Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria il 29 novembre 2011 (del  Presidente  del  Consiglio  dei

ministri). 

(GU n. 5 del 01.02.2012 )  

    Ricorso  della  Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri,  (C.F.

...) in persona del Presidente pro tempore,  rappresentata  e

difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, (C.F. ....),  Fax

... e PEC ...,  presso  i  cui Uffici domiciliano in Roma, Via dei 
Portoghesi n. 12; 

    Contro Regione Calabria, in persona del  Presidente  pro  tempore

per la dichiarazione di  illegittimita'  costituzionale  della  legge

della regione Calabria n. 35 del 2011, recante il «Riconoscimento, ex

art. 54, comma 3, della legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25, della

Fondazione per la ricerca  e  la  cura  "Tommaso  Campanella,  Centro

Oncologico   d'eccellenza",   come   ente   di   diritto   pubblico»,

segnatamente degli artt. 1, commi 1, 2, 3  e  5,  in  relazione  agli

artt. 120, comma 2 Cost., 117, comma 3 Cost., e  con  riferimento  al

Piano di rientro del 17 dicembre 2009, al mandato  commissariale  del

30 luglio 2010, all'art. 2, comma 80 e 85 legge n. 191/2009; 9, comma

1, in relazione agli artt. 117, comma 2,  lett.  l)  Cost.,  3  e  97

Cost., 81 Cost. e con riferimento all'accordo sul  piano  di  rientro

del 17 dicembre 2009, all'art. 2, comma 80 e 85 legge n. 191/2009, al

d.lgs. n. 165/2001, art. 36, comma 2, all'art. 1, comma 174 legge  n.

311/2004, all'art. 6, comma 1 e 6 d.lgs. n. 165/2001; 4, comma 3,  in

relazione all'art. 117, comma 3 Cost. e con  riferimento  all'accordo

sul piano di rientro del 17 dicembre 2009 e all'art. 2, comma 80 e 95

legge n. 191/2009; 5, in relazione all'art. 81 Cost. 

                                Fatto 

    Con l.r. Calabria n. 35 del 28  settembre  2011,  in  B.U.  della

Regione Calabria del 1° ottobre 2011, la Fondazione per la ricerca  e

la cura dei tumori «Tommaso Campanella» e' stata  riconosciuta  quale

ente pubblico economico «dotato di personalita' giuridica pubblica  e

di autonomia organizzativa, amministrativa, contabile» (art. 1, comma

1). 

    La  citata  l.r.  disciplina  le  finalita'  dell'ente,  il   suo

funzionamento, le modalita' di vigilanza delle attivita'  svolte,  lo

scioglimento. 

    Per  chiarire  le  ragioni  poste  a  fondamento  della  ritenuta

illegittimita' della citata legge, segnatamente degli artt. 1,  comma

1-2-3 e 5, 9, comma 1, 4, comma 3 e 5 e' opportuno premettere che  la

Regione Calabria, per la quale e' stata verificata una situazione  di

disavanzi nel settore  sanitario  tale  da  generare  uno  squilibrio

economico-finanziario  che  compromette  l'erogazione   dei   livelli

essenziali di assistenza, ha  stipulato,  il  17  dicembre  2009,  un

accordo con i Ministri della Salute e dell'Economia e delle  Finanze,

comprensivo  del  Piano  di  rientro  dal  disavanzo  sanitario,  che

individua   gli   interventi   necessari   per    il    perseguimento

dell'equilibrio economico nel  rispetto  dei  livelli  essenziali  di

assistenza, ai sensi dell'art. 1 comma 180, della legge  n.  311  del

2004 (legge finanziaria 2005). 

    Con la delibera della Giunta regionale n. 845 del 2009 sono state

poi approvate le «Proposte tecniche per  l'integrazione/modifica  dei

piano di razionalizzazione e riqualificazione del Servizio  Sanitario

Regionale della Regione Calabria» che costituiscono parte  integrante

dell'Accordo sul Piano di rientro del 17 dicembre  2009.  La  Regione

Calabria, peraltro, non avendo realizzato gli obiettivi previsti  dal

Piano di rientro nei tempi e nelle  dimensioni  di  cui  all'art.  1,

comma 180, della legge n. 311/04, nonche'  dell'intesa  Stato-Regioni

del 23  marzo  2005,  e  dai  successivi  interventi  legislativi  in

materia, e' stata commissariata ai  sensi  dell'art.  4  del  decreto

legge 1° ottobre 2007, n. 159,  in  attuazione  dell'art.  120  della

Costituzione, nei modi e nei termini di  cui  all'art.  8,  comma  1,

della legge n. 131/2003. 

    Nella seduta del  30  luglio  2010,  infatti,  il  Consiglio  dei

Ministri ha deliberato la nomina  del  Commissario  ad  acta  per  la

realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel  settore

sanitario  della  Regione  Calabria,  individuando  lo  stesso  nella

persona del Presidente della Regione pro tempore. 

    Alla  luce  dell'intervenuto   commissariamento   della   Regione

Calabria la citata l.r. n. 35/2011, e segnatamente gli artt. 1, comma

1-2-3 e 5, 9, comma 1,  4,  comma  3  e  5,  sono  costituzionalmente

illegittimi per i seguenti motivi in 

                               Diritto 

1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1-2-3  e  5  l.r.

Calabria n. 35/2011, in relazione all'art. 120 comma 2  Cost.  e  con

riferimento all'accordo sul Piano di Rientro del 17 dicembre 2009  ed

al mandato commissariale del 30 luglio 2010. 

    L'art. 1,  ai  commi  1,  2,  3  e  5,  riconosce  la  Fondazione

Campanella (gia' istituita quale fondazione di diritto privato) quale

ente di diritto pubblico, dotato di personalita' giuridica pubblica e

di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile. Inoltre detto

ente, secondo tali disposizioni,  fa  parte  del  Servizio  Sanitario

Regionale, quale struttura  provvisoriamente  accreditata,  opera  in

conformita' agli obiettivi della programmazione regionale ed ha  come

scopo la realizzazione e l'organizzazione di  un  presidio  sanitario

strutturato su base ospedaliera. 

    Tali disposizioni, che operano specifici interventi in materia di

organizzazione  sanitaria  in  costanza  di  Piano  di  rientro   dal

disavanzo sanitario, operano una evidente ed illegittima interferenza

con l'attuazione del Piano, affidata al Commissario ad  acta  con  il

mandato  commissariale  del  30  luglio  2010.  In   particolare   le

disposizioni sopra menzionate, istituendo e regolamentando una  nuova

struttura  sanitaria,  coprono  almeno  in  parte  -  e  ad  esse  si

sostituiscono - le attribuzioni del Commissario previste alla lettera

a) punto 2) e alla lettera b) del mandato commissariale, che affidano

al Commissario  ad  acta,  fino  all'avvenuta  attuazione  del  Piano

stesso, il riassetto della  rete  ospedaliera  e  la  sospensione  di

eventuali  nuove  iniziative  regionali  in   corso   finalizzate   a

realizzare ed aprire nuove strutture sanitarie pubbliche, nonche'  ad

autorizzare e accreditare strutture sanitarie. 

    Tali disposizioni sono pertanto incostituzionali in  quanto  esse

interferiscono con le funzioni commissariali, in violazione dell'art.

120, secondo comma, Cost. Al riguardo la Corte costituzionale,  nella

sentenza n. 78 del 2011, richiamando i principi gia'  espressi  nella

precedente sentenza n. 2 del 2010, ha precisato che anche qualora non

sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma

ricorra  comunque  una  situazione  di  interferenza  sulle  funzioni

commissariali, tale situazione e' idonea ad integrare  la  violazione

dell'art. 120, secondo comma, Cost. 

    Secondo tale sentenza in particolare «l'operato  del  commissario

ad  acta,  incaricato  dell'attuazione  del  piano  di  rientro   dal

disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la  Regione

interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia  degli

organi regionali, essendosi questi ultimi  sottratti  -  malgrado  il

carattere vincolante (art. 1, comma 796, lettera b), della  legge  27

dicembre 2006, n. 296, recante "Disposizioni per  la  formazione  del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007")

dell'accordo concluso dal Presidente della Regione - ad  un'attivita'

che pure e' imposta dalle esigenze della finanza pubblica. E, dunque,

proprio tale dato - in uno con la constatazione che  l'esercizio  del

potere sostitutivo e', nella  specie,  imposto  dalla  necessita'  di

assicurare la tutela dell'unita' economica  della  Repubblica,  oltre

che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti  un  diritto

fondamentale (art.  32  Cost.),  qual  e'  quello  alla  salute  -  a

legittimare la conclusione secondo cui le funzioni amministrative del

commissario, ovviamente fino  all'esaurimento  dei  suoi  compiti  di

attuazione del piano di rientro, devono essere  poste  al  riparo  da

ogni interferenza degli organi regionali». 

2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1-2-3  e  5  l.r.

Calabria n. 35/2011, in relazione all'art. 117, comma 3 Cost.  e  con

riferimento alla  legge  n.  191/2009,  art.  2,  comma  80  e  95  e

all'accordo sul piano di rientro del 17 dicembre 2009. 

    Le disposizioni  indicata  in  epigrafe  sono  costituzionalmente

illegittime anche  sotto  altro  profilo.  Esse,  infatti,  oltre  ad

effettuare i  menzionati  interventi  in  materia  di  organizzazione

sanitaria, in luogo del Commissario ad acta, intervengono in  materia

senza rispettare i vincoli posti dal Piano di rientro  dal  disavanzo

sanitario. Esse si pongono in contrasto, in particolare, con il punto

4 delle «Proposte tecniche per l'integrazione/modifica del  piano  di

razionalizzazione e riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale

della Regione Calabria»  allegate  alla  delibera  n.  845  del  2009

(costituenti parte integrante dell'Accordo sul Piano di  rientro  del

17 dicembre 2009), che subordina espressamente  la  «ridefinizione  a

regime  dell'assetto  giuridico  della  Fondazione   Campanella»   al

rispetto della normativa vigente e degli obblighi di  accorpamento  e

razionalizzazione della rete sanitaria e  di  riduzione  della  spesa

sanitaria previsti dal suddetto  Piano  e  specificati  nello  stesso

punto 4. Ne consegue la lesione dei principi fondamentali diretti  al

contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2,  commi

80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali, in costanza di

Piano di rientro,  e'  preclusa  alla  regione  l'adozione  di  nuovi

provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del  piano,

essendo le previsioni dell'Accordo e del  relativo  Piano  vincolanti

per la regione stessa. La disposizione regionale in esame,  pertanto,

viola l'art. 117, terzo  comma  Cost.,  in  quanto  contrasta  con  i

principi  fondamentali  della  legislazione  statale  in  materia  di

coordinamento della finanza pubblica. 

    La Corte costituzionale, con le sentenze n.  100  e  n.  141  del

2010, ha infatti ritenuto che le norme statali (quale l'art. 1, comma

796, lett.  b),  della  legge  n.  296  del  2006)  che  hanno  «reso

vincolanti,  per  le  Regioni  che  li  abbiano   sottoscritti,   gli

interventi individuati negli atti di programmazione necessari per  il

perseguimento dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui

all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311», possono

essere qualificate come  espressione  di  un  principio  fondamentale

diretto al contenimento della spesa  pubblica  sanitaria  e,  dunque,

espressione di un correlato principio di coordinamento della  finanza

pubblica. In particolare,  con  la  sentenza  n.  141  del  2010,  la

Consulta ha giudicato incostituzionale la l.r. Lazio n. 9  del  2009,

che istituiva, nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale, un nuovo

tipo di distretti socio-sanitari, definiti «montani» (con  rispettivi

ospedali, servizio di eliambulanza, e possibilita' di  derogare  alla

normativa  in  materia  di  organizzazione  del  servizio   sanitario

regionale  e  di  contenimento  della  spesa  pubblica)   in   quanto

«l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore  della

tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione  del

servizio sanitario puo' incontrare limiti alla luce  degli  obiettivi

della finanza pubblica e del contenimento della spesa». 

3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1  l.r.  Calabria

n.  35/2011,  in  relazione  all'art.  117,  comma  3  Cost.  e   con

riferimento alla legge n. 191 del 2009, art. 2, comma 80  e  95,  con

riferimento all'Accordo sul piano di rientro del 17 dicembre 2009. 

    L'art. 9, comma 1, prevede, con formulazione generica, che, nelle

more dell'espletamento  dei  concorsi  pubblici,  per  assicurare  la

continuita' assistenziale e per non creare interruzione  dell'offerta

sanitaria, tutto il personale dipendente dalla Fondazione continui  a

prestare la propria opera previa stipula di  contratti  di  lavoro  a

tempo determinato con  il  nuovo  Ente  di  diritto  pubblico  o  con

l'Azienda ospedaliera Mater Domini. A tale personale, secondo  quanto

previsto dall'articolo 4, comma 1, della legge stessa, si applica  il

trattamento  giuridico  ed  economico  dei  dipendenti  del  servizio

sanitario regionale. 

    La disposizione in commento, non recando riferimenti  ai  vincoli

previsti dal Piano di rientro in ordine alle assunzioni di  personale

a tempo determinato, specificamente indicati al menzionato punto n. 4

delle «Proposte tecniche per  l'integrazione/modifica  del  Piano  di

rientro» di cui alla delibera  di  Giunta  n.  845  del  2009  -  che

stabilisce in particolare le percentuali di blocco del turn-over,  il

divieto di nuove assunzioni nei limiti delle percentuali di turn-over

definite, nonche' le sanzioni correlate al mancato rispetto  di  tali

indicazioni -  compromette  gli  obiettivi  di  risparmio,  ponendosi

pertanto in contrasto con le  menzionate  disposizioni  dell'art.  2,

commi 80  e  95,  della  legge  n.  191/2009  (secondo  le  quali  le

previsioni dell'Accordo e del relativo Piano sono vincolanti  per  la

regione), che  si  configurano  come  norme  di  coordinamento  della

finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. 

4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1  l.r.  Calabria

n. 35/2011, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost. 

    Sotto altro e diverso profilo l'art. 9 l.r. Calabria n.  35/2011,

nella parte in cui prevede la stipula dei contratti di lavoro a tempo

determinato con il personale dipendente dalla  Fondazione,  contrasta

con gli artt. 3 e 97 Cost. 

    Con riferimento a tale ultima  disposizione  si  osserva  che  la

stipula dei predetti contratti, in assenza delle necessarie procedure

selettive e senza il previo accertamento dei requisiti  previsti  per

l'accesso al  SSN,  si  pone  in  palese  contrasto  con  i  principi

costituzionali di accesso ai pubblici uffici e buon  andamento  della

pubblica amministrazione. Da  cio'  deriva,  inoltre,  la  violazione

dell'art. 3 Cost. sotto il  profilo  della  evidente  violazione  del

principio di uguaglianza. 

5.  Illegittimita'  costituzionale  dell'art.  9  l.r.  Calabria   n.

35/2011, in relazione all'art. 117, comma 2  lett.  l)  Cost.  e  con

riferimento all'art. 36, comma 2 del d.lgs. n. 165/2001. 

    L'art. 9 l.r. Calabria  n.  35/2011  viola  l'art.  117,  secondo

comma, lettera l),  Cost.,  che  riserva  alla  competenza  esclusiva

statale la materia dell'ordinamento civile e  quindi  i  rapporti  di

diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi). 

    Al riguardo si osserva che l'art. 36, comma 2 d.lgs. n.  165/2001

prevede che le amministrazioni pubbliche, per rispondere ad  esigenze

temporanee ed eccezionali, possono avvalersi delle forme contrattuali

di assunzione previste dalle leggi «nel rispetto delle  procedure  di

reclutamento vigenti». E' pertanto evidente che il citato art. 9, nel

prevedere  autonomamente  una  disciplina  dei  contratti  di  lavoro

diversa rispetto a quella prevista dal citato art. 36 ed affidata  al

proprio regolamento di organizzazione, invade la competenza  statale,

al quale e' riservata la  disciplina  dell'ordinamento  civile  delle

varie situazioni nella specifica materia. 

6. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1  l.r.  Calabria

n. 35/2011, in relazione all'art. 81 Cost. 

    L'art. 9, comma 1, e' inoltre censurabile  sotto  altro  profilo.

Tale disposizione infatti, prevedendo genericamente l'espletamento di

concorsi pubblici finalizzati all'assunzione  di  personale  a  tempo

indeterminato, senza quantificare l'entita' di detti concorsi, ne'  i

conseguenti effetti finanziari e la relativa  copertura  finanziaria,

si pone in palese violazione dell'art. 81 Cost. 

7. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1  l.r.  Calabria

n.  35/2011,  in  relazione  all'art.  117,  comma  3  Cost.  e   con

riferimento all'art. 1, comma 174 legge n. 311/2004. 

    L'art. 9, comma 1 l.r. Calabria n. 35/2011 contrasta inoltre  con

il principio di contenimento della spesa pubblica di cui all'art.  1,

comma 174, della legge n. 311/2004 - tuttora applicabile in  Calabria

fino al 31 dicembre 2013 (secondo quanto risulta dal verbale  del  31

luglio 2011 del tavolo di verifica degli adempimenti) a seguito della

mancata copertura del disavanzo sia per l'anno 2009  sia  per  l'anno

2010 - che prevede il blocco automatico del turn-over  del  personale

del servizio sanitario regionale. Ne consegue la violazione dell'art.

117, terzo comma, Cost., per contrasto con un principio  fondamentale

della legislazione statale in materia di coordinamento della  finanza

pubblica. 

8.  Illegittimita'  costituzionale  dell'art.  9  l.r.  Calabria   n.

35/2011, in relazione all'art. 117, comma 2  lett.  l)  Cost.  e  con

riferimento all'art. 6, comma 1 e 6 d.lgs. n. 165/2001. 

    La disposizione dell'art. 9, stabilendo che i  concorsi  indicati

nei precedenti motivi vengano banditi immediatamente  dopo  l'entrata

in vigore della legge regionale in esame, legittima  l'indizione  dei

concorsi prima della definizione delle dotazioni  organiche  che,  ai

sensi l'art. 4, comma 3, della stessa legge, deve  aver  luogo  entro

sessanta giorni  dall'approvazione  dello  statuto  dell'ente.  Cosi'

disponendo la norma in esame si pone  in  contrasto  con  i  principi

generali recati in materia dall'art. 6, commi 1 e 6,  del  d.lgs.  n.

165/2001,   che   subordinano   le   assunzioni    nelle    pubbliche

amministrazioni alla verifica degli effettivi fabbisogni. Ne consegue

la violazione dell'art. 117, secondo comma,  lett.  l),  che  riserva

alla legislazione statale la materia dell'ordinamento civile. 

9. Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3  l.r.  Calabria

n.  35/2011,  in  relazione  all'art.  117,  comma  3  Cost.  e   con

riferimento all'accordo sul piano di rientro del 17 dicembre  2009  e

alla legge n. 191 del 2009 art. 2, comma 80 e 95. 

    L'art. 4, comma 3, nel disporre che  la  Giunta  regionale  emani

direttive  per  la  definizione  delle  dotazioni   organiche   della

Fondazione  e  per  l'attribuzione  del  relativo  personale,  omette

qualsiasi richiamo ai vincoli e agli obiettivi previsti dal Piano  di

rientro. 

    Come e' gia' stato evidenziato nel motivo n. 4 del presente atto,

con riferimento all'art.  9,  il  mancato  riferimento  al  Piano  di

rientro compromette di obiettivi di risparmio da quest'ultimo fissati

e, quindi, contrasta con l'art. 2, comma 80 e 95 legge  n.  191/2009,

che si configura quale norma di coordinamento della finanza pubblica. 

    Si richiamano, sul punto, le considerazioni  gia'  formulate  nel

citato punto 4. 

10.  Illegittimita'  costituzionale  dell'art.  5  l.r.  Calabria  n.

35/2001, in relazione all'art. 81 Cost.. 

    L'art.  5,  nell'indicare  i  finanziamenti  e  i  ricavi   della

Fondazione, non  quantifica  gli  oneri  finanziari  derivanti  dalla

normativa in esame, che prevede, tra l'altro, la realizzazione di  un

presidio sanitario strutturato su base  ospedaliera.  Inoltre,  dalla

medesima disposizione regionale non emerge un  quadro  economicamente

coerente tra costi e ricavi nel rinnovato assetto  della  Fondazione.

Detta disposizione viola pertanto l'art. 81 Cost. 

                               P.Q.M. 

    Chiede   che   la   Corte   costituzionale   voglia    dichiarare

l'illegittimita' costituzionale delle norme indicate in epigrafe, per

contrasto con le disposizioni specificate nel presente atto. 

        Roma, addi' 22 novembre 2011 

                  L'Avvocato dello Stato: Giacobbe