Ricorso  della  regione  Friuli-Venezia  Giulia,  in  persona  del
Presidente  della  Giunta  regionale  pro  tempore,  autorizzato  con
deliberazione  della  Giunta regionale n. 17 del 7 gennaio 2008 (doc.
1),  rappresentata  e difesa - come da procura a margine del presente
atto  -  dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio
eletto  in  Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in
piazza Colonna, 355;
   Contro   il   Presidente   del   Consiglio  dei  ministri  per  la
dichiarazione  di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 5,
della  legge 24 dicembre 2007, n. 244, disposizioni per la formazione
del  bilancio  annuale  e  pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2008),  pubblicata  nella  Gazzetta  Ufficiale n. 300 del 28 dicembre
2007 - Supplemento ordinario n. 285, per violazione:
     degli articoli 48, 49 e 65 della legge cost. n. 1 del 1963;
     dell'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007;
     del  principio  di  corrispondenza  tra  funzioni  trasferite  e
risorse   necessarie   ad   esercitarle   nonche'  del  principio  di
ragionevolezza, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
                              F a t t o
   Con  d.lgs.  31  luglio  2007, n. 137, sono state emanate norme di
attuazione    dello   statuto   speciale   della   regione   autonoma
Friuli-Venezia  Giulia  in  materia  di  finanza  regionale, ai sensi
dell'art. 65 dello statuto speciale.
   L'art. 1 d.lgs. n. 137/2007 definisce le Modalita' di attribuzione
delle quote dei proventi erariali spettanti alla regione.
   In  particolare, il comma 4 stabilisce che «a decorrere dalla data
di entrata in vigore della legge finanziaria statale per l'anno 2008,
nell'ambito  delle  disposizioni  che ivi disciplinano la regolazione
finanziaria  tra lo Stato e la regione, fra le entrate regionali sono
comprese,  nella  misura  prevista  dall'art. 49, primo comma, n. 1),
della  legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, le ritenute sui redditi
da pensione, di cui all'art. 49, comma 2, lettera a), del testo unico
delle  imposte  sui  redditi,  di cui al decreto del Presidente della
Repubblica  22  dicembre  1986,  n. 917,  e successive modificazioni,
riferite  ai  soggetti  passivi  residenti  nella  medesima  regione,
ancorche' riscosse fuori del territorio regionale».
   Tale  disposizione  era  stata  assunta,  come ricordava lo stesso
comma  4  dell'art.  1 del citato decreto legislativo, «in attuazione
dell'art.  3,  comma  7,  del  Protocollo  d'intesa  stipulato tra il
Governo  e  la  regione Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre 2006»
(doc. 2). Ed infatti nell'art. 3 del Protocollo d'intesa il Governo e
la  regione  avevano  previamente  concordato  «sull'esigenza  di una
sostanziale rivisitazione dei rapporti finanziari tra loro in essere»
(comma  1)  ed  esprimevano «la volonta' di istituzionalizzare, nelle
forme  ritenute  piu'  opportune...  la  verifica e la risoluzione di
altre  anomalie  dell'attuale  andamento  del  gettito,  come, a mero
titolo  esemplificativo,  quella che fa uscire dal precitato ambito i
redditi  dei  cittadini  del  territorio regionale nel momento in cui
l'emolumento  percepito  si trasforma da reddito di lavoro in reddito
di quiescenza» (comma 7).
   Dunque,  fondandosi sulla disposizione dell'art. 49, comma 1, n. 1
dello statuto speciale, in base alla quale sono devoluti alla regione
i  sei  decimi  del  gettito  dell'imposta  sul reddito delle persone
fisiche,  riscossi nel territorio della regione stessa, si voleva por
fine  alla anomalia per la quale le trattenute operate sulle pensioni
non erano calcolate fra i proventi erariali di cui all'art. 49, comma
1,  n. 1.  E l'art. 3, comma 7, del Protocollo d'intesa del 6 ottobre
2006  appena  citato  si  e'  concretizzato, sul piano delle norme di
attuazione,   nell'art.   1,   comma   4,   del  decreto  legislativo
n. 137/2007,  il  quale appunto dispone che «fra le entrate regionali
sono  comprese...  le ritenute sui redditi da pensione... riferite ai
soggetti passivi residenti nella medesima regione».
   Tale  disciplina e' stata, pero', sostanzialmente disattesa da due
disposizioni  contenute nell'art. 2, comma 5 della legge n. 244/2007.
La  prima  statuisce  che  «in sede di prima applicazione, i maggiori
introiti  a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia  derivanti  dall'applicazione  del  comma  4  dell'art.  1 del
decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono superare, per
gli  anni  2008  e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di
euro e di 30 milioni di euro». La seconda disposizione stabilisce che
«a  partire  dall'anno 2010 i maggiori introiti, rispetto all'importo
riconosciuto  per  l'anno  2009,  acquisiti  alle  casse regionali in
applicazione  del  citato comma 4 dell'art. 1 del decreto legislativo
n. 137  del  2007 sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione
di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma».
   In questo modo, la legge finanziaria ha sostanzialmente modificato
la   norma  di  attuazione,  riducendo  e  condizionando  i  benefici
derivanti  da  essa  e  arrecando  cosi' una lesione alle prerogative
costituzionali  della  regione  Friuli-Venezia  Giulia,  mediante una
fonte  che  invece  per  vincolo costituzionale e' tenuta al rispetto
delle  norme  di  attuazione.  L'art.  2,  comma  5,  risulta  dunque
illegittimo per le seguenti ragioni di
                            D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 5, prima parte.
   Come  sopra  esposto,  l'art.  1,  comma  4, d.lgs. n. 137/2007 ha
esteso   la   base   imponibile  della  compartecipazione  statutaria
regionale   ai  proventi  erariali,  ricomprendendovi  i  redditi  da
pensione   con   decorrenza   dall'entrata   in  vigore  della  legge
finanziaria per il 2008.
   La  legge  finanziaria  n. 244/2007,  tuttavia, con la prima parte
dell'art.  2,  comma 5, limita a 20 e a 30 milioni di euro i maggiori
introiti  derivanti, nel 2008 e nel 2009, dall'applicazione dell'art.
1,   comma   4,   d.lgs.   n. 137/2007  a  favore  del  bilancio  del
Friuli-Venezia  Giulia.  Tale previsione e' notevolmente penalizzante
per  la finanza regionale, dato che il trasferimento complessivamente
spettante  ai sensi dell'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007 dovrebbe
risultare,  secondo quanto risulta alla regione, di circa 125 milioni
di euro all'anno.
   Cosi'  facendo,  pero',  la  legge  statale  altera  la disciplina
risultante   dalle   norme   di   attuazione,   violando  l'autonomia
finanziaria  della  regione,  cioe'  gli artt. 48 e 49 dello statuto,
come attuati dall'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007.
   In  particolare,  la norma impugnata incide sull'art. 49, comma 1,
n. 1  (in  combinato  disposto  con  la  norma di attuazione) perche'
l'«imposta  sul  reddito delle persone fisiche» comprende le ritenute
sui  redditi da pensione, mentre l'art. 2, comma 5, legge n. 244/2007
sottrae alla regione gran parte di queste entrate.
   Una volta accertato che risulta violata la norma di attuazione, ne
consegue   automaticamente   l'illegittimita'   costituzionale  della
disposizione  di  legge  ordinaria  violatrice:  non  ci  sono dubbi,
infatti,   sull'idoneita'   delle   norme  di  attuazione  ad  essere
utilizzate  come  parametro del giudizio di costituzionalita' (v., ad
es., le sentt. 263/2005 e 287/2005).
   Negli  stessi  termini,  e  contemporaneamente, la norma impugnata
viola l'art. 65 dello statuto, che affida ad una particolare fonte (i
decreti  legislativi  di  attuazione  dello  Statuto)  il  compito di
dettare  le  norme  di  attuazione dello statuto speciale. Come noto,
tali  fonti  dispongono  di  una competenza separata e riservata e di
forza prevalente rispetto alla legge ordinaria, che non puo' alterare
la  disciplina  da esse stabilita. Questo principio e' pacifico ed e'
stato  piu'  volte  ribadito  dalla giurisprudenza costituzionale. Ad
es.,  nella  sent.  n. 51/2006 si precisa che «le norme di attuazione
degli  statuti  speciali possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed
integrativo  delle  stesse  espressioni  statutarie che delimitano le
sfere di competenza delle regioni ad autonomia speciale e non possono
essere  modificate  che  mediante  atti  adottati con il procedimento
appositamente  previsto  negli  statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti  legislativi  ordinari  (secondo  quanto ha piu' volte affermato
questa  Corte)»  (punto 5 del Diritto). Nello stesso senso si possono
poi  vedere  altresi'  le  sentenze  n. 249/2005, n. 406 e n. 341 del
2001, n. 520/2000, n. 213 e n. 137 del 1998, n. 237 del 1983 e n. 180
del 1980.
   Benche' l'illegittimita' costituzionale della disposizione risulti
gia' dalle censure ora illustrate, puo' anche essere sottolineato che
la  competenza  delle norme di attuazione per integrare e specificare
la  disciplina  finanziaria  dello  Statuto risponde al piu' generale
principio  di  leale  collaborazione,  in  quanto tutto il regime dei
rapporti  finanziari  fra  Stato  e  regioni speciali e' dominato dal
principio dell'accordo.
   Cosi',  ad  es.,  la  sent. n. 82 del 2007 ha riconosciuto che «la
previsione normativa del metodo dell'accordo tra le regioni a statuto
speciale  e  il  Ministero  dell'economia  e  delle  finanze,  per la
determinazione  delle spese correnti e in conto capitale, nonche' dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione» della «speciale
autonomia  in  materia finanziaria di cui godono le predette regioni,
in  forza  dei  loro  statuti»  (punto  6 del Diritto); e nella sent.
n. 353  del  2004  la  Corte  ha affermato che il metodo dell'accordo
(sempre  per  la determinazione delle spese), introdotto per la prima
volta  dalla  legge  finanziaria per il 1998 e riprodotto in tutte le
leggi    finanziarie    successivamente    adottate,    deve   essere
tendenzialmente  preferito  ad  altri,  dato che «la necessita' di un
accordo  tra  lo  Stato  e  gli  enti  ad  autonomia  speciale  nasce
dall'esigenza   di   rispettare  l'autonomia  finanziaria  di  questi
ultimi».
   L'importanza   del   principio   di   collaborazione   in  materia
finanziaria   e'   stato  sancito  anche  con  riferimento  specifico
all'applicazione dell'art. 49 dello statuto Friuli-Venezia Giulia. La
sent.  n. 39  del  1984,  dopo  aver  preso atto che l'art. 10 d.P.R.
n. 114/1965  (recante  norme  di  attuazione  dello  statuto speciale
Friuli-Venezia  Giulia  in  materia di finanza regionale) dispone che
alla  determinazione  delle somme spettanti alla regione per le quote
fisse di proventi erariali indicate nell'art. 49 dello statuto «sara'
provveduto con decreto del Ministro per le finanze di concerto con il
Ministro  per  il  tesoro,  di  intesa con il Presidente della Giunta
regionale»,  e  dopo  aver  riconosciuto che «l'intesa col Presidente
della regione informa come principio generale il contenuto del d.P.R.
23  gennaio 1965 n. 114», ha annullato un atto ministeriale che aveva
unilateralmente  modificato  l'elenco delle imposte ai fini dell'art.
49 dello statuto, precisando che «il legislatore statale ben potrebbe
intervenire,   se  lo  ritenesse  opportuno,  nell'ambito  della  sua
specifica  competenza  in  materia: ma dovrebbe farlo, comunque, dopo
aver  sentito  la  regione  (art. 65 statuto Friuli-Venezia Giulia) e
avendo  i  poteri  per  mettere  ordine nella complessa vicenda senza
turbare i delicati rapporti coll'Ente regione».
   Pertinente  e' anche il richiamo alla sent. n. 98 del 2000, che ha
giudicato  di  alcune  norme  legislative  statali che disponevano la
riserva  a  favore  dell'erario  delle  entrate  derivanti  da  altre
disposizioni  e  che  erano  contestate  per violazione dello statuto
siciliano   e  delle  relative  norme  di  attuazione.  La  Corte  ha
riconosciuto  l'esistenza del «principio... di leale cooperazione fra
Stato e regione, che domina le relazioni fra i livelli di governo la'
dove  si verifichino, come in queste ipotesi accade, interferenze fra
le   rispettive  sfere  e  i  rispettivi  ambiti  finanziari»,  e  ha
sottolineato  che «sono espressioni significative di tale esigenza le
norme  di  attuazione  di  altri  statuti  speciali,  le quali, a tal
proposito,  contemplano  procedimenti cui sono chiamate a partecipare
le  regioni»,  richiamando  -  fra gli altri - il d.P.R. n. 114/1965,
recante  «Norme  di  attuazione  dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, in materia di finanza regionale». La Corte ha,
dunque,   statuito   che   le   norme  impugnate  dovevano  prevedere
«procedimenti  non unilaterali, ma che contemplino una partecipazione
della regione direttamente interessata».
   Anche sotto questo profilo vi e' dunque una violazione.
   Nel  caso  che ci occupa, tuttavia, l'invocazione del principio di
leale  collaborazione  non  e' necessaria, perche' l'art. 2, comma 5,
legge  n. 244/2007,  modificando  con  legge  ordinaria l'assetto dei
rapporti  finanziari  fra  Stato  e regione, ha violato una specifica
norma  di  attuazione  (e,  dunque, l'art. 65, statuto Friuli-Venezia
Giulia,   oltre   che  l'art.  49,  statuto  Friuli-Venezia  Giulia):
ricordare  l'importanza di esso nei rapporti finanziari Stato-regioni
speciali,  pero',  serve  per  sottolineare la gravita' della lesione
arrecata  dalla  norma impugnata, che ha disatteso non solo una norma
di  attuazione specifica ma anche il principio generale che - come si
e' visto - domina la materia in questione.
2) Illegittimita' dell'art. 2, comma 5, seconda parte.
   L'art.  2,  comma  5, seconda parte della legge finanziaria n. 244
del  2007  stabilisce  che  «a  partire  dall'anno  2010  i  maggiori
introiti,   rispetto   all'importo   riconosciuto  per  l'anno  2009,
acquisiti  alle  casse  regionali  in applicazione del citato comma 4
dell'art. 1 del decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti
solo  con  contestuale  attribuzione  di  funzioni  dallo  Stato alla
medesima regione autonoma».
   Dunque,  mentre  la  prima  norma  contenuta nell'art. 2, comma 5,
limita  quantitativamente,  anche  se per i soli anni 2008 e 2009, le
somme da trasferire alla regione, questa seconda norma e' una norma a
regime,  che,  senza  porre  una  limitazione  quantitativa a priori,
tuttavia  stabilmente  pone una condizione al riconoscimento a favore
della   Regione   Friuli-Venezia   Giulia   degli  importi  derivanti
dall'applicazione  dell'art.  1,  comma 4, d.lgs. n. 137/2007, per la
parte in cui essi superano i 30 milioni di euro.
   Precisamente,   tale   condizione   consiste   nella  «contestuale
attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma».
   Si  tratta di una condizione che non ha alcuna ragion d'essere sul
piano  sostanziale  (sul  quale  semmai  si  dovrebbero far valere le
sempre maggiori competenze che la regione e' venuta nel tempo via via
acquisendo,  senza  maggiori entrate), e che contraddice frontalmente
l'attribuzione   chiara   ed  incondizionata  fatta  dalla  norma  di
attuazione sopra citata.
   Dunque,  gli  introiti  previsti  a  favore  della  regione, senza
condizioni   e  senza  vincolo  di  destinazione,  da  una  norma  di
attuazione   dell'art.   49,   statuto   Friuli-Venezia  Giulia  sono
sottoposti  da  una  legge ordinaria alla condizione che alla Regione
siano attribuite nuove funzioni.
   Pare  chiaro  che,  in  questo  modo,  l'art. 2, comma 5, vanifica
sostanzialmente  la  norma  di attuazione, perche' o la regione sara'
privata   dell'importo  superiore  ai  30  milioni  (se  non  saranno
attribuite  funzioni)  o  si  vedra'  addossate  nuove  funzioni, che
assorbiranno  il  vantaggio  derivante  dall'art.  1, comma 4, d.lgs.
n. 137/2007.
   L'art.  2,  comma  5,  seconda  parte,  dunque,  viola la norma di
attuazione  e,  in  questo  modo,  viola  anche  l'art.  49,  statuto
Friuli-Venezia   Giulia  (da  essa  attuato)  e  l'art.  65,  statuto
Friuli-Venezia  Giulia,  per  le  ragioni  gia'  esposte nel punto 1.
Naturalmente,  dato  il maggior impatto di questa seconda norma - che
e'  «a  regime»  e dunque destinata a disciplinare in modo stabile le
relazioni finanziarie tra lo Stato e la regione Friuli-Venezia Giulia
-  la  violazione di tali disposizioni, e del principio collaborativo
illustrato nel punto 1, risulta ancora piu' grave.
   Inoltre,  l'art.  2,  comma 5, seconda parte viola il principio di
corrispondenza  tra  funzioni  trasferite  e  risorse  necessarie  ad
esercitarle, risultante dall'art. 119, quarto comma, Cost.
   Infatti,  l'art.  1,  comma  4,  d.lgs. n. 137/2007 aveva superato
l'anomalia  che  caratterizzava  l'applicazione  dell'art.  49, n. 1,
statuto     Friuli-Venezia    Giulia,    garantendo    la    corretta
compartecipazione della regione ai proventi erariali. L'art. 2, comma
5,  legge  n. 244/2007 vincola illegittimamente la destinazione delle
maggiori   entrate,  destinandole  a  finanziare  ulteriori  funzioni
attribuite dallo Stato alla regione.
   In  questo  modo,  pero',  la  legge  statale cerca di legittimare
un'attribuzione   di   nuove   funzioni   alla  regione  indipendente
dall'erogazione delle relative risorse, perche' le risorse necessarie
allo  svolgimento  delle  nuove  funzioni  provengono  da quelle gia'
presenti  nel  bilancio regionale e frutto della compartecipazione di
cui all'art. 49.
   In  pratica,  se  si considerasse legittima la norma impugnata, lo
Stato  potrebbe  attribuire  nuove  funzioni  senza  dare  le risorse
necessarie   ma   semplicemente  prescrivendo  di  usare  le  risorse
attribuite alla regione a fini generali dallo statuto speciale.
   Da  cio'  deriva la violazione del principio di corrispondenza tra
funzioni trasferite e risorse necessarie ad esercitarle.
   Al  tempo  stesso,  inoltre, risulta violato anche il principio di
ragionevolezza,  per la distorsione operata dalla norma impugnata nei
rapporti finanziari fra Stato e regione speciale, con la «deviazione»
della   destinazione   di  entrate  statutariamente  previste:  e  la
violazione  del principio di ragionevolezza si riflette nella lesione
dell'autonomia finanziaria regionale, dato che la regione si vedrebbe
costretta  a  finanziare  le  nuove  funzioni  con le risorse ad essa
assegnate a fini generali.

                              P. Q. M.
   La  regione  Friuli-Venezia  Giulia,  come  sopra  rappresentata e
difesa,   chiede   voglia  codesta  Corte  costituzionale  dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 5, della legge
24  dicembre  2007,  n. 244,  sotto  i  profili  e per i motivi sopra
esposti.
     Padova, addi' 20 febbraio 2008
                   Prof. avv. Giandomenico Falcon
Allegati
   1) Deliberazione della Giunta regionale n. 17 del 7 gennaio 2008.
   2)  Protocollo  d'intesa  stipulato  tra  il  Governo e la regione
statuto Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre 2006.