Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il  3  marzo  2009  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 14 dell'8-4-2009) 

    Ricorso della Presidenza del Consiglio dei  ministri  in  persona
Presidente  del  Consiglio  pro  tempore   rappresentato   e   difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 e'  domiciliato,  nei  confronti  della  Regione
Marche in persona del Presidente della Giunta regionale  pro  tempore
per la dichiarazione di  illegittimita'  costituzionale  della  legge
della Regione Marche del 24 dicembre  2008,  n.  37,  pubblicata  sul
B.U.R. del 29 dicembre 2008  n.  121  recante  «Disposizioni  per  la
formazione del bilancio annuale 2009 e  pluriennale  2009-2011  della
regione   (legge   finanziaria   2009)»:   nell'art.   9    rubricato
Razionalizzazione della spesa per il  personale  ove  si  prevede  al
comma 2 che «ai fini di cui al comma  1,  per  il  personale  di  cui
all'art. 34, comma 2 della l.r. n. 25/2008 nel periodo di  anzianita'
sono  computati  gli  eventuali  periodi  relativi  a   rapporti   di
collaborazione coordinata e continuativa», e al comma 3  che  «per  i
medesimi anni di cui al  comma  1  e'  confermata  la  previsione  di
progressiva  stabilizzazione  del  personale  non  dirigenziale   del
servizio  sanitario  regionale  e  dell'Agenzia  regionale   per   la
protezione ambientale delle Marche, che consegue alternativamente tre
anni di anzianita' di servizio per lo svolgimento di funzioni stabili
e  ricorrenti:  (lett.  a)   in   virtu'   di   contratti   stipulati
anteriormente   al   29   settembre   2006,   anche   se    prorogati
successivamente, con rapporto di lavoro  a  tempo  determinato  o  in
servizio  al  1º  gennaio  2007  con  contratto   di   collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme  di  rapporto  di  lavoro
flessibile o mediante convenzioni.». 
    Le disposizioni riportate in epigrafe vengono  impugnate,  giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 20 febbraio 2009  perche'
in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. 
    Il comma 2 dell'art. 9 si propone di  disciplinare  le  modalita'
per la progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale  di
cui all'art. 34, comma 2, legge regione Marche n. 25/2008, includendo
nel periodo di anzianita' positivamente valutabile i periodi relativi
a  rapporti  di  collaborazione  coordinata  e  continuativa.   Cosi'
disponendo il legislatore  regionale  legifera  in  difformita'  alla
normativa statale di riferimento costituita  dall'articolo  1,  commi
557 e 558 della legge n. 296/2006, dall'art. 3, commi 90 e 94,  della
legge n. 244/2007, e dalla circolare del Dipartimento della  funzione
pubblica  n.  5/2008,  che  non  ammettono  la  cumulabilita'   delle
esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali differenti,
cosi' ponendosi in contrasto con i  principi  di  ragionevolezza,  di
buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione di cui
agli articoli 3 e 97 della Costituzione. 
    Ad identiche censure e' esposto il successivo comma  3  dell'art.
9, che prevede  la  progressiva  stabilizzazione  del  personale  non
dirigenziale  del  servizio  sanitario   regionale   e   dell'Agenzia
regionale per la protezione ambientale  delle  Marche,  che  consegue
alternativamente  tre  anni  di  anzianita'  di   servizio   per   lo
svolgimento di funzioni stabili e ricorrenti in virtu', (lett. a) «di
contratti stipulati anteriormente al  29  settembre  2006,  anche  se
prorogati successivamente, con rapporto di lavoro a tempo determinato
o in servizio al 1° gennaio  2007  con  contratto  di  collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme  di  rapporto  di  lavoro
flessibile o mediante convenzioni». 
    Anche questa ipotesi normativa, nel prevedere la possibilita'  di
cumulare il periodo di lavoro a tempo determinato o con contratto  di
collaborazione coordinata e continuativa con altre forme di  rapporto
di lavoro flessibile o attuato mediante convenzione, e' in  contrasto
con la normativa statale di riferimento di cui all'articolo 1,  commi
557 e 558 della legge n. 296/2006, all'articolo 3,  commi  90  e  94,
della legge n. 244/2007, ed alla  circolare  del  Dipartimento  della
funzione pubblica n. 5/2008, che non consente la positiva  attuazione
della procedura di stabilizzazione  del  personale  in  servizio  con
forme contrattuali di lavoro differenti dal tempo determinato e dalla
collaborazione coordinata e continuativa. 
    La  disposizione,   quindi,   contrasta   con   i   principi   di
ragionevolezza, di buon andamento  ed  imparzialita'  della  pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. 
    Le norme impugnate si propongono di disciplinare  la  progressiva
stabilizzazione del personale regionale non regolarmente  inquadrato,
in applicazione  delle  disposizioni  contenute  nell'articolo  unico
della legge n. 296/2006, che  definisce  una  procedura  speciale  di
reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche, in deroga
alle modalita' ordinarie del concorso  pubblico,  al  fine  di  porre
rimedio  alle  situazioni  irregolari  determinatesi   come   effetto
dell'utilizzo  del  lavoro  flessibile  in  relazione   ad   esigenze
permanenti. L'art. 1, legge n. 296/2006 reca i principi generali  che
devono presiedere alle procedure di  stabilizzazione,  ponendo  quale
requisito indefettibile il possesso  di  un  determinato  periodo  di
anzianita' di servizio del personale da regolarizzare. 
    Il comma 558 dell'art.  1,  legge  n.  296/2006  individua  quali
destinatarie delle disposizioni sulla «stabilizzazione» le  autonomie
regionali e locali: le norme regionali impugnate,  avvalendosi  della
normativa speciale di riferimento, nel ricorrere  alla  procedura  di
stabilizzazione, che e' speciale in quanto reclutamento finalizzato a
valorizzare   l'esperienza   conseguita   con   contratti   a   tempo
determinato, devono quindi rispettare i  principi  normativi  statali
del regime di assunzione  previsto  per  ciascun  settore  nonche'  i
vincoli finanziari in materia di spesa del personale. 
    L'art. 90, legge n. 244/2007  dispone  che  «Fermo  restando  che
1'accesso  ai  ruoli  della  pubblica  amministrazione  e'   comunque
subordinato  all'espletamento  di  procedure  selettive   di   natura
concorsuale o previste da norme di legge e fatte salve  le  procedure
di stabilizzazione di cui all'articolo 1, comma 519, della  legge  27
dicembre 2006, n. 296, per gli anni 2008 e 2009: 
        a) le  amministrazioni  dello  Stato,  anche  ad  ordinamento
autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui agli articoli
62, 63 e 64 del  decreto  legislativo  30  luglio  1999,  n.  300,  e
successive modificazioni, gli enti pubblici non economici e gli  enti
pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo  30
marzo 2001, n. 165, e  successive  modificazioni,  possono  ammettere
alla procedura di stabilizzazione di cui all'articolo 1,  comma  526,
della legge 2 7  dicembre  2006,  n.  296,  anche  il  personale  che
consegua i requisiti di anzianita' di servizio ivi previsti in virtu'
di contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007; 
        b) le amministrazioni regionali e  locali  possono  ammettere
alla procedura di stabilizzazione di cui all'articolo 1,  comma  558,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, anche il personale che consegua
i requisiti di anzianita' di  servizio  ivi  previsti  in  virtu'  di
contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007». 
    Il successivo comma 94  prevede  che  «Fatte  comunque  salve  le
intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell'articolo 1  della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore
della presente legge, entro il 30  aprile  2008,  le  amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo  30
marzo  2001,  n.  165,  e  successive  modificazioni,  predispongono,
sentite le organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione
triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la
progressiva stabilizzazione del seguente personale non  dirigenziale,
tenuto  conto  dei  differenti  tempi  di  maturazione  dei  presenti
requisiti: 
        a) in servizio con contratto a tempo  determinato,  ai  sensi
dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui  all'articolo  1,
commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296; 
        b) gia' utilizzato con contratti di collaborazione coordinata
e continuativa, in essere  alla  data  di  entrata  in  vigore  della
presente legge, e che alla stessa data abbia gia' espletato attivita'
lavorativa  per  almeno  tre  anni,  anche  non   continuativi,   nel
quinquennio antecedente  al  28  settembre  2007,  presso  la  stessa
amministrazione, fermo  restando  quanto  previsto  dall'articolo  1,
commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296». 
    Alla stregua della normativa indicata emerge che la procedura  di
stabilizzazione  tende  a  regolarizzare  situazioni  di  precarieta'
legate o alla esistenza di un contratto a  tempo  determinato,  quale
tipologia di contratto a cui le amministrazioni pubbliche  hanno  per
lo piu' fatto ricorso per soddisfare fabbisogni permanenti, ovvero di
un contratto di collaborazione coordinata e continuativa. 
    Nel primo caso, il protrarsi per un periodo temporale almeno pari
al triennio, rappresenta, ad avviso del legislatore,  espressione  di
un utilizzo che va  oltre  le  esigenze  temporanee  rinvenibili  nel
settore pubblico. 
    In particolare, ai sensi dei commi 519 e 558, art. 1 della  legge
finanziaria 2007, il triennio  utile  puo'  essere  maturato  con  le
seguenti modalita': 
        a) essere in servizio al 1º gennaio  2007  con  tre  anni  di
tempo determinato gia' maturato nel quinquennio precedente; 
        b) essere in servizio al 1° gennaio  2007  con  tre  anni  di
tempo determinato da maturare, in virtu' di un contratto in essere al
29 settembre 2006, tenendo conto anche del servizio  svolto  a  tempo
determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007; 
        c)  tre  anni  di  tempo  determinato   gia'   maturati   nel
quinquennio precedente al 1° gennaio 2007. 
    Rispetto alla situazione sopra illustrata  l'art.  3,  comma  90,
della legge finanziaria 2008 prevede che il requisito temporale possa
essere maturato anche essendo in servizio al 1º gennaio 2008 con  tre
anni di tempo determinato da maturare, nel quinquennio precedente, in
virtu' di un contratto in essere al 28 settembre 2007. 
    Non possono essere,  quindi,  considerati  utili  ai  fini  della
maturazione del requisito periodi di proroga o contratti  intervenuti
successivamente ai termini sopra richiamati. 
    L'art. 3, comma 94, della legge finanziaria 2008 prevede poi  una
diversa e ulteriore disciplina di procedura di «stabilizzazione»,  in
favore dei titolari  di  contratto  di  collaborazione  coordinata  e
continuativa in servizio alla data del 1° gennaio 2008. 
    Il  requisito  temporale  previsto   consiste   in   un'attivita'
lavorativa  per  almeno  tre  anni,  anche  non   continuativi,   nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, sempre che il  servizio
sia stato prestato presso la stessa amministrazione. 
    E' necessario evidenziare che la  fattispecie  individuata  dalla
lettera b) del comma 94 non puo' essere considerata, sia  in  termini
di  rilevanza  della  prestazione  lavorativa  sia   di   conseguente
procedura di stabilizzazione da porre in essere, alla stessa  stregua
di quelle previste dai commi 519 e 558, art. 1, legge n. 296/2006 ne'
di quella di cui al comma 90, art. 3, legge n. 244/2007,  fattispecie
nelle quali sono stabiliti requisiti e presupposti diversi. 
    La diversa  rilevanza  che  il  legislatore  ha  dato  al  lavoro
«precario» di tipo  subordinato  ed  al  lavoro  «precario»  di  tipo
parasubordinato emerge tanto dall'esame della legge n.  296/2006  che
della legge n. 244/2007,  qualora  si  consideri  che  con  la  legge
finanziaria del 2007 il  legislatore  ha  elaborato  un  percorso  di
reclutamento  speciale  per  il  tempo  determinato   con   esplicita
indicazione dei requisiti necessari, laddove  per  le  collaborazioni
coordinate e continuative ha previsto  invece  solo  una  riserva  di
posti nei concorsi pubblici  per  l'assunzione  a  tempo  determinato
(art. 1, commi 529 e 560 della legge n. 296/2006). 
    La legge finanziaria 2008 poi ha confermato tale  diverso  ambito
applicativo, cosi' avvalorando il diverso apprezzamento  per  le  due
tipologie contrattuali, come e' reso palese, tra l'altro,  dall'esame
dell'art. 3, comma  106,  legge  n.  244/2007,  che  prevede  per  il
contratto a tempo determinato  la  possibilita'  di  una  riserva  di
posti,  mentre  per  il  contratto  di  collaborazione  coordinata  e
continuativa,  nella  prospettiva  di  una  valorizzazione  di  detta
esperienza ai fini dell'assunzione a tempo indeterminato, soltanto il
riconoscimento del servizio prestato in termini di punteggio in  sede
di valutazione di titoli. 
    In questo senso si e' espressa anche la circolare n.  5/2008  del
Dipartimento  della  funzione  pubblica,  secondo  cui  «non   sembra
sussistano  elementi  interpretativi  che  possano  giustificare   la
cumulabilita', ai fini della maturazione del requisito temporale,  di
esperienze lavorative maturate con  tipologie  contrattuali  diverse.
Anzi la diversa rilevanza data  dal  legislatore  ai  vari  contratti
esclude la predetta cumulabilita' in quanto si tratterebbe di sommare
elementi temporali qualitativamente non omogenei». 
    Quanto sopra determina il diretto  contrasto  delle  disposizioni
regionali con 1'art. 3 della Costituzione, introducendo una normativa
diversa e piu' favorevole ai fini della procedura di  stabilizzazione
solo in ambito regionale, con conseguente disparita'  di  trattamento
nei confronti di omologhe  categorie  lavorative  radicate  in  altre
regioni, nonche' dell'art. 97 Cost. sotto il profilo della violazione
del  principio  di   imparzialita'   dell'azione   amministrativa   e
uniformita' della stessa nel territorio nazionale. 

        
      

                              P. Q. M. 
    Alla luce di quanto  sopra  esposto  si  conclude  affinche'  sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge della  Regione
Marche del 24 dicembre 2008  n.  37  pubblicata  sul  B.U.R.  del  29
dicembre 2008 n. 121 recante  «Disposizioni  per  la  formazione  del
bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-20011 della regione Marche»:
nei commi 2 e 3 dell'art. 9 rubricato Razionalizzazione  della  spesa
per il personale. 
        Roma, addi' 25 febbraio 2009 
                L'Avvocato dello Stato: Diana Ranucci