Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria  il  29  ottobre  2012  (Presidente  del  Consiglio   dei Ministri).

(GU n. 2 del 9.1.2013)

    Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e  difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei  cui  uffici  domicilia  in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Puglia, in  persona del presidente in carica per  l'impugnazione  della  legge  regionale della Puglia n. 24 del 20  agosto  2012,  pubblicata  nel  Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 123 del  24  agosto  2012,  recante

«Rafforzamento delle pubbliche  funzioni  nell'organizzazione  e  nel governo dei servizi pubblici locali», negli articoli 4, 7, 12 e 20.

    La legge regionale della Puglia n. 24 del 2012, nel  disciplinare il rafforzamento delle pubbliche funzioni nell'organizzazione  e  nel governo dei servizi pubblici locali, ha previsto all'art.  7,  quanto segue:

    «Art. 7 (Autorita' regionale per la regolamentazione dei  servizi pubblici  locali  di  rilevanza  economica).  -   1.   E'   istituita l'Autorita' regionale per la regolamentazione  dei  servizi  pubblici locali di rilevanza economica, avente sede a Bari.

    2. L'Autorita' e' organo collegiale composto da un  presidente  e due  membri  commissari,  nominati  dal   presidente   della   giunta regionale, previa designazione da parte  del  consiglio  regionale  a maggioranza dei due terzi dei partecipanti al voto.

    3. I componenti dell'Autorita' sono scelti fra persone dotate  di alta e riconosciuta professionalita'  e  competenza  in  possesso  di titolo di laurea che  per  la  loro  attivita'  pregressa  assicurino indipendenza nello  svolgimento  della  funzione;  durano  in  carica cinque anni e non possono essere confermati. A pena di decadenza essi non  possono  esercitare,  direttamente  o   indirettamente,   alcuna attivita' professionale o  di  consulenza  in  favore  delle  imprese operanti nella gestione dei servizi pubblici  locali  nel  territorio

regionale, ne' ricoprire incarichi elettivi o di  rappresentanza  nei partiti politici. Per almeno due anni dalla cessazione  dell'incarico i componenti delle autorita' non possono intrattenere, direttamente o indirettamente,  rapporti  di  collaborazione,  di  consulenza  o  di impiego con le imprese nella gestione dei servizi pubblici locali nel territorio regionale. Le  indennita'  spettanti  ai  componenti  sono determinate con decreto del presidente della giunta regionale pari al 50 per cento delle somme dovute al nucleo di valutazione  e  verifica degli investimenti della Regione Puglia.

    4. L'Autorita', operando con piena autonomia  e  indipendenza  di giudizio  e  di  valutazione,  nel  rispetto  delle  funzioni   delle autorita' nazionali di settore, esercita le seguenti funzioni:

    a) verifica la corretta attuazione della pianificazione  d'ambito territoriale;

    b) svolge l'analisi di mercato di cui all'art. 4;

    c)  determina  le  tariffe  per  l'erogazione  dei  servizi,   in conformita' alla disciplina  statale,  conformandole  a  principi  di contenimento  e  agli  eventuali  criteri  generali   fissati   dalle autorita' nazionali di regolazione settoriale e  ai  criteri  per  la

determinazione delle tariffe  agevolate  stabiliti  dagli  Organi  di governo;

    d) determina e controlla i livelli generali del  servizio  e  gli standard di qualita';

    e) predispone lo schema-tipo dei bandi di selezione pubblica e  i contratti di servizio;

    f) definisce specifici criteri per la  nomina  delle  commissioni aggiudicatrici e fissa regole  uniformi  per  la  determinazione  dei compensi dei componenti delle stesse nel rispetto di quanto  previsto dal Codice degli appalti pubblici;

    g)  predispone  meccanismi   di   soluzione   alternativa   delle controversie tra imprese e utenti nel rispetto di quanto previsto dal Codice degli appalti pubblici;

    h) collabora con le autorita' o organismi statali di settore.

    5.  La  giunta  regionale,  approva  con  regolamento,  ai  sensi dell'art.  44,  comma  2,  dello   statuto   regionale,   l'atto   di funzionamento dell'Autorita'.

    6.  In  fase   di   prima   applicazione,   all'onere   derivante dall'istituzione  e  dal  funzionamento  dell'Autorita'  si  provvede mediante quota parte dei fondi dell'ecotassa.

    7. L'Autorita' assicura  la  piena  e  leale  collaborazione  con l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, con le autorita' nazionali preposte alla regolazione  e  alla  vigilanza  nei  singoli settori, con la regione, con gli enti locali  e  con  gli  Organi  di

governo.

    8. Prima di assumere le sue decisioni,  l'Autorita'  assicura  la piena  partecipazione  degli  enti  locali  e  consulta  le   imprese regolate,  le  organizzazioni  sindacali  e   le   associazioni   dei consumatori.

    9. Le funzioni di cui al comma 4  sono  di  esclusiva  competenza dell'Autorita'».

    In  forza  dell'art.  4  della  legge  regionale   in   epigrafe, l'Autorita' regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici di rilevanza economica verifica le condizioni di  concorrenza  e  adotta provvedimenti sul regime di mercato. Gli artt. 12 e  20  disciplinano queste  attivita'  di  verifica  e  regolamentazione  con   specifico riferimento al settore della gestione dei rifiuti  e  in  quello  dei trasporti.

    In particolare l'art. 4 prevede:

    «Art. 4 (Verifica delle condizioni di concorrenza e adozione  del provvedimento sul regime di  mercato).  -  1.  L'Autorita'  verifica, settore per settore, in ciascun ATO, la sussistenza delle  condizioni per un idoneo sviluppo della  concorrenza  nel  mercato,  incluse  le eventuali modalita' di regolamentazione della  stessa,  tale  da  non

pregiudicare raggiungimento degli obblighi  di  servizio  pubblico  e universale,  definiti  ai  sensi  dell'art.  3  e  gli  obiettivi  di contenimento dell'uso delle risorse pubbliche e delle tariffe. A  tal fine, l'Autorita' svolge una specifica analisi di mercato,  anche  in relazione alla vantaggiosita' di procedere all'affidamento  congiunto

di piu' servizi. L'analisi di mercato deve  specificamente  accertare la dimensione ottimale di  svolgimento  unitario,  del  servizio  che consenta di perseguire il migliore livello  omogeneo  nella  qualita' del servizio, il maggior grado di accesso  universale  e  i  benefici derivanti da economie di scala e di scopo.

    L'analisi deve altresi' accertare l'esistenza in ciascun  ATO  di societa' considerate in house secondo la disciplina  dell'UE  e  deve specificamente valutare la loro idoneita' a svolgere il  servizio  in modo da assicurare il principio di accesso universale  e  il  diritto dei cittadini, nel rispetto degli obiettivi di contenimento dei costi e dei vincoli di finanza pubblica.

    2. L'Organo  di  governo,  entro  trenta  giorni  dalla  data  di ricezione dell'analisi di mercato  svolta  dall'Autorita',  definisce con apposito provvedimento il regime di mercato di  ciascun  servizio pubblico locale in ciascun ATO».

    L'art. 12 dispone quanto segue:

    «Art. 12 (Verifica delle condizioni di  concorrenza  nel  settore della gestione dei rifiuti e adozione della delibera  sul  regime  di mercato). - 1. L'Autorita' verifica per ciascun ATO, e all'interno di questi per ciascun ARO, la sussistenza delle condizioni per un idoneo

sviluppo della concorrenza del mercato, tale da non  pregiudicare  il raggiungimento degli obblighi di servizio universale e  nel  rispetto degli standard tecnici definiti ai sensi dell'art. 11.

    2. L'Autorita' svolge  le  analisi  di  mercato  prioritariamente all'interno degli ATO al  fine  di  favorire  il  piu'  possibile  il recupero privilegiando il principio di prossimita', fermo restando la necessita' di consentire economie di scala e differenziazione per  le

diverse   frazioni   merceologiche   intercettate   dalla    raccolta differenziata idonea a massimizzare l'efficienza del servizio.

    3. L'Organo  di  governo,  entro  trenta  giorni  dalla  data  di ricezione dell'analisi di mercato svolta dalla Autorita', adotta,  ai sensi dell'art. 6, comma 3, lettera c), i  conseguenti  provvedimenti deliberativi sul regime di mercato in ciascun ATO e ARO».

    L'art. 20 e' cosi' formulato:

    «Art. 20 (Verifica delle condizioni di  concorrenza  nel  settore dei trasporti e adozione della delibera sul regime di mercato). -  1. In ciascun ATO, l'Autorita' verifica la sussistenza delle  condizioni per un idoneo sviluppo della concorrenza nel  mercato,  nel  rispetto

dei principi di cui all'art. 4, tenendo conto della specificita'  dei diversi servizi di importo e del grado di sostituzione intermodale.

    2. L'Organo  di  governo,  entro  trenta  giorni  dalla  data  di ricezione dell'analisi di mercato svolta dall'Autorita',  adotta,  ai sensi dell'art. 6, comma 3, lettera c), i  conseguenti  provvedimenti deliberativi sul regime di mercato».

    Le  predette  disposizioni  regionali  sono  illegittime  per   i seguenti motivi.

    Violazione  dell'art.  117,  secondo  comma,  lettera  e)   della Costituzione.

    Le disposizioni censurate sono riconducibili alla  materia  della «tutela della concorrenza», che l'art.  117,  comma  2,  lettera  e), della Costituzione riserva alla potesta' legislativa esclusiva  dello Stato.

    In effetti con dette disposizioni la Regione Puglia ha costituito un'autorita' regionale per la regolamentazione dei  servizi  pubblici locali di rilevanza economica che, operando «con piena autonomia e      indipendenza di giudizio e di valutazione», svolge  attivita'  di verifica e di regolamentazione del mercato nel  settore  dei  servizi

pubblici, a fini di promozione e sviluppo della concorrenza.

    In  particolare,  l'art.  7  della  legge  regionale,  istituendo l'autorita' regionale, prevede che essa, ai sensi degli artt. 4, 12 e 20, abbia il compito di verificare, per  ciascun  settore  e  ciascun ATO, «la sussistenza delle condizioni per un  idoneo  sviluppo  della concorrenza  nel  mercato,  incluse   le   eventuali   modalita'   di

regolamentazione  della  stessa,  tale   da   non   pregiudicare   il raggiungimento degli obblighi di servizio pubblico».

    Le predette norme regionali costituiscono  una  violazione  della competenza legislativa esclusiva  dello  Stato  nella  materia  della «tutela della concorrenza» che,  secondo  l'insegnamento  di  codesta Corte costituzionale, investe non solo la tutela della concorrenza in senso statico, ma anche l'attivita' di promozione  della  concorrenza medesima.

    In particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 27 luglio 2004 ha puntualizzato che «la tutela della concorrenza "non puo' essere intesa  soltanto  in  senso  statico,  come  garanzia  di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio  perduto,  ma

anche in quell'accezione dinamica, ben nota al  diritto  comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad  instaurare assetti concorrenziali" (sentenza n. 14 del 2004). In altri  termini, la tutela della concorrenza riguarda nel loro  complesso  i  rapporti concorrenziali sul mercato e non  esclude  percio'  anche  interventi promozionali dello Stato».

    Il legislatore statale  ha  quindi  la  competenza  esclusiva  di proteggere e, nel contempo, promuovere l'assetto  concorrenziale  del mercato,  integrandosi  cosi'  una  «materia-funzione»  che  «non  ha un'estensione   rigorosamente   circoscritta   e   determinata»    ma «trasversale» (Corte Cost., n. 272/2004 cit.).

    Al riguardo, sia consentito richiamare altresi'  la  sentenza  di codesta Corte costituzionale  n.  325  del  17  novembre  2010  dove, proprio in materia di regolamentazione dei servizi  pubblici  locali, si e' cosi' statuito:

    «In proposito, va ribadito che - come questa Corte ha piu'  volte affermato - la disciplina concernente le  modalita'  dell'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica: a) non e' riferibile alla competenza  legislativa  statale  in  tema  di "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni  concernenti i diritti civili e sociali" (art. 117,  secondo  comma,  lettera  m), Cost.), perche' riguarda, appunto, i servizi di rilevanza economica e non attiene, comunque,  alla  determinazione  di  livelli  essenziali (sentenza n. 272 del 2004);  b)  non  puo'  essere  ascritta  neppure

all'ambito delle "funzioni fondamentali dei comuni, delle province  e citta' metropolitane" (art. 117, secondo comma, lettera  p),  Cost.), perche' "la gestione dei predetti servizi non puo' certo considerarsi esplicazione di  una  funzione  propria  ed  indefettibile  dell'ente locale" (sentenza n. 272 del 2004) e,  quindi,  "non  riguarda  [...] profili funzionali degli enti locali" (sentenza n. 307 del  2009,  al punto 6.1.); c) va ricondotta, invece, all'ambito della  materia,  di competenza  legislativa  esclusiva   dello   Stato,   "tutela   della concorrenza», prevista dall'art.  117,  secondo  comma,  lettera  e), Cost., tenuto conto  degli  aspetti  strutturali  e  funzionali  suoi propri e della  sua  diretta  incidenza  sul  mercato  (ex  plurimis,

sentenze n. 314, n. 307, n. 304 e n. 160 del 2009; n. 326  del  2008; n. 401 del 2007; n. 80 e n.  29  del  2006;  n.  272  del  2004).  Di conseguenza, con riguardo  alla  concreta  disciplina  censurata,  la competenza  statale  viene  a  prevalere  sulle  invocate  competenze legislative  regionali  e  regolamentari  degli  enti  locali  e,  in particolare, su quella in materia di servizi pubblici locali, proprio perche' l'oggetto e gli scopi  che  caratterizzano  detta  disciplina attengono in  via  primaria  alla  tutela  e  alla  promozione  della concorrenza (sentenze n. 142 del 2010, n. 246 e n. 148 del  2009,  n. 411 e n. 322 del 2008).

    Tali conclusioni risultano avvalorate dalla "nozione  comunitaria di concorrenza", che si riflette  su  quella  di  cui  all'art.  117, secondo comma, lettera e), Cost., anche  per  il  tramite  del  primo comma dello stesso art. 117 e dell'art. 11 Cost.; nozione  richiamata anche dall'art. 1, comma 4, della  legge  10  ottobre  1990,  n.  287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato).  Secondo  tale nozione, la concorrenza presuppone "la piu' ampia apertura al mercato a tutti gli operatori economici del settore in ossequio  ai  principi comunitari della libera circolazione delle merci, della  liberta'  di

stabilimento e della libera prestazione dei servizi" (sentenza n. 401 del 2007). Essa pertanto - come affermato  in  numerose  pronunce  di questa Corte (sentenze n. 270, n. 232 e n. 45 del 2010;  n.  314  del 2009 e n. 148 del 2009; n. 63 del 2008; n. 430 e n. 401 del 2007;  n.

272 del 2004)  -  puo'  essere  tutelata  mediante  tipi  diversi  di interventi regolatori, quali: 1) "misure  legislative  di  tutela  in senso proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che influiscono negativamente sull'assetto concorrenziale dei

mercati" (misure antitrust); 2)  misure  legislative  di  promozione, "che mirano  ad  aprire  un  mercato  o  a  consolidarne  l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o  eliminando  vincoli  al libero   esplicarsi   della   capacita'   imprenditoriale   e   della competizione  tra  imprese"  (per  lo  piu'  dirette  a  tutelare  la concorrenza "nel" mercato); 3) misure legislative che  perseguono  il fine di assicurare procedure  concorsuali  di  garanzia  mediante  la

strutturazione di tali procedure in modo da realizzare "la piu' ampia apertura del mercato a tutti  gli  operatori  economici"  (dirette  a tutelare la concorrenza "per" il mercato)».

    Dall'esame delle disposizioni regionali sopra  menzionate  emerge che  l'autorita'  regionale  per  la  regolamentazione  dei   servizi pubblici locali di rilevanza economica,  istituita  dall'art.  7,  ai sensi degli artt. 4, 12 e 20 ha il compito di verificare, per ciascun settore e ciascun ATO, la sussistenza delle condizioni per un  idoneo sviluppo  della  concorrenza  nel  mercato,  incluse   le   eventuali modalita' di regolamentazione della stessa.

                              P. Q. M.

    Alla luce delle considerazioni che precedono, le norme regionali, ancorche' sia previsto che  l'Autorita'  operi  «nel  rispetto  delle funzioni delle Autorita' nazionali di settore» (art. 7, comma 4) e in «piena  e  leale  collaborazione  con   l'Autorita'   garante   della concorrenza e del mercato, con le autorita' nazionali  preposte  alla regolazione e alla vigilanza nei singoli settori» (art. 7, comma  7), violano l'art. 117, comma 2, lettera  e)  della  Costituzione,  nella misura in  cui  attribuiscono  a  un'autorita'  regionale  compiti  e

funzioni in materia di promozione e tutela della concorrenza.

    Alla stregua di quanto precede  si  confida  che  codesta  Ecc.ma Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' degli artt. 4, 7,  12  e  20 della legge regionale della Puglia n. 24 del 20 agosto 2012.

      Roma, 19 ottobre 2012

                   L'avvocato dello Stato: D'Ascia