienza
energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per
finalita' sociali (commi 362, 363, 364, 365).
Orbene, i commi 362, 363, 364, 365 dispongono la costituzione e
implementazione di un fondo "per la copertura di interventi di
efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura
energetica per finalita' sociali".
Il comma 362 provvede alla creazione del fondo per mezzo della
destinazione di quote prefissate di gettito fiscale secondo un
modello di "finanza derivata", mentre il successivo comma 363
determina la consistenza della dotazione iniziale del Fondo. Tali
previsioni sono, con ogni evidenza, incompatibili con il modello
stabilito dall'art. 119 Cost., in particolare per quel che attiene
l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa attribuito alle regioni
dal comma 1 della norma costituzionale.
Secondo l'orientamento espresso da codesta ecc.ma Corte, infatti,
"sul piano finanziario, in base al nuovo testo dell'art. 119, le
regioni - come gli enti locali - sono dotate di "autonomia
finanziaria di entrata e di spesa" (primo comma) e godono di "risorse
autonome" rappresentate da tributi ed entrate propri, nonche'
dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al proprio territorio (secondo comma). E per i territori
con minore capacita' fiscale per abitante, la legge dello Stato
istituisce un fondo perequativo "senza vincoli di destinazione"
(terzo comma). Nel loro complesso tali risorse devono consentire alle
regioni ed agli altri enti locali "di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma).
Non di meno, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la
coesione e la solidarieta' sociale, di rimuovere gli squilibri
economici e sociali, di favorire l'effettivo esercizio dei diritti
della persona o di provvedere a scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni, lo Stato puo' destinare "risorse aggiuntive" ed
effettuare "interventi speciali" in favore "di determinati comuni,
province, citta' metropolitane e regioni" (quinto comma)" (sentenza
n. 423 del 2004 e le ivi richiamate sentt. nn. 370 del 2003, 16, 37,
49 e 320 del 2004).
Il fondo istituito dal comma 362 e' relativo ad "interventi di
efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura
energetica per finalita' sociali". Esso ricade dunque, in maniera
inequivocabile, in un ambito di competenze riservato alla potesta'
legislativa regionale concorrente, agevolmente riconducibile, secondo
la lettera dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, alla
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia".
Nonostante questa evidente competenza regionale, i commi 362 e
363 dell'art. 1 della legge 296 del 2006 non contengono alcuna
previsione relativa a forme di codeterminazione con la regione delle
misure ivi contemplate. Peraltro, il seguente comma 364, mentre da un
lato individua in un decreto ministeriale (emesso dal Ministro
dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro dello
sviluppo economico) lo strumento per la determinazione di
"condizioni, modalita' e termini per l'utilizzo della dotazione del
Fondo", dall'altro dispone l'utilizzo della dotazione del fondo per
il "finanziamento di interventi di carattere sociale, da parte dei
comuni, per la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi
civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e
disabili e, per una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio
2008-2009, agli interventi di efficienza energetica di cui ai
commi da 353 a 361".
E' si' vero che tale disposizione, nel riferirsi a numerosi e
variegati interventi sussumibili nell'ambito delle misure volte a
migliorare l'efficienza energetica (quali quelli previsti dalle
disposizioni di cui ai commi dal 353 al 361), parrebbe in parte
precisare le finalita' del fondo stesso; cio' nondimeno,
l'approssimativa indicazione dei soggetti utilizzatori delle risorse,
individuati genericamente nella generalita' dei "comuni", pone con
assoluta sicurezza tale strumento di finanziamento al di fuori degli
"interventi speciali" autorizzati dal comma 5 dell'art. 119 Cost.
Infatti, come codesta ecc.ma Corte ha motivato, un intervento
finanziario statale non puo' certo configurarsi come appartenente
alla sfera degli "interventi speciali" di cui al quinto
comma dell'art. 119 della Costituzione, allorche' "esso e' disposto
in favore non gia' di "determinati" comuni, ma della generalita'
degli enti, sia pure - e non appare neanche questo il caso - con un
criterio di preferenza a favore di comuni di dimensioni date, situati
in alcune aree del paese, individua te a loro volta con un criterio
assai generico" (sentenza n. 16 del 2004).
Infine, il comma 365 prevede quale unico spazio di cooperazione
con le regioni lo strumento degli "accordi tra il Governo, le regioni
e gli enti locali". Tale strumento e' tuttavia previsto al solo scopo
di dare "efficace attuazione a quanto previsto dal comma 364". Si
tenta cosi' di relegare allo spazio di semplici accordi ex post la
possibilita' della regione di incidere su materie di propria
competenza concorrente. codesta ecc.ma Corte ha invece piu' volte
riaffermato la necessita' di forme partecipative ben piu' intense,
quali le "intese forti" richiamate a proposito di questioni
rientranti nell'ambito della "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia", nelle sentenze n. 6 del 2004 e n. 383 del
2005.
Inoltre, secondo quanto stabilito dal comma 365, gli accordi in
esso previsti dovranno garantire "la individuazione o la creazione,
ove non siano gia' esistenti, di strutture amministrative, almeno
presso ciascun comune capoluogo di provincia, per la gestione degli
interventi di cui al comma 364, i cui costi possono in parte essere
coperti dalle risorse del Fondo di cui al comma 362". Tale
disposizione si riferisce con tutta evidenza all'esercizio di
funzioni amministrative di competenza regionale, in aperta lesione
del riparto di competenze previsto dagli artt. 117 e 118 Cost.
In ogni caso, l'illegittimita' della disposizione impugnata
discende dalla violazione del principio di leale collaborazione, per
la mancata previsione di un'intesa "forte" con la Conferenza
Stato-regioni. Come codesta Corte ha avuto modo di motivare, "una
eventuale chiamata in sussidiari eta" da parte dello Stato deve
essere accompagnata dalla previsione di idonei moduli collaborativi
nella forma dell'intesa in senso forte fra gli organi statali e la
Conferenza unificata, rappresentativa dell'intera pluralita' degli
enti regionali e locali" (sent. n. 383 del 2005).
Tali previsioni si pongono in esplicita contraddizione, rilevante
altresi' sotto il profilo del buon andamento dell'amministrazione e
della ragionevolezza, con le disposizioni in tema di risparmio
energetico che assegnano un ruolo cruciale alle regioni (vedi da
ultimo, Corte cost. sentenza n. 133 del 2006).
D'altra parte la tipologia degli interventi previsti esclude
chiaramente che essi possano essere attratti nel titolo "tutela della
concorrenza".
1.2.2. - Fondo per l'abbattimento delle barriere architettoniche
(comma 389).
Il comma 389 dell'art. 1 della legge finanziaria 2007 istituisce
un fondo, consistente in 5 milioni di euro, destinato all'erogazione
di contributi ai gestori di attivita' commerciali, per le spese
"documentate e documentabili", sostenute entro il 31 dicembre 2007,
per l'abbattimento delle barriere architettoniche. Le modalita' di
erogazione dei contributi sono demandate a un decreto emanato dal
Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con i Ministri dello
sviluppo economico e della solidarieta' sociale, da emanarsi, secondo
la norma istitutiva del fondo, entro settanta giorni dall'entrata in
vigore della legge n. 296 del 2006.
Nulla e' previsto, nella disposizione impugnata, in ordine ad una
qualsivoglia forma di coinvolgimento delle regioni. A fronte dei gia'
richiamati consolidati principi espressi da codesta ecc.ma Corte in
ordine alla incompatibilita' con il quadro costituzionale vigente di
strumenti di finanza cd. derivata per il finanziamento delle regioni,
anche in attesa di una piena attuazione del dettato dell'art. 119
Cost., si sottolinea che il fondo previsto dal comma 389 riflette i
suoi effetti in un'area di competenza relativa all'assistenza e ai
servizi sociali, sicuramente ricadente fra le materie di competenza
residuale delle regioni.
Si tratta, invero, di una disposizione di carattere generico,
che, con ogni evidenza, non possiede i requisiti che la Costituzione
esige per giustificare "interventi speciali" di promozione della
"solidarieta' sociale" in favore di determinati comuni, province,
citta' metropolitane, regioni, in deroga al riparto di competenze
fissato dagli artt. 117 e 118 Cost. Manca infatti del tutto
l'individuazione puntuale degli enti locali beneficiari della
disposizione; ne' tantomeno si puo' scorgere nella norma l'attitudine
a definire ipotetici livelli essenziali di prestazioni concernenti
diritti sociali, tali da radicare costituzionalmente l'intervento del
legislatore statale in materia invece di competenza regionale.
Giova peraltro ricordare come in un precedente giudizio di
legittimita' costituzionale, che costituisce precedente in puncto
rispetto alla vicenda qui portata in discussione, codesta ecc.ma
Corte ha stabilito l'illegittimita' dell'art. 3, comma 116, della
legge n. 350 del 2003 che individuava tra le finalita' di utilizzo
del "Fondo nazionale per le politiche sociali" di cui all'art. 59,
comma 44, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive
modificazioni, "l'abbattimento delle barriere architettoniche di cui
alla legge 9 gennaio 1989, n. 13 per un importo pari a 20 milioni di
euro", motivando che "la previsione degli interventi di cui
all'art. 3, comma 116, della legge n. 350 del 2003 - non costituendo
determinazione di "livelli essenziali delle prestazioni" cui fa
riferimento l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione
- viola le competenze regionali concernenti i "servizi sociali
(sentenza n. 423 del 2004).
1.2.3. - Fondo a sostegno delle imprese: individuazione dei
requisiti delle imprese destinatarie degli interventi (comma 853).
Il comma 853 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 individua
nel Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE)
il soggetto competente a determinare "in conformita' agli
orientamenti comunitari in materia, le tipologie di aiuto
concedibile, le priorita' di natura produttiva, i requisiti economici
e finanziari delle imprese da ammettere ai benefici" relativi al
"Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli
Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la
ristrutturazione delle imprese in difficolta" (fondo previsto
dall'art. 11, comma 3, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80). La
previsione nulla prevede in ordine a forme di coinvolgimento delle
regioni. Tra le funzioni attribuite a queste ultime, peraltro, il
comma 1, dell'art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1998 espressamente
prevede "le funzioni amministrative concernenti l'attuazione di
interventi dell'Unione europea".
Se anche dovessero trovare spazio ambiti di competenza statale
legati alla tutela della concorrenza, o la possibilita' di invocare
la cd. "sussidiarieta' ascendente", appare evidente che la
circostanza che vengano interessati ambiti di competenza regionale
impone un necessario coinvolgimento delle regioni, pena la violazione
del principio costituzionale di leale collaborazione.
Giova richiamare come in occasione del vaglio di legittimita'
costituzionale di norme relative al "Fondo per la capitalizzazione di
imprese medio-grandi", previsto dalla legge n. 311 del 2004, codesta
ecc.ma Corte ha dichiarato incostituzionale la norma che affida al
CIPE la determinazione delle modalita' di funzionamento senza la
previa intesa con la Conferenza Stato-regioni. Secondo tale
giurisprudenza, "la "chiamata in sussidiarieta'"" di funzioni che
costituzionalmente spettano alle regioni comporta anche la necessita'
che lo Stato coinvolga sostanzialmente le regioni stesse, "poiche'
l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme
alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, puo' aspirare
a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta" (sentenze n. 242 del 2005 e n. 303 del 2003 ivi
richiamata). Anche in questo caso va ricordato come proprio nella
decisione n. 242 del 2005 codesta ecc.ma Corte abbia ridimensionato
la portata del titolo di intervento statale della lettera e)
dell'art. 117 Cost., agendo sugli aspetti quantitativi: nella misura
in cui si assiste a scelte normative caratterizzate da "una ricaduta
necessariamente limitata e solo indiretta sull'attivita' economica",
non si e' nell'ambito dell'ampia materia-funzione della tutela della
concorrenza (sentenza n. 242 del 2005).
1.2.4. - Contributo per la realizzazione dei progetti per la
societa' dell'informazione e fondo per il sostegno agli investimenti
per l'innovazione negli enti locali (commi 892, 893, 894, 895).
I commi 892, 893, 894, 895 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006 prevedono misure per la realizzazione di progetti per la
"Societa' dell'informazione" (comma 892), istituiscono un fondo per
il sostegno agli investimenti per l'innovazione negli enti locali
(comma 893), ne stabiliscono criteri di distribuzione (comma 894) e
priorita' dei progetti da finanziare (comma 895).
Il comma 892, nel far riferimento alla realizzazione "su tutto il
territorio nazionale" di progetti "per la societa'
dell'informazione", allude, con ogni evidenza, a taluni obiettivi di
carattere generale gia' espressi nelle "Linee guida del Governo per
lo sviluppo della Societa' dell'Informazione nella legislatura",
emanate dal Consiglio dei ministri in data 31 maggio 2002, nonche' a
quei progetti "di grande contenuto innovativo, di rilevanza
strategica, di preminente interesse nazionale, con particolare
attenzione per i progetti di carattere intersettoriale" di cui al
comma 1, dell'art. 27, della legge n. 3 del 16 gennaio 2003
("Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione"). Come codesta ecc.ma Corte ha gia' avuto modo di
affermare, bisogna ritenere che "le procedure e i servizi telematici
dalla stessa disposizione disciplinati - cioe' dal comma 1
dell'art. 27 della legge n. 3 del 2003 - abbiano quali unici
destinatari le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici
nazionali". (...) Tale interpretazione risulta conforme a
Costituzione, in quanto l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
attribuisce in via esclusiva alla competenza legislativa statale la
materia dell'"organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali))" (sentenza n. 31 del 2005).
La norma impugnata invece estende a tutto il territorio nazionale
le azioni da realizzare. Queste, secondo la disposizione, saranno
individuate con "decreto di natura non regolamentare emanato dal
Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, di concerto con il Ministro degli affari regionali e
le autonomie locali, per gli interventi relativi alle regioni e agli
enti locali" (comma 892). Lo stesso decreto provvedera' a determinare
le aree destinatarie della sperimentazione e le modalita' operative e
di gestione dei tali progetti.
Il successivo comma 893, in continuita' con la precedente
disposizione, istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri un "Fondo per il sostegno agli investimenti per
l'innovazione negli enti locali", per il finanziamento di progetti
relativi agli interventi per la "digitalizzazione dell'attivita'
amministrativa, in particolare per quanto riguarda i procedimenti di
diretto interesse dei cittadini e delle imprese".
Nella prima delle due norme citate, la previsione di un accordo
con il Ministro degli affari regionali e le autonomie locali rende
manifesto come tra i destinatari delle previsioni della disposizione,
vi siano ricomprese anche le regioni e gli enti locali; nel
successivo comma 893 i destinatari degli stanziamenti sono invece
esplicitamente individuati. L'obiettivo dei finanziamenti, e cioe' i
"progetti degli enti locali relativi agli interventi di
digitalizzazione dell'attivita' amministrativa in particolare per
quanto riguarda i procedimenti di diretto interesse dei cittadini e
delle imprese" (comma 893), rende chiaro, al di fuori di ogni
ragionevole dubbio, che il campo di operativita' delle norme
abbraccia anche la materia dell'organizzazione amministrativa degli
enti locali.
D'altra parte, la definizione del decreto come "avente natura non
regolamentare" e' spia di un atteggiamento ambiguo mirante ad evitare
l'applicazione dell'art. 117, comma 6 che limita la potesta'
regolamentare dello Stato alle sole materie di competenza esclusiva:
se si ritiene di porre siffatta precisazione, appare evidente che si
ricade in materia di competenza legislativa regionale e che non
possono essere evitati coinvolgimenti del livello regionale nella
destinazione delle risorse.
In entrambi i casi, siamo in presenza di norme che non hanno
previsto la benche' minima forma di collaborazione con i soggetti
destinatari degli interventi. L'unica forma di parziale e "debole"
coinvolgimento delle regioni e' costituita dalla semplice
consultazione (non vincolante) con la Conferenza unificata, prevista
dal comma 894 nel momento della definizione dei criteri di
distribuzione ed erogazione del fondo, da effettuarsi per mezzo di
decreto del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie locali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze.
Orbene, in occasione di un giudizio sulla legittimita'
costituzionale di disposizioni in materia di innovazione tecnologica
recate dalla legge finanziaria per il 2003, codesta ecc.ma Corte ha
avuto modo di chiarire che le norme impugnate in quella occasione,
pur se in parte riconducibili al differente ambito competenziale
esclusivo dello Stato relativo al "coordinamento informativo
statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,
regionale e locale" previsto dalla lettera r), comma 2, dell'art. 117
Cost., "presentano tuttavia un contenuto precettivo idoneo a
determinare una forte incidenza sull'esercizio concreto delle
funzioni nella materia dell'"organizzazione amministrativa delle
regioni e degli enti locali". Ne discende, secondo codesta ecc.ma
Corte, che "la previsione del mero parere della Conferenza unificata
non costituisce, nella specie, una misura adeguata a garantire il
rispetto del principio di leale collaborazione".
Nella medesima pronuncia e' stato altresi' affermato che e'
necessario garantire "un piu' incisivo coinvolgimento di tali enti
nella fase di attuazione delle disposizioni censurate mediante lo
strumento dell'intesa" in assenza del quale disposizioni siffatte
sono certamente incostituzionali (sentenza n. 31 del 2005).
Se quanto esposto corrisponde al quadro costituzionale vigente,
e' di tutta evidenza come anche il comma 895, dell'art. 1 della legge
n. 296 del 2006, sia illegittimo. Esso infatti stabilisce norme
tecniche e di dettaglio sulle caratteristiche da privilegiare nella
valutazione dei progetti da finanziare, operando scelte tecniche
nette (ad esempio per progetti che sviluppino applicazioni software a
"codice aperto"), idonee ad avere sicure ripercussioni sulle
modalita' di organizzazione delle amministrazioni che le adotteranno.
li tutto senza prevedere nessun tipo di intesa (neanche la semplice
consultazione con la Conferenza unificata).
1.2.5. - Istituzione del Fondo per la mobilita' sostenibile nelle
aree urbane (commi 1121, 1122, 1123).
Con i commi 1121, 1122, 1123, la legge finanziaria per il 2007
provvede alla Istituzione di un fondo per la mobilita' sostenibile
nelle aree urbane (comma 1121), ne individua le destinazioni
prioritarie (comma 1122), designa una quota specifica di esso allo
sviluppo della mobilita' ciclistica (comma 1123). Anche in questo
caso, i commi impugnati violano il riparto di competenze disegnato
dalla Costituzione, nella misura in cui intervengono in una materia,
quale e' quella del trasporto pubblico locale, di competenza
residuale regionale. L'inclusione della materia nel novero delle
competenze regionali non puo' essere messa ragionevolmente in dubbio,
alla luce di dati legislativi e di pronunce della giurisprudenza
costituzionale non contestabili.
Come codesta ecc.ma Corte ha affermato, "non vi e' dubbio che la
materia del trasporto pubblico locale rientra nell'ambito delle
competenze residuali delle regioni di cui al quarto
comma dell'art. 117 Cost., come reso evidente anche dal fatto che,
ancor prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59) aveva ridisciplinato l'intero settore, conferendo alle
regioni ed agli enti locali funzioni e compiti relativi a tutti i
"servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con
qualsiasi modalita' effettuati ed in qualsiasi forma affidati" ed
escludendo solo i trasporti pubblici di interesse nazionale (cfr., in
particolare, gli artt. 1 e 3)".
E' si' vero che la norma impugnata, tra le finalita'
dell'intervento, fa riferimento, oltre che al "potenziamento del
trasporto pubblico" anche al "miglioramento della qualita' dell'aria"
e che colloca lo strumento finanziario nell'ambito dello stato di
previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare; tuttavia la semplice lettura delle disposizioni (in
particolare del comma 1122) evidenzia inequivocabilmente le finalita'
degli stanziamenti; vi si ritrovano infatti: "potenziamento e aumento
dell'efficienza dei mezzi pubblici", "incentivazione
dell'intermodalita", "mobilita' sostenibile", strumenti di
pianificazione e ottimizzazione delle gestioni delle politiche e dei
sistemi di trasporto pubblico quali il mobility management e il car
sharing, senza tralasciare il settore del "trasporto e consegna
merci" con la previsione di centri direzionali di smistamento che
possano migliorare l'organizzazione logistica, e infine lo sviluppo
della mobilita' ciclistica (oggetto di specifica previsione al
comma 1123).
Che queste scelte politiche possano avere una connessione con
tematiche ambientali non lo si vuole certo contestare; quel che
appare totalmente censurabile e' il tentativo di escludere
completamente il soggetto regione dalla determinazione delle
politiche relative a temi di propria competenza, vista la
incontestabile attinenza tematica del fondo in questione con la
materia dei trasporti pubblici locali.
In realta', il fondo in questione presenta una fortissima
analogia con un precedente fondo previsto dall'art. 4, comma 157
della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria per il 2004): la
disposizione prevedeva la costituzione di "un apposito fondo presso
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti" per il generico
fine di assicurare il conseguimento di "risultati di maggiore
efficienza e produttivita' dei servizi di trasporto pubblico locale"
e la sua ripartizione tramite "decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281". Come codesta ecc.ma
Corte ha chiarito in occasione dell'impugnazione della disposizione
appena richiamata, richiamandosi alla propria giurisprudenza, sul
punto ormai consolidata: "proprio perche' tale finanziamento
interviene in un ambito di competenza regionale, la necessita' di
assicurare il rispetto delle attribuzioni costituzionalmente
riconosciute alle regioni impone di prevedere che queste ultime siano
pienamente coinvolte nei processi decisionali concernenti il riparto
dei fondi (sentenze numeri 49 e 16 del 2004); cio' tenendo altresi'
conto del "limite discendente dal divieto di procedere in senso
inverso a quanto oggi prescritto dall'art. 119 della Costituzione, e
cosi' di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di
autonomia gia' riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle
regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema
finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo
art. 119" (sentenza n. 37 del 2004)" (sentenza n. 222 del 2005).
Codesta ecc.ma Corte, in quella occasione, ritenne insufficiente
il meccanismo previsto dalla disposizione censurata che si limitava a
richiedere una mera consultazione con la Conferenza unificata e
defini' invece "costituzionalmente necessario, al fine di assicurare
in modo adeguato la leale collaborazione fra le istituzioni statali e
regionali", che il provvedimento con cui si istituiva il fondo (nel
caso di specie un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri)
fosse adottato "sulla base di una vera e propria intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997"
(sentenza n. 222 del 2005).
Giova, a tal punto, sommessamente richiamare che le disposizioni
qui impugnate non fanno riferimento nemmeno ad una forma di intesa
(ne' debole, ne' tanto meno forte) quale potrebbe essere la mera
consultazione non vincolante con organi esponenziali delle
prerogative costituzionali delle regioni e degli enti locali, (forma
di intesa, come visto, ritenuta comunque insufficiente a salvare le
norme dalla censura di illegittimita' costituzionale); semplicemente
escludono totalmente la regione da ogni forma di codeterminazione
delle misure in esse previste, non prevedendo nessuna forma di
coinvolgimento o di intesa (ne' "debole" ne' tantomeno "forte").
Palese dunque e' la violazione del principio di leale collaborazione
in materia di chiara competenza residuale regionale.
E' di tutta evidenza, inoltre, come la mancata partecipazione dei
soggetti piu' da vicino interessati alla corretta ed efficiente
attuazione di funzioni di propria competenza, finisce con il
comprimere illegittimamente un generale parametro di ragionevolezza
(anche nella sua specifica accezione di razionalita) e determina
sicuri effetti negativi sulla possibilita' di perseguire con
successo, nell'ambito delle azioni amministrative relative alla
mobilita' e al trasporto pubblico, quegli obiettivi generali verso
cui ogni buona pratica amministrativa deve orientarsi, obiettivi
relativi all'economicita', alla rapidita', all'efficacia,
all'efficienza, al miglior contemperamento dei vari interessi, tutti
riassumibili nel principio costituzionale di buon andamento (art. 97
Cost.).
Sia detto solo per inciso: non basta certo lo spostamento di un
fondo da un Ministero all'altro, ferme rimanendo le stesse finalita',
a giustificare la totale esclusione delle regioni dal circuito delle
decisioni e dei finanziamenti in materia di trasporto pubblico
locale.
1.2.6. - Autorizzazioni di spesa per interventi a sostegno del
settore turistico (commi 1227, 1228).
I commi 1227 e 1228 della legge n. 296 del 2006 dispongono misure
in sostegno del settore turistico. Si tratta, in particolare, dello
stanziamento di un finanziamento annuo di 10 milioni di euro per il
triennio 2007-2009, in base ad un regolamento da emanare su proposta
della "Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per lo
sviluppo e la competitivita' del turismo", secondo quanto previsto
dal comma 1227.
La successiva disposizione autorizza invece un'ulteriore spesa
annua di 48 milioni per il triennio 2007-2009 finalizzata ad
interventi di incentivazione delle imprese turisticoricettive e alla
promozione del turismo ecocompatibile. Il "decreto recante
l'individuazione dei criteri, delle procedure e delle modalita' di
attuazione", secondo quanto previsto dal comma 1228, e' adottato
entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge n. 296 del
2006, dal Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano.
Anche in questo caso, ci si trova dinanzi a norme che sconfinano
in un ambito di chiara competenza regionale: gia' la legge n. 217 del
1983 ("legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento
e la qualificazione dell'offerta turistica"), imperniata sul modello
delle aziende di promozione turistica, attribuiva un grande spazio al
ruolo della regione, ad esempio per la costituzione delle aziende di
promozione turistica, ma anche per l'individuazione degli ambiti
territoriali turisticamente rilevanti. In tempi successivi, ma ancora
anteriori alla riforma del Titolo V della Costituzione, le funzioni
relative al "turismo ed industria alberghiera (cioe', ai sensi
dell'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977, "tutti i servizi, le
strutture e le attivita' pubbliche e private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei
connessi aspetti ricreativi, e dell'industria alberghiera, nonche'
gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul piano
locale"), sono state attribuite alle regioni e agli enti locali
dall'art. 43 del d.lgs. n. 112 del 1998. Tale norma, peraltro
specifica, che nell'ambito della attivita' attinenti al turismo sono
incluse "le agevolazioni, le sovvenzioni, i contributi, gli
incentivi, comunque denominati, anche se per specifiche finalita', a
favore delle imprese turistiche".
La successiva legge n. 135 del 2001 recante la "Riforma della
legislazione nazionale del Turismo" non ha di certo messo in
discussione questa competenza, pur se tuttavia ha demandato alla
regolamentazione statale, da stabilirsi mediante decreto della
Presidenza del Consiglio dei ministri, talune materie, come, ad
esempio, l'individuazione delle tipologie delle imprese turistiche,
nonche' i requisiti e le modalita' di esercizio delle professioni
turistiche (comma 4, dell'art. 2 della legge n. 135 del 2001). Tale
scelta e' stata fatta derivare dall'art. 44 del d.lgs. n. 112 del
1998, che, in controtendenza con lo scopo del decreto legislativo, ha
conservato allo Stato "la definizione, in accordo con le regioni, dei
principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del
sistema turistico locale", ma non ha mancato di stabilire un
coinvolgimento forte dei soggetti locali prevedendo che "le connesse
linee guida sono contenute in un documento approvato, d'intesa con la
Conferenza Stato-regioni, con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri". Peraltro anche i commi 4 e 5 dell'art. 2 della legge
n. 135 del 2001 nell'attribuire la fissazione di principi ed
obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico
ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, non hanno
messo in discussione la necessita' di un pregnante coinvolgimento
delle regioni, richiedendo, per l'adozione del relativo decreto di
attuazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, l'intesa con
la Conferenza Stato-regioni.
Codesta ecc.ma Corte, peraltro, in occasione del giudizio sulla
legittimita' costituzionale della legge n. 135 del 2001 (legge,
com'e' noto, appena anteriore al varo della riforma costituzionale
approdata nell'attuale titolo V della Costituzione), ne ha dichiarato
la legittimita' (rispetto peraltro ad un parametro che si riferiva al
testo costituzionale previgente), ma ha riaffermato che "a decorrere
dall'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, le
regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle
attribuzioni di cui ritengano di essere titolari, approvando una
disciplina legislativa, che puo' anche essere sostitutiva di quella
statale" (sentenza n. 197 del 2003).
Orbene, norme come quelle recate dalla legge finanziaria per il
2007 e in particolare dai commi 1227 e 1228, violano il riparto di
competenze vigente: in particolare, il comma 1227 "ristatalizza"
politiche e funzioni attribuite ai soggetti regionali dalla
Costituzione, nulla prevedendo in ordine al necessario coinvolgimento
delle regioni nell'adozione delle misure di sostegno al settore
turistico; il comma 1228 opera invece una diminuzione del grado di
coinvolgimento dei soggetti locali alla definizione delle politiche
di settore, prevedendo la semplice consultazione con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano, in luogo della necessaria intesa.
Che in materia di turismo, la partecipazione delle regioni non
possa prescindere da un livello minimo identificabile almeno con
l'intesa e' dato sulla quale la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte ha gia' avuto modo di pronunciarsi: infatti con la decisione
n. 320 del 2004 il "fondo di offerta turistica" e' stato ritenuto
legittimo, ma le procedure ad esso relative prevedevano tuttavia
l'intesa in sede di Conferenza unificata. In altra occasione inoltre
codesta ecc.ma Corte, ragionando di un caso in cui appariva "evidente
l'interferenza rispetto alla politica di sostegno al turismo di cui
sono responsabili le regioni" ha pure affermato che "interventi
finanziari "speciali" dello Stato in materie di competenza regionale
(vuoi residuale, vuoi concorrente) non possono attuarsi senza un
coinvolgimento "forte" delle regioni, come e' stato riconosciuto
dalla giurisprudenza costituzionale" (sentenza n. 107 del 2005 e le
ivi richiamate sentenze n. 370 del 2003, n. 16 e n. 49 del 2004).
1.2.7. - Ripartizione del fondo per le politiche per la famiglia
(comma 1252).
Al comma 1252 la legge finanziaria per il 2007 prevede che la
ripartizione degli stanziamenti relativi al Fondo delle politiche per
la famiglia sia operata dal "Ministro delle politiche per la
famiglia" con proprio decreto. Anche in questo caso, individuando nel
decreto ministeriale nella determinazione di criteri e modalita' di
ripartizione non sono previste procedure di partecipazione della
regione, in una materia riservata alla propria competenza, come e'
quella attinente alle "politiche sociali".
Come codesta ecc.ma Corte ha precisato, nelle materie riservate
alla competenza esclusiva o concorrente delle regioni "non e'
consentita (...) l'istituzione di fondi speciali o comunque la
destinazione, in modo vincolato, di risorse finanziarie, senza
lasciare alle regioni e agli enti locali un qualsiasi spazio di
manovra. E cio' anche nell'ipotesi in cui siano previsti interventi
finanziari statali, nelle medesime materie, destinati direttamente a
soggetti privati. Diversamente, attraverso l'imposizione di precisi
vincoli di destinazione nell'utilizzo delle risorse da assegnare alle
regioni, si violerebbero i "criteri e limiti che presiedono
all'attuale sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal
nuovo ad. 119 della Costituzione, che non consentono finanziamenti di
scopo per finalita' non riconducibili a funzioni di spettanza
statale" (sentenza n. 118 del 2006 e la ivi richiamata sentenza
n. 423 del 2004).
In questo caso, cosi' come negli altri portati al giudizio di
codesta ecc.ma Corte, non vi e' alternativa - se non quella della
dichiarazione di illegittimita' "secca" del finanziamento - al
coinvolgimento delle regioni nella gestione del fondo tramite un
meccanismo di "intesa forte"; e cio' fin quando non verra' attuato il
dettato dell'art. 119.
1.2.8. - Incremento del Fondo per le politiche relative ai
diritti e alle pari opportunita'; Fondo e Osservatorio contro la
violenza sessuale e di genere (comma 1261).
Il comma 1261 prevede un incremento di 40 milioni annui per il
triennio 2007-2009 delle risorse per il "Fondo per le politiche
relative ai diritti e alle pari opportunita" (gia' previsto
dall'art. 19, comma 3, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).
Parte di tale incremento e' destinato, per lo stesso triennio, al
Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere. I criteri di
ripartizione del Fondo sono stabiliti dal "Ministro per i diritti e
le pari opportunita', con decreto emanato di concerto con i Ministri
della solidarieta' sociale, del lavoro e della previdenza sociale,
della salute e delle politiche per la famiglia". Tra le misure
adottate con tale decreto dovra' essere previsto "una quota parte da
destinare all'istituzione di un Osservatorio nazionale contro la
violenza sessuale e di genere e una quota parte da destinare al piano
d'azione nazionale contro la violenza sessuale e di genere".
Non puo' non stupire l'esclusione delle regioni da ogni
coinvolgimento nella gestione della destinazioni di tali fondi.
Certo, nessuno potra' sostenere l'estraneita' delle regioni dal
tema delle pari opportunita', se solo si tiene a mente il dettato
costituzionale, laddove attribuisce alle leggi regionali il compito
di rimuovere "ogni ostacolo che impedisce la piena parita' degli
uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica" e di
promuovere "la parita' di accesso tra donne e uomini alle cariche
elettive" (art. 117 Cost., comma 7).
Peraltro il d.lgs. n. 198 del 2006 "Codice delle pari
opportunita' tra uomo e donna", nel solco gia' tracciato a partire
dalla legge n. 125 del 1991, ha attribuito alle regioni il compito di
designare i "Consiglieri di parita' regionali e provinciali",
(nominati poi con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali di concerto con il Ministro per le pari opportunita): queste
figure hanno rilevanti compiti relativi al rispetto della normativa
nazionale e regionale antidiscriminatoria e di promozione della
parita' e delle pari opportunita'.
Infatti, come si desume dall'art. 15 del d.lgs. n. 198 del 2006,
tali figure istituzionali: rilevano le discriminazioni di genere,
anche mediante l'intervento del servizio Ispettivo del lavoro;
promuovono le "Azioni Positive" e ne verificano i risultati;
promuovono il coordinamento tra politiche del lavoro e formazione
locale con gli indirizzi comunitari e nazionali in materia di pari
opportunita' anche mediante il collegamento con gli assessorati al
lavoro e con gli organismi di parita' degli Enti locali; promuovono
l'attuazione delle politiche di pari opportunita' da parte dei
soggetti pubblici e privati che operano nel mercato del lavoro;
diffondono le conoscenze e lo scambio di buone prassi e attivita' di
informazione e formazione culturale su problemi delle pari
opportunita' e sulle varie forme di discriminazione.
Tale quadro normativo richiede, con ogni evidenza, procedure
concertative e di coordinamento delle politiche adottate a livello
centrale con i soggetti regionali: evidente e' infatti il riverbero
che le politiche, e i relativi strumenti finanziari, previste dalle
leggi dello Stato presentano con ambiti competenziali regionali che
spaziano dagli interventi mirati all'ottenimento di piu' pieni
livelli di integrazione sociale, alle politiche del lavoro idonee a
rimuovere elementi di discriminazione basati sul genere sessuale.
Escludere la regione significherebbe ledere il generale principio
di leale collaborazione, in piu' occasioni da codesta ecc.ma Corte
riaffermato ogni qual volta l'esercizio di funzioni statali si
incontra con quelle proprie delle regioni (sentenze n. 133 del 2006
nn. 422 del 2002, 96 e 308 del 2003). Escludere le regioni dalla
gestione di tali fondi significherebbe pensare che alle regioni
possano essere attribuiti compiti costituzionali, mentre la gestione
delle risorse relative possa rimanere in capo allo Stato.
1.2.9. - Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati (comma
1267).
Il comma 1267 dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2007
istituisce un fondo presso il Ministero della solidarieta' sociale,
al fine di favorire "l'inclusione sociale dei migranti e dei loro
familiari" nonche' per la realizzazione di politiche di integrazione
scolastica, anche prevedendo l'utilizzo "per fini non didattici di
apposite figure professionali madre lingua quali mediatori
culturali". La disposizione appare, soprattutto nella sua seconda
parte, afflitta da un elevatogrado di genericita' e indeterminatezza,
ma soprattutto non riserva nessuno spazio a forme di partecipazione e
di collaborazione nella determinazione di interventi sulle quali le
regioni hanno indubbia competenza. Non valga a contestare la
competenza regionale in materia, la considerazione della riserva
esclusiva in materia di immigrazione operata dalla lettera b),
comma 2 dell'art. 117 Cost. In realta', in armonia con il riparto
costituzionale previsto dalla Costituzione, il decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello
straniero) prevede numerose competenze regionali e, piu' in generale,
forme di cooperazione tra lo Stato e le regioni.
L'art. 2-bis, introdotto dalla legge n. 189 del 2002,
nell'istituire presso la Presidenza del Consiglio dei ministri il
"Comitato per il coordinamento e il monitoraggio" delle disposizioni
del testo unico, al comma 2 prevede che di esso faccia parte anche
"un presidente di regione o di provincia autonoma designato dalla
Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome", e
che "per l'istruttoria delle questioni di competenza del Comitato, e'
istituito un gruppo tecnico di lavoro presso il Ministero
dell'interno", che e' composto, tra gli altri, da tre esperti
designati dalla Conferenza unificata Stato, citta', regioni.
L'art. 42 dello stesso decreto legislativo (Misure di
integrazione sociale), prevede che lo Stato, le regioni, le province
e i comuni, nell'ambito delle proprie competenze, anche in
collaborazione con le associazioni di stranieri e con le
organizzazioni stabilmente operanti in loro favore, nonche' in
collaborazione con le autorita' o con enti pubblici e privati dei
Paesi di origine, favoriscono una serie di attivita' di tipo sociale
e assistenziale volte, tra l'altro, all'effettuazione di corsi della
lingua e della cultura di origine, alla diffusione di ogni
informazione utile al loro positivo inserimento nella societa'
italiana, alla conoscenza e alla valorizzazione delle espressioni
culturali, ricreative, sociali, economiche e religiose degli
stranieri regolarmente soggiornanti.
Non vi e' dubbio quindi che la necessita' di un coinvolgimento
forte delle regioni discenda dall'incidenza dell'intervento statale
in materia di immigrazione con numerosi altri ambiti di competenza
regionale, e sia peraltro chiaramente prevista dal quadro normativo
vigente. Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di motivare:
"La stessa legge statale (...) disciplina la materia
dell'immigrazione e la condizione giuridica degli stranieri proprio
prevedendo che una serie di attivita' pertinenti la disciplina del
fenomeno migratorio e degli effetti sociali di quest'ultimo vengano
esercitate dallo Stato in stretto coordinamento con le regioni, ed
affida alcune competenze direttamente a queste ultime; cio' secondo
criteri che tengono ragionevolmente conto del fatto che l'intervento
pubblico non si limita al doveroso controllo dell'ingresso e del
soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda
necessariamente altri ambiti, dall'assistenza all'istruzione, dalla
salute all'abitazione, materie che intersecano ex Costituzione,
competenze dello Stato con altre regionali, in forma esclusiva o
concorrente" (sentenza n. 300 del 2005).
Il comma 1267, in violazione di un basilare principio di leale
collaborazione fra soggetti istituzionali, non prevede nessuna forma
di accordo o di intesa con i soggetti regionali.
1.2.10. - Fondo di solidarieta' per il maggior accesso alle
risorse idriche (comma 1284).
Il comma 1284 istituisce un fondo di solidarieta' per il maggior
accesso alle risorse idriche: il fondo viene stabilito presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri ed ha come obiettivo la
promozione del "finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in
ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il1 maggior
accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della
garanzia dell'accesso all'acqua a livello universale". Nell'ambito
della stessa disposizione viene inoltre previsto, quale strumento di
finanziamento del fondo stesso, "un contributo pari a 0,1 centesimi
di euro" "per ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in
materiale plastico venduta al pubblico". Modalita' di funzionamento e
di erogazione del fondo sono stabilite con "decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concedo con
il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti
Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata Stato, citta',
regioni". La norma infine autorizza il Ministero dell'economia e
delle finanze a emanare i regolamenti attuativi necessari.
Deve rilevarsi come la semplice previsione di una consultazione
("sentito il parere") con la Conferenza unificata Stato citta'
regioni non soddisfa la necessita' di un forte coinvolgimento delle
regioni, che ai sensi del comma 4 dell'art. 117 della Costituzione e'
titolare di potesta' legislativa residuale in materia di acque
minerali.
La materia trova, come e' noto, un primo quadro di riferimento
normativo nel regio decreto n. 1443 del 1927 che tuttavia si
riferisce unitariamente a tutti i "beni minerari". I trasferimenti
alle regioni di funzioni amministrative riguardanti le acque minerali
e termali si sono poi succeduti nel tempo, in particolare ad opera
dell'art. 1 del d.P.R. n. 2 del 1972, dell'art. 61 del d.P.R. n. 616
del 1977, e quindi con l'art. 22 della legge n. 59 del 1997. Con il
riformato titolo V della Costituzione e in particolare con
l'art. 117, le regioni hanno acquisito competenza legislativa
residuale in materia. codesta ecc.ma Corte, in occasione del giudizio
di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 21, lettera c),
della legge della regione Lombardia n. 1 del 1998, nella parte in
cui, modifica l'art. 22 della legge della regione Lombardia n. 44 del
1980, che stabilisce un'indennita' accessoria per lo sfruttamento in
concessione di acque minerali, ha avuto modo di riaffermare una
competenza delle regioni che trova limiti da intendersi in senso meno
stringente ("ad un livello di maggior astrattezza") rispetto alla
disciplina risultante da un'interpretazione letterale dell'art. 25
del r.d. n. 1443 del 1927 (sentenza n. 65 del 2001). Dalla medesima
pronuncia, vigente un quadro costituzionale che concedeva alle
regioni il piu' limitato spazio di una competenza legislativa
concorrente, gia' emergeva, peraltro, l'ampliato ruolo delle regioni,
rispetto al quale non si poteva invocare, la necessita' di
un'astratta "uniformita' di regime economico a livello nazionale e
sovranazionale, onde impedire che autonomi interventi regionali
producano sfasature nella libera concorrenza e nella circolazione dei
beni e delle merci nel mercato europeo" (sentenza n. 65 del 2001).
La disposizione impugnata incide in un'area su cui legittimamente
le regioni potrebbero esercitare forme di prelievo (e la regione
Lombardia gia' si era mossa in questo senso, con un intervento
ritenuto legittimo dalla sentenza citata); aggrava gli operatori
privati e sottrae risorse alle regioni in funzione di genericissimi
"progetti ed interventi in ambito nazionale e internazionale". Alla
luce del riparto di competenze vigente e dell'orientamento piu' volte
espresso da codesta ecc.ma Corte, la norma qui impugnata viola gli
artt. 117, 118, 119 e il generale principio di "leale collaborazione"
allorche', intervenendo in un settore di competenza residuale delle
regioni, istituisce un prelievo, senza prevedere, ne' sull'an ne' sul
quantum, ne' sulla destinazione delle risorse, un coinvolgimento
forte, almeno nella forma della intesa preventiva con la Conferenza
Stato citta' regioni, cosi' come richiesto da un'ormai copiosa
giurisprudenza costituzionale sul punto (cfr. ex multis sentenza
n. 424 del 2004; sentenze nn. 222, 231, 242 del 2005; sentenza n. 213
del 2006).
Le pronunce citate, unite a numerose altre che hanno seguito il
percorso da esse delineato (si vedano su tutte le sentt. n. 423 del
2004 e n. 118 del 2006), hanno inferto un duro colpo a meccanismi di
trasferimento di risorse dal bilancio pubblico alle autonomie
territoriali, imponendo, nell'attesa della completa attuazione del
dettato dell'art. 119 Cost., un ripensamento dell'intero sistema di
relazioni finanziarie tra livelli di governo. Per un verso hanno
dichiarato l'incompatibilita' con il quadro costituzionale di
riferimento di trasferimenti statali generalizzati in materie che non
siano di competenza esclusiva statale; per un altro, hanno voluto
impedire che l'ingerenza statale si manifesti anche attraverso
trasferimenti particolari e una tantum.
La strada del finanziamento delle istituzioni della Repubblica e'
quella indicata dall'art. 119 Cost. (rispetto al quale nemmeno la
recente riforma approvata dalle Camere e poi respinta dal referendum
nel giugno 2006 proponeva modifiche): fino al momento
dell'attuazione, e quindi alla completa responsabilizzazione delle
istituzioni decentrate nell'attuazione delle politiche nelle materie
e funzioni proprie con risorse proprie, lo Stato non puo' intervenire
con finanziamenti nelle materie di competenza legislativa regionale,
se non con un pieno coinvolgimento attraverso lo strumento
dell'intesa.
2. - Violazione degli artt. 117, 118, 119 Cost., nonche' dei
principi di leale collaborazione (art. 120), di buon andamento
(art. 97) e di ragionevolezza (art. 3) da parte dell'art. 1,
commi 583, 584, 585.
2.1. - Il comma 580 prevede, "al fine di contribuire
all'ammodernamento delle amministrazioni pubbliche, di migliorare la
qualita' delle attivita' formative pubbliche, di garantire una
selezione rigorosa della dirigenza dello Stato e di fornire adeguato
sostegno alle amministrazioni nella valutazione dei loro fabbisogni
formativi e nella sperimentazione delle innovazioni organizzative e
gestionali", l'istituzione dell'Agenzia per la formazione dei
dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche-Scuola
nazionale della pubblica amministrazione, dotata di personalita'
giuridica di diritto pubblico e di autonomia amministrativa e
contabile e sottoposta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio
dei ministri.
Tale Agenzia subentra nei rapporti attivi e passivi e nei
relativi diritti ed obblighi della Scuola superiore della pubblica
amministrazione, di cui e' disposta la soppressione a partire dal 31
marzo 2007.
Tra le numerose funzioni riconosciute a codesta Agenzia dal
successivo comma 581 (raccolta, elaborazione e sviluppo delle
metodologie formative, ricerca, sviluppo, sperimentazione e
trasferimento delle innovazioni di processo e di prodotto delle
pubbliche amministrazioni, cooperazione europea ed internazionale in
materia di formazione e innovazione amministrativa; supporto,
consulenza e assistenza alle amministrazioni pubbliche nell'analisi
dei fabbisogni formativi, nello sviluppo e trasferimento di modelli
innovativi, nella definizione dei programmi formativi), vi e' anche
quella di "accreditamento delle strutture di formazione".
Si tratta di quelle strutture formative disciplinate nel
successivo comma 583 a norma del quale "le pubbliche amministrazioni
si avvalgono, per la formazione e l'aggiornamento professionale dei
loro dipendenti, di istituzioni o organismi formativi pubblici o
privati dotati di competenza ed esperienza adeguate, a tal fine
inseriti in un apposito elenco nazionale tenuto dalla Agenzia per la
formazione, che provvede alla relativa attivita' di accreditamento e
codificazione". Per svolgere le attivita' di formazione e
aggiornamento professionale dei loro dipendenti, prosegue il
comma 583, "le pubbliche amministrazioni procedono alla scelta
dell'istituzione formativa, mediante procedura competitiva tra le
strutture accreditate".
Nel comma 585 si provvede "con uno o piu' regolamenti adottati,
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni
nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, con il Ministro degli affari esteri e
con il Ministro dell'interno..." ad attuare quanto disposto nei
commi precedenti, attenendosi a determinati criteri, tra cui sono
menzionati espressamente: la "disciplina della missione e
dell'attivita' della Agenzia per la formazione come struttura di
governo e coordinamento unitario del sistema della formazione
pubblica, in attuazione di quanto disposto dai commi 580 e 581;
attribuzione all'Agenzia dei poteri necessari per assicurare la
razionalizzazione delle attivita' delle strutture di cui al
comma 580, la realizzazione delle sinergie possibili, la gestione
unitaria e coordinata delle relative risorse finanziarie"
(lettera c); la "definizione dell'organizzazione dell'Agenzia per la
formazione, anche mediante la previsione di autonome strutture
organizzative; definizione dei suoi organi di indirizzo, direzione e
supervisione scientifica, assicurando una qualificata partecipazione
di esperti della formazione e della innovazione amministrativa,
italiani e stranieri, e di alti dirigenti pubblici, individuati anche
su indicazione delle regioni, delle autonomie locali e delle parti
sociali; istituzione di un comitato di coordinamento presieduto dal
Presidente dell'Agenzia per la formazione e formato dai direttori
delle Scuole speciali e delle strutture autonome" (lettera d).
2.2. - I commi sopra descritti sono illegittimi in quanto
fortemente lesivi di due distinti ambiti materiali di competenza
regionale: quello della organizzazione amministrativa della regione e
quello della formazione professionale.
2.2.1. - Sul primo ambito, e' opportuno tener presente come,
anteriormente alla riforma del Titolo V della Costituzione, la
materia "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
dipendenti dalla regione" (art. 117, comma 1 Cost., versione
originaria), cui si riconduceva anche la materia del rapporto di
lavoro del personale regionale, rientrasse nell'elenco di materie di
competenza concorrente. Il pubblico impiego regionale, sia sotto il
profilo del rapporto di lavoro che sotto quello strettamente
organizzativo, era quindi soggetto al limite del rispetto dei
principi fondamentali stabiliti nelle leggi dello Stato.
Nella vigenza del vecchio testo costituzionale, quindi, per quel
che attiene il modello ed i principi di organizzazione degli
apparati, l'autonomia regionale era comunque circoscritta e soggetta
ad una serie di limiti.
Tuttavia, a fronte di questo dato normativo, nel settore
dell'organizzazione degli uffici regionali e dell'impiego regionale,
l'atteggiamento mostrato da codesta ecc.ma Corte e' stato
tradizionalmente connotato da un solido favor nei confronti delle
regioni.
Si veda, ad esempio, la sentenza n. 40 del 1972 dove e' stato
affermato che "la materia dello stato giuridico ed economico del
personale regionale rientra in quella della organizzazione degli
uffici, che l'art. 117, primo alinea, Cost. attribuisce alla potesta'
legislativa delle regioni, entro il limite ... dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi statali", e, quindi, e' stata
dichiarata l'incostituzionalita' di una legge statale nella parte in
cui disponeva che le norme sullo stato giuridico ed il trattamento
economico del personale di ruolo regionale avrebbero dovuto
uniformarsi alle norme sullo stato giuridico ed il trattamento
economico del personale statale; o la pronuncia n. 10 del 1980 dove
si sottolinea l'importanza dell'"autonomia legislativa regionale
sull'ordinamento degli uffici e sullo stato giuridico dei relativi
dipendenti" (ma si vedano anche le successive sentenze nn. 277, 278
del 1983, nn. 219 e 290 del 1984); ovvero anche la sentenza n. 355
del 1993 dove codesta ecc.ma Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di alcuni articoli di una legge statale sul riordino
della disciplina in materia sanitaria, nella parte in cui,
nell'attribuire specifiche competenze alle regioni, individuavano
l'organo interno regionale competente ad esercitare quelle funzioni,
affermando chiaramente il principio in base al quale "la ripartizione
delle funzioni regionali fra i vari organi interni della regione
rientra nella materia dell'organizzazione interna, riservata alla
regione stessa".
Le ragioni di siffatto favor sono rintracciabili proprio nella
gia' citata sent. n. 10 del 1980 allorquando la Corte ha evidenziato
come e' dalle peculiarita' dell'amministrazione regionale che
discende un "ordinamento degli uffici (che) si ponga - se non altro
in sede logica - come un prius e non come un posterius":
peculiarita', ha proseguito la Corte, "che rischierebbero di esser
compromesse qualora la regione dovesse conformarsi all'apparato
statale".
E', allora, evidente che anche codesta ecc.ma Corte ha
riconosciuto nell'organizzazione regionale e, per trascinamento,
nell'impiego regionale, il nucleo duro, l'essenza dell'autonomia
regionale.
Se cio' era vero in un periodo in cui le regioni stentavano
ancora ad emanciparsi completamente dallo Stato, non puo' non esserlo
- e a maggior ragione - oggi che il quadro istituzionale dei rapporti
tra Stato e regioni e' profondamente mutato.
Il nuovo assetto costituzionale, infatti, ha comportato il venir
meno dei vincoli preesistenti e la materia dell'organizzazione degli
uffici e degli enti dipendenti dalla regione, che non compare piu'
nell'elenco di cui al comma 3 dell'art. 117 Cost., e' dunque rimessa
alla potesta' legislativa esclusiva regionale.
La riconduzione della materia riguardante l'organizzazione e il
funzionamento della regione all'interno dello spazio del comma 4
dell'art. 117, e quindi alla competenza residuale regionale ha
trovato piu' volte conferma da codesta ecc.ma Corte (si vedano tra le
tante la sent. n. 17 del 2004, la 172 e 407 del 2005). Merita una
nota la recentissima sentenza n. 233 del 2006 dove la Corte ha
riconosciuto come la materia dell'organizzazione amministrativa della
regione, comprensiva dell'incidenza della stessa sulla disciplina del
relativo personale, "attribuita alla competenza residuale delle
regioni (art. 117, quarto comma, Cost.)", sia "da esercitare nel
rispetto dei "principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento" fissati negli statuti (art. 123 Cost.)".
Ne', tra l'altro, dal catalogo di materie sub comma 2
dell'art. 117 Cost. e' dato trarre alcun titolo in base al quale il
legislatore statale possa interferire sul punto. Conclusione del
resto che trova conferma nella circostanza che in quel catalogo
l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa e' contemplata con
limitato riguardo allo Stato e agli enti pubblici nazionali.
Alla luce di quanto detto, si deve pertanto ritenere che entro la
cornice dei precetti costituzionali ciascuna regione sia libera di
adottare il modello, le regole e le modalita' di organizzazione
amministrativa che ritiene piu' adeguate alle proprie specificita',
in modo tale da informare tutta quella attivita' necessaria e
prodromica al corretto esercizio delle funzioni di cui e' titolare,
ai criteri dell'imparzialita' e del buon andamento
dell'amministrazione, cosi' come prescritti dall'art. 97 Cost.
I commi che qui si impugnano, al contrario, sembrano ignorare del
tutto questo spazio garantito costituzionalmente all'autonomia
regionale.
Infatti, le regioni - non escluse dall'ambito di operativita'
degli stessi atteso che alcuna specificazione e' fornita riguardo le
pubbliche amministrazioni -, nel momento in cui dovessero (in
autonomia?) decidere di attivare iniziative tese alla formazione e
all'aggiornamento professionale dei loro dipendenti, devono (quindi
sono costrette a rivolgersi esclusivamente a quelle strutture
formative pubbliche o private che siano state accreditate e
certificate dalla neo costituita Agenzia per la formazione).
A ben vedere, i commi qui censurati, e in particolare il
comma 583, disciplinano la procedura da seguire per predisporre le
attivita' di aggiornamento e formazione professionale: si tratta
cioe' di quelle attivita' volte a migliorare la competenza, la
professionalita' e la produttivita' del personale dipendente dalle
regioni in modo da evitare che le risorse umane dell'organizzazione
regionale, non rispondendo agli standards minimi di qualita' e di
aggiornamento, possano pregiudicare l'efficienza e il buon andamento
dell'amministrazione stessa.
Il profilo dell'organizzazione regionale deve essere inteso come
un valore costituzionalmente tutelato teso ad assicurare alla regione
stessa, nel superamento dell'esclusivita' dell'ordinamento statale,
quelle strutture amministrative il piu' possibile decongestionate e
in grado di soddisfare le domande con efficienza e flessibilita'.
Se quindi e' il buon andamento del sistema regionale, da valutare
anche in relazione all'indirizzo politico della regione stessa,
l'interesse sotteso alla formazione professionale del personale, e'
del tutto irragionevole affidare la responsabilita' di quest'ultima
ad un ente, quale l'Agenzia per la formazione, estraneo, lontano e
distaccato dalla realta' regionale.
A nulla vale obiettare che non e' l'Agenzia l'ente erogatore del
servizio di formazione professionale, ma le singole strutture o
istituzioni formative pubbliche o private inserite nell'apposito
elenco nazionale tenuto dall'Agenzia: nel momento in cui tali
strutture, per poter esercitare la loro funzione, devono ricevere
l'accreditamento presso l'Agenzia per la formazione (v. comma 581),
e' di solare evidenza come, di fatto, l'unico soggetto capace di
gestire ed indirizzare l'attivita' di formazione professionale
diretta al personale delle pubbliche amministrazioni (anche
regionali), sia la stessa Agenzia.
2.2.2. - Ma vi e' di piu': l'illegittimita' costituzionale dei
commi in oggetto, come sopra preannunciato, e' aggravata dalla
circostanza che la stessa attivita' che esse disciplinano, vale a
dire la formazione professionale, e' di competenza esclusiva
regionale.
Sul punto, non certo controverso, e' sufficiente richiamare la
sentenza n. 50 del 2005 nella quale codesta ecc.ma Corte ha
limpidamente affermato che "la competenza esclusiva delle regioni in
materia di istruzione e formazione professionale riguarda la
istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono essere
impartite sia negli istituti scolastici a cio' destinati, sia
mediante strutture proprie che le singole regioni possano approntare
in relazione alle peculiarita' delle realta' locali, sia in organismi
privati con i quali vengano stipulati accordi".
A differenza di quanto avviene per la disciplina della istruzione
e della formazione professionale che i privati datori di lavoro
somministrano in ambito aziendale ai loro dipendenti che, "di per se'
non e' compresa nell'ambito della suindicata competenza ne' in altre
competenze regionali. La formazione aziendale rientra invece nel
sinallagma contrattuale e quindi nelle competenze dello Stato in
materia di ordinamento civile".
2.3. - In conclusione, non puo' che affiorare la duplice
illegittimita' costituzionale dei commi 583-585. Essi per un verso
affidano ad un ente statale un'attivita' strumentale (quella di
formazione del personale dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni regionali) ad una finalita' che rientra in un ambito
competenziale prettamente regionale (l'organizzazione ed il
funzionamento regionale); per un altro, disciplinandone le modalita',
incide palesemente su di una materia (la formazione professionale) in
realta' affidata alla competenza esclusiva delle regioni.
Il tutto e' reso ancora piu' inaccettabile dalla grave e
colpevole assenza di qualsiasi forma di compartecipazione regionale,
in spregio al basilare principio di leale collaborazione tra stato e
regioni, sia per quel che attiene la composizione dell'Agenzia per la
formazione, che per quanto concerne l'attivita' della stessa
soprattutto nella fase di determinazione di quelli che dovrebbero
essere i criteri da utilizzare per l'accreditamento delle strutture
formative.
3. - Violazione degli artt. 117, 118, 119, 120 e 3 e 97 Cost. da
parte dei commi 610 e 611.
3.1. - Al comma 610 e' stabilito che "Allo scopo di sostenere
l'autonomia delle istituzioni scolastiche nella dimensione
dell'Unione europea ed i processi di innovazione e di ricerca
educativa delle medesime istituzioni, nonche' per favorirne
l'interazione con il territorio, e' istituita, presso il Ministero
della pubblica istruzione, ai sensi degli artt. 8 e 9 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, la "Agenzia nazionale per lo
sviluppo dell'autonomia scolastica",... avente sede a Firenze,
articolata, anche a livello periferico, in nuclei allocati presso gli
uffici scolastici regionali ed in raccordo con questi ultimi, con le
seguenti funzioni:
a) ricerca educativa e consulenza pedagogico-didattica;
b) formazione e aggiornamento del personale della scuola;
c) attivazione di servizi di documentazione pedagogica,
didattica e di ricerca e sperimentazione;
d) partecipazione alle iniziative internazionali nelle
materie di competenza;
e) collaborazione alla realizzazione delle misure di sistema
nazionali in materia di istruzione per gli adulti e di istruzione e
formazione tecnica superiore;
f) collaborazione con le regioni e gli enti locali".
3.1.1. - Il successivo comma 611 incide sulla struttura
organizzativa dell'Agenzia. Difatti, "l'organizzazione dell'Agenzia,
con articolazione centrale e periferica, e' definita con regolamento
adottato ai sensi dell'art. 8, comma 4, del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300. L'Agenzia subentra nelle funzioni e nei compiti
attualmente svolti dagli Istituti regionali di ricerca educativa
(IRRE) e dall'Istituto nazionale di documentazione per l'innovazione
e la ricerca educativa (INDIRE), che sono contestualmente soppressi.
Al fine di assicurare l'avvio delle attivita' dell'Agenzia, ... il
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della
pubblica istruzione, nomina uno o piu' commissari straordinari.
Con il regolamento di cui al presente comma e' individuata la
dotazione organica del personale dell'Agenzia e delle sue
articolazioni territoriali nel limite complessivo del 50 per cento
dei contingenti di personale gia' previsti per l'INDIRE e per gli
IRRE, che in fase di prima attuazione, per il periodo contrattuale in
corso, conserva il trattamento giuridico ed economico in godimento.
Il predetto regolamento disciplina, altresi', le modalita' di
stabilizzazione, attraverso prove selettive, dei rapporti di lavoro
esistenti anche a titolo precario, purche' costituite mediante
procedure selettive di natura concorsuale".
3.2. - Come e' noto, se sino al 2001 l'istruzione, quanto a
elaborazione delle politiche e a conseguente organizzazione
strutturale, e' stata materia prevalentemente statale, con la
revisione dell'art. 117 Cost. il legislatore costituzionale ha
profondamente modificato il precedente assetto che vedeva unicamente
in capo alle regioni la competenza legislativa nell'ambito dell'
"istruzione artigiana e professionale" e dell' "assistenza
scolastica": difatti, a norma del comma 3 del nuovo testo
dell'art. 117, Cost., le regioni hanno acquisito la competenza
legislativa sull'intera materia dell'istruzione. Una competenza di
tipo concorrente, quindi da esercitare nell'ambito del rispetto dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, e fatta
salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche.
Il passaggio dall'esercizio (o dalla delega) di funzioni
amministrative - avvenuto gia' con il d.lgs. n. 112 del 1998, in
particolare con gli artt. 134 e ss. - all'attribuzione del potere
legislativo sulla materia, non e' certo di poco conto. Va da se',
infatti, che il potere legislativo implica necessariamente la
responsabilita' sulle piu' importanti scelte politiche attinenti il
settore.
Se a tutto cio' si aggiunge che l'art. 118 Cost.,
costituzionalizzando il principio di sussidiarieta', sia verticale
che orizzontale, ha di fatto consegnato alle regioni il potere di
attribuire, per la parte di loro competenza, funzioni amministrative
agli enti territoriali e ai soggetti della societa' civile ex ult.
comma dell'art. 118, emerge con chiarezza come il nuovo assetto
istituzionale abbia voluto riconoscere alle regioni, un ruolo
pregnante ed incisivo in materia di istruzione.
L'incisivita' di tale ruolo ha trovato poi diverse conferme nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che e' stata gia' chiamata a
pronunciarsi sulle questioni piu' delicate del nuovo sistema
dell'istruzione: in materia di finanziamento delle funzioni, la gia'
citata sentenza n. 423 del 2004 ha dichiarato l'illegittimita' di
fondi statali con vincoli di destinazione in materie che non
competono piu' alla competenza statale; sulla programmazione, ma piu'
in generale sul contenuto specifico della materia "istruzione" la
Corte ha affermato che seppur l'esatta definizione delle rispettive
competenze non potra' che essere oggetto di successivi affinamenti,
dovuti alla oggettiva complessita' dell'intero sistema, "si puo'
assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione regionale
sta proprio nella programmazione delle rete scolastica. E' infatti
implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto spogliare
le regioni di una funzione che era gia' ad esse conferita nella forma
della competenza delegata dall'art. 138 del decreto legislativo
n. 112 del 1998" (Corte cost., sent. n. 13 del 2004).
Merita, infine, una notazione a parte la sentenza n. 279 del 2005
che si e' rivelata fondamentale nel momento in cui ha offerto una
decisiva chiave di lettura rispetto a due modalita' di intervento
statale nell'ambito dell'istruzione, quella delle "norme generali
sull'istruzione", spettanti alla potesta' esclusiva statale ex
art. 117, comma 2, lettera n), e quella dei principi fondamentali in
materia di istruzione ex art. 117, comma 3, Cost.: a detta di codesta
ecc.ma Corte, infatti, le norme generali in materia di istruzione
sono "quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze
unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di la' dell'ambito
propriamente regionale". Cosi' intese, ha proseguito la Corte, le
norme generali si differenziano, nell'ambito della stessa materia,
dai principi fondamentali "i quali, pur sorretti da esigenze
unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operativita', ma
informano, diversamente dalle prime, altre norme, piu' o meno
numerose".
Questo breve quadro ricostruttivo della distribuzione di
competenze in materia di istruzione costituisce una base solida per
poter sostenere l'evidente illegittimita' dei commi sopra citati, per
i motivi che qui di seguito si espongono.
3.3. - I commi 610 e 611 operano fingendo di non vedere le
innovazioni sostanziali contenute nel comma 3 dell'art. 117 Cost.:
qui, oltre al deciso spostamento dell'ago della bilancia nella
distribuzione di funzioni legislative in materia di istruzione a
favore delle regioni, si e' formalmente costituzionalizzata
l'autonomia delle istituzioni scolastiche.
Questa impostazione significa, nella sostanza, la chiara e decisa
volonta' del legislatore costituzionale di destatalizzare il servizio
dell'istruzione, in sintonia con l'autorevole posizione espressa da
Pototschnig (cfr. il suo Insegnamento, istruzione, scuola, in Giur.
cost., 1961, pp. 361 ss.) che gia' negli anni Sessanta aveva
ricostruito il nuovo sistema costituzionale nel settore della
formazione scolastica sottolineando che non spetta allo Stato
istruire, ma e' la scuola come comunita' educante ad avere il compito
dell'istruzione, nell'ambito di norme generali che sono della
Repubblica e non dello Stato apparato.
E invece, con questi commi, lo Stato istituisce in modo
unilaterale un'Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia
scolastica, e sempre in modo unilaterale ne individua le funzioni (si
vedano le lettere a), b), c), d), e), f) del comma 610), e ne
determina l'organizzazione e la composizione: infatti, il comma 611,
rinvia per l'organizzazione dell'Agenzia al regolamento ex art. 8,
comma 4 del d.lgs. n. 300 del 1999 e cioe' ai regolamenti
governativi; dopo aver disposto la soppressione contestuale degli
Istituti regionali di ricerca educativa (IRRE) e dell'Istituto
nazionale di documentazione per l'innovazione e la ricerca (INDIRE),
dispone che sia il Presidente del Consiglio dei ministri a nominare,
su proposta del Ministro della pubblica istruzione, uno o piu'
commissari a cui e' affidato il compito di assicurare l'avvio delle
attivita' dell'Agenzia; ed infine, sempre lo stesso regolamento
governativo e' lo strumento per la composizione della dotazione
organica del personale dell'Agenzia e delle sue articolazioni
territoriali nonche' quello per le modalita' di stabilizzazione dei
rapporti di lavoro esistenti.
Se e' vero che, sia l'IRRE e l'INDIRE che la costituenda Agenzia
per lo sviluppo dell'autonomia scolastica sono enti statali, e' allo
stesso modo vero che il terreno entro il quale devono muoversi, vale
a dire l'istruzione, e' un terreno la cui pertinenza spetta
principalmente alle regioni e alle istituzioni scolastiche e solo per
limitati e specifici profili, individuati dalle norme generali e dai
principi fondamentali, allo Stato.
Al contrario, la flebile considerazione che il legislatore
statale mostra nei confronti delle regioni, trova palese riscontro
nella lettera d) del comma 610 dove, tra le funzioni che l'Agenzia
dovrebbe svolgere, vi sarebbe quella di "collaborazione con le
regioni e gli enti locali": e' evidente che la regione e' percepita
quale mero interlocutore dello Stato, da questi chiamato ad una vaga
e generica attivita' di collaborazione, e non quale soggetto che,
grazie al nuovo dettato costituzionale e alla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, e' titolare della funzione legislativa e vero
protagonista dell'attivita' di gestione in materia di istruzione.
In definitiva, il prezioso supporto delle numerose pronunce di
codesta ecc.ma Corte (su tutte si richiamano ancora la 13 del 2004 e
al 34 del 2005) ha fornito un contributo indispensabile per
interpretare in modo corretto il nuovo quadro costituzionale nel
settore dell'istruzione, concorrendo a chiarire in modo
inequivocabile il superamento di un modello statocentrico e la
necessita' di riconoscere in modo specifico anche alla legislazione
(e all'amministrazione) regionale un ruolo significativo in materia.
Gli effetti ricavabili da queste sentenze devono tra l'altro
rimettere radicalmente in discussione la evidente tendenza, di cui
sono espressione manifesta i commi che qui si censurano, a riproporre
un'amministrazione ministeriale statale fortemente operativa che, al
contrario, dovrebbe connotarsi della natura transitoria e supplente
del suo operato, in attesa che si ridefinisca il sistema regionale
locale di supporto all'autonomia delle istituzioni scolastiche.
4. - Violazione degli artt. 117, 118, 119, 120 e 3 e 97 Cost. da
parte dei commi 622, 624 e 631.
4.1. - Al comma 622 viene stabilito che "l'istruzione impartita
per almeno dieci anni e' obbligatoria ed e' finalizzata a consentire
il conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria
superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale
entro il diciottesimo anno di eta'. L'eta' per l'accesso al lavoro e'
conseguentemente elevata da quindici a sedici anni. Resta fermo il
regime di gratuita' ai sensi degli artt. 28, comma 1, e 30, comma 2,
secondo periodo, del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226.
L'adempimento dell'obbligo di istruzione deve consentire, una
volta conseguito il titolo di studio conclusivo del primo ciclo,
l'acquisizione dei saperi e delle competenze previste dai curricula
relativi ai primi due anni degli istituti di istruzione secondaria
superiore, sulla base di un apposito regolamento adottato dal
Ministro della pubblica istruzione ai sensi dell'art. 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Nel rispetto degli obiettivi di apprendimento generali e
specifici previsti dai predetti curricula, possono essere concordati
tra il Ministero della pubblica istruzione e le singole regioni
percorsi e progetti che, fatta salva l'autonomia delle istituzioni
scolastiche, siano in grado di prevenire e contrastare la dispersione
e di favorire il successo nell'assolvimento dell'obbligo di
istruzione.
Le strutture formative che concorrono alla realizzazione dei
predetti percorsi e progetti devono essere inserite in un apposito
elenco predisposto con decreto del Ministro della pubblica
istruzione. Il predetto decreto e' redatto sulla base di criteri
prede finiti con decreto del Ministro della pubblica istruzione,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Sono fatte
salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, in conformita' ai rispettivi statuti
e alle relative norme di attuazione, nonche' alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. L'innalzamento dell'obbligo di
istruzione decorre dall'anno scolastico 2007/2008".
4.1.2. - Piu' avanti, al comma 624, si dispone che "fino alla
messa a regime di quanto previsto dal comma 622, proseguono i
percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale di cui
all'art. 28 del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226. Restano,
pertanto, confermati i finanziamenti destinati dalla normativa
vigente alla realizzazione dei predetti percorsi.
Dette risorse per una quota non superiore al 3 per cento sono
destinate alle misure nazionali di sistema ivi compreso il
monitoraggio e la valutazione. Le strutture che realizzano tali
percorsi sono accreditate dalle regioni sulla base dei criteri
generali definiti con decreto adottato dal Ministro della pubblica
istruzione di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza
sociale, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
4.1.3. - Infine, il comma 631 afferma che "a decorrere dall'anno
2007, il sistema dell'istruzione e formazione tecnica superiore
(IFTS), di cui all'art. 69 della legge 17 maggio 1999, n. 144, e'
riorganizzato nel quadro del potenziamento dell'alta formazione
professionale e delle misure per valorizzare la filiera
tecnico-scientifica, secondo le linee guida adottate con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della
pubblica istruzione formulata di concerto con il Ministro del lavoro
e della previdenza sociale e con il Ministro dello sviluppo
economico, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai sensi
del medesimo decreto legislativo.
4.2. - Con la riforma del Titolo V della Costituzione l'assetto
globale relativo alle competenze in materia di istruzione e', come
noto, abbastanza complesso.
In riferimento alle funzioni legislative, il quadro puo' cosi'
sintetizzarsi: allo Stato compete la definizione delle "norme
generali sull'istruzione", la determinazione dei "livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale" (LEP) e la
fissazione dei "principi fondamentali"; alle regioni compete la
potesta' legislativa concorrente in generale su tutta la materia
dell'"istruzione" e la potesta' legislativa esclusiva in materia di
istruzione e formazione professionale. La natura esclusiva di tale
ultima competenza emerge in modo chiaro dall'art. 117, comma 3, dove
l'istruzione e' inserita tra le materie di competenza concorrente "ad
esclusione dell'istruzione e formazione professionale", ed e' stata
piu' volte riconosciuta da codesta ecc.ma Corte (v. Corte cost.,
sent. n. 50 del 2005).
Sulla base di questo nuovo quadro costituzionale si e' mosso il
successivo legislatore ordinario, attraverso la legge delega n. 53
del 2003 ("Delega in materia di norme generali sull'istruzione e di
livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale") e i conseguenti decreti delegati che hanno
delineato, attraverso ampie modalita' partecipative tra i soggetti
istituzionali coinvolti, un sistema educativo di istruzione e di
formazione che, oltre ad abbandonare il vecchio concetto di obbligo
scolastico (sostituito da quello di diritto/dovere di istruzione
assicurato a tutti per almeno dodici anni), si e' articolato nella
scuola dell'infanzia, in un primo ciclo che comprende la scuola
primaria e la scuola secondaria di primo grado, e in un secondo ciclo
che comprende il sistema dei licei ed il sistema dell'istruzione e
formazione professionale (sul quale e' stata rinnovata e rinforzata
la competenza regionale, v. art. 2, comma 1, lettera h) delle legge
n. 53 del 2003).
4.3. - I commi che qui si censurano sono chiara espressione di
una volonta', incongruamente palesatasi per il tramite dello
strumento della legge finanziaria, di modificare, con forte
ricentralizzazione, il sistema dell'istruzione e dell'istruzione e
formazione professionale.
E invero, con il testo del comma 622, in spregio non solo delle
nuove attribuzioni legislative individuate dall'art. 117 Cost., ma
anche dei generali principi di buon andamento dell'amministrazione e
di leale collaborazione, si stravolge il lavoro compiuto dal
legislatore ordinario: difatti, si ripristina il concetto di obbligo
scolastico; si prevedono dieci anni di istruzione obbligatoria e
comune; nella sostanza, si introduce un biennio unitario tra sistema
dei licei e sistema dell'istruzione e formazione professionale; viene
innalzata l'eta' per l'accesso al lavoro con evidenti ricadute sul
sistema dell'istruzione e formazione professionale; si incide sui
primi due anni degli istituti di istruzione secondaria superiore (e
quindi in un segmento che gia' interessa l'istruzione e formazione
professionale) attraverso lo strumento del regolamento governativo ex
art. 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988; sono apposti, in modo
marginale, strumenti eventuali e comunque molto deboli di
coinvolgimento regionale (queste, infatti, "possono" essere chiamate
a concordare con il Ministero della pubblica istruzione, percorsi e
progetti tesi a contrastare la dispersione e a favorire il successo
nell'assolvimento dell'obbligo di istruzione); vengono inserite in un
apposito elenco, predisposto con decreto del Ministro della pubblica
istruzione, le strutture formative che concorrono alla realizzazione
di percorsi e progetti che attengono sia alla istruzione che alla
istruzione e formazione professionale, sulla base di criteri nella
sostanza definiti dal solo Ministro, vista la palese debolezza insita
nel "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano").
Il comma 624 entra in modo ancora piu' incisivo nella dimensione
dell'istruzione e formazione professionale, instaurando una sorta di
regime transitorio sino alla messa a regime di quanto stabilito nel
precedente comma 622: e lo fa predisponendo il proseguimento dei
percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale
individuati dall'art. 28 del d.lgs. n. 226 del 2005, stabilendo i
tetti di destinazione delle risorse gia' stanziate e, in modo del
tutto irragionevole nonche' illegittimo, afferma che le strutture che
realizzano i percorsi di istruzione e formazione professionale,
invece di essere lasciate alla esclusiva e libera regolamentazione da
parte delle regioni, debbano essere accreditate dalle regioni sulla
base di criteri generali stabiliti anche dal Ministro della pubblica
istruzione e dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale.
Infine, l'illegittimita' del comma 631 e' ancora piu' manifesta:
qui l'intervento statale e' volto a riorganizzare il sistema
dell'istruzione e formazione tecnica superiore (IFTS) - previsto
dall'art. 69 della legge n. 144 del 1999, cioe' un provvedimento
legislativo anteriore sia alla riforma costituzionale, sia a quel
processo di ristrutturazione dell'intero sistema di istruzione e
formazione cui prima si e' accennato, - ancora nell'ambito della
formazione professionale che e', invece, una dimensione appannaggio
esclusivo delle regioni.
In definitiva, il legislatore nazionale con i commi che qui si
impugnano ha voluto ricostruire, riformare e riordinare aspetti del
sistema dell'istruzione ignorando del tutto le nuove attribuzioni
costituzionali in materia emerse dalla riforma del 2001 e cestinando
altri punti essenziali che sono stati raggiunti con un lavoro
faticoso e concertato dal successivo legislatore ordinario.
Ma vi e' di piu': tutto cio' e' stato realizzato con uno
strumento completamente inadeguato, alcuni isolati commi di una la
legge finanziaria, improvvisato ed estemporaneo, approvato insieme ad
un coacervo di altre disposizioni tra loro eterogenee, blindato in
sede parlamentare e quindi del tutto privo di quell'indispensabile
momento partecipativo che invece esigono le innovazioni in materia di
istruzione, alla luce del nuovo riparto di funzioni, del principio di
leale collaborazione e di buon andamento dell'amministrazione.
5. - Violazione degli artt. 117, 118, 120 e 3 e 97 Cost. da parte
del comma 1226.
5.1. - Il comma 1226 recita: "Al fine di prevenire ulteriori
procedure di infrazione, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti dagli
artt. 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, o al
loro completamento, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, sulla base di criteri minimi uniformi definiti
con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare".
5.2. - Con il nuovo art. 117 Cost., l'attribuzione della "tutela
dell'ambiente" alla competenza esclusiva dello Stato e il contestuale
riconoscimento del "governo del territorio" e della "valorizzazione
dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attivita' culturali", ha suscitato diverse perplessita' tanto in
dottrina quanto in giurisprudenza.
Alcuni dubbi sorti circa l'art. 117, comma 2, lettera s) sono
stati sciolti dalla nota sentenza n. 407 del 2002 nella quale la
Corte, dopo aver individuato l'ambiente come valore
costituzionalmente protetto, ha configurato la tutela dell'ambiente
piu' che come materia in senso tecnico, come materia "trasversale"
"in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben
possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che
rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero
territorio nazionale"
A fronte di una giurisprudenza successiva che ha ampiamente
confermato l'orientamento espresso nella 407 del 2002 (si vedano le
sentenze nn. 536 del 2002, 222, 226, 227, 30 del 2003), e' possibile
dunque affermare che la riforma del Titolo V ha conservato la
preesistente pluralita' di titoli di legittimazione per interventi
delle regioni diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle
proprie competenze legislative concorrenti o residuali, ulteriori
esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo
Stato.
Non puo' dunque negarsi che nell'azione di tutela dell'ambiente
siano concretamente coinvolti tutti i livelli territoriali in una
logica di effettiva corresponsabilita' e che tale concorso di
competenze sia guidato dal principio di "leale collaborazione".
Se tradizionalmente la giurisprudenza di codesta Corte ha
invocato il principio di leale collaborazione imponendo il ricorso a
strumenti di raccordo che consentano ai soggetti istituzionali di
agire secondo linee convergenti e sinergiche, in "ogni ipotesi in cui
l'esercizio delle competenze spettanti allo Stato comporta
interferenze con l'esercizio delle competenze spettanti alle regioni"
(cfr. Corte cost., sentt. nn. 464 del 1991 e 127 del 1995), neI
ventaglio dei raccordi possibili l'intesa costituisce senz'altro la
forma piu' intensa di partecipazione, perche' modulata su formule
collaborative di tipo paritario tra i soggetti chiamati a decidere.
In materia ambientale, cosi', la Corte ha dichiarato
costituzionalmente illegittime alcune disposizioni che non avevano
previsto l'intesa tra lo Stato e le regioni in materia di procedure
di adeguamento nella disciplina dei parchi (sent. 302 del 1994), di
rilevamento degli incendi boschivi (sent. 157 del 1995), di
programmazione degli interventi di protezione civile (sent. 127 del
1995); dopo l'entrata in vigore della riforma del titolo V, tale
orientamento e' stato confermato e si e' insistito sulla centralita'
del principio di leale collaborazione nei rapporti tra Stato e
regioni (cfr. sent. 27 del 2002).
5.3. - Il comma qui censurato impone alle regioni di provvedere
agli adempimenti previsti ex artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997 -
e cioe' alla predisposizione per i siti di importanza comunitaria e
per le zone di protezione speciale, delle opportune misure atte ad
evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie,
nonche' la perturbazione delle specie per cui le zone sono state
designate - sulla base di criteri minimi uniformi definiti con solo
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare.
Quindi, per la determinazione dei criteri minimi non solo non e'
prevista l'intesa, ma manca del tutto qualsiasi forma e modalita' di
coinvolgimento delle regioni.
Diviene del tutto evidente come la determinazione di tali
criteri, una volta rimessa alla esclusiva volonta' statale, si ponga
in aperto contrasto con il principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni, estrometta dalle opportune valutazioni le regioni in
un ambito materiale in cui queste esercitano funzioni legislative ed
amministrative e sia pertanto da dichiarare incostituzionale per
violazione degli artt. 117, 118, 120 e 97 della Costituzione.
P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale:
dei commi 362, 363, 364, 365; 389; 853; 892, 893, 894, 895;
1121, 1122, 1123; 1227, 1228; 1252; 1261; 1267; 1284, nei sensi e nei
limiti specificati nel testo del ricorso, per violazione degli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonche' dei principi di
leale collaborazione (art. 120 Cost.), buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e ragionevolezza (art. 3 Cost.);
dei commi 583, 584, 585; 610, 611; 622, 624, 631; 1226, per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonche' dei
principi di leale collaborazione (art. 120 Cost.), buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e ragionevolezza (art. 3 Cost.).
Roma-Milano, addi' 26 febbraio 2006
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto - Avv. Pio Dario Vivone
