Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 20 gennaio 2012 (della Regione Toscana). 
 
(GU n. 10 del 07.03.2012 ) 



     Ricorso della Regione Toscana, in  persona  del  Presidente  pro tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta  regionale  n.  3 del 09 gennaio 2012, rappresentato e difeso, per mandato in calce  al presente atto, dall' Avv. Lucia Bora, domiciliato  presso  lo  studio dell'Avv. Marcello Cecchetti, in Roma, Via A. Mordini 14;
    Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro  tempore  per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 3, del decreto legislativo 27 ottobre 2011, n.  186,  per  violazione dell'art. 117, comma 3, 118 e 119 Cost.
    Nella G.U. 15 novembre 2011, n. 266 e' stato pubblicato il d.lgs. 27 ottobre 2011 n.  186  recante  «Disciplina  sanzionatoria  per  la violazione delle  disposizioni  del  regolamento  (CE)  n.  1272/2008 relativo alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di sostanze e miscele, che modifica ed abroga le direttive 67/548/CEE  e
1999/45/CE e che modifica il regolamento (CE) n. 1907/2006».
    Il  d.lgs.  n.  186/2011   in   esame   disciplina   il   sistema sanzionatorio relativo alla violazione delle norme comunitarie aventi ad oggetto  i  criteri  di  classificazione  ed  etichettatura  delle sostanze e delle miscele pericolose e finalizzate  ad  assicurare  un
grado  elevato  di  protezione   della   salute   umana   oltre   che dell'ambiente, prevedendo espressamente  anche  competenze  regionali (cfr. in tal senso sia l'art. 2, comma 2, che l'art. 14, comma 3, del decreto in esame).
    L'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 186/2011, tuttavia, prevede che «I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per  le violazioni  del  presente  decreto,  sono  versati  all'entrata   del bilancio dello Stato, per  essere  successivamente  riassegnati,  con decreto del Ministro dell'economia e delle  finanze,  allo  stato  di previsione del Ministero della salute,  allo  scopo  di  incrementare eventualmente  le  attivita'   ispettive   nonche'   di   predisporre eventualmente un piano  di  iniziative  atte  a  soddisfare  esigenze formative  ed  informative  primarie  del  sistema   pubblico   sulle
tematiche  della  valutazione  del  pericolo  connessi  agli  aspetti chimico-fisici, tossicologici ed eco tossicologici delle sostanze  in quanto tali o in quanto componenti di miscele per la salute  umana  e ambientale, anche attraverso convenzioni stipulate con  l'universita' ed enti di ricerca».
    L'impugnata disposizione e' lesiva delle competenze regionali, in particolare in materia di tutela della salute, per i seguenti  motivi di

                               Diritto

1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 3,  nella  parte in  cui  prevede  che  i  proventi  delle   sanzioni   amministrative pecuniarie disciplinate  dal  decreto,  anche  quelli  di  competenza regionale, siano  devoluti  a  capitoli  del  bilancio  statale,  per
violazione degli artt. 117, comma 3, 118 e 119 Cost.
    1.a) Il Regolamento comunitario,  cui  si  riferisce  il  sistema sanzionatorio disciplinato dal decreto legislativo in  esame,  ha  ad oggetto i criteri di classificazione ed etichettatura delle  sostanze e delle miscele pericolose, al  dichiarato  scopo  di  assicurare  in primo luogo un grado elevato di protezione della salute  umana  oltre che dell'ambiente.
    In materia di sanzioni amministrative, la Corte costituzionale ha avuto  piu'  volte  modo  di   sottolineare   come   «la   competenza sanzionatoria amministrativa non e' in grado di  autonomizzarsi  come materia in se', ma accede alle materie sostanziali»  (cfr.  sentenze,
tra le tante, n. 361 del 2003; n. 28 del 1996; n. 85 del 1996; n. 187 del 1996; n. 115 del 1995; n. 60 del 1993).
    In particolare e' principio ripetutamente affermato  dalla  Corte costituzionale che  la  regolamentazione  delle  sanzioni  spetta  al soggetto nella cui sfera di competenza rientra  la  disciplina  della materia, la cui inosservanza costituisce l'atto  sanzionabile  (oltre alle sentenze n. 60 del 1993, n. 28 del 1996, n. 361  del  2003  gia' citate, si vedano anche le sentenze n. 12 del 2004 e 384  del  2005).
La regolamentazione delle sanzioni - precisa ancora  la  Corte  -  e' finalizzata al rispetto di una normativa dalla  quale,  ai  fini  del riparto di competenza legislativa, riceve la propria connotazione.  
    Ed infine, la Corte costituzionale, con la gia'  citata  sentenza n. 384 del 2005, ha specificato che «le ispezioni sono una  modalita' di esercizio della vigilanza e  [se]  questa  e'  connotata  dal  suo oggetto»,  pertanto  e'  necessario  verificare  se  l'attivita'   di vigilanza in oggetto verta  su  materia  di  competenza  statale  e/o regionale.
    Ebbene,  nella  fattispecie  in  esame,  non  puo'  negarsi  che, involgendo la disciplina di cui si tratta (secondo il  c.d.  criterio della  prevalenza)  profili  di  tutela   sanitaria   di   competenza concorrente  ex  art.  117,  comma  3,  Cost.,  sia  ravvisabile   la competenza (anche) delle Regioni.
    Cio' peraltro e' confermato dallo stesso decreto  legislativo  in esame che  all'art.  2,  comma  2,  dispone  che  «Nelle  more  delle designazioni dell'autorita' competente o delle  autorita'  competenti di  cui  all'articolo  43  del  regolamento,  si  intende  "Autorita'
competente nazionale" il Ministero della salute - Direzione  generale della prevenzione sanitaria  e  si  intendono  "Autorita'  competente locali" quelle che le regioni e le province autonome di Trento  e  di Bolzano, hanno individuato, nell'ambito della propria legislazione  e organizzazione, in applicazione a  quanto  previsto  all'allegato  A, punto 3.3, dell'Accordo Stato-regioni del 29 ottobre 2009».
    Ed ancora, l'art. 14, comma 3,  prevede  che  «Le  regioni  e  le province autonome di Trento  e  di  Bolzano  provvedono,  nell'ambito delle proprie competenze, alla irrogazione delle  relative  sanzioni, dandone comunicazione al Ministero della salute».
    D'altro canto, la competenza regionale sul controllo ufficiale in materia di classificazione etichettatura e imballaggio delle sostanze pericolose trova conferma ulteriore nella disciplina di cui al d.lgs. n. 52/1997, richiamato dallo stesso d.lgs. n. 186/2011 in esame,  che all'art. 28 stabilisce «1. Al fine dell'accertamento  dell'osservanza delle norme del presente  decreto,  l'immissione  sul  mercato  e  la commercializzazione delle  sostanze  pericolose  sono  soggette  alla vigilanza degli uffici competenti, in base alle vigenti disposizioni, delle amministrazioni dello Stato, delle regioni e degli enti locali; a tal fine il relativo personale puo' procedere in qualunque  momento ad  ispezioni  presso  luoghi  di  produzione,  deposito  e  vendita, richiedere dati, informazioni  e  documenti,  prelevare  campioni  in numero massimo di tre  a  titolo  gratuito,  sigillati  all'atto  del prelievo,  e  ciascuno  in  quantita'  sufficiente  per  una  analisi completa .
    2. Nei casi di constatata  infrazione  alle  norme  del  presente decreto, il  Ministero  della  sanita',  in  ambito  nazionale,  e  i competenti uffici delle regioni e degli enti locali, nell'ambito  del territorio  di  rispettiva  competenza,  dispongono  il  divieto   di commercializzazione ed il sequestro in via amministrativa delle merci a cura e comunque a spese del trasgressore, adottando  le  necessarie prescrizioni per il loro ritiro e la  loro  custodia,  garantendo  la sicurezza degli  operatori,  della  popolazione  e  dell'ambiente.  I provvedimenti adottati dalle regioni e dagli enti locali sono portati tempestivamente a conoscenza del Ministero della sanita', che procede ai necessari accertamenti ai  fini  dell'eventuale  estensione  delle misure all'intero territorio nazionale.
    3. In caso di immediato o grave  pericolo  per  la  salute  o  la sicurezza, le autorita' di cui  al  comma  2  possono  immediatamente adottare le misure provvisorie necessarie, ivi incluso il divieto  di commercializzazione e il ritiro dal mercato.
    4. Le misure di cui ai comma 2 e 3 si applicano anche nel caso in cui l'interessato non consenta agli uffici  di  cui  al  comma  1  la tempestiva acquisizione dei campioni e  dei  documenti  di  cui  allo stesso comma.
    5. Su richiesta  della  ditta  interessata,  il  Ministero  della sanita' puo' consentire l'adeguamento del prodotto alle  disposizioni del presente decreto ai fini del successivo dissequestro.
    6. I soggetti che, ai sensi del comma 1, effettuano  ispezioni  e prelievi di campioni nell'esercizio delle  funzioni  loro  demandate, sono  tenuti  agli  obblighi  di  riservatezza   relativamente   alle informazioni acquisite, in conformita' alle norme vigenti.
    6-bis. In base alle vigenti  disposizioni,  resta  in  capo  agli uffici competenti delle amministrazioni dello Stato, delle regioni  e degli enti  locali,  l'attivita'  di  vigilanza  sull'immissione  sul mercato e sulla  commercializzazione  delle  sostanze  pericolose.  [
...]»
    Alla luce di tutto quanto sopra detto si rileva  l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 3, del d.lgs.  n.  186/2011  nella parte in cui prevede che «I proventi  delle  sanzioni  amministrative pecuniarie previste per le  violazioni  del  presente  decreto,  sono versati  all'entrata   del   bilancio   dello   Stato,   per   essere successivamente riassegnati, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, allo stato di previsione del Ministero  della  salute, allo scopo  di  incrementare  eventualmente  le  attivita'  ispettive nonche' di predisporre eventualmente un piano di  iniziative  atte  a soddisfare esigenze formative ed  informative  primarie  del  sistema pubblico sulle tematiche della valutazione del pericolo connessi agli aspetti chimico-fisici,  tossicologici  ed  eco  tossicologici  delle sostanze in quanto tali o in quanto  componenti  di  miscele  per  la salute umana e ambientale, anche attraverso convenzioni stipulate con l'universita' ed enti di  ricerca»,  per  violazione  dell'art.  117, comma 3, 118 e 119 Cost.
    La regolamentazione della destinazione del gettito delle sanzioni di cui si tratta prevista dalla norma in esame  appare,  infatti,  in contrasto  con  le  prerogative  costituzionalmente  garantite   alle Regioni con riferimento  alle  sanzioni  amministrative  riconosciute dallo stesso decreto legislativo n. 186 di competenza regionale (cfr. i gia' citati art. 2, comma 2, e art. 14, comma 3 del d.lgs. stesso): non puo' infatti  condividersi  l'impostazione  dettata  dalla  norma secondo cui tutti i proventi delle accertate  violazioni  di  cui  al d.lgs. n. 186/2011 (e quindi anche di quelle  accertate  ed  irrogate dalle Regioni in quanto di competenza  regionale)  siano  devolute  a capitoli del bilancio statale.
    Si ripete, si tratta - per quanto qui interessa - di sanzioni  di competenza regionale,  in  guanto  afferenti  la  materia  di  tutela sanitaria soggetta alla potesta' concorrente ex art.  117,  comma  3, Cost., relative a violazioni accertate dalle  Regioni,  comminate  da Uffici regionali e/o dai soggetti dalle stesse Regioni individuati.
    Sotto tale profilo e' pertanto evidente il contrasto  tra  l'art. 13, comma 3, del decreto legislativo in  oggetto  e  gli  artt.  117, comma 3: poiche' sussiste  la  competenza  concorrente  regionale  in materia di tutela della  salute  e,  quindi,  anche  nella  correlata
potesta' sanzionatoria  amministrativa,  allora  gli  introiti  delle sanzioni amministrative  applicate  dalle  Regioni  non  possono  che essere devoluti alle Regioni medesime.
    L'art.  13,  comma  3,  in  esame  contrasta,   in   tal   senso, ulteriormente con il principio di cui  al  combinato  disposto  degli art. 17, comma 3, e 29, comma  2,  della  legge  n.  689/1981  (legge richiamata espressamente dal comma 4 dell'art. 14, del d.lgs. n.  186 in esame, proprio ai fini dell'accertamento e dell'irrogazione  delle sanzioni in oggetto), secondo il  quale  i  proventi  delle  sanzioni relative a materie di competenza delle regioni ovvero  relative  alle funzioni amministrative ad esse delegate, spettano alle Regioni. 
    1.b) La norma impugnata e' illegittima anche ai  sensi  dell'art. 118 Cost.
    Infatti  lo  Stato  potrebbe  introitare  tutti  i  proventi   in questione se, per i motivi di sussidiarieta' ed  adeguatezza  di  cui all'art. 118 Cost., previa intesa con le Regioni titolari di potesta' concorrente in materia di tutela della salute, avocasse a  se'  tutte le funzioni di sanzionamento amministrativo correlate  agli  illeciti previsti dalle disposizioni del decreto in esame.
    Cosi' pero' non e' disposto dalla  norma  impugnata  ed  anzi  il decreto in oggetto fa espressamente salve le competenze sanzionatorie regionali in materia (artt. 2  comma  2  e  art.  14  comma  3  sopra richiamati), salvo pero' disporre che lo Stato incameri i proventi di tutte le sanzioni.
    Di qui la violazione anche dell'art. 118 Cost.
    1.c) Prima dell'entrata in  vigore  del  d.lgs.  n.  186/2011  in esame, quindi sotto la vigenza del  d.lgs.  n.  52/1997,  i  proventi delle sanzioni in materia di violazione delle  disposizioni  relative alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di sostanze pericolose, di competenza regionale, venivano devoluti ai  rispettivi bilanci regionali.
    Il diverso regime oggi previsto  dal  d.lgs.  n.  186,  peraltro, produce un rilevante aggravio per il bilancio regionale; infatti, gli Uffici regionali si trovano a gestire  tutto  l'iter  procedurale  di irrogazione della sanzione, in  quanto  di  propria  competenza,  ivi compresa l'eventuale  fase  contenziosa,  senza  poter  disporre  dei relativi proventi; cio' che determina  una  situazione  non  conforme anche a quanto statuito dal comma 1 dello stesso art. 13, secondo cui dall'attuazione del decreto di cui si tratta non dovrebbero  derivare nuovi  o  maggiori  oneri  alla  finanza  pubblica,  con  conseguente
violazione dell'art. 119 Cost.


                               P.Q.M.

    Si conclude affinche'  piaccia  all'ecc.ma  Corte  costituzionale dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 3, del decreto legislativo 27 ottobre 2011 n. 186, per violazione  dell'art. 117, comma 3, dell'art. 118, nonche' dell' art. 119 Cost.

        Firenze - Roma, addi' 12 gennaio 2012

                              Avv. Bora