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N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 febbraio 2008. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 27 febbraio 2008 (della Regione Toscana)
(GU n. 14 del 26-3-2008) |
Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazioni della Giunta regionale n. 99
dell'11 febbraio 2008 e n. 101 del 18 feb-braio 2008, rappresentato e
difeso, per mandato in calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora
dell'Avvocatura della Regione Toscana, elettivamente domiciliato in
Roma, corso Italia n.102, presso lo studio dell'avv. Giovanni
Pasquale Mosca;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'articolo 2,
commi 17, 18, 21, 158, lett. c) della legge 24 dicembre 2007, n. 244
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)», per violazione
degli articoli 117, 118 e 127 Cost., anche sotto il profilo della
violazio-ne della leale collaborazione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 300 del 28 dicembre 2007, S.O. e'
sta-ta pubblicata la legge finanziaria per l'anno 2008.
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 17, 18 e 21 per
violazione degli artt. 117, 118 e 127 Cost., anche sotto il profilo
della violazione del principio della leale collaborazione.
I commi da 16 a 22 dell'art. 2 contengono disposizioni relative al
riordino della disciplina delle comunita' mon-tane.
In particolare, il comma 16 riduce le risorse del fondo or-dinario
(che resta statale) destinate alle comunita' monta-ne; il comma 17
affida alle regioni sei mesi per provve-dere con legge regionale al
riordino della disciplina delle comunita' montane in modo da ridurre
a regime la spesa corrente per il funzionamento di tali enti per un
importo pari almeno ad un terzo del fondo ordinario assegnato nel
2007 all'insieme delle comunita' montane presenti nella regione.
Il comma 18 detta i principi cui debbono attenersi le leggi
regionali (riduzione delle comunita' montane; riduzione del numero
dei componenti degli organi, riduzione delle indennita); il comma 19
fa salvi i benefici e gli interventi speciali per la montagna
stabiliti dall'Unione europea e dalle leggi statali e regionali.
Il comma 20 detta le conseguenze derivanti dalla eventua-le
inadempienza regionale rispetto all'obbligo legislativo previsto dal
comma 17: cessano di appartenere alla comu-nita' montana i comuni
capoluogo di provincia, i comuni costieri e quelli con popolazione
superiore a 20.000 abi-tanti; sono soppresse le comunita' montane in
cui piu' del-la meta' dei comuni non sono situati per almeno 1'80
della loro superficie al di sopra di 500 mt di altitudine sopra il
livello del mare ovvero non sono comuni situati per almeno il 50
della loro superficie al di sopra di 500 mt di altitudine e nei quali
il dislivello tra la quota altimetri-ca inferiore e la superiore non
e' minore di 500 mt. (nelle regioni alpine il limite minimo di
altitudine ed il dislivello della quota altimetrica e' di 600 mt);
sono soppresse le comunita' montane costituite da meno di cinque
comuni, salvo le eccezioni giustificate dalla conformazione e dalle
caratteristiche del territorio; nelle comunita' montane che restano,
gli organi consiliari sono composti in modo da garantire la presenza
delle minoranze, fermo restando che ciascun comune non puo' indicare
piu' di un membro.
Il comma 21 dispone che l'effettivo conseguimento delle riduzioni
di spesa derivante dalla legge regionale e' accer-tata entro il 31
luglio 2008 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze e del Ministro
per gli affari regionali e le autonomie locali, sentite le singole
regioni interessate; se la legge regionale e' ritenuta inefficace
ri-spetto allo scopo si producono, dalla pubblicazione del d.P.C.m.,
gli effetti di cui al comma 20.
Il comma 22 affida alle regioni il compito di disciplinare anche
la fase di passaggio per quanto riguarda il trasferi-mento delle
risorse umane; fino alla disciplina regionale, i comuni subentrano
alle comunita' montane soppresse.
Le impugnate disposizioni presentano profili di illegitti-mita'
costituzionale.
La giurisprudenza costituzionale ha evidenziato che le comunita'
montane costituiscono un caso speciale di unione di comuni, «create
in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di
esercitare, in modo piu' adeguato di quanto non consentirebbe la
frammentazione dei comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni
confe-rite" e funzioni comunali» (sentenza n. 229 del 2001 e sentenza
n. 244 del 2005).
La disciplina delle comunita' montane, a seguito della ri-forma
del Titolo V della Costituzione, rientra nella pote-sta' legislativa
residuale delle regioni (sentenze n. 244/2005 e n. 456/2005), per cui
«non puo' farsi riferi-mento ai principi fondamentali che sarebbero
desumibili dalla legislazione statale e segnatamente dal d.lgs.
n. 267/2000».
Il comma 17, invece, prevede che le regioni debbano procedere al
riordino della disciplina delle comunita' montane con proprie leggi,
ad integrazione di quanto pre-visto dall'art. 27 del testo unico di
cui al decreto legislati-vo n. 267/2000. Dunque si stabilisce che
l'emananda leg-ge regionale sia integrativa di quella statale
contenuta nel T.U. degli enti locali del 2000.
Ma, come chiarito nelle sentenze costituzionali sopra ri-chiamate,
la competenza della regione in materia e' di ti-po residuale e quindi
le norme, in particolare gli artt. 27 e 28 di cui al T.U. n. 267/2000
(antecedente alla riforma co-stituzionale), non possono limitare la
legislazione regio-nale, ne' rappresentare un principio per la
stessa, ne', tanto meno, costituire una cornice da sviluppare ed
integrare da parte della legge regionale.
Infatti, ai sensi di quanto stabilito dall'art. 117 Cost., la
potesta' legislativa residuale deve rispettare la Costituzio-ne, i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e da-gli obblighi
internazionali, ma non ha ulteriori limiti.
Pertanto il comma 17 dell'art. 2 della legge in esame si pone in
contrasto con l'art. 117 Cost.
L'eccepita illegittimita' non e' superata dal fatto che la norma
richiama il fine di concorrere agli obiettivi di con-tenimento della
spesa pubblica. Ai sensi dell'art. 117, terzo comma e 119 Cost.,
infatti, la suddetta finalita' va assicu-rata dallo Stato con la
predeterminazione dei principi del coordinamento finanziario e
tributario. La norma impu-gnata non e' qualificabile come principio
di coordinamen-to della finanza pubblica, perche' non possiede, dei
princi-pi, la generalita', la struttura e la funzione. Infatti i
principi vanno colti ad un livello di maggiore astrattezza rispetto
alla regola positivamente stabilita ( sentenza n. 65/2001); la norma
contestata invece, applicata in coordinamento con i successivi commi
18 e 21, contiene disposizioni di dettaglio, autoapplicative,
incidenti sulla autonomia legi-slativa residuale delle regioni in
materia.
Inoltre per conseguire l'obiettivo del contenimento della spesa
corrente per il funzionamento delle comunita' mon-tane, la norma
impone alle regioni unicamente l'adozione dello strumento della legge
regionale «di riordino della disciplina delle comunita' montane»,
limitando cosi' ol-tremodo la potesta' legislativa regionale che
dovrebbe, in-vece, essere libera nella determinazione dei mezzi, per
raggiungere il risultato stabilito dal legislatore nazionale.
Piu' precisamente, posto l'obiettivo del contenimento in una certa
misura della spesa corrente per il funzionamento delle comunita'
montane, al legislatore regionale si sareb-be dovuta lasciare la
discrezionalita' di decidere le modali-ta' con cui ottenere detto
risparmio. Le regioni avrebbero potuto trovare anche altre forme,
diverse dall'imposto riordino legislativo.
Anche la disposizione contenuta nel comma 18 e' incosti-tuzionale.
Infatti lo Stato non puo', in materia di compe-tenza residuale delle
regioni, stabilire principi per la leg-ge regionale. In particolare
non possono essere dettati principi relativi al numero di comunita'
montane necessa-rio per l'ottimale svolgimento delle funzioni
regionali o per l'adeguato svolgimento delle funzioni comunali
(lette-ra a), ne' al numero dei componenti degli organi
rappre-sentativi (lett. b) necessari al migliore svolgimento delle
funzioni degli enti e alla capacita' di rappresentare i co-muni che
ne fanno parte.
Il comma 18 in esame assume come dato incontestabile che in ogni
regione vi sia un numero eccessivo di comu-nita' montane,
prescindendo dai processi di riordino che negli anni sono stati
attuati, nonche' dal fatto che le comu-nita' montane esistenti
corrispondano o meno all'ottimale organizzazione associativa dei
comuni.
La disposizione viola pertanto l'art. 117, quarto comma Cost. e
quindi la potesta' legislativa residuale delle regio-ni relativa sia
ai profili ordinamentali delle comunita' montane, sia alla competenza
ad organizzare il territorio in modo adeguato per l'ottimale
esercizio delle funzioni regionali e comunali.
Ulteriore conferma dell'esposta illegittimita' della disposi-zione
si ricava dai «principi» indicati alla lettera a) del comma in esame.
In essi e' insita una notevole ambiguita', perche' non e' chiara la
direzione che gli indicatori dovreb-bero assumere. In particolare,
cosa vale: la maggiore o la minore dimensione demografica? Il
maggiore o il minore indice di vecchiaia? Il maggiore o il minore
reddito? La maggiore o la minore acclivita'?
Anche se si ritiene implicita questa indicazione e quindi si
ammette l'esistenza delle sole comunita' montane che rappresentano
una situazione di disagio sociale, economi-co e territoriale, resta
il fatto che la legge statale non ha titolo legittimante per
costringere le regioni a costituire enti aggregativi solo in
determinate situazioni, quando l'esigenza e' di avere enti in grado
di esercitare in modo adeguato le funzioni (si pensi alle funzioni in
agricoltura, nella forestazione, nella bonifica, che le comunita'
monta-ne svolgono efficacemente in base alla legislazione regio-nale
in Toscana).
Cio' conferma, come sopra rilevato, che l'eccepita inva-sione di
competenza nella sfera della potesta' regionale in-veste il decisivo
profilo dell'autonomia delle regioni ad organizzare l'esercizio delle
funzioni, nelle materie di propria competenza, attuando i principi
costituzionali di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione
sanciti dall'art. 118 Cost.: viene dunque limitato il ruolo della
regione quale «centro propulsore e di coordinamento dell'intero
sistema delle autonomie locali», sancito dalla Corte costituzionale
gia' con la sentenza n.343/1991.
Dunque la disposizione impugnata viola, per l'esposto profilo,
anche l'art. 118 Cost.
Incostituzionale e' inoltre la disposizione contenuta nel comma 21
perche' prevede che il d.P.C.m. possa deter-minare la cessazione
dell'efficacia della legge regionale ritenuta inidonea a raggiungere
la prevista riduzione della spesa, applicandosi gli effetti di cui al
comma 20.
In tal modo si equipara l'ipotesi di inadempimento regio-nale
nell'adozione ed approvazione della legge regionale, a quella in cui
la regione abbia invece approvato la pro-pria legge, ma questa sia
ritenuta dallo Stato inefficace rispetto allo scopo del contenimento
della spesa.
Tale previsione contrasta con l'autonomia legislativa re-gionale
in materia di comunita' montane e configura un controllo di merito
sulla legge regionale non previsto da alcuna norma costituzionale e
incompatibile con il siste-ma delineato dall'art. 127 Cost.
Pertanto e' fondata l'eccezione di incostituzionalita' per
violazione degli artt. 117 e 127 Cost.
Vero e' che la norma prevede che sia sentita la regione nel
procedimento in parola, ma tale coinvolgimento re-gionale appare del
tutto insufficiente in rapporto all'incisivita' dell'effetto previsto
(cioe' la vanificazione della legge regionale). Infatti, in
applicazione del principio di leale collaborazione, sarebbe stato
quanto meno ne-cessario prevedere un procedimento articolato di
contrad-dittorio Stato-Regione, volto a verificare la portata, gli
ef-fetti della legge regionale, le motivazioni addotte dallo Stato,
al fine di pervenire ad un'intesa.
Infatti la giurisprudenza costituzionale ha rilevato che
l'intervento statale, ove interferisca con materie
costitu-zionalmente garantite alle regioni, deve essere discipli-nato
con la previsione di attivita' concertative e di coordi-namento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono es-sere condotte in base
la principio di lealta'.
L'intesa rappresenta, precisamente, lo strumento di realiz-zazione
del principio di leale cooperazione che - per giu-risprudenza ormai
consolidata - si impone in tutti i casi in cui vi sia connessione,
intersezione o reciproca incisione tra attribuzioni costituzionali
spettanti a soggetti diversi. E l'intesa consiste in una «paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto», senza che questa possa in
alcun mo-do essere declassata a «mera attivita' consultiva non
vinco-lante» ( sentenze n. 27/2004; n. 339/2005).
La regione ricorrente, dunque, contesta in radice la con-formita'
a Costituzione della disposizione in esame, perche' - a fronte di
esigenze di contenimento della spesa - lo Stato, come gia' rilevato,
dovra' agire nei limiti dei principi del coordinamento finanziario.
Ma, in denegata ipotesi, ove fosse ritenuto giustificabile il
potere previsto in capo allo Stato dalla contestata disposi-zione, la
norma resta parimenti incostituzionale perche' non introduce alcuna
intesa con le amministrazioni regio-nali, finalizzata alla
valutazione del conseguimento delle riduzioni di spesa da parte della
legge regionale, e cio' an-che se l'effetto previsto e' la
vanificazione di una legge regolarmente approvata dal Consiglio
regionale, nell'esercizio di una potesta' legislativa residuale, con
una evidente incidenza rilevante sull'autonomia delle rRegioni
costituzionalmente garantita.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 158, lett. c) per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. - Vio-lazione del principio
della leale collaborazione.
L'impugnata disposizione si inserisce tra le norme che
di-sciplinano gli impianti di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili. In particolare viene modificato ed inte-grato l'art. 12
del decreto legislativo n. 387/2000, prevedendosi (comma 158, lett.
a), che la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili sono soggetti ad
autorizzazione rilasciata dalla regione ovvero dalle «Province
delegate»; lo stesso comma 158 alla lettera c) va ancora ad integrare
la legge relativa agli impianti energetici alimentati da fonti
rinno-vabili, stabilendo che per gli impianti offshore
l'autorizzazione sia rilasciata dal ministero dei trasporti, sentiti
il Ministero dello sviluppo economico ed il Mini-stero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, con le modalita' di cui al
comma 4, previa concessione d'uso del demanio marittimo da parte
della competente autorita' marittima.
Dunque tale lett. c) pone un'eccezione per gli impianti offshore
(ad es. impianti eolici offshore), per i quali la competenza
autorizzatoria e' attribuita allo Stato e non gia' alla regione.
Non si contesta tale attrazione di competenza che si giu-stifica
in base al principio di sussidiarieta' ai sensi dell'art. 118 Cost.
Tuttavia, per tutti gli impianti energetici per i quali la
competenza autorizzatoria sia statale, e' prevista l'intesa con la
regione (art. 1, comma 26 della legge n. 239/2004 per gli
elettrodotti della rete energetica nazionale; art. 8, comma primo
della legge n. 340/2000 per i gassificatori, anche offshore).
Cio' in conformita' con quanto stabilito dalla Corte
costi-tuzionale nella sentenza n. 6/2004 ove e' stato affermato che
la materia dell'energia vede un intreccio di competen-ze tra Stato e
regioni, per cui il giusto equilibrio delle stesse e' dato
dall'allocazione delle funzioni in capo allo Stato, da esercitarsi
d'intesa con le regioni, intesa avente il carattere «forte», proprio
perche' deve garantire il bilan-ciamento tra i diversi livelli di
competenze, tutte costitu-zionalmente garantite.
Appare dunque incostituzionale la mancata previsione dell'intesa
con la regione nel caso di autorizzazione per gli impianti offshore
alimentati da fonti rinnovabili; la procedura del comma 4 richiamata
dalla norma vede la regione partecipare alla Conferenza dei servizi,
con un ruolo e forza esattamente identici a quelli degli altri enti
partecipanti alla stessa e questo non appare coerente con l'assetto
costituzionale delle competenze.
Quindi la norma viola gli artt. 117 e 118 Cost., anche sotto il
profilo di violazione del principio della leale collabo-razione.
P. Q. M.
Si confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
costituzionale dell'articolo 2, commi 17, 18, 21, 158 lett. c) della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, re-cante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annua-le e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2008)», per violazione degli articoli 117, 118 e 127
Cost. anche sotto il profilo della violazione del principio della
leale coope-razione.
Firenze - Roma, addi' 25 febbraio 2008
Avv. Lucia Bora
