Ricorso n. 19 del 20 aprile 2007 (Regione Lombardia)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 aprile 2007 , n. 19
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 aprile 2007 (della Regione Lombardia)
(GU n. 18 del 9-5-2007)
Ricorso della Regione Lombardia, in persona del Presidente della
giunta regionale pro tempore, dott. Roberto Formigoni, rappresentata
e difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente, come da procura
speciale a margine del presente atto, e in virtu' delle deliberazioni
della Giunta regionale della Lombardia n. VIII/4319 del 21 marzo
2007, n. VIII/4419 del 28 marzo 2007 e n. VIII/4521 del 3 aprile 2007
(doc. 1), dall'avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari e dall'avv.
Antonella Forloni, eleggendo domicilio presso lo studio del primo in
Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro, la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
legittimita' costituzionale della legge 8 febbraio 2007, n. 9,
recante "Interventi per la riduzione del disagio abitativo per
particolari categorie sociali", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
del 14 febbraio 2007, n. 37, S.G., artt. 3, commi 1 e 2, 4, comma 2,
5, comma 1.
F a t t o
Nella serie generale della Gazzetta Ufficiale n. 37 del 14
febbraio 2007 e' stata pubblicata la legge 8 febbraio 2007, n. 9,
recante "Interventi per la riduzione del disagio abitativo per
particolari categorie sociali".
Prima di esporre partitamente i motivi di censura relativi alle
disposizioni di cui agli articoli 3, commi 1 e 2, 4, comma 2, 5,
comma 1, e' opportuno innanzitutto illustrare, almeno negli aspetti
piu' rilevanti, il contenuto dei singoli articoli impugnati.
1. - L'articolo 3. "Interventi dei comuni per l'edilizia
sovvenzionata e agevolata e per la graduazione degli sfratti", al
comma 1, prevede che entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano predispongano, su proposta dei omuni individuati
nell'articolo 1, sulla base del fabbisogno di edilizia residenziale
pubblica, con particolare riferimento a quello espresso dalle
categorie di cui al medesimo articolo 1 gia' presenti nelle
graduatorie per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica e indicate dagli stessi comuni, un piano straordinario
articolato in tre annualita' da inviare ai Ministeri delle
infrastrutture e della solidarieta' sociale e al Ministro delle
politiche per la famiglia.
Il secondo comma dell'articolo 3 in questione prevede
l'istituzione di apposite commissioni, con durata di diciotto mesi,
per l'eventuale graduazione, fatte salve le competenze dell'autorita'
giudiziaria ordinaria, delle azioni di rilascio, al dichiarato fine
di favorite il passaggio da casa a casa per i soggetti di cui al
medesimo articolo 1, nonche' per le famiglie collocate utilmente
nelle graduatorie comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia
residenziale pubblica.
Per le ragioni che si diranno, le richiamate disposizioni ledono
l'autonomia regionale, imponendo previsioni di dettaglio e di tipo
organizzativo e con riferimento alla materia del "governo del
territorio", di competenza ripartita e concorrente, e con riferimento
alla materia dell'assistenza e delle politiche sociali, di competenza
residuale delle regioni, con conseguente violazione dell'art. 117,
terzo comma (governo del territorio), quarto comma (assistenza e
politiche sociali e dell'abitazione; edilizia residenziale pubblica
per i profili attinenti alle politiche sociali e dell'abitazione;
lavori pubblici di interesse regionale e locale) e dell'art. 118
(specie sotto il profilo del principio di sussidiarieta). Il tutto
anche alla luce di quanto disposto dal d.lgs. n. 112/1998 (artt. 59 e
60).
In particolare, l'art. 3, comma 1, cosi' come formulato, viene ad
imporre alle regioni l'onere di predisporre un piano straordinario,
di cui non risulta affatto chiara la funzione, cio' anche in
considerazione del principio di buon andamento che deve informare
l'azione amministrativa. La costituzione delle apposite Commissioni
di cui al comma 2 dell'art. 3 determina, anche in questo caso,
un'illegittima ingerenza estesa all'ambito strettamente
organizzativo; non solo, ad esse verrebbero attribuite funzioni
caratterizzate da un elevato grado di discrezionalita' in termini di
valutazione dello stato di bisogno di ogni singolo caso, ai fini
della graduazione dell'azione di rilascio, con conseguente
pregiudizio delle prerogative regionali di valutazione e graduazione
dello stato di bisogno medesimo (profilo sociale-abitativo).
II. - L'articolo 4, "Concertazione istituzionale per la
programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica", prevede
al secondo comma, preso atto delle indicazioni emerse dal tavolo di
concertazione sulle politiche abitative di cui al comma 1 - cui
partecipano rappresentanti dei Ministeri della solidarieta' sociale e
dell'economia e delle finanze, dei Ministri per le politiche
giovanili e le attivita' sportive e delle politiche per la famiglia,
delle Regioni, dell'ANCI, della FEDERCASA, delle organizzazioni
sindacali dei lavoratori e degli inquilini, delle associazioni di
categoria -, la predisposizione di un programma nazionale, entro due
mesi dalla conclusione dei lavori del medesimo tavolo di
concertazione, da parte del Ministro delle infrastrutture, di
concerto con i Ministri della solidarieta' sociale, dell'economia e
delle finanze, per le politiche giovanili e le attivita' sportive e
delle politiche per la famiglia, d'intesa con la Conferenza
unificata. Il programma nazionale contiene nello specifico:
a) "gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per
la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica
riferita alla realizzazione, anche mediante l'acquisizione e il
recupero di edifici esistenti, di alloggi in locazione a canone
sociale sulla base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a
canone definito sulla base dei criteri stabiliti dall'articolo 2,
comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive
modificazioni, nonche' alla riqualificazione di quartieri degradati;
b) proposte normative in materia fiscale e per la
normalizzazione del mercato immobiliare, con particolare riferimento
alla riforma della disciplina della vendita e della locazione di
immobili di proprieta' dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 3;
c) l'individuazione delle possibili misure, anche di natura
organizzativa, dirette a favorire la continuita' nella cooperazione
tra Stato, regioni ed enti locali prioritariamente per la riduzione
del disagio abitativo per particolari categorie sociali;
d) la stima delle risorse finanziarie necessarie per
l'attuazione del programma nell'ambito degli stanziamenti gia'
disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica".
La previsione del programma nazionale di natura ministeriale di
cui all'articolo 4, comma 2, benche' predisposto sulla scorta di
quanto emerso dal tavolo delle concertazioni e d'intesa con la
Conferenza unificata, nella declarata apparente finalita' di voler
indicare "obiettivi ed indirizzi per la programmazione regionale",
introduce in realta' disposizioni di indirizzo per la Regione,
determinando un vulnus agli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e
118 Cost. Con riferimento poi a quanto previsto dalla lettera d)
secondo comma dell'art. 4 in parola, viene stabilito che per le
previsioni imposte in sede di programmazione alle regioni e agli enti
locali non sono previste risorse finanziarie, in modo lesivo
dell'autonomia finanziaria regionale e locale, e in particolare in
contrasto con l'art. 119 Cost. nella parte in cui, al quarto comma,
stabilisce il principio di integrale finanziamento delle funzioni
pubbliche attribuite agli enti territoriali, come interpretato da
codesta ecc.ma Corte cost., sent. n. 37/2004 ("Le risorse derivanti
da tali fonti, e dal fondo perequativo istituito dalla legge dello
Stato, consentono - vale a dire devono consentire - agli enti di
"finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite"
(quarto comma), salva la possibilita' per lo Stato di destinare
risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di
determinati comuni, province, citta' metropolitane e regioni, per gli
scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla stessa norma o "per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio" delle funzioni
degli enti autonomi (quinto comma)"; corsivo aggiunto).
Sotto molteplici profili, come si dira', anche queste
disposizioni sono illegittime, in quanto norme di dettaglio lesive
delle competenze legislative ed amministrative della regione in
materia di assistenza e politiche sociali e dell'abitazione, laddove
specificano le modalita' o gli strumenti di attuazione della
programmazione di edilizia economica popolare, in contrasto con il
riparto costituzionale delle potesta' legislative. Mentre allo Stato
e' consentita unicamente, per i profili concernenti l'edilizia, la
determinazione dei principi fondamentali e, per gli altri profili,
l'individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni del
servizio abitativo (cfr. Corte cost. sent. n. 451/2006).
III. - L'articolo 5, comma 1, "Definizione di alloggio sociale",
nel riconoscere al Ministro delle infrastrutture la definizione con
proprio decreto - di concerto con i Ministri della solidarieta'
sociale, delle politiche per la famiglia, per le politiche giovanili
e le attivita' sportive e d'intesa con la Conferenza unificata -
delle caratteristiche e dei requisiti degli alloggi sociali esenti
dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli
articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della comunita' europea,
introduce una potesta' regolamentare lesiva delle funzioni regionali
in tema di determinazione dei requisiti degli alloggi residenziali.
Risulta costituzionalmente illegittima per violazione del riparto
delle competenze regolamentari, ex art. 117, sesto comma della
Costituzione, la prevista attribuzione al Ministro di un potere
sostanzialmente regolamentare per la disciplina della gestione della
politica sociale degli alloggi, materia, quella delle politiche
sociali e dell'edilizia residenziale pubblica, di competenza
residuale della Regione.
La previsione di cui all'art. 5 della legge n. 9/2007 determina
altresi' un vulnus all'art. 117, quinto comma, Cost., sotto il
profilo della competenza regionale in ordine all'attuazione del
diritto comunitario nelle materie di competenza delle Regioni.
IV. - Come si e' detto e come piu' diffusamente si vedra', in
riferimento alle disposizioni del Titolo V della Costituzione, la
richiamata disciplina statale risulta lesiva sotto molteplici profili
della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione
Lombardia.
Di qui la necessita' della proposizione del presente ricorso, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 8
febbraio 2007, n. 9. recante "Interventi per la riduzione del disagio
abitativo per particolari categorie sociali", artt. 3, commi 1 e 2,
4, comma 2, 5, comma 1, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 2,
della legge 8 febbraio 2007, n. 9, recante "Interventi per la
riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali",
per violazione degli articoli 97, 117, commi terzo e quarto, 118
della Costituzione.
L'articolo 3, comma 1, stabilisce quanto segue: "Entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano predispongono, su proposta
dei comuni individuati nell'articolo 1, sulla base del fabbisogno di
edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento a quello
espresso dalle categorie di cui al medesimo articolo 1 gia' presenti
nelle graduatorie per l'assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e indicate dagli stessi comuni, un piano
straordinario articolato in tre annualita' da inviare ai Ministeri
delle infrastrutture e della solidarieta' sociale e al Ministro delle
politiche per la famiglia".
Il successivo comma 2 precisa poi che: "a decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge, nei comuni individuati
nell'articolo 1, comma 1, possono essere istituite apposite
commissioni, con durata di diciotto mesi, per l'eventuale
graduazione, fatte salve le competenze dell'autorita' giudiziaria
ordinaria, delle azioni di rilascio, finalizzate a favorire il
passaggio da casa a casa per i soggetti di cui al medesimo articolo
1, nonche' per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie
comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica".
Orbene, la predisposizione da parte delle regioni. imposta
unilateralmente ai sensi del primo comma dell'articolo denunciato, di
un piano straordinario articolato in tre annualita' e l'istituzione,
ai sensi del successivo comma, di apposite Commissioni, cui compete
la graduazione - previa la valutazione dello stato di bisogno dei
singoli nuclei familiari e allo scopo di favorire il passaggio da
casa a casa - delle azioni di rilascio dell'immobile per le
particolari categorie di soggetti cui e' diretta la legge in
argomento, ledono le attribuzioni della ricorrente.
La disciplina di dettaglio di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 3
appare in particolare lesiva delle attribuzioni legislative e
amministrative regionali in materia di assistenza e politiche sociali
e dell'abitazione, edilizia residenziale pubblica, lavori pubblici di
interesse regionale e locale e gestione del patrimonio immobiliare di
edilizia residenziale pubblica, ex artt. 117, commi terzo e quarto, e
118 Cost.
In particolare la disciplina di cui al denunciato articolo 3 e'
lesiva delle attribuzioni regionali in materia di valutazione dello
stato di bisogno abitativo a livello regionale e locale, dei modi e
dei tempi per la sua necessaria soddisfazione, nonche' delle
competenze regionali in materia di gestione del patrimonio
immobiliare di edilizia residenziale pubblica.
Si aggiunga che, nello specifico, in virtu' dell'art. 3 dello
Statuto regionale, la Regione ricorrente e' tenuta ad assicurare a
tutti i cittadini i servizi sociali, con particolare riguardo a
quelli inerenti all'abitazione, alla salute e alla sicurezza sociale.
La Regione Lombardia adotta, altresi', le iniziative necessarie per
assicurare la funzione sociale della proprieta', promuove e attua un
organico assetto del territorio.
L'individuazione effettuata dalla legge impugnata delle
specifiche modalita' o degli strumenti mediante i quali la regione
dovra' dare attuazione alla programmazione di edilizia economica
popolare, si pone quindi in evidente contrasto con il riparto
costituzionale delle potesta' legislative, nonche' con la sua
autonomia amministrativa e programmatoria.
Anche laddove, partendo da un'interpretazione estensiva della
competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lett. m) della Costituzione, si volesse teorizzare una competenza
legislativa e regolamentare statale estesa alla concreta e
dettagliata disciplina dell'attivita' necessaria per garantire i
livelli essenziali delle prestazioni, tale disciplina statale - anche
alla luce della sent. n. 120/2005, che ha considerato estranei alla
competenza statale di cui alla citata lett. m) l'aspetto
organizzativo e gestorio - non potrebbe investire i singoli e
specifici profili organizzativi attinenti alle politiche sociali e
dell'abitazione, di esclusiva comperenza regionale (cfr. sent. Corte
cost. n. 451/2006), senza ledere le attribuzioni legislative e
l'autonomia amministrativa della ricorrente, entrambe pesantemente
limitate e lese da una disposizione che, nella materia de qua, impone
in modo invasivo alla regione precisi adempimenti, entro un termine
perentorio e particolarmente breve (tre mesi dall'entrata in vigore
della legge), subordinando l'attivita' regionale di pianificazione,
unilateralmente imposta al di fuori di ogni garanzia cooperativa,
alla "proposta dei comuni individuati nell'art. 1".
Si tratta, all'evidenza, di una disciplina nel metodo, oltre che
nei contenuti, incompatibile con i principi che, in base al Titolo V
della Costituzione, devono presiedere ai rapporti tra Stato e
regioni: pari dignita' di Stato e regioni quali enti costitutivi
della Repubblica (114); rispetto del riparto costituzionale delle
competenze, senza improprie dilatazioni dei titoli competenziali
"trasversali" di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., salva la
possibilita' di, eccezionalmente, derogarvi attraverso l'assunzione
in sussidiarieta' di funzioni amministrative in materie di competenza
regionale, ma a condizione che siano rispettate garanzie cooperative
"forti" di consultazione e intesa con la regione interessata (Corte
cost., sentt. n. 303/2003, n. 6/2004, 383/2005), nel doveroso
rispetto del principio di leale collaborazione.
Invero, l'imposizione, ai sensi dell'art. 3, comma 1, alle
regioni e alle province autonome della predisposizione di un piano
straordinario da articolarsi in tre annualita' configura
evidentemente un onere peculiare sia quanto alla scelta dello
specifico modello organizzativo del servizio da assicurare sia quanto
alle prescritte tempistiche da seguire che evidentemente eccedono
dalla competenza statale in ordine alla determinazione dei l.e.p. e
dalla competenza legislativa statale di principio nella materia, di
legislazione concorrente, del governo del territorio.
Analoghe considerazioni valgono con riferimento alla disposizione
di cui al comma 2 del medesimo articolo, laddove la legge statale
attribuisce a costituende Commissioni funzioni discrezionali circa la
graduazione delle azioni di rilascio, nella presunta ottica di
favorire il passaggio da casa a casa dei soggetti di cui all'art. 1,
nonche' per le famiglie gia' utilmente collocate nelle graduatorie
comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica. Evidente e' l'ingerenza di detto organo nell'elaborazione
della graduazione programmata e, in generale, nelle attribuzioni
spettanti alla regione in materia di assistenza e politiche sociali,
oltre che di gestione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica, cio' che appare confermato in termini inoppugnabili proprio
dalla precisazione, contenuta nella disposizione censurata, che fa
"salve le competenze dell'autorita' giudiziaria ordinaria",
risultando cosi', in modo del tutto inequivoco, che la disciplina di
cui si tratta e' come tale estranea ai profili inerenti alla
giurisdizione, investendo fattispecie di prioritaria spettanza degli
enti territoriali riconducibili, pertanto, alle attribuzioni
legislative - e in larga misura anche amministrative - della regione
ricorrente. Ne' tale conclusione puo' essere messa in discussione
attraverso un'impropria e ingiustificata dilatazione del ruolo
prefettizio e degli Uffici territoriali del Governo, o attraverso
un'indebita estensione della competenza statale in materia di
giurisdizione, norme processuali e ordinamento civile, che semmai
riguarda il diverso e antecedente momento della sospensione delle
procedure esecutive di rilascio.
I commi 1 e 2 dell'art. 3 in esame si appalesano dunque
illegittimi in quanto introducono, in materia di edilizia
residenziale pubblica e di politiche sociali e dell'abitazione,
disposizioni puntuali sulla predisposizione del suddetto piano, sulle
valutazioni concernenti la graduatoria e sui connessi requisiti per
l'inserimento in essa dei soggetti interessati, in violazione
dell'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, posto che
allo Stato spetta unicamente la determinazione dei principi
fondamentali in materia di governo del territorio e - in modo
rispettoso dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale, che
si estende anche ai compiti di programmazione nell'ambito della
regione - dei livelli essenziali delle prestazioni nel settore del
servizio abitativo.
Le denunciate disposizioni, in quanto pongono un precetto
specifico e puntuale sul sistema organizzativo della materia di cui
si controverte, si risolvono percio' in un'indebita invasione, da
parte della legge statale, dell'area riservata alle autonomie
regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale puo'
prescrivere criteri ed obiettivi ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere tali obiettivi
(sent. n. 390 del 2004, riferita, nello specifico, alla spesa
pubblica, ma senz'altro illuminante anche ai presenti fini). Quanto
appena detto vale anche con riferimento alle disposizioni di cui al
successivo art. 4 della legge n. 9/2007, come meglio espresso al
punto che segue.
Si osservi in merito che, prima della riforma costituzionale del
Titolo V, la materia della edilizia pubblica era attribuita alla
competenza regionale, mentre allo Stato residuavano compiti di
disciplina di principio, di concorso nella programmazione di settore
e di definizione dei livelli minimi del servizio abitativo. Ed
invero, gia' il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nel
collocare la materia nell'ambito del titolo dedicato all'assetto ed
utilizzazione del territorio, aveva disposto un ingente trasferimento
di funzioni amministrative alle Regioni, tra le quali la funzione
relativa alla determinazione dei requisiti e dei prezzi massimi delle
abitazioni (art. 94). In seguito, il decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59) ha collocato la materia
dell'edilizia residenziale pubblica nella sezione III del Capo II
(Territorio e urbanistica), del titolo III (Territorio ambiente e
infrastrutture) e ha previsto, all'art. 59, il mantenimento allo
Stato dei soli compiti relativi: a) alla determinazione dei principi
e delle finalita' di carattere generale e unitario, anche nel quadro
degli obiettivi generali delle politiche sociali; b) alla definizione
dei livelli minimi del servizio abitativo, nonche' degli standard di
qualita' degli alloggi di edilizia residenziale pubblica; c) al
concorso nell'elaborazione dei programmi di edilizia residenziale
pubblica aventi interesse a livello nazionale; d) alla acquisizione,
raccolta, elaborazione, diffusione e valutazione dei dati sulla
condizione abitativa; e) alla definizione dei criteri per favorire
l'accesso al mercato delle locazioni dei nuclei familiari meno
abbienti e agli interventi concernenti il sostegno finanziario al
reddito.
Deve ulteriormente evidenziarsi che la legge costituzionale n. 3
del 2001 non menziona l'edilizia residenziale pubblica tra le materie
di competenza legislativa esclusiva dello Stato o di competenza
concorrente; dal canto suo, codesta ecc.ma Corte ha ritenuto
(sentenza n. 362 del 2003) che la materia dell'edilizia rientri in
quella del governo del territorio, senza tuttavia includere in tale
inquadramento, accanto alla disciplina generale del processo
edificatorio, la componente, per cosi' dire, politico-sociale e
socio-assistenziale propria del servizio abitativo.
In ogni caso, anche a voler ammettere che l'edilizia pubblica
possa ascriversi, per una parte, alla materia del "governo del
territorio", assegnata alla competenza concorrente, le disposizioni
censurate risultano comunque illegittime, atteso il loro carattere
puntuale e di dettaglio, in relazione ai profili sociali e
socio-assistenziali che investono la materia dell'edilizia
residenziale pubblica.
Si deve osservare (com'e' sottolineato anche in Corte cost. sent.
352/01) che la materia dell'edilizia residenziale pubblica, pur se
non ricompresa nell'art. 117, neppure nel vecchio testo, e' stata
attribuita alle Regioni prima dall'art. 93 e ss. d.P.R. 616/1977 e
poi dall'art. 60, d.lgs. n. 112/1998, che ha ampliato la sfera delle
attribuzioni regionali includendovi anche la gestione e l'attuazione
degli interventi, nonche' la fissazione dei criteri per
l'assegnazione degli alloggi e la determinazione dei canoni.
Le disposizioni censurate, in quanto disciplinanti un aspetto
dell'assegnazione degli alloggi in locazione da parte dell'ente
pubblico deputato a perseguire la finalita' di agevolare il
conseguimento di un'abitazione da parte di soggetti meno favoriti,
vanno riportate all'ambito della materia dell'edilizia residenziale
pubblica, che rientra, ed entro limiti tutt'altro che angusti gia'
prima della novella costituzionale del 2001 rientrava, nella
competenza regionale (cfr. ancora la sent. n. 352/01).
La citata sentenza n. 352/2001 (ante riforma) specifica al
riguardo che "questa Corte (con la sentenza n. 27 del 1996) ha gia'
qualificato l'edilizia residenziale pubblica "nuova materia di
competenza regionale", precisando che essa ricomprende la disciplina
della predisposizione di interventi pubblici di varia natura comunque
diretti al fine di provvedere al servizio sociale della provvista
degli alloggi a favore dei lavoratori e delle famiglie meno abbienti.
Da ultimo, poi, l'art. 60 del d.lgs. n. 112 del 1998 ha conferito
alle regioni tutte le funzioni amministrative relative alla gestione
e all'attuazione degli interventi in materia di edilizia residenziale
pubblica".
Gia' dunque prima della riforma del Titolo V, la Corte ha in piu'
occasioni affermato che dall'evoluzione legislativa degli ultimi
venti anni si evince che la nozione iniziale di edilizia residenziale
pubblica di cui all'art. 1, del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, si
e' successivamente sviluppata, a partire dal d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, nel senso che in tema di edilizia residenziale abitativa
pubblica o di edilizia cosidetta sociale, alle Regioni spettano, in
base alle competenze ad esse attribuite dall'art. 117 Cost. nelle
materie dell'urbanistica e dei lavori pubblici di interesse
regionale, ampi poteri amministrativi e legislativi, nei limiti del
territorio o degli interessi regionali, in coordinamento con i
programmi, i criteri e le disposizioni in sede nazionale - dopo la
riforma costituzionale, da assoggettare ad uno scrutinio stretto
sotto il profilo della loro legittimita' - e nel senso, inoltre, che
l'ambito dell'edilizia residenziale pubblica e' ravvisabile quando
ricorrono gli elementi propri delle finalita' sociali della
destinazione di immobili comunque acquisiti da enti pubblici non
economici; finalita' riscontrabili, oltre che nella tipologia non di
lusso degli stessi nella loro destinazione a categorie di cittadini,
non abbienti, cui gli alloggi vengono offerti con gare pubbliche di
assegnazione in base a determinati requisiti (cfr. Corte cost. sent.
n. 347/1993).
Elementi chiarificatori del riparto delle competenze nella
materia dell'edilizia residenziale pubblica si rintracciano nella
recentissima sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 94 del 2007, ove
viene delineato il quadro di riferimento, prima e dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione.
A proposito della materia di cui si tratta, nella richiamata
sentenza si legge, tra l'altro, quanto segue: "Questa Corte ha gia'
avuto modo di precisare, prima della riforma del Titolo V della Parte
II della Costituzione, che "trattasi di materia essenzialmente
composita, articolantesi in una triplice fase: la prima, avente
carattere di presupposto rispetto alle altre, propriamente
urbanistica; la seconda, di programmazione e realizzazione delle
costruzioni, concettualmente riconducibile ai "lavori pubblici"
[...]; la terza, infine, attinente alla prestazione e gestione del
servizio della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi, in
locazione od in proprieta', ecc.), limitatamente all'edilizia
residenziale pubblica in senso stretto" (sentenza n. 221 del 1975).
La ricostruzione sistematica di cui sopra e' stata confermata e
sviluppata dalla giurisprudenza successiva, che ha riconosciuto
l'esistenza di una competenza legislativa regionale in materia di
edilizia pubblica abitativa (sentenza n. 140 del 1976) ed ha poi
specificato, a proposito della stessa, che "si verte in una materia
attribuita in via generale alla competenza legislativa regionale"
(sentenza n. 217 del 1988)".
La lunga evoluzione giurisprudenziale, sempre anteriore alla
riforma del Titolo V, ha infine portato ad una condivisa
affermazione, "secondo cui "si e' parlato di plena cognitio delle
regioni, sia amministrativa sia (per il parallelismo delle funzioni)
legislativa, in materia di edilizia residenziale pubblica, cosicche'
potrebbe ritenersi ormai formata, nell'evoluzione dell'ordinamento,
una "nuova" materia di competenza regionale al di la' della
ricostruzione iniziale operata con la sentenza n. 221 del 1975 -
l'edilizia residenziale pubblica appunto - avente una sua consistenza
indipendentemente dal riferimento all'urbanistica e ai lavori
pubblici" (sentenza n. 27 del 1996)" (si tratta di un ulteriore
passaggio della sentenza n. 94/2007).
Dopo la riforma costituzionale, il quadro sistematico non e'
mutato: la "nuova materia" continua ad esistere come corpus normativo
organizzato su tre livelli normativi. Ancora nella sentenza
n. 94/2007, si chiarisce che "il primo riguarda la determinazione
dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti. In tale determinazione - che, qualora esercitata,
rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m) Cost. - si inserisce la
fissazione di principi che valgano a garantire l'uniformita' dei
criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo
quanto prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello
normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia
residenziale pubblica, che ricade nella materia "governo del
territorio", ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., come
precisato di recente dalla Corte con la sentenza n. 451 del 2006. Il
terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell'art. 117
Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprieta' degli Istituti autonomi per le
case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti
ad opera della legislazione regionale", nel cui ambito rientra
certamente la gestione, oltre che della cessione degli alloggi,
altresi' degli sfratti.
Da ultimo, con riferimento alla disposizione del secondo comma
dell'articolo 3 in parola, non puo' tralasciarsi di rilevare come
appaia altrettanto manifesta la violazione del principio di legalita'
nella materia che ci occupa, in considerazione dell'ampia
discrezionalita' concessa alle costituende Commissioni, che andrebbe
ad interferire con le competenze riconosciute alla regione in materia
di gestione dell'allocazione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica (nello specifico sotto il profilo della
gestione delle azioni di rilascio), destinata oltretutto ad incidere
direttamente sull'attivita' dei competenti organi locali in sede di
formazione delle graduatorie per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica e in sede di regolazione e graduazione
programmata delle azioni di rilascio e di mobilita' degli
assegnatari.
Al riguardo, appare necessario richiamare l'organica normativa di
cui alla legge della Regione Lombardia, 5 gennaio 2000, n. 1 e
ss.mm., recante "Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia.
Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni ed agli enti
locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)",
nella parte in cui, al comma 51 dell'art. 3, come modificato dalla
recente l.r. n. 6/2007, nell'ambito della gestione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica sono trasferite ai "comuni tutte le
funzioni amministrative concernenti l'assegnazione degli alloggi, con
particolare riferimento a:
a) formazione e gestione dei bandi di assegnazione;
b) formazione e approvazione delle graduatorie per
l'assegnazione degli alloggi da effettuarsi con le modalita'
operative previste dalle norme emanate in forza della lettera m) del
comma 41 e dal comma 51-bis;
c) promozione della mobilita' degli assegnatari;
d) gestione delle riserve di alloggi, della decadenza, della
revoca e della comminatoria di sanzioni amministrative in tema di
occupazione e detenzione senza titolo.
Ne segue che, di fatto, la Commissione, la cui composizione e il
cui funzionamento sono definiti dalle Prefetture - Uffici
territoriali del Governo (comma 3, art. 3), si troverebbe ad
interferire pesantemente con attribuzioni regionali, non investendo
la disciplina impugnata profili attinenti all'ordine pubblico, bensi'
riguardando "l'eventuale graduazione, fatte salve le competenze
dell'autorita' giudiziaria ordinaria, delle azioni di rilascio,
finalizzate a favorire il passaggio da casa a casa per i soggetti di
cui al medesimo articolo 1, nonche' per le famiglie collocate
utilmente nelle graduatorie comunali per l'accesso agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica". Profili, pertanto, chiaramente
rientranti nelle competenze regionali in materia di politiche sociali
e di edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento
all'aspetto assistenziale, e di gestione del patrimonio immobiliare
di edilizia residenziale pubblica.
Invero, la materia in questione, attinente alla politica sociale
ed abitativa, attesa l'urgenza e l'esigenza di rispondere alla
particolare situazione di disagio per determinate categorie sociali,
investe la realta' locale; la direzione da assumere a livello
legislativo deve dunque indirizzarsi piuttosto verso la
stabilizzazione di un sistema locale di regolazione e graduazione
programmata delle azioni di rilascio, rispetto al quale il ruolo del
legislatore e dell'amministrazione regionale non puo' essere
disconosciuto, senza violare l'art. 117, terzo e, soprattutto, quarto
comma, Cost., nonche' il principio di sussidiarieta' di cui
all'art. 118 Cost. e il principio di buon andamento di cui
all'art. 97 Cost.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2, della
legge 8 febbraio 2007, n. 9, per violazione degli articoli 97, 117,
commi terzo, quarto e sesto, 118, 119 della Costituzione.
La norma denunciata di cui all'art. 4, comma 2, prevede quanto
segue: "In relazione alle indicazioni emerse dal tavolo di
concertazione di cui al comma 1, il Ministro delle infrastrutture, di
concerto con i Ministri della solidarieta' sociale, dell'economia e
delle finanze, per le politiche giovanili e le attivita' sportive e
delle politiche per la famiglia, d'intesa con la Conferenza unificata
di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
predispone, entro due mesi dalla conclusione dei lavori del medesimo
tavolo di concertazione, un programma nazionale contenente:
a)gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita
alla realizzazione, anche mediante l'acquisizione e il recupero di
edifici esistenti, di alloggi in locazione a canone sociale sulla
base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a canone definito
sulla base dei criteri stabiliti dall'articolo 2, comma 3, della
legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive modificazioni, nonche'
alla riqualificazione di quartieri degradati;
b) proposte normative in materia fiscale e per la
normalizzazione del mercato immobiliare, con particolare riferimento
alla riforma della disciplina della vendita e della locazione di
immobili di proprieta' dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 3;
c) l'individuazione delle possibili misure, anche di natura
organizzativa, dirette a favorire la continuita' nella cooperazione
tra Stato, regioni ed enti locali prioritariamente per la riduzione
del disagio abitativo per particolari categorie sociali;
d) la stima delle risorse finanziarie necessarie per
l'attuazione del programma nell'ambito degli stanziamenti gia'
disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica";
Nell'apparente finalita' di indicare "obiettivi ed indirizzi per
la programmazione regionale", di per se' di dubbia legittimita'
costituzionale, la previsione del programma nazionale di natura
ministeriale di cui all'articolo 4, comma 2, benche' predisposto
sulla scorta di quanto emerso dal tavolo delle concertazioni e
d'intesa con la Conferenza unificata, introduce in realta'
disposizioni puntuali ed elementi di indirizzo per la regione
incompatibili, tra l'altro, con il superamento, a seguito della
revisione costituzionale del 2001, della funzione statale di
indirizzo e coordinamento dell'attivita' amministrativa delle
regioni, che le disposizioni impugnate finiscono per riproporre
(esclude la perdurante legittimita' di tale funzione statale Corte
cost., sent. n. 329/2003, in materia di rapporti tra programmazione
nazionale e regionale; si ricordi anche l'art. 8, legge 5 giugno
2003, n. 131, nella parte in cui ha disposto che non possono essere
adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 8,
legge n. 59/1997 nelle materie previste dall'art. 117, terzo e quarto
comma, della Costituzione).
La programmazione nazionale, secondo il censurato disposto
normativo, per un verso contiene gli obiettivi e gli indirizzi per
l'attuazione della programmazione regionale, per altro verso indica
nel dettaglio le modalita' di attuazione della politica abitativa
regionale laddove identifica dette modalita' con "la realizzazione,
anche mediante l'acquisizione e il recupero di edifici esistenti, di
alloggi in locazione a canone sociale..." e la riqualificazione di
quartieri degradati (lett. a).
La suddetta programmazione nazionale dovrebbe poi recare:
proposte normative in materia fiscale per la normalizzazione del
mercato immobiliare, per uno specifico ambito di riferimento, ovvero
la riforma della disciplina della vendita e della locazione di
immobili di proprieta' della particolare categoria di soggetti
indicata all'art. 1, comma 3 della medesima legge n. 9/2007;
possibili misure anche di tipo organizzativo, per favorire la
cooperazione Stato, Regioni ed enti locali; la stima delle risorse
finanziarie per l'attuazione del programma nell'ambito degli
stanziamenti gia' disponibili.
E' evidente l'interferenza statale in ambiti rimessi alla
competenza regionale in tema di pianificazione urbanistica, lavori
pubblici per la costruzione e la manutenzione dei fabbricati,
gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica ed
organizzazione e attivita' amministrativa in materia di gestione e
assegnazione degli alloggi, tutte attribuzioni garantite dagli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
Come gia' precisato al punto che precede, la materia
dell'edilizia residenziale pubblica rientra in buona parte nella
competenza legislativa regionale ai sensi dell'art. 117, terzo e,
soprattutto, quarto comma, Cost.; pertanto, le norme impugnate devono
ritenersi illegittime in quanto dispongono, per di piu' in modo
dettagliato, in ambiti che spetta al legislatore regionale
disciplinare, in via tendenzialmente esclusiva, nel modo piu'
aderente possibile alle situazioni economico-sociali, finanziarie e
patrimoniali riscontrate localmente, regolando conseguentemente anche
le corrispondenti attivita' gestionali degli enti interessati.
Manca dunque un titolo di competenza statale tale da giustificare
le suddette norme; ne' la lesione della competenza regionale viene
meno per il fatto che detta programmazione presuppone un tavolo di
concertazione e l'intesa della Conferenza unificata, in quanto nelle
materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., solo la
fonte legislativa regionale e' legittimata ad intervenire con una
disciplina compiuta ed esaustiva, salva l'eccezionale assunzione in
sussidiarieta' secondo il meccanismo di cui alla sent. n. 303/2003,
della quale nel presente caso non sussistono i presupposti.
Si osservi che l'articolo 4 in argomento, prescrivendo in modo
dettagliato e puntuale le finalita' da perseguire in sede di
attuazione finisce col predeterminare il contenuto stesso e della
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica e di ogni
altro eventuale intervento legislativo regionale "attuativo", come
tale, peraltro, estraneo alla delineazione costituzionale delle
attribuzioni regionali.
Come confermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte sul
tema deve ribadirsi ancora come la materia dell'edilizia residenziale
pubblica, gia' prima della riforma del Titolo V della parte II della
Costituzione, rientrava nella competenza legislativa regionale.
La riforma costituzionale del 2001, riconoscendo implicitamente
(ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.) la competenza esclusiva
residuale delle regioni, ha ulteriormente ampliato l'ambito di
competenza regionale, che oggi deve ritenersi esteso a tutto quanto
normalmente ricompresso nella materia dell'edilizia residenziale
pubblica.
Ne' pare che possa giungersi a conclusione diversa in ragione del
disposto di cui all'art. 118 Cost., atteso che, nella specie, non
opera l'attrazione di funzioni legislative a livello statale in
conseguenza dell'assunzione in sussidiarieta' di funzioni
amministrative.
La finalita' espressamente socio-assistenziale delle disposizioni
impugnate per provvedere in via residuale ai bisogni abitativi della
fascia d'utenza piu' svantaggiata o indigente e il carattere delle
prescrizioni ivi previste cosi' come dei contenuti della
programmazione nazionale (attinenti alle modalita' di attuazione
della politica abitativa, alle relative misure organizzative, senza
tralasciare l'imposizione alle regioni di una pianificazione
articolata in tre annualita' e le competenze attribuite alle
Commissioni di cui al precedente art. 3) rendono manifesta la natura
essenzialmente organizzatoria e gestionale della disciplina, rispetto
alla quale deve essere affermata la competenza della legislazione
regionale e l'impossibilita' di invocare il potere statale in materia
di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni.
Infatti, anche laddove si volesse riconoscere, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost., una competenza
esclusiva statale in ordine alla determinazione ed individuazione
dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti, mediante la fissazione di linee guida e principi
di carattere generale per garantire l'uniformita' dei criteri di
assegnazione su tutto il territorio nazionale, nel caso di specie,
per le ragioni anzi dette, la normativa censurata non
corrisponderebbe comunque a tale ipotetica funzione, non determinando
essa alcun livello di prestazione.
Il fine della disposizione in esame non e' quello di dettare una
disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, bensi' quello di regolare l'organizzazione e
le procedure amministrative per arrivare ad una piu' rapida e
conveniente offerta e cessione degli immobili. Si tratta quindi di un
intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di
proprieta' di enti strumentali della regione che esplicitamente viene
motivato dalla legge statale con finalita' di valorizzazione di un
patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato. Per citare ancora
la sent. n. 94/2007 di codesta ecc.ma Corte, pare possibile anche nel
presente caso affermare che si profila "un'ingerenza nel terzo
livello di normazione riguardante l'edilizia residenziale pubblica,
sicuramente ricompreso nella potesta' legislativa residuale delle
regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. Di conseguenza
[...] la fonte regolamentare, destinata dalla disposizione impugnata
a disciplinare le procedure di alienazione degli immobili, e stata
prevista in una materia non di competenza esclusiva dello Stato, in
violazione del sesto comma del medesimo art. 117".
Nell'indicare il contenuto e le finalita' che dovra' assumere la
futura programmazione nazionale, ex art. 4, comma 2, legge n. 9/2007,
il Legislatore statale ha in realta' previsto indirizzi e limiti
volti a circoscrivere l'esercizio della potesta' programmatoria e, in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., ha affidato la
programmazione nella materia de qua ad un atto ministeriale.
Ne', come si e' detto, l'ingerenza statale nella materia
regionale che deriva dalle richiamate disposizioni della legge
n. 9/2007 puo' trovare un fondamento nella competenza esclusiva dello
Stato in ordine alla determinazione dei livelli essenziali, atteso
che, come ha chiarito la gia' richiamata sent. n. 120/2005, deve
ritenersi estraneo a tale attribuzione del legislatore statale
l'assetto organizzativo e gestorio.
Sempre in materia di determinazione dei livelli essenziali, mette
conto richiamare anche la sent. di codesta ecc.ma Corte n. 248/2006,
nella parte in cui si chiarisce che "questa Corte ha ormai, piu'
volte, affermato che "il potere di predeterminare eventualmente -
sulla base di apposite disposizioni di legge - i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche nelle
materie che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle
regioni, non puo' trasformarsi nella pretesa dello Stato di
disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o
riducendo radicalmente il ruolo delle regioni. In ogni caso, tale
titolo di legittimazione puo' essere invocato solo in relazione a
specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca
il livello essenziale di erogazione, mentre non e' utilizzabile al
fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da
parte dello Stato, di interi settori materiali" (cosi' la sentenza
n. 383 del 2005, ma anche la sentenza n. 285/2005)".
Anche le recenti sentt. nn. 118 e 451 del 2006 (in tema di
previsione di fondi statali in materia sociale) vanno poi ricordate,
nella parte in cui presuppongono la competenza residuale delle
regioni in materia di edilizia residenziale pubblica ed assistenza e
politiche sociali, specificando altresi' che la predisposizione dei
programmi abitativi di costruzione e di recupero di unita'
iminobiliari site nel territorio di comuni determinati ad alta
tensione abitativa e' rimessa alla competenza regionale, trattandosi
comunque di interventi che investono il settore dell'edilizia.
Diversamente, nella specie, la previsione di specifici contenuti
normativi per la programmazione nazionale, di cui al comma 2
dell'art. 4 della legge di cui si verte, nell'apparente veste e
finalita' di fornire indicazioni di principio, anticipa con un atto
statale sub-primario prescrizioni per la programmazione rimessa alla
competenza regionale. In altri termini, la programmazione nazionale,
cosi' come concepita, finisce per delimitare preventivamente la
portata normativa e contenutistica della programmazione regionale di
edilizia residenziale pubblica, cosi' come quella della futura
normazione "attuativa" - per adottare un'espressione impropria ma
emblematica dell'alterazione del quadro delle garanzie costituzionali
che la disciplina impugnata determina - delle pianificazioni statali.
Quanto alla legislazione regionale della Lombardia adottata nella
materia dell'edilizia residenziale pubblica, e' necessario fare
riferimento alla gia' citata l.r. 5 gennaio 2000, n. 1 e ss. mm.,
recante "Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia.
Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni ed agli enti
locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)",
la quale ha introdotto un'articolata e organica disciplina, che
occorre brevemente richiamare.
Si tratta di una disciplina del riparto delle funzioni tra
regione ed enti locali, nella materia dell'edilizia residenziale
pubblica, adottata in conformita' ai principi di sussidiarieta';
completezza, omogeneita' e unicita' della responsabilita'
amministrativa; efficienza ed economicita'; autonomia organizzativa,
regolamentare e di responsabilita' degli enti locali; cooperazione
tra la regione ed enti locali (art. 1), in conformita' al modello
delineato dalla legge n. 59/1997, e in termini che, dopo la riforma,
risultano rafforzati sotto il profilo della garanzia delle
attribuzioni costituzionali della regione e degli enti locali, anche
nella materia di cui si tratta.
E' importante sottolineare che nelle materie oggetto della legge
regionale n. 1/2000, come modificata dalla l.r. n. 17/2006, la
regione mantiene le funzioni di programmazione e coordinamento.
Il successivo articolo 3 della l.r. n. 1/2000 in esame, al comma
41, elenca le funzioni mantenute in capo alla Regione: "a) la
determinazione delle procedure di rilevazione del fabbisogno
abitativo, tenendo conto della consistenza del patrimonio edilizio
esistente e delle sue possibilita' di integrazione attraverso
l'azione coordinata e sinergica dei diversi soggetti sociali ed
economici presenti sul territorio regionale; b) la determinazione
delle linee di intervento e degli obiettivi di settore attraverso il
programma regionale per l'edilizia residenziale di cui al comma 52;
c) la predisposizione dei programmi annuali di attuazione del
programma regionale per l'edilizia residenziale di cui al comma 52,
lettera a); d) la verifica dell'efficacia dei programmi attuati e
dell'efficienza nell'utilizzo delle risorse finanziarie; e) la
determinazione dei limiti di costo da rispettare nella realizzazione
degli interventi; [...]; h) la determinazione dei limiti di reddito
per l'accesso ai finanziamenti di edilizia residenziale pubblica; i)
la determinazione dei requisiti soggettivi dei beneficiari finali; j)
la determinazione dei requisiti oggettivi degli interventi; k) la
promozione e il coordinamento della formazione e gestione
dell'anagrafe dei soggetti fruenti di contributi pubblici e
dell'inventario del patrimonio di edilizia residenziale pubblica;
[...]; m) la determinazione dei criteri generali per l'assegnazione e
la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica; la
normativa regionale, nell'ambito dei requisiti per l'accesso agli
alloggi di edilizia residenziale pubblica, individua limiti della
situazione economica che definiscono una fascia omogenea di
inquilini, caratterizzati dal medesimo bisogno abitativo, che possono
sostenere un canone che copra gli oneri di realizzazione, recupero o
acquisizione, nonche' i costi di gestione degli alloggi" (lettera
modificata con l.r. n. 17/2006 - n. d.r.); "n) la determinazione dei
criteri generali per la fissazione dei canoni per l'edilizia
residenziale pubblica; o) l'individuazione delle modalita' di
gestione del sostegno finanziario al reddito per favorire l'accesso
al mercato della locazione dei nuclei familiari meno abbienti; [...];
q) il concorso con la competente amministrazione dello Stato e con
gli enti locali interessati nell'elaborazione di programmi di
edilizia residenziale pubblica aventi interesse nazionale; [...]".
Da quanto precede risulta in tutta evidenza come la Regione
Lombardia si sia dotata di una specifica, estesa e compiuta normativa
di riferimento nella materia dell'edilizia economica popolare la
quale, in attuazione delle attribuzioni ad essa costituzionalmente
spettanti, disciplina esaustivamente il coordinamento tra le
competenze dei diversi soggetti interessati, in conformita' ai
principi di sussisiarieta' (art. 118 Cost.), efficienza ed
economicita' (art. 97 Cost.), per una corretta ed adeguata
organizzazione e gestione del territorio, del patrimonio pubblico e
delle risorse disponibili.
La denunciata disciplina statale disconosce in radice sia le
attribuzioni costituzionalmente garantite della ricorrente nella
materia di cui si tratta, sia il ruolo della regione come delineato
dalla sopra riportata legislazione regionale, adottata nell'esercizio
di tali attribuzioni.
Ne', nel caso di specie, ricorrono le condizioni per l'assunzione
in sussidiarieta' di funzioni legislative a livello statale in
conseguenza dell'accentramento di funzioni amministrative in materia
di spettanza regionale, anche in considerazione della mancata
dimostrazione, da parte dello Stato, della necessita' di alterare
l'attuale organizzazione e gestione della materia a livello regionale
e locale, basata sulla richiamata legislazione e programmazione
regionale.
L'intervento legislativo statale di cui alla legge censurata n. 9
del 2007 non puo' pertanto trovare giustificazione nel principio di
sussidiarieta'. La Regione Lombardia ha pienamente esercitato le
attribuzioni riconosciutele ante e post riforma del Titolo V della
Costituzione, assolvendo fino in fondo le funzioni e i compiti
relativi, cosicche' sfugge la ragione giustificatrice delle
prescrizioni introdotte con la legge censurata nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica e non si vede quale sia
l'interesse unitario invocabile quale motivo di alterazione del
riparto delle funzioni.
Da un lato, il livello di governo regionale e locale si presenta
allo stato pienamente rispondente ed adeguato alle finalita' che si
intendono raggiungere, specie se si considera che la materia in
questione, della politica sociale ed abitativa, caratterizzata
dall'urgenza e dall'esigenza di rispondere alla particolare
situazione di disagio per determinate categorie sociali, investe la
realta' locale, e che la direzione da assumere a livello legislativo
deve indirizzarsi verso la stabilizzazione di un sistema locale;
dall'altro lato, deve altresi' ribadirsi, come confermato da codesta
ecc.ma Corte, come la sussidiarieta' agisca quale subsidium, quando
un livello di governo sia inadeguato alle finalita' che si intenda
perseguire, atteso che "i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza
convivono con il normale riparto di competenze legislative contenute
nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali dal parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita', e sia oggetto di un accordo stipulato
con la regione interessata" (cfr. sent. n. 303/2003).
Analoga considerazione vale certamente anche per le censurate
disposizioni della legge n. 9/2007 di cui all'articolo 3, come gia'
rilevato supra e per le disposizioni di cui all'articolo 5, come
verra' meglio esposto nel punto che esegue.
Si aggiunga ancora, con specifico riguardo a quanto disposto
dall'art. 4, comma 2, che la disposizione di cui alla sua lettera d)
non puo' sottrarsi ad una ulteriore e piu' specifica censura di
illegittimita' costituzionale, venendo altresi' a determinare una
lesione alle competenze regionali costituzionalmente garantite sotto
il profilo dell'autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni e
agli enti locali, ex art. 119 Cost.
La programmazione nazionale, prevista dal secondo comma
dell'art. 4, dovra' infatti contenere anche la stima delle risorse
finanziarie necessarie per l'attuazione del programma nell'ambito
degli stanziamenti gia' disponibili e senza nuovi maggiori oneri per
la finanza pubblica.
Nel disciplinare funzioni regionali e locali senza
contestualmente provvedere alla loro copertura finanziaria, la norma
risulta dunque illegittima, per violazione del principio di certezza
delle risorse finanziarie e di autonomia finanziaria regionale e
locale sotteso all'art. 119, il quale disciplina un sistema di
entrate regionali e locali destinato a finanziare "integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite" (Corte cost., sentenze n. 16/2004
e n. 222/2005).
In particolare, codesta ecc.ma Corte ha chiarito che le entrate
di cui ai primi tre commi dell'art. 119 Cost. "consentono - vale a
dire devono consentire - agli enti di "finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma), salva la
possibilita' per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed
effettuare interventi speciali in favore di determinati, comuni,
province, citta' metropolitane e regioni, per gli scopi di sviluppo e
di garanzia enunciati dalla stessa norma o "per provvedere a scopi
diversi dal normale esercizio delle funzioni degli enti autonomi
(quinto comma)" (sent. n. 37 del 2004; enfasi aggiunta).
Alla luce della citata pronuncia, la disposizione statale
censurata, stabilendo che per tutto quanto verra' imposto in sede di
programmazione alle Regioni e agli enti locali non sono previste
risorse finanziarie, si appalesa in contrasto con l'art. 119 Cost.,
con specifico riferimento al quarto comma. Prevedendo
sostanzialmente, a carico delle Regioni, una programmazione "a costo
zero" la disposizione denunciata appare destinata a determinare uno
"squilibrio strutturale" tra risorse finanziarie ed obbligazioni di
spesa delle regioni, incompatibile con il principio dell'integrale
finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite alle regioni.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge 8
febbraio 2007, n. 9, per violazione degli articoli 3, 97, 117, commi
terzo, quarto, quinto e sesto, 118 della Costituzione.
L'articolo 5 denunciato prevede: "Al fine di ottemperare a quanto
previsto in materia di aiuti di Stato a favore degli alloggi sociali
dalla decisione 2005/842/CE, della Commissione europea, del 28
novembre 2005, il Ministro delle infrastrutture, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
definisce con proprio decreto, di concerto con i Ministri della
solidarieta' sociale, delle politiche per la famiglia, per le
politiche giovanili e le attivita' sportive e d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, le caratteristiche e i requisiti degli alloggi
sociali esenti dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai
sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della comunita'
europea".
Premettendo che le su rilevate censure, che si richiamano
integralmente, in tema di riparto di competenze tra Stato e Regioni
ai sensi dell'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione,
valgono anche con riguardo alla disposizione di cui all'art. 5
riportato, recando anche quest'ultimo norme peculiari e di dettaglio,
nello specifico detto articolo risulta lesivo delle attribuzioni
regionali soprattutto in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost.
Nel prevedere l'emanazione di un successivo decreto ministeriale
ove saranno indicate le caratteristiche e i requisiti degli alloggi
di edilizia residenziale pubblica esenti dall'obbligo di notifica
degli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di
servizio pubblico, ai sensi della normativa comunitaria richiamata,
la disposizione impugnata evidentemente attribuisce al Ministero un
potere regolamentare in aperta violazione dell'art. 117, sesto comma,
Cost., che limita la competenza della fonte regolamentare statale
alle materie di cui al secondo comma dell'art. 117, secondo un
riparto che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ritiene
"rigidamente strutturato" (Corte cost., sent. n. 22/2003 e 303/2003).
Di qui l'illegittimita' di quelle leggi statali attributive di poteri
regolamentari governativi e ministeriali in materie estranee
all'elenco di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost.
Nel caso di specie, l'art. 5 della legge n. 9/2007,
nell'attribuire al Ministero delle infrastrutture poteri
regolamentari caratterizzati da elevata discrezionalita' e rilevanza
politica per la determinazione dei caratteri e dei requisiti degli
alloggi sociali, cui e' riconnessa la necessita' o meno di
notificazione degli aiuti di Stato, viola il limite imposto
dall'art. 117, sesto comma, Cost., alla potesta' regolamentare dello
Stato ed alle leggi statali attributive di potesta' regolamentare (da
ultimo, Corte cost., sentenza n. 451/2006). L'ingerenza sostanziale
dell'intervento statale nell'ambito delle competenze regionali e'
altresi' confermata dalla circostanza che detto decreto debba essere
emanato dal Ministero competente, di concerto con i Ministri delle
connesse materie; cio' fa escludere che il contenuto del decreto sia,
in ipotesi, limitato agli aspetti strettamente attinenti al regime
fiscale, riferibile al sistema tributario e contabile dello Stato. La
scelta statale adottata con futuro atto regolamentare avra'
chiaramente ripercussioni a carico della gestione del patrimonio
della regione e delle sue risorse economiche, nonche', sul piano
locale, a carico delle imprese aventi incarichi di edilizia popolare
che forniscono alloggi a cittadini svantaggiati o gruppi sociali piu'
svantaggiati, con pregiudizievole interferenza statale nella materia
di potesta' regionale residuale dei "lavori pubblici di interesse
regionale e locale".
In tal guisa, prefigurando la norma censurata norme di dettaglio
nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, la regione viene
estromessa da un settore in cui ha invece plurime e precise
competenze. E tanto meno il suo molo puo' ritenersi recuperato in
termini di procedure di leale collaborazione, che l'articolo intende
soddisfare con il richiamo alla previa intesa con la Conferenza
unificata, giacche', nella specie, si versa in ambito materiale
riservato esclusivamente alle regioni: non vengono in rilevo,
infatti, profili programmatori o progettuali idonei ad avere un
qualsiasi impatto con il territorio, ne' principi generali attinenti
alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (cfr. la
citata sentenza n. 94/2007).
Ne', d'altro canto, assume alcun rilievo la prevista necessita'
di intesa con la Conferenza unificata, giacche' le procedure
cooperative non possono alterare il rigido riparto risultante dal
sesto comma dell'art. 117 Cost., che preclude alla potesta'
regolamentare statale di intervenire nella materia dell'edilizia
residenziale pubblica, a fortiori se inerente, come nel caso di cui
si verte, al terzo livello normativo, rientrante nella competenza
residuale regionale.
Oltretutto non pare che lo strumento della Conferenza unificata
possa ritenersi idoneo a consentire un'adeguata partecipazione
regionale, in un ambito dove, al contrario, l'elemento di
peculiarita' territoriale e' preminente e si diffrrenzia da regione a
regione, anche in ragione dei prioritari principi satciti dagli
artt. 3, 97 e 118, primo comma, della Costituzione.
Come accertato dalla richiamata giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, risulta ormai pacifico che ogni profilo della materia
dell'edilizia residenziale pubblica riconducibile al potere di
gestione dei beni della regione e del proprio patrimonio, appartiene
in via esclusiva alla potesta' regionale residuale, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Nel caso che ci occupa, l'art. 5 non prevede principi generali
volti a stabilire criteri uniformi di assegnazione degli alloggi
sociali per soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. Invero, la
norma citata prevede e disciplina una potesta' regolamentare del
Ministro delle Infrastrutture, in un campo nel quale tuttavia la
stessa non puo' essere esercitata ratione materiae (Corte cost.,
sentenza n. 94/2007).
Si aggiunga che, pur presentandosi la disposizione in parola come
in apparenza attinente alla materia della tutela della concorrenza,
sotto il profilo della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato,
la potesta' ministeriale ivi prevista consente in realta' allo Stato
di intervenire nel dettaglio della materia dell'edilizia residenziale
pubblica, per i profili attinenti alle politiche sociali e
dell'abitazione e ai lavori pubblici di interesse regionale e locale
mediante la fissazione delle caratteristiche e dei requisiti degli
alloggi sociali esenti dalla notifica degli aiuti di Stato, cosicche'
il profilo concernente la tutela della concorrenza si appalesa del
tutto pretestuoso e inidoneo a legittimare i poteri ministeriali di
cui si tratta.
L'apparente inerenza della disciplina impugnata alla materia
degli aiuti di Stato non puo' indurre a ritenere conforme a
Costituzione una disciplina in realta' adottata per fissare a livello
statale parametri e requisiti di riferimento (ovvero le
caratteristiche che debbono possedere gli alloggi sociali) con
evidente interferenza in una materia rientrante nella competenza
residuale delle Regioni.
Del resto, per i profili di rilevanza comunitaria, l'art. 5 della
legge n. 9/2007 appare altresi' incompatibile con il quinto comma
dell'art. 117 Cost., a norma del quale l'attuazione e l'esecuzione
della normativa comunitaria spettano alle regioni e alle province
autonome nelle materie di loro competenza.
Ne' si puo' derogare all'ordinario riparto delle competenze
rispetto all'adempimento dei compiti relativi all'attuazione del
diritto comunitario, attraverso un'indebita dilatazione della
competenza statale in materia di tutela della concorrenza. Codesta
ecc.ma Corte, pur avendo configurato tale materia come "trasversale"
e dotata tanto di un profilo statico, quanto di un profilo dinamico,
ha pur tuttavia ritenuto indispensabile delimitame l'estensione, a
garanzia delle attribuzioni costituzionali delle regioni.
In particolare, nella sentenza n. 14 del 2004, con riferimento
alla tutela della concorrenza si chiarisce che "l'inclusione di
questa competenza statale nella lettera e) dell'art. 117, secondo
comma, Cost., evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale
del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica
economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti
che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati
gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad
equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito
economico. L'intervento statale si giustifica, dunque, per la sua
rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro e' mantenuta allo Stato
la facolta' di adottare sia specifiche misure di rilevante entita',
sia regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario (fra i quali
gli aiuti de minimis), purche' siano in ogni caso idonei, quanto ad
accessibilita' a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad
incidere sull'equilibrio economico generale" (corsivo aggiunto).
Nel presente caso, tali presupposti per il legittimo esercizio,
da parte dello Stato, della sua competenza trasversale in materia di
tutela della concorrenza, non sussistono, essendo evidente che la
materia oggetto del presente giudizio si caratterizza per essere
funzionale ad esigenze tipicamente locali, e che la disciplina delle
caratteristiche e dei requisiti degli alloggi sociali esula dalla
materia di cui alla lettera e) dell'art. 117, secondo comma, come
delineata dalla giurisprudenza costituzionale, attenta ad evitare che
tale attribuzione trasversale del legislatore statale si traduca in
un pretesto per adottare discipline di dettaglio in materie di
competenza legislativa regionale concorrente e residuale.
A quest'ultimo riguardo, nella citata sentenza n. 14/2004 si
afferma che "una dilatazione massima di tale competenza [tutela della
concorrenza] che non presenta i caratteri di una materia di
estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui piu'
diversi oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto
dell'art. 117 Cost. che vede attribuite alla potesta' legislativa
residuale e concorrente delle regioni materie la cui disciplina
incide innegabilmente sullo sviluppo economico".
Nel caso di specie, la dimensione "macroeconomica" che dovrebbe
giustificare l'intervento dello Stato stride con il grado di
dettaglio che la disciplina ministeriale puo' raggiungere nella
definizione dei requisiti degli alloggi sociali esenti dalla notifica
degli aiuti di Stato.
D'altro canto, non pare che le disposizioni comunitarie in
materia di aiuti di cui agli artt. 87 e ss. siano idonee a fondare ex
se delle competenze in capo agli Stati, ma semmai esse sono idonee a
limitare e indirizzare l'esercizio delle competenze spettanti ai
diversi livelli di governo.
L'art. 117, secondo comma, Cost, non impedisce pertanto, nel caso
di specie, la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 5, legge n. 9/2007, ne' l'esercizio della competenza
legislativa regionale concorrente e residuale, anche per quanto
riguarda l'attuazione del diritto comunitario, ex art. 117, quinto
comma, Cost.
P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimita' costituzionale della legge 8
febbraio 2007, n. 9, recante "Interventi per la riduzione del disagio
abitativo per particolari categorie sociali", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 14 febbraio 2007, n. 37, S.G., artt. 3, commi
1 e 2, 4, comma 2, 5, comma 1.
Si depositano i seguenti documenti:
1) Copia conforme all'originale delle delibere della Giunta
regionale della Lombardia n. VIII/4319 del 21 marzo 2007,
n. VIII/4419 del 28 marzo 2007 e n. VIII/4521 del 3 aprile 2007.
Roma, addi' 12 aprile 2007
Avv. prof. Giusppe Franco Ferrari - Avv. Antonella Forloni
